Nota van uitgangspunten voor het omgevingsplan deel 1

Nota van uitgangspunten voor het omgevingsplan Gemeente Nijmegen

12 juli 2022

Inhoud 1. Inleiding...........................................................................................................................................................................3 1.1 Aanleiding .................................................................................................................................................................3 1.2 Doel en status ...........................................................................................................................................................3 1.3 Leeswijzer..................................................................................................................................................................3 2 – De Omgevingswet .........................................................................................................................................................4 2.1 Verbeterdoelen Omgevingswet ...............................................................................................................................4 2.2 Instrument omgevingsplan ......................................................................................................................................5 3 – Algemene uitgangspunten ...........................................................................................................................................7 3.1

Werkwijze transitieperiode ......................................................................................................................................7 3.2 Structuur en opbouw................................................................................................................................................9 3.3 Digitale omgeving ...................................................................................................................................................10 3.4 Annoteren................................................................................................................................................................11 3.5 Toepasbare regels ..................................................................................................................................................12 3.6 Activiteiten ..............................................................................................................................................................14 3.7 Minder regels...........................................................................................................................................................14 3.8 Verordeningen ........................................................................................................................................................16 3.9 Type regels

..............................................................................................................................................................19 3.10 Open of gesloten normen.....................................................................................................................................22 3.11 Omgevingsvergunning .........................................................................................................................................22 3.12 Bruidsschat ...........................................................................................................................................................25 3.13 Participatie............................................................................................................................................................27 3.14 Delegatie ...............................................................................................................................................................28

2

1. Inleiding 1.1 Aanleiding Het huidige stelsel van wet- en regelgeving voor de leefomgeving wordt als complex, versnipperd en onoverzichtelijk ervaren. Daarom werkt de rijksoverheid aan een stelselwijziging en modernisering van het omgevingsrecht. Het resultaat van deze stelselwijziging, de Omgevingswet, zal naar verwachting op 1 januari 2023 in werking treden. Deze nieuwe wet heeft veel impact en brengt veranderingen voor de gemeentelijke organisatie met zich mee. Hierbij gaat het niet alleen om nieuwe regelgeving, maar ook om een andere werkwijze, een nieuwe digitale omgeving en nieuwe instrumenten. Eén van de nieuwe juridische instrumenten is het omgevingsplan. Elke gemeente moet voor 1 januari 2030 één integraal omgevingsplan voor het hele grondgebied van de gemeente vaststellen. Hierin komen juridisch bindende regels voor de fysieke leefomgeving te staan. Dit is heel breed. Het gaat over wat je ziet, voelt, hoort, ruikt en beleeft. Deze Nota van uitgangspunten vormt het startpunt en geeft richting aan de opbouw, inrichting en vormgeving van het omgevingsplan.

1.2 Doel en status Er bestaat geen standaard omgevingsplan. Het kan naar eigen inzicht en behoeften worden vormgegeven. Daarom is, als tussenstap, eerst deze Nota van uitgangspunten opgesteld met daarin de belangrijkste elementen en richtingen voor het plan. Deze nota vormt het startpunt en neemt organisatie, bestuur en belanghebbenden aan de voorkant mee in het proces. We geven een toelichting op zaken die wijzigen en leggen met deze Nota in feite de eerste basis voor de regels in het omgevingsplan. Het gaat dan om de ambities en (gebieds-)opgaven en hoe deze op plan- en regelniveau vertaald kunnen worden. Daarbij zijn en worden de nieuwe juridische mogelijkheden en thema’s uit de Omgevingswet verkend en geanalyseerd. Bij de ontwikkeling van het omgevingsplan zullen ongetwijfeld knelpunten optreden en keuzes naar voren komen, die op dit moment nog niet zijn te voorzien. Het is een leerproces dat flexibel en wendbaar zal (moeten) zijn om gewijzigde inzichten mee te kunnen nemen. De gemeenteraad stelt deze nota vast. Daarmee ligt vast op welke wijze en met welke uitgangspunten het omgevingsplan wordt opgesteld. Uiteindelijk beslist de gemeenteraad om het omgevingsplan daadwerkelijk te wijzigen. Past op dat moment heeft dit gevolgen voor burgers en bedrijven.

1.3 Leeswijzer De Nota van uitgangspunten bestaat uit twee delen. Dit eerste deel gaat in op algemene uitgangspunten en diverse procesaspecten voor het omgevingsplan. In hoofdstuk 2 wordt stilgestaan bij de Omgevingswet en uitgelegd wat de implementatie inhoudt, wat voor instrument het omgevingsplan is en hoe de opgave en het proces eruit zien. Hoofdstuk 3 zoomt in op de belangrijkste ontwerpkeuzes voor het omgevingsplan. Aan de hand van een verkenning en analyse van de Omgevingswet, worden de nieuwe mogelijkheden (en consequenties) aangegeven en zijn algemene uitgangspunten geformuleerd die bepalend zijn voor de opzet, structuur en inhoud van het plan. Later dit jaar volgt het tweede deel van deze Nota. Dan zoomen we in op thema’s als gezondheid, duurzaamheid, klimaatadaptatie, milieu en veiligheid, die door de verbreding naar (regels voor) de fysieke leefomgeving een plek verdienen in het omgevingsplan. De belangrijkste thema’s worden verkent en per thema worden uitgangspunten voor de regels geformuleerd.

3

2 – De Omgevingswet 2.1 Verbeterdoelen Omgevingswet Met de komst van de Omgevingswet worden 26 bestaande wetten en honderden regelingen voor onder meer bouwen, milieu, water, ruimtelijke ordening en natuur gebundeld. Hiermee wil het rijk een viertal doelen realiseren (zie onderstaand figuur):

De Omgevingswet gaat uit van meer lokaal maatwerk, inzichtelijkere regels, snellere besluitvorming en meer samenhang in beleid. De wet heeft als doel enerzijds de kwaliteit van de fysieke leefomgeving te waarborgen, maar anderzijds ook de bestaande ruimte te benutten om de maatschappelijke behoeften in te vullen. Het gaat over het vinden van de juiste balans. De Omgevingswet streeft een meer uitnodigende en faciliterende houding na van de overheid naar burgers en bedrijven met initiatieven, uitgaande van het ‘ja mits’ in plaats van ‘nee tenzijprincipe’. Daarnaast wordt veel belang gehecht aan participatie; het actief betrekken van belanghebbenden in een zo’n vroeg mogelijk stadium van de planvorming. Fysieke leefomgeving Eén van de kernbegrippen van de Omgevingswet is de ‘fysieke leefomgeving’. Dit begrip bepaalt de reikwijdte van de Omgevingswet. Het omvat in ieder geval bouwwerken, infrastructuur, water, bodem, lucht, landschappen, natuur, cultureel erfgoed en werelderfgoed. Het begrip fysieke leefomgeving is niet zo gedefinieerd dat het maar op één manier begrepen kan worden. Dit betekent voor het omgevingsplan dat alle regels kunnen worden opgenomen, die betrekking hebben op de kwaliteit van de fysieke leefomgeving of op activiteiten die van invloed zijn op de fysieke leefomgeving.

Wanneer er geen sprake is van fysieke leefomgeving, dan is de Omgevingswet niet van toepassing. Afwegingsruimte De Omgevingswet biedt bovendien meer ruimte voor lokale afwegingen. Bijvoorbeeld doordat bepaalde standaarden zijn losgelaten en er regels vanuit het Rijk overgaan naar gemeenten (de bruidsschat). Deze afwegingsruimte wordt en blijft echter beperkt door hogere regelgeving, zoals Europese regels, nationale en provinciale wetgeving. De Omgevingswet werkt door in een viertal algemene maatregelen van bestuur (AMvB’s). Deze AMvB’s geven de regels voor het praktisch uitvoeren van de wet. Voor het bepalen van de mate van beleidsruimte van de gemeente om functies toe te delen en regels voor activiteiten te stellen in het omgevingsplan, zijn deze kaders van belang. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om technische eisen die vanuit het rijk aan bouwactiviteiten (Besluit bouwwerken leefomgeving / Bbl) en aan milieubelastende activiteiten (Besluit activiteiten leefomgeving / Bal) worden gesteld. Ook hanteren het rijk en de provincie instructieregels, in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) en de provinciale omgevingsverordening, die gemeenten bij het wijzigen van het omgevingsplan moeten volgen. Het gaat in het kader van deze Nota van uitgangspunten te ver om de juridische kaders inhoudelijk door te nemen.

