Rapportage Evaluatie Pilot Nijmegen

Samenwerken zonder gedeeld perspectief Een evaluatie van de pilot proportionele brandveiligheid in Nijmegen

I. Helsloot M. Helsloot

Versie 5 april 2023

April 2021 1

Dit onderzoek is uitgevoerd in opdracht van de gemeente Nijmegen. Contactpersoon voor ons bij de gemeente Nijmegen is Leonie Willemsen.

Auteurs prof. dr. Ira Helsloot Marijn Helsloot MSc

April 2023

Crisislab is de onderzoeksgroep die het onderzoek van de leeropdracht Besturen van Veiligheid van de Radboud Universiteit Nijmegen ondersteunt. De doelstelling van Crisislab is de ontwikkeling en verspreiding van kennis op het domein van crisisbeheersing en veiligheidszorg. Voor Crisislab is een kernactiviteit het verrichten van empirisch gefundeerd onderzoek op het veiligheidsdomein, omdat momenteel feiten vaak ontbreken bij beleidsvorming en discussies op het terrein van het besturen van veiligheid. Op basis van dit onderzoek adviseren we overheden en bedrijven om tot redelijk en proportioneel veiligheidsbeleid te komen. De oefeningen en trainingen die wij verzorgen zijn gericht op het realistisch leren omgaan met crisismechanismen en met de veerkrachtige samenleving.

Crisislab Dashorsterweg 1 3927 CN Renswoude www.crisislab.nl

Versie 5 april 2023

2

Inhoudsopgave Een woord vooraf …

4

1. 1.1 1.2 1.3 1.4

Inleiding Aanleiding en belang van de pilot Opzet van de pilot Evaluatiecriteria Leeswijzer

5 5 6 7 8

2. 2.1 2.2 2.3 2.4

Historische schets Ontwikkelen en opstartfase pilot 2017-2018 Uitwerken pilot-pilot casus 2019-2020 Escalatie zonder resultaat 2021 Een ultieme poging in 2022

9 9 12 14 15

3. 3.1 3.2 3.3 3.4

Wat zijn de knellende ervaringen van de deelnemers? Inleiding Inzichten uit gesprekken met de projectgroep Inzichten uit de bijeenkomst met de stuurgroep Inzichten uit het bestuurlijk overleg

18 18 18 20 21

4. 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6

Lessons learned Inleiding Inzichten voor nieuw vergunningproces Meer recht aan de verantwoordelijkheidsverdeling Ruimte voor innovaties Geeft inzichten voor en sluit aan op de Wkb Externe toetser is van een voldoende niveau

23 23 23 25 26 27 29

5. 5.1 5.2 5.3

Het geheel overziend Aanleiding en belang van de pilot Resultaat van de pilot Leerpunten voor de Wkb

30 30 30 31

Bijlage 1.

ATGB-advies

Versie 5 april 2023

33

3

Een woord vooraf … Het doel van de Nijmeegse pilot proportionele brandveiligheid was om te kijken of (en hoe) een ander vergunningproces passend bij de bestuurlijke vastgestelde uitgangspunten van eigen verantwoordelijkheid en risicogerichtheid in de praktijk vorm kan krijgen. Zo'n ander vergunningproces werd noodzakelijke geacht door de initiatiefnemers als oplossing voor het gesignaleerde knelpunt dat het voor de uitvoeringsdiensten VRGZ en ODRN in de praktijk onmogelijk is om de verantwoordelijkheid te (willen) dragen voor de toepassing van complexe gelijkwaardigheden die nodig zijn om in Nijmegen tot een proportionele omgang met het brandveiligheidsrisico te komen. Omdat het een pilot was, werd vooraf rekening gehouden dat een inzicht kon zijn dat het niet mogelijk was om het voorgestelde andere vergunningproces ‘werkend te krijgen’ ondanks dat dit niet de gewenste uitkomst was. De pilot zou dan wel inzicht moeten bieden waarom het voorgestelde vergunningverleningsproces niet mogelijk zou blijken te zijn en hoe tot een andere aanvliegroute te komen. Helaas, zoals zal blijken uit deze evaluatie, is de pilot niet afgesloten met het gewenste resultaat: bouwstenen voor een nieuw vergunningverleningsproces. Het pilotproces is niet verder gekomen dan de eerste echte voorbeeldcasus.

Ondanks een aantal nieuwe inzichten over met name de organisatie van de pilot moet hard geconcludeerd worden dat de pilot niet is geslaagd. De gemeente Nijmegen experimenteert immers niet met maatschappelijke middelen (waaronder een subsidie van het ministerie van BZK) om ‘enkel’ nieuw inzichten te verkrijgen maar om een zinvolle verandering te bewerkstelligen. In deze rapportage zullen we de pilot evalueren en daarmee ook analyseren waardoor de pilot niet geslaagd is. Wij hebben het pilotproces in een observatorrol en als procesbegeleider meegemaakt. Wij zullen daarom nadrukkelijk geen inhoudelijk oordeel vellen over het beoogde nieuwe proces van vergunningverlening en in het bijzonder ook niet over de casus waarop de pilot gesneuveld is.

Versie 5 april 2023

4

1.

Inleiding

In dit inleidende hoofdstuk schetsen we de aanleiding voor en opzet van deze evaluatie.

1.1

Aanleiding en belang van de pilot

In 2017 is de gemeente Nijmegen samen met de regionale diensten VRGZ en ODRN en woningcorporatie Talis gestart met een pilot waarin er wordt gekeken of een ander bouwvergunningverleningsproces mogelijk is. De pilot wordt ook wel proeftuin proportionele brandveiligheid genoemd. De kern van dit proces is dat de vergunningaanvrager zelf zorgt dat er voldoende vertrouwen in haar ontwerp is zonder dat de overheid dit ontwerp zelf inhoudelijk gaat toetsen. De pilot werd door de gemeente Nijmegen als belangrijk beschouwd omdat in de praktijk werd (en wordt) ervaren dat het voor de overheidsorganisaties in Nijmegen moeilijk is om de gelijkwaardigheidsbepaling uit het Bouwbesluit (2012) te toetsen waardoor proportionaliteit niet of te weinig wordt meegewogen in de vergunningaanvraagbeoordeling. Het gevolg was dat er disproportionele maatregelen werden genomen (of zouden moeten worden genomen) die erg van invloed zijn op bijvoorbeeld het stadsgezicht van Nijmegen en veel maatschappelijke middelen kosten maar vanuit het veiligheidsperspectief feitelijk weinig bijdragen. Niet alleen in Nijmegen is dit zichtbaar. De conclusie van de Commissie Fundamentele Verkenning Bouw1, ook wel de commissie Dekker genoemd, was al bijna 10 jaar eerder: ‘De huidige bouwregelgeving en het overheidstoezicht erop wordt door betrokkenen als complex en niet transparant ervaren.

De gepercipieerde gevolgen zijn forse lasten en vertragingen in het bouwproces. Ook bij de effectiviteit van het overheidstoezicht worden vraagtekens gezet.’

Het rapport van de commissie Dekker was aanleiding voor een landelijk beleidsinitiatief dat uitmondde in de Wet kwaliteitsbevordering voor het bouwen waarin private toetsing, vooral vooralsnog alleen simpele bouwwerken, de norm moet worden. De gemeente Nijmegen heeft subsidie aangevraagd en gekregen van het ministerie van BZK voor deze pilot die juist gaat over complexere bouwwerken en die past bij de gedachte van de nieuwe Wet kwaliteitsborging voor het bouwen. Voor Nijmegen past de pilot bij het beleidstreven om in algemene zin de verantwoordelijkheid voor veiligheid weer meer bij de samenleving zelf te leggen en als overheid vooral risicogericht te opereren. Het college van BenW van de gemeente Nijmegen heeft daarom ook over de pilot naar de gemeenteraad gecommuniceerd. 1 Commissie Fundamentele Verkenning Bouw (2008), Privaat wat kan, publiek wat moet. Vertrouwen en

Verantwoordelijkheid in het Bouwproces.

