Monitoringsrapportage Doelbereik Schone Lucht Akkoord van RIVM
Tekst van het document
Monitoringsrapportage Doelbereik Schone Lucht Akkoord Eerste voortgangsmeting
RIVM-rapport 2021-0114 P.G. Ruyssenaars et al.
Monitoringsrapportage Doelbereik Schone Lucht Akkoord Eerste voortgangsmeting
RIVM-rapport 2021-0114
RIVM-rapport 2021-0114
Colofon
© RIVM 2021 Delen uit deze publicatie mogen worden overgenomen op voorwaarde van bronvermelding: Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM), de titel van de publicatie en het jaar van uitgave. Het RIVM hecht veel waarde aan toegankelijkheid van haar producten. Op dit moment is het echter nog niet mogelijk om dit document volledig toegankelijk aan te bieden. Als een onderdeel niet toegankelijk is, wordt dit vermeld. Zie ook www.rivm.nl/toegankelijkheid. DOI 10.21945/RIVM-2021-0114 P.G. Ruyssenaars (auteur), RIVM M.E. Gerlofs-Nijland (auteur), RIVM J. Hoekstra (auteur), RIVM M. Huitema (auteur), RIVM R.J.M. Maas (auteur), RIVM W. de Vries (auteur), RIVM Contact: P.G. Ruyssenaars Centrum voor Milieukwaliteit, afdeling Luchtkwaliteit en Geluid Paul.ruyssenaars@rivm.nl Dit onderzoek werd verricht in opdracht van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, directie Lucht en Circulaire Economie in het kader van Programma 24 DLO Duurzame Leefomgeving.
Dit is een uitgave van: Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu Postbus 1 | 3720 BA Bilthoven Nederland www.rivm.nl
Pagina 2 van 82
RIVM-rapport 2021-0114
Publiekssamenvatting
Monitoringsrapportage Doelbereik Schone Lucht Akkoord Eerste voortgangsmeting De Nederlandse overheid wil de luchtkwaliteit verbeteren, omdat minder luchtvervuiling beter is voor de gezondheid. Ze heeft hiervoor in 2020 het Schone Lucht Akkoord (SLA) gesloten met een deel van de gemeenten en alle provincies. Hierin is afgesproken om de gezondheidseffecten van luchtvervuiling door Nederlandse bronnen in 2030 met 50 procent te verminderen. Het is ook de bedoeling dat de luchtkwaliteit hierdoor gaat voldoen aan de WHO-advieswaarden. De SLA-partijen hebben in maart 2021 aangegeven hoe zij de uitstoot van stikstofoxiden en fijnstof gaan terugdringen (Decentrale UitvoeringsPlannen, DUP’s). Wanneer al deze plannen worden uitgevoerd, zijn de gezondheidseffecten van luchtvervuiling in 2030 met 47 procent gedaald volgens berekeningen van het RIVM. Meer gezondheidswinst is mogelijk (52 procent) als ook de effecten van extra maatregelen voor klimaat en stikstof worden meegerekend. Het nieuwe kabinet moet het beleid hiervoor nog uitwerken. Met de plannen uit de DUP’s lijkt het mogelijk om de WHOadvieswaarden voor de luchtkwaliteit uit 2005 bijna overal te halen. Alleen hanteert de WHO sinds september 2021 veel strengere advieswaarden, die voor een groot deel van Nederland niet haalbaar lijken. Om dat in de toekomst wel mogelijk te maken, zijn extra maatregelen nodig.