Uiteraard worden de relevante rijks- en provinciale regels bij het opstellen van het omgevingsplan inzichtelijk gemaakt. Het plan wordt vanuit deze kaders opgesteld.

4

2.2 Instrument omgevingsplan Het omgevingsplan wordt soms de opvolger van het bestemmingsplan genoemd, maar dat is niet geheel terecht. Het omgevingsplan heeft meer het karakter van een verordening, een algemeen verbindend voorschrift. Een ander groot verschil is dat de reikwijdte van een omgevingsplan veel breder is dan een bestemmingsplan. In een traditioneel bestemmingsplan wordt voor elk perceel bepaalt welke functie is toegestaan en wat er mag worden gebouwd. Hierbij gaat het alleen om ruimtelijk relevante zaken. De speelruimte van het bestemmingsplan is namelijk in de Wet ruimtelijke ordening afgebakend tot een ‘goede ruimtelijke ordening’. Met de Omgevingswet wordt de speelruimte vergroot. Zoals gezegd kunnen alle regels die betrekking hebben op de kwaliteit van de fysieke leefomgeving of op activiteiten die van invloed zijn op de fysieke leefomgeving in een omgevingsplan worden opgenomen. Het omgevingsplan bevat straks de regels voor het hele grondgebied van de gemeente over de fysieke leefomgeving. Dit betekent dat ook andere elementen dan alleen ruimtelijke aspecten worden opgenomen zoals milieu, gezondheid en duurzaamheid. Hieruit blijkt de integrale benadering van de Omgevingswet. In de wet staat dat deze regels moeten voorzien in een ‘evenwichtige toedeling van functies aan locaties’. Hierbij gaat het om de juiste balans tussen beschermen en benutten.

Rechtsfiguur Het omgevingsplan is een normerend instrument dat voor een ieder rechten en plichten in het leven roept. Het is het toetsingskader voor activiteiten en ingrepen in de fysieke leefomgeving en juridisch bindend voor zowel inwoners en ondernemers als ook de gemeente zelf. Het omgevingsplan is een besluit van algemene strekking, wat inhoudt dat het algemeen verbindende voorschriften bevat. In die zin lijkt het rechtskarakter sterk op die van een gemeentelijke verordening. Dit betekent dat activiteiten waarvoor géén regels zijn opgenomen, in beginsel zijn toegestaan. Dit brengt risico’s met zich mee. Dit risico kan worden beperkt door een bepaling in het omgevingsplan op te nemen in de zin dat ‘alles wat niet is geregeld, niet is toegestaan’. Hierover meer in paragraaf 3.6 Activiteiten. Tegelijkertijd verschilt het ook van een verordening, omdat de regels ook betrekking hebben op de toedeling van functies aan locaties. De regels kunnen dus ook specifiek en concretiserend van aard zijn (locatieafhankelijk). Om die reden kun je tegen het besluit tot vaststelling van het omgevingsplan (of een deel daarvan) beroep instellen. De procedure en rechtsbescherming is vergelijkbaar met die van de huidige bestemmingsplannen. Wat is nieuw bij het omgevingsplan? 1.

Eén integraal toetsingskader De belangrijkste opgave voor het omgevingsplan is te komen tot één integraal toetsingskader. Daarnaast is de verruiming van regels en vermindering/vereenvoudiging van het aantal regels en procedures ook essentieel. De wens is om minder, maar wel goede, heldere en handhaafbare regels te maken. Het is goed om daarbij te beseffen dat het plan, ondanks het streven naar minder regels, omvangrijk zal zijn, omdat de reikwijdte groter is en er veel thema’s moeten worden meegenomen. Het is daarnaast belangrijk om te beseffen dat de huidige regels grotendeels toereikend zijn geweest voor initiatieven en vergunningen. Met andere woorden: behoud van het goede en kijk wat er beter kan. 2. Uitnodigingsplanologie De Omgevingswet gaat over de relatie tussen overheid en samenleving: hoeveel ruimte wil je geven als overheid? Waar mogelijk, willen we vooral samen met inwoners en ondernemers in gesprek gaan en optrekken om activiteiten en initiatieven mogelijk te maken die passen binnen een gezonde en veilige leefomgeving en goede omgevingskwaliteit. Dit heet uitnodigingsplanologie. Ook vormt de rechtsbescherming een belangrijke functie in het omgevingsplan. Bestaande rechten worden gerespecteerd.

Het spanningsveld tussen het bieden van flexibiliteit en ontwikkelruimte aan de ene kant en de rechtszekerheid aan de andere kant, vormt een belangrijke uitdaging voor het omgevingsplan. 3. Deregulering Het doel is om de lijn van standaardisering, minder regels en flexibele regels van de huidige bestemmingsplannen door te zetten, maar dan wel in de geest van de Omgevingswet. Het omgevingsplan zal zich met name onderscheiden van de nu geldende bestemmingsplannen door minder vergunningplichten, kortere procedures, gebundelde regelgeving en nieuwe onderwerpen. Dit is geen gevolg van het instrument omgevingsplan, maar dit is een gevolg van de keuzes die de gemeente maakt. Regels en processen moeten zodanig worden ingericht dat op een snelle en eenvoudige manier beslissingen kunnen worden genomen. Het faciliteren van goed vooroverleg, burgerkracht en participatie vormt daarbij een belangrijk onderdeel.

5

4. Integratie en samenwerking Het integreren van alle regels die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving in het omgevingsplan vraagt om een nieuwe manier van werken. Het omgevingsplan is niet alleen het domein van beleidsmedewerkers ruimtelijke ordening. Ook medewerkers APV, verkeer, gezondheidsbeleid, milieudeskundigen, ketenpartners, etc. worden bij het plan betrokken. Iedereen spreekt en toetst straks vanuit één toetsingskader en moet het plan in die zin ‘begrijpen’ en op dezelfde manier kunnen uitleggen en verdedigen. Er moet integraal worden gewerkt, omdat er straks sprake is van nog maar één vergunning. Bij de inrichting van het omgevingsplan is het belangrijk om deze integrale aanpak en het samenwerken te betrekken. Voor een integrale benadering van de leefomgeving is ook een goede samenwerking en afstemming met de ketenpartners van belang. 5. Beleidsopgaven Het omgevingsplan begint niet uit het niets. Er is al veel beleid en regelgeving vastgelegd in de huidige bestemmingsplannen, verordeningen, beleidsnota’s, en dergelijke. De richtingen die deze kaders en regels geven nemen we over. Dit is mede van belang, omdat veranderingen rechtstreeks gevolgen (kunnen) hebben voor de rechten van de inwoners. Overgaan zonder aanpassingen in de regels zal niet mogelijk zijn. We zullen keuzes moeten maken waar wel of geen aanpassingen nodig zijn. 6.

Omgevingsvisie en programma’s In de Omgevingsvisie zijn nu al de strategische beleidskeuzen op het terrein van de fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit vastgelegd. Zo kent Nijmegen vier grote opgaven en zijn ook de ontwikkellocaties bepaald. De visie vormt een belangrijke basis voor de regels in het omgevingsplan. Een optimale samenwerking tussen beide instrumenten (Omgevingsvisie en omgevingsplan) is van belang, zodat strategische keuzes concreet gemaakt kunnen worden op planniveau. Andersom kan vanuit het omgevingsplan geconstateerd worden dat er behoefte is aan aanvullende of nieuwe visies over onderwerpen. De vraag waar de Omgevingsvisie ophoudt en het omgevingsplan begint (het detailniveau) is een belangrijk aandachtspunt. Als verbindend element tussen visie en plan kan gewerkt worden met programma’s.