Versie 5 april 2023

5

1.2

Opzet van de pilot

In de kern gaat het in de pilot om de vormgeving van een vergunningaanvraag waaruit voldoende vertrouwen blijkt zodat door de overheid niet inhoudelijk gekeken hoeft te worden. In de vergunningaanvraag zijn drie waarborgen zijn voorzien: 1) de vergunningaanvrager zorgt voor een onafhankelijke toets van het door (eigen of ingehuurde) deskundigen opgestelde ontwerp door een door de overheid vertrouwde deskundige, 2) de vergunningaanvrager tekent op bestuurlijk niveau voor akkoord met het ontwerp en 3) de vergunningaanvrager heeft een aansprakelijkheidsverzekering van voldoende grootte. De pilot bestond oorspronkelijk uit vier stappen: •

In de eerste stap is het nieuwe vergunningverleningsproces gedetailleerd uitgeschreven en zijn verschillende juridische vragen beantwoordt. De opbrengst hiervan is in het BTHV van 3 april 2018 en van 5 december 2018 behandeld.

•

In de tweede stap zou de vergunningaanvraag van één casus, waarbij gebruik wordt gemaakt van het gelijkwaardigheidsprincipe, op bestuurlijk verzoek vanuit het BTHV op twee wijzen worden getoetst (in dit geval een pand van Talis aan de Joulestraat). Dus zowel volgens het nieuwe proces als traditioneel door de ODRN en haar inhoudelijk adviseur voor brandveiligheid, de VRGZ.

•

In de derde stap zou de vergunningaanvraag van vier andere casus, waarbij gebruik wordt gemaakt van het gelijkwaardigheidsprincipe, alleen procesmatig worden getoetst door de ODRN, op de drie waarborgen die hierboven staan beschreven.

•

In de vierde stap zou zowel de veiligheidsuitkomst d.w.z. is er een voldoende veilige situatie ontstaan (door de VRGZ) als de werkbaarheid van het proces (door de ODRN) worden geëvalueerd.

Merk alvast op dat de pilot niet in zijn volledigheid is afgerond. De pilot is in stap 2 blijven steken. De complexiteit werd al in 2018 onderkent. In het Veiligheidsplan 2018-2022 staat: ‘Daarbij is het nodig ook breed in te zetten op een cultuurverandering in onze eigen organisatie, bij de ODRN en bij de VRGZ. Professionals worden van controleur adviseur, waarbij ze er op moeten durven en kunnen vertrouwen dat zij niet vol in de wind komen te staan op het moment dat zich een incident voordoet. Managers moeten in staat zijn om in de meest ingewikkelde casuïstiek de proportionaliteit van het door hun medewerker gegeven advies te beoordelen en

Versie 5 april 2023

6

daarover met gevoel voor bestuurlijke context te adviseren. Het lokaal bestuur moet de verantwoordelijkheid daadwerkelijk bij de burger durven laten en dat vooral ook blijven uitleggen bij klachten en incidenten. De komende jaren gaan we hier volop op inzetten.’

Specifieke aandacht voor cultuurverandering binnen de organisaties was dus gewenst in de pilot. Van managers wordt verwacht dat zij de professionals en medewerkers ondersteunen maar hun besluit meer dan nu integraal en met bestuurlijke sensitiviteit nemen. Van het lokaal bestuur wordt verwacht dat zij durft te vertrouwen dat de burger haar verantwoordelijkheid neemt. De governance van de pilot was een klassieke: er wordt een projectgroep ingesteld met deelnemers van alle partijen om het ‘echte’ werk te doen. Een stuurgroep met de directeuren van VRGZ en ODRN, het hoofd veiligheid van de gemeente Nijmegen en een bestuurder van Talis is de ‘ambtelijk’ opdrachtgever voor de pilot. Wanneer het Nijmeegse bevoegd gezag moet beslissen, wordt dit gevraagd aan het bestaande Bestuurlijk Team Handhaving en Vergunningverlening (BTHV) waarin burgemeester en de betrokken wethouders zitting hebben. Aan Crisislab wordt gevraagd om het proces te begeleiden en te observeren ten behoeve van de eindevaluatie. 1.3

Evaluatiecriteria

De gemeente Nijmegen heeft vooraf de volgende evaluatiecriteria vastgesteld:2 1. De proeftuin biedt inzichten die bruikbaar zijn voor een verandering van het vergunningproces op het gebied van brandveiligheid, ook buiten de context van de proeftuin (bijv. na afronding) /(anders geformuleerd-). Veranderingen in het proces die zijn toegepast binnen de context van de proeftuin, zijn ook haalbaar wanneer deze veranderingen een structureel karakter zouden moeten krijgen. 2. De gang van zaken in de proeftuin zorgt ervoor dat het proces meer recht doet aan de verantwoordelijkheidsverdeling in praktijk en in formeel opzicht. 3. De proeftuin biedt ruimte voor het toepassen van innovaties op het gebied van brandveiligheid. 4. De proeftuin levert nuttige en bruikbare inzichten op ten aanzien van de invoering van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen, en de gang van zaken in de proeftuin sluit aan op de veranderingen die in het kader van de Wkb te verwachten zijn. 5. De kwaliteitsborging door een externe toetser is van een dusdanig niveau dat dit een procesmatige toets door het bevoegd gezag mogelijk maakt. 2 Gemeente Nijmegen (2017), Evaluatiecriteria voor de proeftuin Proportionele Brandveiligheid (voorstel),

Versie 5 april 2023

7

In deze evaluatie zullen we op deze punten reflecteren. 1.4

Leeswijzer

In het vervolg van de evaluatie zullen we in eerst, in hoofdstuk 2, een korte historische schets geven van de pilot. Vervolgens laten we in hoofdstuk 3 zien wat de ervaren knelpunten zijn op de verschillende niveaus: de uitvoering, de stuurgroep en het bestuur. In hoofdstuk 4 evalueren we de pilot aan de hand van de evaluatiecriteria die de gemeente Nijmegen heeft opgesteld. We sluiten de evaluatie af in hoofdstuk 5 waarin we het geheel samenvatten en komen met leerpunten voor een mogelijke doorstart en/of de implementatie van de Wkb.

Versie 5 april 2023

8

2.

Historische schets

In dit tweede hoofdstuk geven wij een historische schets van de pilot. Op verschillende momenten beschrijven we, met de kennis van nu, een analyse-element dat een deelverklaring is voor het moeizame verloop van de pilot.

2.1

Ontwikkelen en opstartfase pilot 2017-2018

In 2017 wordt de noodzaak door het management van de gemeente Nijmegen, ODRN, VRGZ en woningcorporatie Talis ervaren om een andere invulling te geven aan het vergunningverleningsproces voor (ver)bouwprojecten. De opbrengst zou moeten zijn dat vergunningaanvragers makkelijker dan nu gebruik kunnen maken van het gelijkwaardigheidsprincipe om tot een proportionele invulling van de brandveiligheidseisen te komen. De huidige praktijk, zo onderkenden deze managers, is immers dat het bevoegd gezag en haar adviseurs het gebruik van complexe gelijkwaardigheden waarvoor geen standaardregels zijn vanwege een diepgevoelde medeverantwoordelijkheid voor de risico’s als het misgaat veelal op voorhand afwijzen.3 De pilot heeft gedurende de eerste twee jaar geleid tot een aantal (groei)procesdocumenten die zijn vastgesteld door alle pilotdeelnemers. Twee inhoudelijke documenten zijn uiteindelijk vastgesteld: 1) een inhoudelijke beschrijving van het te pilotten vergunningverleningsproces4 en 2) een handreiking over ‘hoe te communiceren als het toch misgaat?‘5.

Een ander aspect in het voorstel is het vormgeven van een gelijkwaardigheidsboek:6 Het gelijkwaardigheidsboek is een document van de Gemeente Nijmegen, waarin beschreven staat welke gelijkwaardigheden voor het bevoegd gezag acceptabel zijn […] De bedoeling van het gelijkwaardigheidsboek is enerzijds om richting de gebouweigenaren aan te geven hoe zij gelijkwaardigheid kunnen toepassen, anderzijds de gemeente ontlasten om voor elke individuele casus vast te moeten stellen of iets wel of niet gelijkwaardig is, doordat er gerefereerd kan worden aan vergelijkbare casussen.

Het nog op te stellen gelijkwaardigheidsboek zou het proces van vergunningverlening makkelijker moeten maken aangezien de gemeente (in dit geval de gemandateerde organisatie ODRN) enkel hoefde te toetsen of het gelijkwaardigheidsprincipe waarvan 3 In eerste instantie ging de discussie vooral over de toepassing van complexere gelijkwaardigheden in

portiekwoningen in het centrum van Nijmegen. De eerste bijeenkomst van de experts van de vier partijen op 17 september 2017 focuste dan ook specifiek op dit thema. Zie Crisislab (2017), Discussiestuk i.o. Wat maakt een portiekwoning brandveilig en hoe bereiken we dat kosteneffectief?, augustus 2017. 4 Crisislab (2018). Voorstel Pilot Proportionele Brandveiligheid. Onderweg naar een procesmatige kwaliteitsborging bij vergunningverlening. Versie 4 december 2018. 5 I. Helsloot & C. Kijne (2018). Draaiboek wat te doen bij een calamiteit gedurende de proeftuin aangaande vergunningverlening in Nijmegen. 6 Zie pagina 5-6 in het voorstel voor de pilot.