Dit rapport bevat de informatie om te kunnen berekenen of de doelen van het SLA worden gehaald. Bijvoorbeeld hoeveel de uitstoot en concentraties van stikstofoxiden en fijnstof dalen bij verschillende pakketten van maatregelen. Adviesbureau TAUW heeft uitgerekend hoeveel de uitstoot daarbij daalt. Het RIVM heeft voor de berekeningen van de gezondheidseffecten de resultaten van deze analyse gebruikt. Kernwoorden: Schone Lucht Akkoord, voortgangsmeting, gezondheidseffecten, luchtkwaliteit
Pagina 3 van 82
RIVM-rapport 2021-0114
Pagina 4 van 82
RIVM-rapport 2021-0114
Synopsis
Monitoring Report Target range for the Clean Air Agreement
Initial progress assessment
The Dutch government wants to improve air quality, since less air pollution is better for our health. To this end, the government concluded the Clean Air Agreement (Schone Lucht Akkoord, SLA) with a number of municipalities and all provinces in 2020. The agreement includes a commitment to reduce the health effects of air pollution from Dutch sources by 50% by the year 2030. The intention is that this target will also fulfil the WHO air quality guideline values. In March 2021, the SLA participants indicated how they will reduce emissions of nitrogen oxides and particulate matter (Local Implementation Plans). According to calculations by the National Institute for Public Health and the Environment (RIVM), if all these plans are implemented, the health effects of air pollution will decrease by 47% by 2030. More health gains are possible (52%) if the effects of additional measures for the climate and nitrogen are also taken into account. The new government is still working to develop policy in this regard. Based on the Local Implementation Plans, it seems possible to achieve the 2005 WHO guideline values for air quality across nearly all of the Netherlands. Since September 2021, however, much stricter guideline values have been in effect that do not seem feasible for a large part of the country. Additional measures are needed to make this possible in the future.
This report contains the necessary information to calculate whether the goals of the SLA are being met, including how much the emissions and concentrations of nitrogen oxides and particulate matter are decreasing with the implementation of various sets of measures. Consultancy firm TAUW has calculated how much emissions will decrease as a result. RIVM used the results of this analysis for the calculations of the health effects. Keywords: Clean Air Agreement, survey of progress, health effects, air quality, Local Implementation Plan
Pagina 5 van 82
RIVM-rapport 2021-0114
Pagina 6 van 82
RIVM-rapport 2021-0114
Inhoudsopgave
Samenvatting — 9 1 1.1 1.2
Inleiding — 13 Aanleiding — 13 Opbouw rapport — 14
2 2.1 2.2
Het rekensysteem voor het SLA — 17 Berekening gezondheidsindicator — 18 Onzekerheden — 21
3
WHO-advieswaarden — 23
4 4.1 4.1.1 4.1.2 4.1.3 4.2 4.2.1 4.2.2 4.2.3
Emissies en prognose — 27 Emissies: trends 1990-2019 — 27 Definities en uitgangspunten — 27 Emissies binnenland — 28 Emissies buitenland — 30 Emissieprognoses 2025 en 2030 — 33 Definities en uitgangspunten — 33 Prognose 2025 en 2030 bij de verschillende scenario’s — 34 Emissieprognoses buitenland — 39
5 5.1 5.2 5.3
Concentraties — 41 Definities en uitgangspunten — 41 Nieuwe inzichten en effecten op concentratie — 42 Trend in concentraties en prognoses — 43
6 6.1 6.2 6.3
Blootstelling — 53 Definities en uitgangspunten — 53 Blootstelling in Nederland — 53 Haalt Nederland de oude en nieuwe WHO-advieswaarden in 2030? — 58
7 7.1 7.2 7.3
Gezondheidseffecten SLA — 61 Definities en uitgangspunten — 61 Gezondheidseffecten berekend met de gezondheidsindicator — 61 Verschillen met de doorrekening in 2019 — 67
8 8.1 8.2
Conclusies — 71 Doelen van het SLA — 71 Hoofddoel 1: Permanente verbetering luchtkwaliteit en toewerken naar de WHO-advieswaarden — 72 Hoofddoel 2: In 2030 gemiddeld 50% gezondheidswinst binnenlandse bronnen — 72 Hoofddoel 3: Dalende trend emissies NOx en PM10 — 73 Nevendoelen — 73
8.3 8.4 8.5
Pagina 7 van 82
RIVM-rapport 2021-0114
Referenties — 75 Appendix 1. Vastgesteld lucht- en stikstofbeleid in de KEV 2020 — 77 Appendix 2. Overzicht voorgenomen rijksbeleid, SLAmaatregelen en een illustratief maatregelenpakket — 79
Pagina 8 van 82
RIVM-rapport 2021-0114
Samenvatting
In 2020 hebben het rijk, de provincies en een aantal gemeenten een akkoord getekend dat tot doel heeft de gezondheidsschade door luchtverontreiniging in Nederland terug te dringen. In dit Schone Lucht Akkoord (SLA) is afgesproken om in 2030 de gezondheidseffecten van luchtverontreiniging met 50% te verminderen ten opzichte van 2016. Het gaat in deze doelstelling alleen over de gezondheidseffecten ten aanzien van Nederlandse bronnen. De SLA-partijen hebben onder andere afspraken gemaakt over het nemen van maatregelen om de uitstoot van stikstofoxiden en fijnstof terug te dringen. Dit zou moeten leiden tot lagere stikstofdioxide (NO2)- en fijnstof (PM10)-concentraties in de lucht, een vermindering van de blootstelling van de bevolking en als gevolg daarvan minder vroegtijdige sterfte en levensduurverlies. Omdat het SLA gaat over PM10 en NO2, komen alleen gezondheidseffecten van deze stoffen in dit rapport aan de orde. Op basis van een wetenschappelijke studie waarin naar de gezondheidseffecten door luchtverontreiniging voor een groot deel van de Nederlandse bevolking is gekeken (de DUELS-studie van Fischer et al., 2015), heeft het RIVM de zogenoemde gezondheidsindicator (GHI) ontwikkeld.