6

3 – Algemene uitgangspunten 3.1 Werkwijze transitieperiode Elke gemeente krijgt straks één omgevingsplan, waar alle regels over de fysieke leefomgeving in staan. Deze clustering aan regels moet zorgen voor meer en volledig inzicht voor burgers en bedrijven. De bedoeling is om met één klik op de knop te weten welke regels op een bepaalde locatie gelden. Om te voorkomen dat bij de inwerkingtreding zaken niet geregeld zijn, krijgt elke gemeente straks een tijdelijk omgevingsplan. Dit bestaat uit de ruimtelijke regels (bestemmingsplannen, wijzigingsplannen etc.), een aantal verordeningen (Nijmegen heeft deze specifieke verordeningen niet), besluiten op grond van de Wet bodembescherming1 en de bruidsschat. Daarnaast moeten gemeentelijke verordeningen die gaan over de fysieke leefomgeving worden opgenomen in het omgevingsplan. In een plaatje ziet dat er als volgt uit:

Gemeenten hebben tot 1 januari 2030 de tijd om het tijdelijk omgevingsplan om te buigen naar het nieuwe deel, waarin ook de lokale verordeningen die gaan over de fysieke leefomgeving zijn geïntegreerd. Dit betekent dat we straks in een overgangsperiode zitten waarin ‘de winkel open blijft’ voor nieuwe ontwikkelingen en beleidsmatige wijzigingen, en we tegelijkertijd werken aan de transitie naar één nieuw omgevingsplan. Dit is een behoorlijke klus waar we een aantal jaren de tijd voor hebben. Het heeft voordelen om de transitie te versnellen en zo snel mogelijk over te stappen naar één omgevingsplan met alle regels over de fysieke leefomgeving. Tegelijkertijd staan we als stad voor grote opgaven bijvoorbeeld op het gebied van wonen en moeten we realistisch zijn. We gaan er dan ook vanuit dat we de hele transitieperiode nodig hebben, maar waar we kunnen versnellen doen we dat. Als gemeente zijn wij vrij om onze aanpak voor de transitieperiode te bepalen. In Nijmegen kiezen we voor een gecombineerde aanpak, waarbij we zowel gebiedsgericht als themagericht het omgevingsplan wijzigen. Een goed begin De eerste stap om te komen tot een nieuw omgevingsplan is het maken van een basisset van regels. Daarmee is de opbouw (kapstok) van het nieuwe omgevingsplan bekend.

Deze basisregels helpen om vanaf inwerkingtreding van de wet het omgevingsplan te kunnen wijzigen voor nieuwe ontwikkelingen. Door de basisset kunnen de ontwikkelingen sneller met een wijziging van het omgevingsplan in procedure worden gebracht. De basisset van regels worden niet direct toegepast op een gebied of formeel in procedure gebracht, maar vormt het werkdocument voor het verder uitbouwen, verrijken en integreren van het omgevingsplan. Het streven is voor inwerkingtreding van de wet een basisset van regels af te hebben.

1 Ook de volgende kaarten en besluiten maken onderdeel uit het van tijdelijk omgevingsplan. Dit is bepaald in artikel 22.1 Omgevingswet

juncto artikel 3.5, lid 2 en 3, van de Aanvullingswet bodem Omgevingswet, Stb 2020 87: 1) Bodemkwaliteitskaarten en bodem bodemfunctieklassekaarten (kaarten zoals bedoeld in artikel 12a, lid 5 van de Wet bodembescherming), en 2) Ontheffingen die zijn verleend op grond van artikel 51 van de Wet bodembescherming.

7

Voorwaarden regels nieuwe deel Als de ruimtelijke regels uit het tijdelijk omgevingsplan moeten worden gewijzigd, dan is het verplicht om alle ruimtelijke regels voor het betreffende gebied mee te nemen. Als voorbeeld: je mag niet één regel uit het tijdelijk deel aanpassen om bijvoorbeeld 2 woningen meer mogelijk te maken. Alle ruimtelijke regels die binnen het plangebied vallen moeten dan worden omgezet naar het nieuwe deel van het omgevingsplan. Dit geldt niet voor de bruidsschat, die mag in delen worden aangepast of geschrapt. Daarnaast moeten de nieuwe regels in het omgevingsplan leiden tot een ‘evenwichtige toedeling van functies aan locaties’ en moet de gemeente voldoen aan de instructieregels van Rijk en provincie. Voor het opbouwen van het omgevingsplan werken we in Nijmegen aan drie parallelle sporen:

Spoor 1 Nieuwe gebiedsontwikkelingen

Spoor 2 Tijdelijk deel omzetten (Actualisatie)

• (Deel)omgevingsplan voor nieuwe ontwikkelingen • Inpassen BOPA's

• Ruimtelijke regels • Bruidsschat

Spoor 3 Thematische wijziging • Nieuw (of aanpassing van) beleid • Integratie verordeningen

Spoor 1: Nieuwe (gebieds)ontwikkelingen In de overgangsperiode blijft ‘de winkel open’. Dit is noodzakelijk om onze ambities zoals beschreven in de Omgevingsvisie en het coalitieakkoord te kunnen halen. Ontwikkelingen die in strijd zijn met het (tijdelijk) omgevingsplan kunnen straks op twee manieren mogelijk worden gemaakt: door het omgevingsplan te wijzigen of met een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA). Het werken met de BOPA heeft als voordeel dat de opbouw van het nieuwe omgevingsplan ongestoord kan plaatsvinden. Het nadeel van de BOPA is dat er sprake moet zijn van een concreet bouwplan en dat de verleende BOPA later moet worden verwerkt in het omgevingsplan (zie paragraaf 3.11 Omgevingsvergunning voor de criteria om te kunnen werken met een BOPA). Als een ontwikkeling, waaronder grootschalige gebiedsontwikkelingen, mogelijk wordt gemaakt door het omgevingsplan te wijzigen, dan zijn de basisregels het uitgangspunt. Deze regels kunnen als dat nodig is worden aangevuld. Daarbij is het van belang dat keuzes die worden gemaakt voor de nieuwe ontwikkelingen, ook in de stadsbrede context kunnen worden geplaatst. In de eerste periode als we nog werken aan de opbouw van het omgevingsplan, heeft het de voorkeur om bij concrete initiatieven te werken met een BOPA.

Het alternatief is dat de nieuwe ontwikkeling in een apart hoofdstuk van het omgevingsplan wordt opgenomen. Spoor 2: tijdelijk deel omzetten naar het nieuwe deel Het tijdelijk deel van het omgevingsplan met de huidige bestemmingsplannen en de bruidsschat willen we gebiedsgericht en stapsgewijs omzetten. Het gebied waar het nieuwe omgevingsplan geldt wordt zo steeds groter. Het is een proces waarbij we leren van de opgedane ervaringen en op basis kunnen we het proces bijstellen. We beginnen met de gebieden waarbij de focus meer op behoud en beheer ligt en daarna gaan we verder met gebieden die dynamischer zijn en nieuwe ontwikkelingen zijn voorzien. In dit laatste geval is meer maatwerk nodig, terwijl eerst de basis goed moet worden gebouwd. De bruidsschatregels willen we zo veel mogelijk meenemen in de actualisatieplannen. Hierdoor schatten we in dat het een geruime tijd duurt, circa 2 jaar na inwerkingtreding van de wet, voor we het eerste actualisatieplan klaar hebben. Omdat in die eerste periode veel werk wordt verricht verwachten we dat de rest van de stad snel(ler) kan volgen. Als het wenselijk, noodzakelijk of efficiënter is om delen van de bruidsschat in de andere sporen mee te laten lopen, dan doen we dat.