Versie 5 april 2023

9

gebruik wordt gemaakt in dit boek staat genoemd. Een (technisch) inhoudelijke toets hoeft niet meer te worden uitgevoerd. Het gelijkwaardigheidsboek zou door de gemeente moeten worden opgesteld. De VRGZ zou hierin adviseren en de gelijkwaardigheidsprincipes toetsen. Gedurende de looptijd van de pilot verscheen in Nijmegen een nieuw beleidsplan fysieke veiligheid ‘De weerbare stad’. Daarin werd (ook) benoemd dat de toepassing van gelijkwaardigheid noodzakelijk maar complex was: “Het realiseren van een adequaat veiligheidsniveau voor bedrijfs- en woonpanden op basis van alleen de standaardeisen uit de bouwregelgeving leidt vaak tot buitenproportionele oplossingen, zowel met het oog op de kosten als in relatie tot het gewenste eindresultaat. Ofschoon het bevoegd gezag mag afwijken van de standaardeisen wanneer er eenzelfde veiligheidsniveau gerealiseerd kan worden met andere maatregelen, blijkt dat in de praktijk niet eenvoudig. Vaak is de risico-regelreflex (de behoefte om elk risico te ondervangen met het streng toepassen van wettelijke normen) toch sterk bepalend, waardoor gelijkwaardige alternatieven die een meer proportionele oplossing zouden bieden om een risico tegen te gaan niet of moeilijk bespreekbaar worden.

Dat staat dan weer op gespannen voet met de ruimte die we maatschappelijke partijen willen geven om zelf verantwoordelijkheid te nemen en hieraan op een zinvolle en praktische manier invulling te geven.” De berichtgeving hierover leidde verrassend genoeg tot een serie Kamervragen die enig onbegrip suggereren. Zie bijvoorbeeld vraag 5: “Wat vindt u er van dat de burgemeester regels over de veiligheid van gebouwen aan zijn laars wil lappen? Bent u bereid desnoods in de gemeente Nijmegen in te grijpen, om te zorgen dat gebouwen gewoon veilig zijn, en Nijmegenaren niet in onzekerheid hoeven te zitten?”.7 De minister van BZK antwoorde (natuurlijk) dat toepassing van gelijkwaardigheid niet in strijd met de regels is: “Er is geen sprake van dat de gemeente soepeler wil omgaan met regels.”.8 Dat antwoord bleek op zijn beurt nieuwswaardig voor de Gelderlander.9 Deze episode is een andere illustratie hoe ingewikkeld het begrip gelijkwaardigheid voor sommigen is.

Als proof of the pudding is vervolgens voorzien in de toepassing in een vijftal concrete casus. Het nieuwe proces zal dan in die vijf casus worden gelopen en na afloop zou zowel de veiligheidsuitkomst d.w.z. is er een voldoende veilige situatie ontstaan (door de VRGZ) als de werkbaarheid van het proces (door de ODRN) worden geëvalueerd. De vergunningen zouden dan dus al verleend zijn. Tijdens het BTHV op 5 december 2018 waarin besloten wordt tot het vervolg van de pilot door de toepassing van het ontwikkelde vergunningverleningsproces in vijf casus wordt echter aanvullend besloten om niet het oorspronkelijke voorstel te volgen maar

7 HTK 2018Z18906, Kamervragen Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019 .

8 Aanhangsel van de Handelingen 608, Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019.

9 De Gelderlander (2018). Minister Ollongren: veiligheidsbeleid Nijmegen is oké. Geraadpleegd op 6 febru-

ari 2023 via https://www.gelderlander.nl/.

Versie 5 april 2023

10

om de eerste casus parallel aan de nieuwe wijze van vergunningverlening ook nog ‘ouderwets’ te laten toetsen door de VRGZ en ODRN. Met andere woorden: er wordt gekozen om te werken met een ‘pilot-pilot-casus’. Analyse-element: Achteraf bekeken is dit, in het kader van de pilot, een onhandig besluit geweest gezien de praktijk (in andere veiligheidsdomeinen) al heeft geleerd dat professionals van verschillende professionele organisaties moeilijk kunnen samenwerken. Zonder bestuurlijke opdracht zullen professionals van verschillende organisaties niet tot een compromis komen. Er werd verwacht dat de professionals van VRGZ, ODRN en (de deskundigen ingehuurd door) Talis er ‘samen wel uit zouden komen’. Samenwerking zonder verlies van autonomie als valkuil Het vormgeven van de samenwerking binnen en tussen professionele organisaties is doorgaans niet eenvoudig omdat dit altijd gepaard gaat met het inleveren van (een stukje) autonomie. Stellen dat betere samenwerking en daarmee afstemming tussen (professionals uit) organisaties de oplossing voor een bepaald probleem is, miskent het gepercipieerde belang van deze autonomie.10 Professionals kunnen wel goed samen aan een probleem werken maar vinden het lastig om op overlappende delen van een probleem tot een gezamenlijke oplossing te komen.

De pilot-pilot casus waarvoor gekozen wordt, is de casus Joulestraat waarbij de houten gevel niet voldoet aan het brandveiligheidsniveau uit het Bouwbesluit 2012. Voor deze casus is gekozen omdat het een maatschappelijk relevante casus gezien de op dat moment lopende publieke discussie over de problematiek van de brandwerendheid van moderne driedimensionale gevels waar ten tijde van de vergunningverlening het Bouwbesluit nog weinig aandacht voor had. Als altijd is voor bestaande bouw het achteraf gaan voldoen aan de standaardregels erg kostbaar zodat het wenselijk is om te kijken of op basis van gelijkwaardigheid tot een voldoende veilige oplossing kan worden gekomen. Casus Joulestraat De Joulestraat is een woongebouw met 24 appartementen met een ‘plint’ waarin andere gebruiksfuncties zitten. Deze is in 1997 vergund met als basis het toen geldende Bouwbesluit 1992. De appartementen worden middels een open galerij ontsloten. Er zijn twee veiligheidstrappenhuizen aanwezig. De woningen zijn gescheiden brandcompartimenten. Een zwakke schakel in de compartimentering is de houten gevelbekleding van Western red cedar. Dit werd in de 90er jaren veel toegepast in de architectuur. Echter, in het Bouwbesluit 2003 zijn de voorschriften van materiaalgebruik in de gevel aangescherpt en de rekennormen hierop aangepast.

De gevel voldoet daardoor niet langer aan de voorschriften uit het Bouwbesluit voor bestaande bouw, want de houten gevelbekleding kan tijdens een uitslaande woningbrand gaan ontsteken. Via de massieve houten gevelbekleding kan de brand dan theoretisch uitbreiden naar de gevelopeningen van de bovengelegen woning. De brand

10 Dit tekstfragment is gebaseerd op A. Scholtens (2007). Samenwerking in crisisbeheersing; overschat en

onderschat.

Versie 5 april 2023

11

zou dan mogelijk naar binnen kunnen slaan en het bovengelegen appartement ook bedreigen. Het Western red cedar hout brandt niet goed maar is niet onbrandbaar. De snelheid van een branduitbreiding via de gevel is niet kwantitatief te onderbouwen met berekeningen. Hier zijn geen rekenmodules voor zodat er niet kan worden aangetoond dat rechtstreeks aan de standaardeisen van het Bouwbesluit wordt voldaan.