Deze indicator maakt het mogelijk om uit te rekenen wat het effect op de gezondheid van de bevolking is (levensduurverlies en vroegtijdige sterfte) van gecombineerde blootstelling aan PM10 en NO2. Andere mogelijke gezondheidseffecten zijn in dit rapport niet in beschouwing genomen. Een van de afspraken in het akkoord is dat alle partijen een uitvoeringsplan maken. Deze plannen worden Decentrale UitvoeringsPlannen (DUPs) genoemd. Ook door het rijk zijn extra maatregelen gedefinieerd. Uitvoering van deze plannen moet leiden tot het terugdringen van de emissies van stikstofdioxiden en fijnstof. RIVM kan op basis van die plannen vervolgens met de GHI de gezondheidswinst uitrekenen. In maart 2021 hebben provincies en gemeenten hun DUPs ingeleverd. In de zomerperiode heeft een adviesbureau (TAUW) geanalyseerd welke emissiereducties de plannen van het rijk, de provincies en deelnemende gemeenten opleveren. Na de zomer heeft het RIVM vervolgens met de GHI uitgerekend wat de gezondheidswinst bij uitvoering van deze maatregelen zal zijn. RIVM hanteert hiervoor twee indicatoren: het aantal gewonnen levensjaren én de gemiddelde levensduurwinst van de individuele Nederlander.
Dit rapport documenteert de berekeningen en laat in kaartbeelden en tabellen zien hoe de concentraties zich ontwikkelen bij verschillende scenario’s; wat dit betekent voor de blootstelling van de Nederlandse bevolking; en tot welke berekende gezondheidswinst dit leidt. Door de EmissieRegistratie (ER) is voor de tijdreeks 2000-2016 de uitstoot van stikstofdioxiden en fijnstof van de SLA-sectoren geleverd waarmee een beeld van de emissie-ontwikkelingen in deze eeuw wordt gegeven. Het jaar 2016 wordt als referentiejaar voor het SLA gebruikt. Pagina 9 van 82
RIVM-rapport 2021-0114
Er zijn vervolgens drie scenario’s voor emissies in 2030 doorgerekend: één met het vastgestelde beleid zoals vastgelegd in de Klimaat- en EnergieVerkenning. Dit is het KEV-scenario (PBL, 2020). Een tweede scenario betreft het voorgenomen beleid inclusief aanvullend SLA-beleid. Dit is het VES-scenario; het scenario waarin de plannen (DUPs) van decentrale overheden zijn verwerkt. Tot slot is er een illustratief scenario, waarin een eerste orde-inschatting is gemaakt van de mogelijke opbrengst (in emissiereducties) van het stikstof- en klimaatbeleid dat nog in ontwikkeling is. Dit is het ILL-scenario. De voorgenomen beleidsintensivering van het kabinet Rutte IV is hier nog niet in meegenomen. De uitkomsten van dit scenario kunnen alleen als gevoeligheidsanalyse worden beschouwd voor de verdere mogelijke gezondheidswinst wanneer het geagendeerde stikstof- en klimaatbeleid in Nederland door het kabinet en de overlegpartners verder worden uitgewerkt. De uitkomsten van deze emissie-scenario’s zijn vervolgens door het RIVM doorgerekend naar concentraties. Hiervoor is een verspreidingsmodel gebruikt, het zogenoemde ‘operationele prioritaire stoffen’ (OPS)-model. Dit model rekent op een schaal van 1*1 km.