Spoor 3: thematische wijziging van het omgevingsplan Voor bijvoorbeeld het vastleggen van nieuw beleid, zoals externe veiligheid of geluid kan het omgevingsplan ook worden gewijzigd. Daarbij kijken we naar wat wettelijk verplicht is en welke onderwerpen urgentie hebben. Ook de

8

integratie van de plaatselijke verordeningen pakken we themagericht op. Hierover lees je meer in paragraaf 3.8 Verordeningen. Vervolg Voor inwerkingtreding van de Omgevingswet stelt B&W een transitieaanpak op, met de planning, de ambtelijke inzet en de financiële onderbouwing voor het omvormen van het tijdelijk deel van het omgevingsplan naar het nieuwe deel. Voor zover te voorzien zal in dit transitieplan ook worden meegenomen voor welke nieuwe (gebieds-)ontwikkelingen en beleidsthema’s (spoor 1 en 3) het omgevingsplan op termijn moet worden gewijzigd. Overgangsrecht voor het maken van een bestemmingsplan Alleen als een ontwerpbestemmingsplan door het college is vastgesteld en ter inzage gelegd voor inwerkingtreding van de Omgevingswet, is het overgangsrecht van toepassing en kan het plan als een bestemmingsplan worden vastgesteld. Is het ontwerp niet voor inwerkingtreding vastgesteld en ter inzage gelegd, dan ligt het voor de hand om de aanvraag aan te merken als een aanvraag tot wijziging van het omgevingsplan. Gelet op de voorbereidingstijd die nodig is om een ontwerpbestemmingsplan te maken en vast te stellen, en rekening houdend met de bestemmingsplannen die al in voorbereiding zijn, wordt 4 maanden voor inwerkingtreding van de Omgevingswet geen bestemmingsplan meer gemaakt voor initiatieven die nog moeten starten.

Dit betekent dat als de Omgevingswet op 1 januari 2023 inwerking treedt, er vanaf 1 september 2022 geen bestemmingsplanprocedures meer worden opgestart voor nieuwe, startende initiatieven. Gekeken wordt dan naar de mogelijkheden om vanuit de nieuwe wetgeving mee te werken aan het initiatief. Uitgangspunten: • Voor inwerkingtreding van de Omgevingswet werken we aan een basisset aan regels; • We kiezen voor een gecombineerde aanpak, waarbij we zowel gebiedsgericht als themagericht het omgevingsplan wijzigen; • We denken de volledige transitieperiode nodig te hebben, maar als we kunnen versnellen dan doen we dat; • Het stapsgewijs komen tot een volwaardig omgevingsplan is een continu en een zich steeds herhalend proces van leren en bijstellen. • Het streven is om 2 jaar na inwerkingtreding van de wet het eerste grote actualisatieplan voor een eerste gebied klaar te hebben. • Voor inwerkingtreding van de Omgevingswet stelt B&W een transitieplan op met de planning, ambtelijke inzet en de financiële onderbouwing voor het omvormen van het tijdelijk deel naar het nieuwe deel van het omgevingsplan. • Vier maanden voor inwerkingtreding van de Omgevingswet worden geen bestemmingsplan meer gemaakt voor initiatieven die nog moeten worden opgestart.

3.2 Structuur en opbouw Het maken van een omgevingsplan is een ontdekkingstocht. Er zijn geen standaarden voorgeschreven zoals nu bij bestemmingsplannen het geval is. Gemeenten hebben daarom, buiten de opgelegde regels en verplichtingen (instructieregels) van rijk en provincie, relatief veel vrijheid in de manier waarop ze het omgevingsplan structureren en de wijze waarop ze de regels in het plan vormgeven. Daarnaast is er ook meer ruimte om beleidsinhoudelijke keuzes te maken. Om het inhoudelijk proces te ondersteunen, is het van belang de gewenste opbouw en structuur te bepalen. Aansluiten bij casco en staalkaarten Om gemeenten te helpen en te inspireren zijn vanuit het programma ‘Aan de slag met de Omgevingswet’ staalkaarten gemaakt met voorbeelden van gebieds-of themagewijze uitwerkingen van een omgevingsplan. Tevens is door de VNG een ‘Casco voor het omgevingsplan’ ontwikkeld met een voorbeeldstructuur voor alle typen regels die op grond van de Omgevingswet kunnen worden gesteld. Als gemeente doen we ons voordeel met deze voorbeelden en volgen we nieuwe ontwikkelingen en updates op de voet. Het casco wordt gebruikt als leidraad

9

om de regels te structureren en maakt onderdeel uit van de nieuwe plansoftware. Dit casco zal verder worden verfijnd met specifieke regels en opgaven voor Nijmegen. Het aansluiten bij het casco biedt ook voordelen in de zin van dat we aansluiten bij hetgeen veel gemeenten hanteren als structuur voor het omgevingsplan. Ook in de regio biedt het dat voordeel, bijvoorbeeld voor de Omgevingsdienst. Dynamisch en actueel plan Het omgevingsplan is onderdeel van de beleidscyclus op gemeentelijk niveau. De Omgevingswet gaat uit van een continu proces van beleidsontwikkeling (visie), beleidsdoorwerking (programma) en beleidsuitwerking (plan), waarbij beleid via monitoring en evaluatie voortdurend kan worden gevolgd en aangepast. Dit heeft zijn doorwerking naar de regels in het omgevingsplan en naar vergunningverlening. Het maakt het omgevingsplan tot een dynamisch plan. In tegenstelling tot een bestemmingsplan, dat één keer in de tien jaar moest worden geactualiseerd en door de gemeenteraad vastgesteld, houden we het omgevingsplan continue ‘up to date’.

Uitgangspunten: • Het ‘Casco Omgevingsplan (VNG)’ wordt gebruikt als leidraad voor het structureren van de regels en wordt gevuld en verfijnd met regels die passen bij Nijmegen. • Het omgevingsplan is een dynamisch plan. Het plan wordt doorlopend geactualiseerd en vormt een belangrijk onderdeel van de gemeentelijke beleidscyclus (visie-beleid-regels).

3.3 Digitale omgeving Het omgevingsplan omvat straks alle regels voor de fysieke leefomgeving voor het hele grondgebied van Nijmegen. In de Omgevingswet is opgenomen dat alle regelgeving voor iedereen snel en duidelijk te vinden moet zijn via ‘regels op de kaart’ in het landelijk Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO-LV). Een onderdeel van het DSO is het omgevingsloket. Via dit digitale loket kan een vergunningscheck worden gedaan, door middel van zogenoemde toepasbare regels (zie ook paragraaf 3.5 Toepasbare regels). Ook meldingen en aanvragen worden ingediend via dit loket. Gemeenten moeten zelf hun software en verwerkingsproces op dit landelijke digitale loket aansluiten, om de gemeentelijke digitale informatie te actualiseren en bij te houden. Gemeenten moeten

10

bovendien zelf hun omgevingsplan kunnen wijzigen, publiceren en beschikbaar stellen via het DSO. Het omgevingsplan is een elektronisch bestand, dat door de gemeenten (bij elke wijziging) moet worden gearchiveerd. Deze moeten aan de standaarden voor Officiële Publicaties (STOP) en het Toepassingsprofiel Omgevingsdocumenten (TPOD). Ten opzichte van de huidige bestemmingsplannen zijn we als gemeente veel meer vrij om eigen keuzes te maken. Zo zijn we niet langer verplicht om te werken met bestemmingen, die op de verbeelding een voorgeschreven kleur hebben (zoals geel voor wonen). Opbouw vanuit regels met werkingsgebieden Het omgevingsplan wordt niet meer opgebouwd via een verbeelding met bestemmingen, zoals dat bij een bestemmingsplan gebeurt, maar vanuit regels die worden gekoppeld aan werkingsgebieden. Werkingsgebieden zijn geografische locaties binnen een gemeente waarop de betreffende regel van toepassing is. Hierdoor is de regel alleen zichtbaar op de locatie waar deze van toepassing is. Bijvoorbeeld alleen voor het stadscentrum of een sporthal. Het omgevingsplangebied wordt volledig gevuld met werkingsgebieden die elkaar kunnen overlappen. We maken de keuze om bij elke regel een toelichting op te nemen om te motiveren waarom de regel is opgenomen en welk doel de gemeenteraad ermee nastreeft. Deze toelichting kan nodig zijn bij een beroepsprocedure.