N.B. Bij het begin van de pilot is enkele malen door de projectgroep gesproken over twee andere casus, de appartementencomplexen Turmac en Jerusalem. In beide gevallen hebben inspecties van Talis zelf uitgewezen dat niet meer wordt voldaan aan het niveau bestaande bouw. Voor Turmac is als gelijkwaardige oplossing een woningsprinkler besproken in de projectgroep. Deze wordt uiteindelijk niet geïnstalleerd omdat de traditionele oplossing ongeveer evenveel kost. In Jerusalem is een probleem dat de meeste appartementen in privé-eigendom zijn. Een aanpassing in alleen de woningen die eigendom zijn van Talis heeft weinig zin terwijl de ODRN niet handhaaft op brandveiligheid in privéwoningen. Uiteindelijk heeft Talis de eigen woningen bij groot onderhoud traditioneel minimaal aangepast en overigens (om de eigen huurders te beschermen) bij alle woningen de deur naar het gezamenlijke trappenhuis van drangers voorzien. 2.2

Uitwerken pilot-pilot casus 2019-2020

In 2019 wordt de pilot-pilot casus Joulestraat uitgewerkt door Talis. De landelijke erkende expert die zij hiervoor hebben ingehuurd om de eigen Talis-mensen te ondersteunen is Ruud van Herpen, lector brandveiligheid en werkzaam bij Peutz BV. De externe kwaliteitstoets is verricht door Harrie Munnik van Munnik Brandadvies BV. Over de selectie van deze deskundigen is uitgebreid gesproken tussen alle partijen aan de pilot. De deskundigen konden daarom rekenen op breed draagvlak bij alle leden van de stuurgroep (Talis, VRGZ, ODRN en de gemeente Nijmegen). Een overweging was dat de deskundigen niet allebei tot de landelijke wetenschappelijk top moesten behoren omdat dit in de praktijk ook niet het geval zou zijn. Daarnaast Talis zorgt voor een aansprakelijkheidsverzekering van voldoende grootte. Door het aangaan van de pilot had Talis al getekend voor bestuurlijke aansprakelijkheid. Hiermee heeft Talis voldaan aan de pre-waarborgen voor een ‘voldoende betrouwbare’ vergunningaanvraag. De deskundigen van Talis stellen voor om niet de gevel te vervangen maar in plaats daarvan in te zetten op een snellere alarmeringstijd (door bovenwettelijke gekoppelde rookmelders en instructie van de bewoners). Deze maatregel wordt als voldoende gelijkwaardig beoordeeld door de externe kwaliteitstoetser.

Versie 5 april 2023

12

Gelijkwaardigheidsmaatregel Joulestraat Talis heeft in het kader van de pilot een vergunningaanvraag gedaan om brandveiligheidsmaatregelen te nemen die als doel hebben de bewoners zich sneller dan wettelijk vereist in veiligheid te brengen zodat tenminste een gelijkwaardig veiligheidsniveau wordt verkregen. De maatregelen zijn o.a. een gekoppeld rookmelder- en hittemeldersysteem met een hoge betrouwbaarheid en instructie van de bewoners.

De aanvraag wordt ingediend door Talis bij de ODRN. De ODRN gaat deze casus ‘parallel’ toetsen, zoals afgesproken in het BTHV van 5 december 2018. Dit houdt ook in dat de VRGZ om advies gevraagd wordt (en dat dit advies normaal gesproken wordt overgenomen). De VRGZ reageert daarom in meerdere overlegronden op het voorstel van Talis. Talis probeert op vragen van de VRGZ een antwoord te geven waar dan weer verder overleg over plaatsvindt. Na ruim een jaar oordeelt de VRGZ dat het niet wettelijk toegestaan is om een brandwerendheidseis uit te wisselen tegen een betere alarmering. Verder vindt de VRGZ dat de borging van de werking van de voorgestelde rook- en hittemelders onvoldoende is. De VRGZ besluit daarom geen positief advies te geven aan de ORDN met betrekking tot de vergunningverlening Merk op dat het gelijkwaardigheidsboek waarop zou kunnen worden teruggevallen nog niet bestaat. De gedachte was dit organisch te vullen o.a. met de opbrengst van vijf pilot casus. De ODRN kan dus niet zelfstandig toetsen of het gelijkwaardigheidsprincipe waarvan Talis gebruik wil maken voldoende gelijkwaardig is. Het proces van het opstellen van het gelijkwaardigheidsboek strandt dus al op deze eerste pilot casus. Analyse-element: Ook de praktijk in Nijmegen laat zien dat samenwerking tussen professionals van verschillende organisaties (in dit geval van Talis en VRGZ) ingewikkeld is.

In de werkgroep is het niet gelukt om op basis van vraag-en-antwoord tot een gezamenlijk advies te komen. De ODRN krijgt dus twee adviezen, van de VRGZ (haar ‘huisadviseur’) en van Talis (de vergunningaanvrager). Door haar geformaliseerde werkwijze ziet de ODRN geen mogelijkheid om het standpunt van de VRGZ, dat deugdelijk onderbouwd moet zijn, niet te ondersteunen.11 De ODRN ervaart daarom geen eigenstandige afweging tussen twee adviseurs te kunnen maken. Logischerwijs sluit de ODRN daarom aan bij het advies van de VRGZ en besluit de vergunning niet te verlenen. Analyse-element: In het hele traject zien wij twee ‘botsende belangen’: deskundigen in dienst van een marktpartij die vooral gericht zijn op een proportionele omgang met het risico en overheidsspecialisten met ‘hart voor hun vak’, d.w.z. die vooral gericht op het minimaliseren van het brandveiligheidsrisico.

11 De ODRN toets een advies van de VRGZ zelf niet inhoudelijk maar alleen op hoofdlijnen: is het advies van

de VRGZ op een juiste wijze tot stand gekomen en worden de conclusies door de bevindingen gedragen?

Versie 5 april 2023

13

Specialistisch advies als valkuil Een zeer regelmatig terugkomende aanjagende kracht voor disproportioneel veiligheidsbeleid is advies dat slechts gericht is op bevordering van é én veiligheidsaspect zó nder aandacht voor de (materiële en immateriële) kosten-batenverhouding van die maatregel. Een specialist met hart voor zijn vak weet vaak van geen ophouden om ‘zijn’ risico te minimaliseren, waarbij het de specialist lastig is om de risico’s binnen het eigen vakgebied in proportie te blijven zien. Een specialistisch advies zal daarom ook doorgaans een eenzijdig advies zijn.12

2.3

Escalatie zonder resultaat 2021

In het pilot-voorstel staat opgenomen dat een geschil tussen de VRGZ en de gebouweigenaar (hier dus Talis) over de toepassing van gelijkwaardigheid wordt voorgelegd bij de landelijke Adviescommissie toepassing en gelijkwaardigheid bouwvoorschriften (ATGB). Naar aanleiding van het negatieve advies van de VRGZ komt de stuurgroep van de pilot bij elkaar eind 2020 en besluit tot het voorleggen van het geschil bij de ATGB. Adviescommissie toepassing en gelijkwaardigheid bouwvoorschriften Adviescommissie toepassing en gelijkwaardigheid bouwvoorschriften (ATGB) De Adviescommissie toepassing en gelijkwaardigheid bouwvoorschriften is een onafhankelijke commissie die partijen adviseert bij geschillen over de toepassing van de bouwregelgeving. De commissie werkt autonoom en in opdracht van de minister van Binnenlandse Zaken.13

Op 19 mei 2021 brengt de ATGB een advies uit (zie bijlage 1). De kern is dat het wel is toegestaan om een tekortkoming in het ene subsysteem (bouwkundig, brandwerendheid gevel) op te vangen in een ander subsysteem (installatietechnisch, snellere ontruiming door meldinstallatie) maar dat de onderbouwing van de betrouwbaarheid van de voorgestelde maatregelen (inderdaad) nog onvoldoende is. Het advies van de ATGB wordt door Talis en VRGZ verschillend geïnterpreteerd. Talis interpreteert de uitkomst als ‘er hoeft alleen nog over de borging van de rookmelders te worden gesproken’. De VRGZ ziet het advies als een oordeel over twee van de vele vragen die nog openstaan in haar beleving. Op dat moment onthouden de ODRN en de gemeente zich van een inhoudelijk oordeel over het advies. Hiermee biedt de uitspraak van de adviescommissie anders dan de stuurgroep verwachtte nog geen uitsluitsel. In deze periode worden er een aantal nieuwe mensen uit de verschillende organisaties aangewezen om deel te nemen projectgroep (deels vanwege oplopende frustraties maar ook vanwege natuurlijk verloop omdat het proces langer duurde dan gedacht). Het inzetten van nieuwe mensen in de projectgroep heeft niet het gewenste effect, in tegendeel: in plaats van nader tot elkaar te komen lijken de projectgroepleden juist

12 Dit tekstfragment komt uit I. Helsloot & A. Scholtens (2015). Krachten rond de risico-regelreflex beschre-

ven en geïllustreerd in 27 voorbeelden.