Voor de verkeerssector is nog een verdere detaillering in de berekeningen aangebracht met behulp van het instrumentarium dat is ontwikkeld voor het ‘Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit’ (NSL). Hiermee wordt het mogelijk concentraties van stoffen in Nederland te berekenen op 350.000 zogenoemde ‘rekenpunten’. Met behulp van de concentraties op rekenpunten is vervolgens de blootstelling van de Nederlandse bevolking bepaald tot op hoog detailniveau, namelijk het niveau van woonadressen in Nederland. Gekoppeld aan de gemiddelde bezetting per woning zijn daarna het aantal verloren levensjaren en het gemiddelde levensduurverlies van de gemiddelde Nederlander berekend. Dit geeft inzicht in de gezondheidswinst die bereikt kan worden door uitvoering van de verschillende scenario’s. Daarnaast biedt het de mogelijkheid om te verkennen in welke sectoren en gebieden er met extra maatregelen verdere gezondheidswinst te bereiken is. Bij volledige uitvoering van vastgestelde en voorgenomen rijksmaatregelen en decentrale uitvoeringsplannen berekent RIVM tussen 2016 en 2030 een gezondheidswinst van 47% (het VES-scenario). Gegeven alle onzekerheden komt dat in de buurt van een van de hoofddoelen van het SLA (50% gezondheidswinst in 2030 ten opzichte van 2016 te behalen voor de negatieve gezondheidseffecten afkomstig van binnenlandse bronnen).
Bij uitvoering van de geagendeerde klimaaten stikstofmaatregelen zal dat hoofddoel met meer zekerheid kunnen worden bereikt. Voor het ILL-scenario berekent RIVM 52% gezondheidswinst. Belangrijke voorwaarde voor het boeken van gezondheidswinst is dat het beleid ook volledig wordt uitgevoerd. Het RIVM gaat in dit rapport niet in op de beleidsuitvoering. Hiervoor wordt verwezen naar een aparte rapportage, die is opgesteld door Rijkswaterstaat (RWS WVL, 2022, in prep). Pagina 10 van 82
RIVM-rapport 2021-0114
De resultaten van deze voortgangsmeting worden getoetst aan zowel de doelen van het SLA, als aan de oude en nieuwe WHO-advieswaarden. De nieuwe advieswaarden zijn in september 2021 door de WHO gepubliceerd (WHO, 2021). Uitspraken over het halen van deze nieuwe WHO-waarden in dit rapport zijn slechts indicatief. Voor beter onderbouwde uitspraken is meer onderzoek nodig. Het halen van de oude (2005) WHO-advieswaarden (ook een van de SLA-hoofddoelen) lijkt binnen bereik te liggen. De nieuwe (2021) WHOadvieswaarden zijn echter substantieel strenger dan de oude advieswaarden en worden in 2030 bij uitvoering van de in dit rapport beschreven scenario’s voor een aanzienlijk deel van Nederland niet gehaald 1. Vooral de nieuwe advieswaarde voor PM2,5 blijkt moeilijk haalbaar te zijn, want die wordt in 2030 ook met uitvoering van de SLAmaatregelen nog in grote delen van het land overschreden. Ook het halen van minder vergaande PM2,5 ‘interim-doelen’ die de WHO als tussenstap voorstelt, kan nog een uitdaging zijn op een aantal plekken in Nederland. Ook voor PM10 wordt de nieuwe advieswaarde met uitvoering van de SLA-maatregelen niet gehaald, met name in delen van de Randstad en gebieden met intensieve veehouderij. De voor PM10 voorgestelde interim-doelen zijn ook niet overal haalbaar.
De nieuwe NO2-advieswaarde blijkt in grote delen van de Randstad met het voor dit rapport doorgerekende beleid niet gehaald te worden. Ook wanneer het voorgestelde interim-doel wordt gehanteerd voor NO2, blijven er in 2030 nog een beperkt aantal probleemgebieden. Het hanteren van interim-doelen voor 2030, zou gecombineerd kunnen worden met het verkennen van de mogelijkheden om de nieuwe WHOadvieswaarden op een later moment (2040, 2050) te gaan halen. De haalbaarheid van de WHO-advieswaarden zal nader onderzocht moeten worden. Het ministerie van IenW heeft het RIVM verzocht dit onderzoek in 2022 uit te voeren in het kader van de motie-Bouchallikh (30175-379). De uitvoering van het Schone Lucht Akkoord kan worden gezien als een stap in de richting van het halen van dergelijke doelen.