Naast de toelichting op elk artikel komt een algemene toelichting als motivering van het te nemen besluit tot wijziging van het omgevingsplan. Geo-informatie Bij de invoering van de Omgevingswet gaat een statisch proces met een verbeelding en regels over naar een dynamisch proces waarin juridische regels gekoppeld zijn aan werkingsgebieden. Bij de opbouw van het omgevingsplan vormen onder andere de Basisregistratie Grootschalige Topografie (BGT) en de Basisregistratie Kadaster (BRK) de digitale onderleggers. Deze basisregistraties zullen binnen de nieuwe plansoftware gebruikt worden om het Omgevingsplan op te bouwen. De huidige bestemmingsplannen worden als onderlegger gebruikt om het systeem te vullen. Een aantal bestaande bestemmingsplannen zijn destijds getekend op de toen voorgeschreven onderlegger de Grootschalige basiskaart Nederland (GBKN), die anders is dan de huidige voorgeschreven onderleggers (BGT en BRK). Daardoor ontstaan er verschillen. We proberen dit zo goed mogelijk om te zetten. Alle overige geografische gegevens uit de huidige systemen die we digitaal beschikbaar hebben binnen ons GeoInformatie-Systeem (GIS) kunnen bij de opbouw van het omgevingsplan worden gebruikt, denk hierbij aan gegevens over archeologie, bodemgesteldheid, luchtkwaliteit en geluidhinder. Uitgangspunten: • Bij elke regel die wijzigt geven we een toelichting.

Daarnaast bevat een omgevingsplan-wijziging een algemene toelichting die in het wijzigingsbesluit wordt opgenomen. • Bij de opbouw van het omgevingsplan wordt zoveel mogelijk gebruik gemaakt van de geometrie van bestaande basisregistraties en geo-informatie die we beschikbaar hebben in GIS. Deze data moet goed worden geanalyseerd, om te voorkomen dat zaken verkeerd zichtbaar worden op het DSO.

3.4 Annoteren Om het omgevingsplan op een simpele manier te kunnen gebruiken, is het onder andere van belang dat mensen regels kunnen lezen en kunnen zien op welk gebied een regel van toepassing is. Daarnaast kunnen regels makkelijker doorzoekbaar worden gemaakt als er zoektermen worden gebruikt. Om dit mogelijk te maken, zullen de regels uit het omgevingsplan moeten worden geannoteerd. Annoteren is het toevoegen van informatie aan een gedeelte van de tekst van het omgevingsplan. Een markering (label, tag, etc.) heet een annotatie. Het feitelijk ‘markeren’, of het voorzien van een (ken)merk voorzien van tekst, kan handmatig of geautomatiseerd gedaan worden. Met het annoteren kan je regels filteren: je kan een selectie van regels oproepen op basis van de aan de teksten toegekende annotatie.

11

Drie vormen van annotaties Een aantal annotaties is verplicht. Dit betreft de zogeheten Bekendmakingswet-annotaties. Bekendmakingswet-annotaties zijn verplichte annotaties die nodig zijn om besluiten te kunnen publiceren op de Landelijke voorziening. Het gaat hierbij om gegevens zoals het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen, de datum waarop het besluit is genomen en de gebruikte versie van de standaard, alsmede de annotatie die de (regel)tekst verbindt met het bijbehorende werkingsgebied. Dit is het juridisch minimumniveau waarop het bevoegde gezag moet annoteren. Een aantal andere annotaties is (deels) optioneel. Het gaat dan om zogeheten ‘Omgevingswet-annotaties’ en ‘Service-annotaties’. Omgevingswet-annotaties of functionele annotaties zijn deels optionele en deels onder voorwaarden verplichte annotaties. Deze annotatiesoorten zorgen er onder meer voor dat in de viewer getoond wordt waar een bepaald type regel geldt. Voorbeelden zijn het annoteren van activiteiten, functies en omgevingswaarden. Service-annotaties zijn optionele annotaties. Deze annotaties bieden gebruikers een meer gedetailleerd inzicht, maar zijn niet noodzakelijk om de regels van het omgevingsplan op een minimaal niveau te kunnen tonen.

Voorbeelden van deze annotatiesoort zijn: Regelkwalificatie (geeft bijvoorbeeld aan dat een regel een vergunningplicht of een meldingsplicht bevat), Thema en Onderwerp. Uitgangspunt: • Annotatie uitwerken, met zo hoog mogelijk niveau van dienstverlening als voorwaarde.

3.5 Toepasbare regels Toepasbare regels zijn begrijpelijke vertalingen van juridische regels naar een check of een vergunning nodig is en welke documenten bij de aanvraag moeten zitten. Via het beantwoorden van vragen door gebruikers in het Omgevingsloket wordt het omgevingsplan benaderd door de gebruikers.

Een voorbeeld van een juridische regel is: ‘Een uitrit mag niet breder zijn dan 4 meter’. De toepasbare regel die hierbij hoort is: ‘Wordt de uitrit breder dan 4 meter?’.

12

De juridische regels kunnen in het plan in toepasbare regels worden vertaald en in vragenbomen worden ondergebracht. Via het doorlopen van zo’n vragenboom wordt dan duidelijk of een initiatief mogelijk is met of zonder vergunning of melding. Ook kan de conclusie zijn dat met de gemeente contact moet worden opgenomen. In het Omgevingsloket kan vervolgens direct ook een aanvraag worden ingediend.

Het is niet verplicht om voor alle onderdelen toepasbare regels aan te leveren. Maar als er geen toepasbare regels zijn, dan krijgen inwoners en ondernemers via het Omgevingsloket geen antwoord op hun vragen. Juist via vragenbomen/toepasbare regels kan de gebruiker slim door het omgevingsplan worden geleid, worden vragen voorkomen en wordt de dienstverlening vergroot. Uitgangspunt is om in ieder geval activiteiten die veel voorkomen (de standaard ‘huis-, tuin- en keukengevallen’) en/of waarvoor een snelle, eenvoudige check van de vergunning mogelijk is, toepasbaar te maken in het Omgevingsloket. Deze toepasbare regels moeten begrijpelijk en kort zijn. Het is niet effectief om voor alle activiteiten toepasbare regels op te stellen, omdat sommige activiteiten slechts weinig voorkomen of omdat het complex is om een vragenboom te doorlopen. Bij een aantal activiteiten is de juridische regel geformuleerd als open norm, waardoor een vragenboom al snel strandt in ‘neem contact op met de gemeente’. In dergelijke gevallen blijft maatwerk en ook persoonlijk contact belangrijk. Na het maken van toepasbare regels voor de veel voorkomende activiteiten zullen ook voor overige activiteiten toepasbare regels worden opgesteld, uiteraard alleen als dit effectief is. Een groot aantal toepasbare regels is vanuit de Bruidsschat (zie paragraaf 3.12) al beschikbaar.

Echter, in een aantal gevallen is daar nog een toevoeging nodig vanuit de gemeente. Het streven is om die specifieke gevallen nog aan te vullen voordat de Omgevingswet in werking treedt. Indien het nog niet haalbaar is om een toepasbare regel te maken, is het wel wenselijk om in elk geval te verwijzen naar de juiste contactpersoon of afdeling binnen de gemeente. De aanbeveling is om bij het opstellen van de juridische regels direct naar de ‘toepasbaarheid’ te kijken. Dit zorgt ervoor dat juridische regels beter leesbaar zijn en maakt het makkelijker om de vragenbomen te maken. Hiervoor moet specifieke regelsoftware worden aangeschaft. De toepasbare regels worden, na vaststelling en publicatie van de juridische regels in het omgevingsplan, zo snel mogelijk aan het Omgevingsloket toegevoegd.