13 Zie www.atgb.nl.

Versie 5 april 2023

14

steeds verder van elkaar af te komen te staan. De ene partij geeft aan: ‘ik heb het al honderd keer uitgelegd’. De andere partij geeft aan: ‘ik heb het al honderd keer gevraagd (maar nog steeds geen reactie)’.14 Uiteindelijk volgt er in december 2021 en januari 2022 een nieuwe ronde van detailcommentaar zonder dat er meer gesproken wordt over fundamentele verschillen in perspectieven. Zo was een van de commentaren was dat er geen berekening is voor de brandoverslagberekeningen en dat de aannames in de Cfast berekeningen onvoldoende beargumenteerd zijn. Deze technische duiding verhult dat het onderliggende probleem is dat voor deze complexe gelijkwaardigheid er geen standaardberekeningen te maken zijn. De niet (of veel moeilijker en dus kostbaar) te beantwoorden vraag betekent daarmee eigenlijk impliciet al een oordeel, namelijk ‘we gaan niet akkoord’. De nieuwe ronde met detailcommentaar, met overwegend nieuwe punten, betekent dat werkgroepleden vanuit Talis geen ‘echte’ energie meer wilde steken in het middels overleg oplossen van de pilot. Eind december 2021 komt het bestuur van Talis daarom met een brief waarin om duidelijkheid wordt gevraagd en een snelle besluitvorming. Talis kondigt daarin verder aan dat zij ook zonder akkoord de voorgestelde maatregelen in uitvoering neemt vanuit haar verantwoordelijkheid als woningeigenaar. 2.4

Een ultieme poging in 2022

In april 2022 komt de stuurgroep n.a.v. de brief van Talis weer bij elkaar. Ondanks het vastlopen van de pilot op het niveau van de projectgroep wil de stuurgroep toch doorzetten. De stuurgroep onderkent dat zij een rol heeft om de eigen organisatie weer in beweging te krijgen want dat het met de huidige insteek van de projectgroep niet gaat lukken. Een observatie van een van de stuurgroepleden is bijvoorbeeld dat: ‘dat communicatie nu vooral via brieven gaat en er geen verbinding meer is in de werkroep’. De stuurgroep besluit dat: • De pilot geëvalueerd zal worden om te kijken of een doorstart mogelijk is. • Een heisessie zal plaatsvinden waarin de toekomst van de pilot wordt besproken. Op 5 september 2022 komen de vertegenwoordigers van de VRGZ en Talis – met Crisislab als mediator – nog eenmaal bij elkaar om de restrisico’s in beeld te brengen. Veel ‘simpele’ punten worden alsnog opgelost. Een conclusie (vastgelegd in een geaccordeerd verslag) is dat voor de gemiddelde bewoners het nieuwe voorstel voorziet in een gelijkwaardige oplossing. Het resterende knelpunt is dan ‘wat te doen voor niet zelfredzame bewoners’.15 Dit is een beoordelingspunt dat niet in het Bouwbesluit dat uitgaat 14 Overigens is het de vraag in hoeverre het zinvol is om telkens weer het gesprek aan te gaan. Zinvoller

zou zijn geweest om in een eerder stadium al te ontdekken dat er een fundamenteel verschil zin is in de visie op het gelijkwaardigheidsprincipe in het Bouwbesluit. 15 Er duikt ook nog een juridisch probleem op over de spiegelsymmetrie in brandwerendheid waarvoor wel een praktische oplossing is maar door de VRGZ een bestuurlijk oordeel over noodzakelijk wordt geacht omdat het in de toekomst mogelijk tot een onrechtvaardige verdeling van brandveiligheidseisen zou kunnen leiden.

Versie 5 april 2023

15

van de gemiddelde bewoner wordt genoemd maar doordat er nu naar gelijkwaardigheid gekeken wordt, wel kan worden meegewogen in de beoordeling van gelijkwaardigheid (aldus ook de ATGB). De VRGZ en (de deskundigen van) Talis hebben hiermee nog steeds een fundamenteel verschil in inzicht over de principes van gelijkwaardigheid in het Bouwbesluit. Talis ziet de oplossing in heldere communicatie naar haar huurders, ook naar verminderd zelfredzamen, terwijl de VRGZ een oplossing ziet in het aanpassen van het gebruik van het pand (d.w.z. alleen voor zelfredzame personen). Tijdens de heisessie (op 27 september 2022) wordt besproken om de resterende knelpunten voor te leggen aan het BTHV dat wordt gehouden op 16 november 2022.

De vier resterende knelpunten die op bestuurlijk niveau worden voorgelegd zijn: • Vindt het bevoegd gezag de borging van de weerstand tegen brandoverslag voldoende? • Vindt het bevoegd gezag het restrisico voor niet zelfredzame personen voldoende klein? • Vindt het bevoegd gezag dat de voorgestelde communicatie naar bewoners voldoende is? • Vindt het bevoegd gezag dat het deskundigenoordeel dat de ontruimingstijd lang genoeg is voldoende voor vergunningverlening? Het bevoegd gezag wil in het BTHV geen besluit nemen zonder dat er een helder advies voorligt en vraagt daarom met nadruk aan de gemeente en de uitvoeringsdiensten om tot een integraal gemeenschappelijk advies te komen. De ODRN en VRGZ komen daarom bij elkaar om een gemeenschappelijk advies te formuleren. In dit gesprek wordt procesmatig benoemd dat er eigenlijk geen (revisie)vergunning hoeft te worden verleend maar een collegebesluit dat de gelijkwaardigheid acceptabel is, volstaat om niet te gaan handhaven. De ODRN geeft aan dat zij conform gemeentelijke afspraken het advies van de VRGZ zal volgen als dit een toets op navolgbaarheid doorstaat. De VRGZ blijft vinden dat de gelijkwaardigheid niet opgaat voor verminderd zelfredzame personen. Het advies van de VRGZ en ODRN is daarmee uiteindelijk over het besluit tot acceptatie van de gelijkwaardigheid.

De gemeentelijk adviseurs nemen het advies van de ODRN en VRGZ als basis voor een eigen afweging. Zij adviseren alles overziend het BTHV om positief te besluiten op de vraag of er sprake is van gelijkwaardigheid. Een gezamenlijk advies van alle partijen is om de pilot te beëindigen want de conclusie moet zijn dat de posities van de (professionals van de) uitvoeringsdiensten ODRN en VRGZ niet te verenigen zijn met die van de (professionals van) Talis.

Versie 5 april 2023

16

In het BTHV van 15 februari 2023 neemt het BTHV het advies om positief te besluiten op de vraag of er sprake is van gelijkwaardigheid over en besluit de pilot te beëindigen. Het besluit over de gelijkwaardigheid zal in een aankomende collegevergadering formeel genomen worden.16

16 Op 30 maart 2023 is schriftelijk bevestigd, ondertekend door het college van de gemeente Nijmegen, dat

de gemeente de aanpassing aan het ontwerp als gelijkwaardig beschouwd. Het oordeel van de gemeente over de gelijkwaardigheid is hiermee vastgelegd.

Versie 5 april 2023

17

3.

Wat zijn de knellende ervaringen van de deelnemers?

In hoofdstuk 3 evalueren wij de pilot met behulp van onze gesprekspartners. Wij geven de ervaren knel- en struikelpunten op verschillende niveaus. Wij kijken in de evaluatie naar het proces en niet naar de technisch inhoudelijke punten van de casus Joulestraat.

3.1

Inleiding

Gezien het gezamenlijke advies van alle partijen om de pilot te vroegtijdig beëindigen moet de conclusie zijn dat de pilot niet is geslaagd. Een eerste kanttekening bij deze casus moet echter zijn dat er nu waarschijnlijk onbewust gekozen werd voor een van de moeilijkst mogelijke casus. In theorie kan het voordeel zijn dat er optimaal geleerd kon worden. Het resulteerde echter in het tegenovergestelde: de pilot strandt door een technische/inhoudelijke discussie over een casus terwijl het juist zou moeten gaan over het proces. Met terugwerkende kracht is het dus de vraag of de Joulestraat de juiste startcasus was om vertrouwen in succes mee op te bouwen. In het vorige hoofdstuk zijn bovendien al enkele valkuilen benoemd. Veel van deze valkuilen zijn voorspelbaar en daarom bekend. Daarmee is het de vraag waarom de verschillende bekende valkuilen en dilemma’s niet zijn vroegtijdig zijn onderkend en opgelost gedurende het proces. 3.2

Inzichten uit gesprekken met de projectgroep

Met de projectgroep is als eerste het gesprek gevoerd over de leerpunten van de pilot. Een belangrijk eerste knelpunt is dat de frustraties over en weer het goede gesprek over de eerste casus hebben belemmerd. Doordat het gesprek in totaal zo’n drie jaar liep en er bij de deelnemers uit de werkgroep geen vooruitgang leek te zijn, hadden de medewerkers het gevoel steeds hetzelfde gesprek te voeren. Uiteindelijk resulteerde dit erin dat beide partners (Talis en de VRGZ) nauwelijks meer moeite deden om nader tot elkaar te komen en veel (nieuwe) vragen onbeantwoord bleven. Zowel een gevolg als een oorzaak van het moeizame en lange proces was dat er een nieuwe bezetting in de werkgroep kwam. Enerzijds is het natuurlijk te verwachten dat bij een langdurig proces nieuwe mensen zullen aansluiten (en oude mensen weggaan). Nieuw bloed kan zeker ook behulpzaam zijn. Anderzijds betekent dit ook een extra vertraging van het proces, zeker wanneer er, zoals nu het geval is, geen ‘warme overdracht’ was. Meermaals hebben we gehoord: ‘ik ben niet vanaf het begin betrokken dus weet niet de hele historie of waar het idee voor de pilot vandaan komt’. Uiteindelijk resulteerde de nieuwe bezetting vooral in nieuwe discussiepunten waarmee de nieuwe

Versie 5 april 2023

18

frisse blik de voortgang van de pilot alleen maar belemmerde in plaats van dat het een oplossing bood. Een meer fundamenteel tweede probleem was in deze situatie de rol van de ODRN. Deze moest op zowel ‘oude’ als ‘nieuwe’ wijze omgaan met het vergunningverleningsproces. Volgens het oude principe is de ODRN een in feite adviesdoorgeefluik van de VRGZ: de VRGZ formuleert een advies dat de ODRN overneemt na een kleine toets op consistentie. In de nieuwe situatie moet de ODRN echter de vergunningaanvraag (alleen) procesmatig toetsen. De rol van de ODRN was dus ‘dubbel’ in de werkgroep waardoor de ODRN logischerwijs in een spagaat terecht kwam. Inhoudelijk werd de vergunning afgewezen (of een negatief advies gegeven) door de ODRN terwijl deze op enkel procesmatige gronden waarschijnlijk wel was toegewezen. De ODRN achtte zichzelf niet in staat (of bevoegd) om van haar oorspronkelijke/oude rol af te stappen en de adviezen van de VRGZ én andere adviseurs om te zetten in een genuanceerd bestuurlijk advies. Wat ook niet in het voordeel van de ODRN was, was dat het gelijkwaardigheidsboek (zie paragraaf 2.1) niet van de grond is gekomen. Op deze manier konden zijn het toegepaste gelijkwaardigheidsprincipe niet toetsen aan een formeel kader. De pilot vroeg daarmee nadrukkelijk om een ODRN die echt als procesregisseur fungeert.

Te mooi om niet de gebruiken is een omschrijving van wat de rolinvulling van een procesregisseur zou moeten zijn door een van de betrokkenen uit de gemeente bij de pilot: Een procesregisseur vraagt standpunten op en maakt van al die standpunten een integraal gerecht. Daar hoort vrijheid bij en de mogelijkheid om af te wijken van de ingediende standpunten. […] Wij wegen soms de standpunten van andere partijen nadrukkelijker mee. Dat doen we niet omdat we de VRGZ niet serieus nemen, maar omdat het in de geest van de pilot is. Duidelijk mag zijn dat de ODRN zich niet senang voelde bij deze haar toegedachte nieuwe positie. Dit dilemma is vooraf onvoldoende doorzien. Een derde ervaren knelpunt in de projectgroep is de beroepsopvatting van de VRGZ en ODRN: zij ervaren die als toetser aan de formele regelgeving. Het gelijkwaardigheidsprincipe biedt, ondanks dat het in het Bouwbesluit is opgenomen, geen eenduidig toetsingskader waaraan een vergunning getoetst kan worden. Dit betekent dat, traditioneel, de VRGZ in het vergunningverleningsproces advies geeft vanuit enkel optimale brandveiligheid geredeneerd en het vervolgens aan het bevoegd gezag is om dit advies wel of niet in breder perspectief te plaatsen. Volgens de ODRN en VRGZ zitten zij klem in de bestaande regelgeving die het meedenken door de toetser over niet eenduidig te berekenen gelijkwaardigheid ingewikkeld maakt.

Kenmerkend is hierin de zinsnede: ‘wij moeten ons houden aan het Bouwbesluit, wij hebben immers de eed afgelegd’. Overigens benoemt de VRGZ dat het ook niet haar verantwoordelijkheid is om over oplossingen mee te denken. Dit maakt ook dat het principiële en fundamentele verschil

Versie 5 april 2023

19

in interpretatie van het Bouwbesluit (zie paragraaf 2.4) onmogelijk zelf overbrugt kon worden binnen de werkgroep. Hier hadden zij hulp van de stuurgroep voor nodig. 3.3

Inzichten uit de bijeenkomst met de stuurgroep

Na het gesprek met de projectgroep is een gesprek binnen de stuurgroep gevoerd over de leerpunten van de pilot. Eerst moet worden opgemerkt dat het onderlinge vertrouwen wel aanwezig was bij de stuurgroep onderling, hetgeen wat bij de werkgroep ontbrak. De leden van de stuurgroep hadden de intentie om de pilot te laten slagen. Tot op het laatste moment probeerden zij de pilot te redden van een toch wat roemloos einde. Dit wil echter niet zeggen dat de urgentie van het belang van de pilot binnen elke deelnemende organisatie werd gevoeld. Typerend is dat het na 1 april 2022 nog vier maanden duurde voordat de heisessie gepland en gehouden kon worden. Van een gedeelde urgentie was geen sprake (meer). Bovendien bleken de verwachtingen binnen de stuurgroep niet hetzelfde te zijn. Tijdens de gesprekken werd meermaals aangegeven dat het een pilot is en dus ook een uitkomst kan zijn dat er ‘geleerd’ is dat een ander vergunningverleningsproces niet mogelijk is. Dit klopt natuurlijk maar het is de vraag of deze conclusie nu getrokken kan worden (o.b.v. deze eerste casus) aangezien er enkel een technisch inhoudelijk toets is gedaan en (nog) geen procesmatige toets. Daarnaast achten wij de pilot niet als ‘geslaagd’ als er enkel geleerd is zonder dat er een nieuw vergunningverleningsproces is ontwikkeld. Experimenteren met maatschappelijk geld moet immers wel bewust gebeuren.

Een verschil in verwachtingen over ‘wanneer de pilot geslaagd is’ heeft dus niet bijgedragen aan een werkelijk geslaagde pilot. De afwezigheid van urgentie maakt ook dat er niet gestuurd werd op een gezamenlijke uitkomst vanuit de stuurgroep. Wij verwachten dat dit wel was gebeurd bij een acuut veiligheidsprobleem waarbij (onder druk) consensus zou moeten worden bereikt door de toezichthouder en de onder toezicht gestelde. Het grote verschil met een acuut veiligheidsprobleem en deze casus is dat de druk er niet op stond en er daardoor voor de leden ook andere afwegingen gemaakt werden.17 De deelnemers aan de stuurgroep kwamen bijvoorbeeld voor het dilemma te staan: kom ik voor mijn mensen op of druk ik de pilot door. Tot slot speelt ook, net als bij de projectgroep, het fundamentele verschil van inzicht over de toepassing en definitie van het gelijkwaardigheidsbeginsel uit het Bouwbesluit. Het begrip kan volgens deelnemers aan de stuurgroep op twee manieren worden vertaald: 17 Dit is ook het beeld dat gehaald kan worden uit de rapportage van Crisislab (2023). ‘De spanning tussen

beleid en praktijk in 20 casus’.

Versie 5 april 2023

20

1) ‘acceptabele veiligheidsgelijkwaardigheid’ d.w.z. het uiteindelijke veiligheidsniveau is als geheel gelijkwaardig met wat de wetgever bedoelde of 2) ‘gelijkwaardig aan alle wettelijke detaileisen’, d.w.z. voor elke detailstandaardeis uit het Bouwbesluit wordt een gelijkwaardige detailmaatregel genomen. Het zou in de pilot nadrukkelijk moeten gaan over de eerste uitleg: acceptabele veiligheidsgelijkwaardigheid zodat bijvoorbeeld in de casus Joulestraat brandwerendheid ‘uitgeruild’ kan worden tegen alarmeringstijd. In het geval van de tweede vertaling zou een dergelijke uitruil nooit toegestaan zijn. De VRGZ hield (ook op stuurgroepniveau) eerst vast aan de tweede uitleg als enig wettelijk toegestane.18 De uitspraak van de ATGB maakte duidelijk dat dit een misverstand was. De gewenste toepassing daarna van de eerste uitleg vergt echter een heel nieuwe houding van de toezichthouders waardoor bestuurlijke dekking (en uitleg) van belang is. Dit is tijdens het proces onvoldoende erkent door de stuurgroep. Dat dit onvoldoende erkent is, is als altijd achteraf bekeken, bijzonder aangezien in 2018 in het Veiligheidsplan ‘Weerbare Stad’ 2018-2022 al is onderkend dat er een cultuurverandering nodig is en dat managers de adviezen van medewerkers meer integraal moeten afwegen.