13

Uitgangspunten: • We beginnen met het maken toepasbare regels voor activiteiten die veel voorkomen. • Daarna volgen ook andere activiteiten, alleen als dit effectief is. • Voor een beperkt aantal regels uit de bruidsschat is een aanvulling van de gemeente nodig, het streven is om die voor inwerkingtreding van de wet aan te vullen.

3.6 Activiteiten De Omgevingswet bepaalt dat in het omgevingsplan regels gesteld kunnen worden over activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. Deze regels moeten zorgen voor een evenwichtige toedeling van functies aan locaties en daarmee voor het borgen van een goede kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Het stellen van deze regels in het omgevingsplan kan op een tweetal wijzen: 1. door in het omgevingsplan regels te stellen voor activiteiten, of; 2. door in het omgevingsplan een functie toe te kennen aan een locatie en vervolgens regels te stellen voor activiteiten binnen deze functie. Ad 1. Activiteiten In deze systematiek staan de activiteiten en daarmee de gebruiker centraal. Voorbeelden van activiteiten zijn bouwen, kappen (van een boom), graven in de grond, wonen, exploiteren van een bedrijf en houden van een kantoor. Per activiteit worden vervolgens regels gesteld of randvoorwaarden opgenomen. Ad 2. Functies én activiteiten Daarnaast kan in het omgevingsplan aanvullend ook een functie toegekend worden aan een locatie. Een functie van een locatie is bijvoorbeeld wonen of woonwijk, detailhandel, kantoor, dienstverlening, bedrijven, verkeer of natuur. Eén locatie kan ook meerdere functies hebben. Vooralsnog gaan we uit van het werken met functies én activiteiten. Door het toevoegen van functies kan de dienstverlening worden verbeterd.

Functies fungeren als een oriëntatiemiddel, waarbij de visie op een bepaald gebied direct duidelijk is. Door de functie ‘wonen’ aan een woonwijk toe te kennen is duidelijk dat de gemeente een dergelijke wijk ziet als woonwijk en dat daarmee binnen dit gebied alleen activiteiten zullen zijn toegestaan die passen bij een woonwijk. Afbakening van activiteiten In het omgevingsplan worden de regels gekoppeld aan functies en activiteiten. Daarbij wijkt het uitgangspunt van regelen van het omgevingsplan sterk af van de huidige praktijk in het bestemmingsplan. In het omgevingsplan geldt namelijk: als er geen regels zijn voor een activiteit, dan is de activiteit toegestaan. Om niet wenselijke en/of onvoorziene activiteiten te voorkomen, nemen we een algemene regel op waarin activiteiten die niet zijn geregeld, niet zijn toegestaan. We zien dat veel gemeenten deze keuze maken, omdat het nieuwe instrument omgevingsplan nog eigen moet worden gemaakt. Het alternatief is dat je beschrijft wat je mogelijk maakt en daarmee andere zaken uitsluit, maar zeker bij een grotere wijzigingen werkt een algemene regel effectiever. Uitgangspunten: • Vooralsnog gaan we uit van het werken met functies én activiteiten. • We regelen in het omgevingsplan dat ‘activiteiten die niet zijn geregeld, niet zijn toegestaan’.

3.7 Minder regels Een duidelijk doel van de Omgevingswet is deregulering ofwel werken met minder regels, dat wil zeggen: afschaffing, terugdringing, stroomlijning of vereenvoudiging van wet- en regelgeving. Er wordt ook wel gezegd dat de Omgevingswet een cultuuromslag betekent. De wet gaat eigenlijk maar voor 20% over regels en voor 80% over houding en gedrag. Vertrouwen en loslaten speelt hierbij een belangrijke rol. En dus ook: minder regels.

14

Het stellen van regels voor de fysieke leefomgeving maakt duidelijk welke functies/activiteiten in welke omvang op een plek mogelijk zijn. Industrie en wonen willen we bijvoorbeeld scheiden. Het kan ook gaan over de mate van groen in je stad. Het volledig loslaten van regels is in onze samenleving geen optie. De vraag bij deregulering is waar je gaat zitten op de lijn tussen niets regelen en alles tot in detail vastleggen. Hoe meer je als overheid vastlegt, hoe duidelijker het voor initiatiefnemers is wat er mogelijk is. Datzelfde geldt voor bijvoorbeeld omwonenden. Zij weten waar ze aan toe zijn (rechtszekerheid). Daartegenover staat dat er dan weinig ruimte is voor initiatieven die niet binnen de regels passen. Bij het maken van het omgevingsplan waarbij het tijdelijk deel wordt omgezet in het definitieve omgevingsplan, worden de huidige regels onder een vergrootglas gelegd. Gekeken wordt op welke wijze tegemoet kan worden gekomen aan verruiming, vereenvoudiging en meer flexibiliteit van en in de regels enerzijds en de behoefte aan duidelijke kaders en houvast anderzijds. De regels worden kritisch nagelopen, waarbij de volgende uitgangspunten/criteria hanteren: Regels toetsen op noodzaak en doel Regels die (zo goed als) nooit worden toegepast, te ‘betuttelend’, dubbelop zijn of al een basis hebben in andere wet- en regelgeving worden losgelaten.

Alle regels die in het omgevingsplan worden opgenomen, hebben een duidelijk doel en algemeen belang. Deze regels zijn nodig voor het ordenen, beschermen en inrichten van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en het borgen van een goede omgevingskwaliteit. Ook dragen ze bij aan de maatschappelijke doelen in de Omgevingswet. En dragen ze bij aan de opgaven zoals geformuleerd in de Omgevingsvisie. Daarbij wordt nadrukkelijk naar het aspect ‘handhaving en toezicht’ gekeken. Regels moeten goed te handhaven zijn. Regels die niet of nauwelijks (kunnen) worden gehandhaafd, hebben weinig zin. Uiteraard wordt ook naar de consequenties en risico’s van het schrappen van regels gekeken. Knelpunten in de huidige regelgeving opheffen Welke regels zijn niet duidelijk genoeg, werken niet goed of zijn niet goed op elkaar afgestemd? Waar ontstaan de (interpretatie)problemen? Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer twee overheidslagen over hetzelfde onderwerp regels stellen, denk aan regels voor grondwaterbeschermingsgebieden. Wanneer deze regels van elkaar afwijken, ontstaat onduidelijkheid. Deze regels worden verduidelijkt en versimpeld. Daarbij blijft juridische juistheid een aandachtpunt. Er wordt zoveel mogelijk gestreefd naar eenvoudige en inzichtelijke regels die voor alle partijen begrijpelijk en uitvoerbaar zijn en omgezet kunnen worden naar toepasbare regels.

Verruiming binnen de huidige regels In de huidige bestemmingsplannen zijn mogelijkheden opgenomen om bijvoorbeeld kleine afwijkingen van de normen (bouw- en goothoogte, afstanden) of andere gebruiksmogelijkheden (zoals bed- en breakfast) op percelen toe te staan. Er wordt vaak een beroep op deze regels gedaan en, via een afwijkingsprocedure, medewerking verleend. Gekeken wordt of deze ruimte, op onderdelen, ook direct in de algemene norm kan worden meegenomen en/of bij recht of via een melding kan worden toegestaan. Hiermee worden onnodige vergunningprocedures voorkomen. Een nadeel is dat een melding zorgt voor administratieve lasten voor de gemeente, zonder dat daar leges tegenover staan. Uitgangspunten: • De huidige regels worden kritisch nagelopen met als doel een kwaliteitsslag te maken en met in het achterhoofd de kunst van het weglaten. • Hierbij gelden de volgende criteria: o Er wordt gestreefd naar een omgevingsplan met heldere kaders en duidelijke, ruime en handhaafbare normen, met daarbinnen voldoende gebruiks- en ontwikkelruimte, passend bij het gebied. o We nemen alleen regels op die een duidelijk doel en noodzaak zijn en ook (kunnen) worden gehandhaafd. o Regels worden geformuleerd in Omgevingswetstijl: kernachtig, helder, eenduidig en in Duidelijke Taal.

o De huidige (binnenplanse afwijkings-) ruimte binnen de regels wordt, indien mogelijk en wenselijk, in een algemene norm en/of bij recht geregeld.