Overigens ontstond er ook hier een discussie naar aanleiding van ‘wat een acceptabele veiligheidsgelijkwaardigheid’ zou zijn en waar dan naar gekeken zou moeten worden: ‘Er is verwarring ontstaan over de definitie zelfredzaamheid. Zelfredzaam wonen is niet hetzelfde als zelfredzaam bij brand.’ Talis gaat echter uit van een regulier pand waardoor er niet specifiek naar niet- of verminderd zelfredzame groepen wordt gekeken net zoals het Bouwbesluit dat zelf niet doet. De VRGZ kijkt binnen haar beoordeling van deze gelijkwaardigheid ook naar de mogelijkheid dat er niet- of verminderd zelfredzame personen in het pand aanwezig zijn. Ook inhoudelijk was er daarmee een fundamenteel verschil tussen de interpretatie van wat acceptabel is. Daarmee is een vraag wat te doen in de situatie dat twee partijen een fundamenteel verschil van inzicht hebben: hoelang blijf je door praten én hoe lang moeten de operationele medewerkers uit de werkgroep hier dan mee belast worden? De commissie gelijkwaardigheid (ATGB) had (eigenlijk) uitsluitsel moeten bieden maar een verschil in interpretatie van het advies maakte ook dat dit toch geen oplossing bood. 3.4

Inzichten uit het bestuurlijk overleg

Het BTHV had in de pilot slechts een beperkte rol. Hoewel zij het onderwerp als belangrijk hebben benoemd, is het BTHV nooit in de positie gekomen om echt te sturen op een door hen gewenst resultaat van de pilot.

18 Nogmaals: in niet complexe gelijkwaardigheden op dit niveau van ‘een maatregel voor een maatregel’

past de VRGZ dit principe regelmatig toe en wordt een vergunning vervolgens ook zonder problemen door de gemandateerde ODRN verleend.

Versie 5 april 2023

21

Tijdens het bestuurlijk overleg op 16 november 2022 werd door het BTHV zelf ook geen knoop doorgehakt over de casus Joulestraat. Het resterende knelpuntendossier werd voorgelegd, maar zonder advies want daarover was immers geen overeenstemming en ‘zonder advies kunnen wij geen besluit nemen’. Het resultaat was dat de stuurgroep terug naar de tekentafel moest. De ODRN en VRGZ oordeelde vervolgens dat de vergunningaanvraag onvoldoende gemotiveerd was en besloot negatief te adviseren. De gemeente Nijmegen formuleerde daarop zelf een integraal advies. Het standpunt van het BTHV was natuurlijk onvermijdelijk, want geen bestuurder zal (en terecht) zonder enorme urgentie zelf een integrale analyse gaan maken, maar het betekende ook feitelijk het einde van de pilot.

Versie 5 april 2023

22

4.

Lessons learned

In hoofdstuk 4 geven wij op basis van de voorgaande hoofstukken antwoord op de vooraf gestelde evaluatiecriteria.

4.1

Inleiding

De gemeente Nijmegen heeft vooraf enkele evaluatiecriteria vastgesteld: 1. De proeftuin biedt inzichten die bruikbaar zijn voor een verandering van het vergunningproces op het gebied van brandveiligheid, ook buiten de context van de proeftuin (bijv. na afronding) /(anders geformuleerd-) Veranderingen in het proces die zijn toegepast binnen de context van de proeftuin, zijn ook haalbaar wanneer deze veranderingen een structureel karakter zouden moeten krijgen. 2. De gang van zaken in de proeftuin zorgt ervoor dat het proces meer recht doet aan de verantwoordelijkheidsverdeling in praktijk en in formeel opzicht. 3. De proeftuin biedt ruimte voor het toepassen van innovaties op het gebied van brandveiligheid. 4. De proeftuin levert nuttige en bruikbare inzichten op ten aanzien van de invoering van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen, en de gang van zaken in de proeftuin sluit aan op de veranderingen die in het kader van de Wkb te verwachten zijn. 5. De kwaliteitsborging door een externe toetser is van een dusdanig niveau dat dit een procesmatige toets door het bevoegd gezag mogelijk maakt. In dit hoofdstuk zullen we een voor een op de vijf punten reflecteren. 4.2

Inzichten voor nieuw vergunningproces

Een eerste doelstelling van de pilot was om te kijken of een nieuw vergunningproces in Nijmegen mogelijk zou zijn. De conclusie moet voorlopig ‘nee’ zijn. De pilot is immers vroegtijdig gestopt zonder dat er werkelijk is geëxperimenteerd met een nieuw systeem. De pilot is gestrand op de technische inhoud van de eerste pilot casus. Volgens het idee van de pilot zou alleen de eerste casus inhoudelijk getoetst worden door de brandweer. Het oorspronkelijke idee, namelijk de pilot van een ander vergunningverleningsproces, is hiermee nog niet getoetst. Er kunnen dus nog geen conclusies worden getrokken over de potentie van het beoogde andere proces om tot meer proportionele brandveiligheid te komen.

Versie 5 april 2023

23

Een belangrijke oorzaak voor de voortdurende discussie over de eerste pilot casus is het ontbreken van een formeel toetsingskader (lees het gelijkwaardigheidsboek) waaraan de ODRN of gemeente het gebruikte gelijkwaardigheidsprincipe kan toetsen. Overigens is het dan natuurlijk wel de vraag of het principe dat bij de Joulestraal toegepast zou worden in het boek zou staan. Mocht dit niet het geval zijn, dan was de procedure hetzelfde verlopen (en dus geëindigd) als nu het geval is. Desondanks kunnen er toch al twee inzichten worden benoemd naar aanleiding van de huidige toetsing van de eerste casus: 1) De ODRN / VRGZ zullen nooit zelf positief besluiten over toepassing van een complexe gelijkwaardigheid (dus waarvoor geen standaard instrumentarium beschikbaar is) waardoor de keuze dus altijd bij het bestuurlijk bevoegd gezag zal liggen. De overheidsdiensten willen wel (positief of negatief) adviseren maar zullen dus nooit zelfstandig hun fiat geven aan een complexe casus als de Joulestraat als er geen toetsingskader is. Een positief advies zal over het algemeen zonder discussie worden overgenomen door het bevoegd gezag. Dit betekent ook dat de ODRN / VRGZ ook niet in de oorspronkelijk voorziene evaluatie na de vijf pilot casus zouden kunnen ‘besluiten’ dat er sprake was van een ‘acceptabele situatie’.

Wij benoemen dit bewust als een inzicht uit de pilot ondanks dat deze niet ‘echt’ is uitgevoerd (d.w.z. vergunningverlening zonder inhoudelijke toets). Door de eerste casus parallel inhoudelijk te toetsen is dit inzicht en deze discussie over gelijkwaardigheid ‘naar voren gehaald’. Mocht de pilot wel in de oorspronkelijke vorm zijn doorgegaan, dan was de vergunning waarschijnlijk wel verleend, maar dan was deze discussie in de evaluatie achteraf ontstaan. 2) Het doel van de samenwerking in de pilot was te komen tot een gezamenlijk advies. Samenwerking tussen (professionals van) partijen die een ander perspectief op het te bereiken resultaat hebben is echter bij voorbaat kansloos wanneer er niet gestuurd wordt door een gezamenlijk bestuur op een (snelle) gezamenlijke uitkomst. Er zal nooit zelfstandig door professionals een gezamenlijke ‘voldoende veilige’ middenweg worden gevonden. Dit zal ook zo zijn bij een evaluatie achteraf waarbij de overheidsdiensten de nadruk zullen blijven leggen op de (onacceptabelheid van de) restrisico’s. Een besluit van een stuurgroep of het openbaar bestuur is dus altijd nodig. Merk op dat dit inzicht ook de oorspronkelijke aanleiding voor de pilot was, waarin de ‘betrouwbaarheid van de maatregel’ op drie manieren werd geborgd: een externe toetser, een verzekering en het tekenen voor aansprakelijkheid.

Conclusie Er is slechts beperkt ‘geleerd’ in deze pilot en dan vooral hoe het niet moet of kan. De twee lessen zijn:

Versie 5 april 2023

24

•

•

4.3

Het openbaar bestuur moet de VRGZ / ODRN niet vragen om ‘te besluiten’ of iets voldoende veilig is als er geen toetsingskader wordt meegegeven (die vraag komt dan immers altijd weer terug). Bestuurders en managers mogen niet verwachten dat de projectgroep er ‘samen wel even uitkomt’ als er geen sturing en dekking wordt gegeven. Meer recht aan de verantwoordelijkheidsverdeling

Voorafgaand aan de pilot en eerste casus is gesproken over de opzet. De verantwoordelijkheidsverdeling was vanzelfsprekend een van de discussiepunten. In theorie zou de verantwoordelijkheidsverdeling er in deze pilot als volgt uitzien: •

• •

Talis zorgt ervoor dat de proportionele maatregelen gelijkwaardig zijn (d.w.z. zij vragen advies aan een ‘betrouwbare’ adviseur) en laat deze toetsen door een externe partij. Bovendien tekent Talis voor (financiële) aansprakelijkheid. De ODRN kijkt of het proces goed doorlopen is en of de adviseur en externe toetser betrouwbaar genoeg zijn. De VRGZ heeft eigenlijk geen rol maar zou pas achteraf beoordelen of de pilot niet heeft geleid tot een ‘onacceptabel veiligheidsrisico voor bewoners’.

Over het leerpunt ‘er wordt meer recht gedaan aan de verantwoordelijkheidsverdeling’ kunnen we kort zijn: dit is in deze pilot nog niet getoetst waardoor er geen conclusies kunnen worden getrokken over hoe de nieuwe verantwoordelijkheidsverdeling in de praktijk zou uitwerken. De pilot is gestrand op technisch inhoudelijke punten waardoor er nog niet gekeken is naar de procesmatige punten zoals de verantwoordelijkheidsverdeling. Desondanks is er toch één les geleerd in deze pilot: Talis heeft op gegeven moment zelf haar verantwoordelijkheid genomen, ondanks dat de vergunningaanvraag nog liep, en onder andere de voorgestelde rook- en hittemelders geïnstalleerd. Talis nam dus haar verantwoordelijkheid ondanks dat zij geen positief besluit kreeg van de andere partijen in de pilot. Wij zien twee oorzaken waardoor de procesmatige punten niet zijn getoetst: 1) Er is besloten om toch ook een parallelspoor te bewandelen, d.w.z. zowel op de oude als nieuwe manier naar de vergunning te kijken. Wij beseffen dat het een spannend traject was, waardoor dit besluit beoogd een extra (preventieve) zekerheid meebracht. Maar dit besluit maakte ook dat de pilot eigenlijk met een achterstand begon. Het is niet gelukt om deze achterstand te verwerken. Het resulteerde erin dat de ODRN in een spagaat kwam.

Versie 5 april 2023

25

2) De ODRN heeft alleen het ‘oude’ spoor bewandeld dus de inhoudelijke toetsing laten uitvoeren door de VRGZ. De VRGZ deed haar gebruikelijke ‘ding’ en kwam zoals afgesproken met een advies. Het nieuwe spoor, de procesmatige toets, is nooit uitgevoerd door de ODRN. Een mogelijkheid was natuurlijk geweest om deze procesmatige toets separaat uit te voeren, door andere medewerkers. Doordat de procesmatige toets niet is uitgevoerd, kan er nog niks gezegd worden hoe de nieuwe verantwoordelijkheidsverdeling in de praktijk was beoordeeld. Daarna zou er dan een integraal oordeel kunnen komen. Opvallend is dan ook dat alleen de ambtelijke organisatie van de gemeente Nijmegen een positief besluit durfde te nemen volgens de oorspronkelijke gedachte achter de pilot over de eerste pilot casus terwijl zij formeel geen rol hadden in het proces want immers hun beslissingsbevoegdheid hebben gemandateerd naar de ODRN. Conclusie De verantwoordelijkheidsverdeling is niet werkelijk getoetst in de pilot waardoor nog onduidelijk is of de verschillende partijen haar verantwoordelijkheid zullen pakken in de praktijk. Het belangrijkste inzicht is hiermee dat het voor het openbaar bestuur en overheidsorganisaties lastig wordt gevonden om haar (gepercipieerde) verantwoordelijkheid uit handen te geven aan marktpartijen. Er is daarvoor een zekere mate van moed vereist. 4.4

Ruimte voor innovaties

De pilot moest leiden tot het creëren van ruimte voor innovaties zodat er geen disproportionele maatregelen meer nodig waren. Innovatie zou bijvoorbeeld kunnen zijn het op een andere manier omgaan met veiligheidsvraagstukken of andere, meer proportionele veiligheidsmaatregelen treffen die niet in het Bouwbesluit staan genoemd. Een inzicht dat is opgedaan door deze pilot is dat innovatie in theorie mogelijk zou kunnen zijn. De Adviescommissie toepassing en gelijkwaardigheid bouwvoorschriften (ATGB) concludeerde immers in haar advies dat het ‘in principe [is] toegestaan om een tekortkoming in het ene subsysteem (bouwkundig, gevel) op te vangen in een ander subsysteem (installatietechnisch, ontruiming)’. Hiermee biedt de pilot ten minste het inzicht dat er ruimte is voor innovatie. De praktijk laat echter zien dat het vrijwel onmogelijk is om ‘de veiligheid van innovatie’ te toetsen waardoor het lastig is om te beoordelen of een alternatieve/innoverende veiligheidsmaatregel van hetzelfde veiligheidsniveau is. Dit is te zien bij zowel de proefcasus als bij het opstellen van het gelijkwaardigheidsboek waarbij er ook geen voldoende veilige alternatieven konden worden gevonden.

Versie 5 april 2023

26

Het maakt dat er eigenlijk geen ruimte is voor innovatie binnen vergunningverlening in de huidige vorm. Er zal een fundamentele verandering moeten komen in het vergunningverleningsproces waarbij geen inhoudelijke toets meer wordt uitgevoerd door een overheidsdienst. Dit betekent ook dat complexe gelijkwaardigheden niet achteraf getoetst/inhoudelijk geëvalueerd moeten worden aangezien dan dezelfde discussie als in deze pilot zal ontstaan. Conclusie In theorie is er ruimte voor innovatie maar dan zal dat moeten worden vormgegeven in ander proces dan nu het geval is. Een deeloplossing kan zijn om een (landelijk) gelijkwaardigheidsboek op te stellen dat alleen gebaseerd is op jurisprudentie van de adviescommissie gelijkwaardigheid zodat er intern geen discussie kan ontstaan. Let op: hiermee is natuurlijk slechts een deel van de problematiek opgelost aangezien niet alle aangedragen gelijkwaardigheden getoetst zullen zijn door de adviescommissie gelijkwaardigheid. Ook zal elke situatie weer in detail anders zijn zodat er toch ruimte is voor discussie als adviseurs zelf twijfels ervaren. 4.5

Geeft inzichten voor en sluit aan op de Wkb

Vanaf 2023 is de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb) in werking. De Rijksoverheid19 zegt hierover het volgende: Het kabinet voert een nieuw stelsel van kwaliteitsborging in. Dit zijn de 5 belangrijkste veranderingen: • Onafhankelijke kwaliteitscontroleurs controleren of een gebouw voldoet aan de wettelijke technische eisen. Dit doen zij tijdens het ontwerp en op de bouwplaats. Deze controleurs heten kwaliteitsborgers. • De aannemer is verantwoordelijk voor de gevolgen van alle gebreken in de bouw die hij zelf veroorzaakt heeft. Als er gebreken zijn, dan kan de klant de aannemer dwingen om de fouten te repareren. Ook als de klant deze fouten pas later ontdekt. • De aannemer moet de klant laten weten of en hoe hij zich heeft verzekerd tegen faillissement en risico's op schade en gebreken. • Klanten kunnen, net als in de huidige situatie, 5% van het bouwbedrag (aanneemsom) parkeren bij de notaris. Nu gaat dit bedrag automatisch naar de aannemer als het gebouw klaar is. Na invoering van de Wkb keert de notaris het geld aan de aannemer uit, wanneer de klant aangeeft dat alle gebreken zijn verholpen. • Wanneer de kwaliteitsborger of de gemeente een probleem ziet, kan de gemeente de bouw stilleggen.