15

3.8 Verordeningen Op dit moment zijn ook in gemeentelijke verordeningen regels opgenomen die gaan over de fysieke leefomgeving. Een deel van deze regels moet overgezet worden naar het omgevingsplan. Het Omgevingsbesluit bepaalt welke regels uit verordeningen naar het omgevingsplan moeten.2 Vanaf 20303 vervallen deze regels van rechtswege als ze op dat moment nog in een verordening staan. Tot dat moment is het wel toegestaan om deze verordeningen te wijzigen, zonder de wijziging in het nieuwe deel van het omgevingsplan op te nemen. Er zijn ook regels die gaan over de fysieke leefomgeving en die naar het omgevingsplan mogen. Tenslotte zijn er nog regels die in het omgevingsplan niet mogen worden opgenomen. Er is dus sprake van drie categorieën: regels die ‘niet mogen’, ‘mogen’ en ‘moeten’. Welke regels vallen in welke categorieën? Er is geïnventariseerd welke (onderdelen) van verordeningen de fysieke leefomgeving raken. Deze regels zijn onderverdeeld in de hierboven genoemde drie categorieën. De invulling van de drie categorieën (welke regel hoort in welke categorie) is niet vooraf landelijk bepaald. Dit doet iedere gemeente zelf. We zien nu al verschillen tussen gemeenten: vergelijkbare regels worden in een andere categorie ingedeeld. De komende periode houden we goed de jurisprudentie en nieuwste inzichten in de gaten.

De gevolgen van een verkeerde indeling zijn tot 2030 nihil. Na 2030 zou het kunnen betekenen dat een regel die in het omgevingsplan had moeten staan, maar daar niet staat, onverbindend wordt verklaard. • Categorie Niet mogen Regels die niet naar het omgevingsplan mogen. Dan gaat het in ieder geval over regels die buiten de reikwijdte van de Omgevingswet vallen4 of die in een andere wet uitputtend zijn geregeld.5 Daarnaast gaat het om regels over het gedrag van personen die niet zijn gesteld vanwege een effect op de fysieke leefomgeving maar vanwege een effect op de openbare orde. Ook procedurele en financiële onderwerpen vallen in deze categorie. Regels in deze categorie hebben een ander motief dan bescherming van de fysieke leefomgeving. Voorbeelden zijn: seksuele handelingen tegen betaling, cameratoezicht, aanlijn- of muilkorfgebod, regels over lokale belastingen en heffingen. • Categorie Mogen Regels die naar het omgevingsplan mogen. Het gaat hierbij om regels voor activiteiten die de fysieke leefomgeving wel raken maar de fysieke leefomgeving niet (permanent) wijzigen. Anders gezegd, het gaat om regels over het gebruik van de fysieke leefomgeving, het gebruik van natuurlijke hulpbronnen, het veroorzaken van emissies, hinder of risico’s. Voorbeelden zijn: het produceren van geluid, het plaatsen van een terras, het aanbieden van vuilnis in rolcontainers.

• Categorie Moeten Regels die naar het omgevingsplan moeten. Dit zijn regels voor activiteiten die de fysieke leefomgeving (blijvend) wijzigen. Het gaat dan om directe, blijvende fysieke ingrepen zoals het maken van een inrit of het kappen van een boom. Maar ook een tijdelijk bouwwerk of het afmeren van woonboot wijzigt de fysieke leefomgeving. We hebben de tijd tot 2030 om deze regels in het omgevingsplan op te nemen. Overigens kan ook uit instructieregels of instructies volgen dat bepaalde regels in het omgevingsplan moeten worden vastgelegd.6 Wat te doen met de regels uit de categorie ‘mogen’? Voor de categorie ‘mogen’ hebben we als gemeente de keuze of we deze regels in het omgevingsplan opnemen óf dat we ze behouden in de betreffende verordening. Het kan een voordeel zijn om deze regels op te nemen in het omgevingsplan omdat dan méér regels over de fysieke leefomgeving bij elkaar staan. Anderzijds, er blijven altijd regels en vergunningenstelsels bestaan buiten het omgevingsplan.

2 Artikel 2.1 Omgevingsbesluit. 3 De datum waarop de transitiefase eindigt, wordt later per Koninklijk Besluit vastgesteld. We gaan voor nu uit van 1 januari 2030. 4 Vanwege een ander motief of maatschappelijk doel. Bijvoorbeeld verordeningen op grond van de Wet op het primair onderwijs of de Participatiewet. 5 Als voorbeeld wordt genoemd de Wegenverkeerswet, Wegenwet en de Wet openbare manifestaties. 6 Uit het Besluit kwaliteit leefomgeving vloeit bijvoorbeeld voort dat regels over de maximale geluidbelasting op een geluidgevoelig gebouw moeten worden vastgelegd in het omgevingsplan als dat een bepaalde geluid producerende activiteit toestaat in de nabijheid van het geluidgevoelige gebouw. Ook als een gemeente maatwerkregels wil stellen die afwijken van de regels in het Besluit activiteiten leefomgeving of het Besluit bouwwerken leefomgeving is dat alleen mogelijk in het omgevingsplan. Dit volgt uit artikel 4.6 van de Ow in samenhang met deze algemene maatregelen van bestuur.

16

Een voorbeeld: Voor activiteiten als het houden van een evenement zullen altijd twee toetsingskaders blijven bestaan. In het omgevingsplan worden regels opgenomen over de locatie, het aantal bezoekers, geluidsoverlast en parkeren. In de APV blijven de regels over openbare orde en veiligheid staan. Op grond van zowel het omgevingsplan als de APV kan een vergunning nodig zijn. Op dit moment nemen wij nog geen besluit omtrent de regels uit de categorie ‘mogen’. We richten ons in eerste instantie tot de regels die verplicht in het omgevingsplan moeten komen. Gedurende de transitieperiode gaan we eerst ervaring opdoen met de (on)mogelijkheden van het omgevingsplan. Gedurende deze tijd zal ook door bijvoorbeeld uitspraken van rechters steeds duidelijker worden waar een omgevingsplan aan moet voldoen en welke onderwerpen daar in thuishoren. Welke Nijmeegse regels vallen in de categorie moeten? Hieronder zijn de regels opgenomen die medio 2022 in gemeentelijke verordeningen zijn opgenomen, én waarvan is beoordeeld dat de regels voor 2030 in het omgevingsplan moeten staan.7 Prioriteit 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 129

Thema/activiteit objectvergunning8 kapvergunning aanwijzen monumenten reclamevergunning inritvergunning ligplaatsvergunning instemmingsbesluit AVOI aanleg, veranderen weg ontheffing van verbod objecten onder hoogspanningslijn aanwijzen van crossterreinen aanwijzen locaties voor nachtverblijf regels m.b.t. bestaande bodemsanering

Verordening 2:10 APV 4:11 APV Erfgoedverordening 4:15 APV 2:12 APV 2.2 Haven en kadeverordening 10 AVOI 2:11 APV 2:22 AVP 5:32 APV 4.19 APV Verordening bodembescherming

In welke volgorde nemen we regels op in het omgevingsplan? In het kader van een goede dienstverlening geven we prioriteit aan de regels waar voor onze burgers en bedrijven het meeste voordeel is te halen. Omdat het bij de categorie ‘moeten’ vooral gaat om omgevingsvergunningen, is gekeken welke vergunningen het vaakst worden aangevraagd. De gedachte is dat onder de Omgevingswet het belang op een andere wijze wordt beschermd, bijvoorbeeld met een algemene regel in plaats van een vergunningplicht. Daardoor zou minder vaak een vergunning nodig zijn. Deze volgorde waarin de regels worden opgepakt is inzichtelijk gemaakt in het hierboven weergegeven overzicht. Deze volgorde hanteren we als uitgangspunt, waarvan we onderbouwd kunnen afwijken. Bijvoorbeeld vanwege een samenloop met regels van de bruidsschat. Hoe nemen we de regels op in het omgevingsplan? Voordat de regels uit verordeningen in het omgevingsplan worden gezet, beoordelen we ze inhoudelijk op nut en noodzaak. Als de regel behouden moet blijven, passen we de regel aan op de begrippen van de Omgevingswet en de overige regels in het omgevingsplan. Daarnaast kijken we bij het overzetten van de regels kritisch naar hoe we zaken het beste kunnen regelen. De Omgevingswet gaat uit van minder regels, meer zorgplichten, eventueel een algemene regel (evt.

met een meldplicht) en als het echt niet anders kan een vergunningplicht of een algeheel verbod (zie ook paragraaf 3.9 Type regels). De Handreiking en Staalkaarten ‘Integratie verordeningen in omgevingsplan’ van de VNG bieden hiervoor inspiratie en handvaten.

7 Dit overzicht is opgesteld met de kennis van nu. In den lande wordt niet eenduidig gedacht over welke regels over moeten en mogen. Op het moment van besluitvorming zal nogmaals goed worden stilgestaan bij de vraag of een regel over moet. 8 Nuance: op het moment van overgang overwegen om tijdelijke objecten in de APV te laten. 9 T.z.t. beoordelingen of deze regels nog nodig zijn in het omgevingsplan omdat ze alleen voor bestaande gevallen (van voor 1-1-2023) gelden.

17

Twee besluiten nodig Uiteindelijk beslist de gemeenteraad over het opnemen van regels in het omgevingsplan. Dat gebeurt door een besluit om het omgevingsplan te wijzigen. Daarnaast is altijd een tweede besluit nodig. Namelijk een besluit om de betreffende verordening geheel of gedeeltelijk in te trekken en eventueel te wijzigen. Beide besluiten moeten goed op elkaar aansluiten. Bij verordeningen gelden vaak ook beleidsregels, nadere regels en aanwijzingsbesluiten. Ook deze regelgeving wordt zo nodig aangepast. Hetzelfde geldt voor onder andere het Mandaatbesluit, de Legesverordening en de Verordening scheepvaartrechten. De regels worden per thema of activiteit opgepakt. Na omzetting in het omgevingsplan zullen de nieuwe regels voor het gehele grondgebied van Nijmegen gelden. Tot slot, een uitzondering De Omgevingswet bepaalt dat voor enkele regels in verordeningen iets anders geldt. Deze regels komen namelijk direct na inwerkingtreding van de Omgevingswet in het tijdelijk omgevingsplan.10 Het gaat hierbij om de volgende regels: 1. regels over archeologische monumentenzorg.11 Deze regels zijn in Nijmegen niet in een verordening opgenomen maar staan in de bestemmingsplannen. Bestemmingsplannen worden sowieso al opgenomen in het tijdelijk omgevingsplan. 2. de Verordening geurhinder bij agrarische bedrijven.12 Een dergelijke verordening heeft Nijmegen niet. 3.

regels over de afvoer van hemelwater en grondwater.13 Een dergelijke verordening heeft Nijmegen niet. Conclusie is dat deze uitzondering niet relevant is voor Nijmegen. Uitgangspunten: • De regels uit de categorie ‘moeten’, worden opgenomen in het omgevingsplan waarbij de regels per thema of activiteit worden opgenomen. De prioriteit wordt bepaald op basis van de mate waarin burgers en bedrijven gebruik maken van regels. • Indien noodzakelijk worden het overzetten van regels tegelijkertijd opgepakt met het overzetten van regels over het zelfde onderwerp uit de bruidsschat. • De regels uit de categorie ‘mogen’, worden vooralsnog niet opgenomen in het omgevingsplan. Gaandeweg de transitieperiode zullen we dit uitgangspunt heroverwegen. • De regels die niet overgaan naar het omgevingsplan blijven behouden in bestaande geldende gemeentelijke verordeningen. • De regels worden, zoveel mogelijk, aangepast aan de geest van de Omgevingswet (opschonen, stroomlijnen, dereguleren, redigeren).

10 Artikel 4.6, eerste lid, onder d, e en f, van de Invoeringswet Omgevingswet. 11 Een regel als bedoeld in artikel 38, eerste lid, van de Monumentenwet 1988, zoals die wet luidde voor de inwerkingtreding van de

Erfgoedwet. 12 Een verordening als bedoeld in artikel 6 van de Wet geurhinder en veehouderij. 13 Een verordening als bedoeld in artikel 10.32a van de Wet milieubeheer en een besluit tot aanwijzing van een gebied op grond van die

verordening.

18

3.9 Type regels Bij het maken van het omgevingsplan is het belangrijk goed na te denken over het soort regels dat wordt ingezet. We krijgen ten opzichte van het bestemmingplan nieuwe mogelijkheden. We hebben straks de volgende instrumenten: Specifieke zorgplichten; Algemene regels waaraan degene die de activiteit uitvoert zich moet houden; Informatieplicht; Meldingsplicht: regels die verbieden een activiteit uit te voeren zonder dat dit vooraf is gemeld; Vergunningplicht: regels die verbieden een activiteit uit te voeren zonder omgevingsvergunning; Verbod: regels die een activiteit verbieden (nieuw); Maatwerkvoorschriften; Omgevingswaarden. Bij het maken van regels voor het omgevingsplan, hanteren we de volgende uitgangspunten.

Niets regelen

Zorgplicht Algemene regels Informatieplicht Meldplicht

Vergunningplicht

Verbod

Zorgplicht

Een voorbeeld: een inrit levert geen overlast op voor verkeersdeelnemers. In de Omgevingswet is een algemene zorgplicht opgenomen. Dit houdt in dat naast de overheid ook burgers en bedrijven verantwoordelijk zijn voor een veilige en gezonde fysieke leefomgeving. Deze algemene zorgplicht is vooral een vangnet als er geen specifieke regels van toepassing zijn. Daarnaast zijn in de AMvB’s specifieke zorgplichten opgenomen. Deze borduren voort op de algemene zorgplicht, maar zijn concreter. Het gaat bijvoorbeeld om zorgplichten voor milieubelastende activiteiten of brandveilig gebruik van bouwwerken. In het omgevingsplan kunnen ook specifieke zorgplichten voor activiteiten worden opgenomen. Op dit moment is nog niet aan te geven in welke gevallen een zorgplicht noodzakelijk of wenselijk is.

Algemene regels

Een voorbeeld: elk perceel mag een inrit hebben van 4 meter breed. Het komt rechtstreeks voort uit de bedoeling van de Omgevingswet om zoveel mogelijk activiteiten met algemene regels te regelen. Een algemene regel is duidelijk en direct werkend voor de inwoner. Een algemene regel bevat alleen een gesloten norm, bijvoorbeeld de breedte van de inrit. Dit betekent dat als aan de gesloten norm (breedte van de inrit) wordt voldaan, geen vergunning nodig is. Degene die de activiteit uitvoert, moet zich aan deze regel houden en hoeft geen toestemming te vragen. Dit vraagt van de gemeente om achteraf te controleren of iemand zich daadwerkelijk aan de regels heeft gehouden, ook al is de gemeente niet geïnformeerd over de activiteit. Het aantal vergunningplichten zal hierdoor wel verminderen. Minder vergunningplichten betekent ook minder regels in het plan, omdat er dan ook geen beoordelingsregels en aanvraagvereisten nodig zijn. Het werken met algemene regels heeft de voorkeur van de wetgever.