1 Juridisch bindend zijn de Europese grenswaarden die wettelijk zijn vastgelegd. De beleidsmatige vertaling van de nieuwe WHO-advieswaarden (bijvoorbeeld naar nieuwe Europese grenswaarden) dient nog plaats te vinden.
Pagina 11 van 82
RIVM-rapport 2021-0114
Pagina 12 van 82
RIVM-rapport 2021-0114
1
Inleiding
1.1
Aanleiding Als uitvloeisel van de rapportageverplichtingen onder de Europese Luchtkwaliteitsrichtlijn (2008/50/EC) monitort Nederland de concentraties van onder andere stikstofdioxide (NO2), fijnstof en ozon. Hiermee wordt de ontwikkeling van de luchtkwaliteit in beeld gebracht en wordt getoetst of voldaan wordt aan de geldende Europese grens- en richtwaarden voor luchtkwaliteit. De Europese Luchtkwaliteitsrichtlijn stuurt vooral op vermindering van het aantal knelpunten (overschrijding van luchtkwaliteitsnormen) en niet per definitie op een verbetering vanuit gezondheid. Door het gevoerde Europese en nationale beleid is de luchtkwaliteit de afgelopen decennia verbeterd. Er zijn niet veel overschrijdingen meer van de luchtkwaliteitsnormen. Dat wil niet zeggen dat er ook geen gezondheidseffecten meer zijn ten gevolge van luchtverontreiniging. Een ongezond binnen- en buitenmilieu veroorzaakt een deel van de ziektelast, met luchtverontreiniging als de belangrijkste oorzaak 2. Met verbeterde inzichten in de rol van luchtverontreiniging in de totale ziektelast van de Nederlandse bevolking (circa 3,5%) is het besef van de noodzaak van een verdere afname in de niveaus van luchtverontreiniging sterk gegroeid.
De Gezondheidsraad onderstreepte in een advies aan de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) het belang van het centraal stellen van gezondheid in het luchtkwaliteitsbeleid (Gezondheidsraad, 2018). Hoewel in Europees perspectief de huidige wettelijke luchtkwaliteitsnormen leidend blijven, worden vanuit gezondheidsoogpunt de WHO-advieswaarden steeds meer als richtinggevend gezien. Daarbij is er een grote behoefte om de effecten van beleid ook in gezondheidswinst te kunnen uitdrukken, en te richten op een zo groot mogelijke gezondheidswinst in plaats van enkel en vooral het verminderen van (lokale) overschrijdingen van luchtkwaliteitsnormen. Recentelijk heeft de WHO de advieswaarden voor luchtkwaliteit fors aangescherpt, daarmee het belang voor gezondheid nog eens onderstrepend (WHO, 2021). In het Schone Lucht Akkoord (SLA) 3 staat gezondheid centraal en wordt tussen de verschillende bestuurslagen samengewerkt aan verbetering van de luchtkwaliteit. Het RIVM heeft van het ministerie van IenW in 2018 de opdracht gekregen om voor het SLA een gezondheidsindicator (GHI) te ontwikkelen waarmee overheden een ambitie voor verbetering van de (lokale) luchtkwaliteit kunnen formuleren vanuit het perspectief van gezondheid.
In opdracht van het ministerie van IenW toetst het RIVM in dit rapport met de GHI of de gezondheidsdoelen die in het SLA zijn vastgelegd, worden gehaald met de beleidsplannen die rijk, provincies en gemeenten hebben gemaakt. Dit rapport beschrijft de analyse die het RIVM hiervoor heeft uitgevoerd. Tevens worden de gehanteerde methode en uitgangspunten gedocumenteerd.
2 3
Synthese | Leefstijl en omgeving | Volksgezondheid Toekomst Verkenning (vtv2018.nl) Schone lucht akkoord Pagina 13 van 82
RIVM-rapport 2021-0114
In het SLA zijn de volgende doelen vastgelegd: SLA-doelen 1. Partijen streven naar een permanente verbetering van de luchtkwaliteit om gezondheidswinst voor iedereen in Nederland te realiseren, waarbij wordt toegewerkt naar de WHOadvieswaarden voor stikstofdioxide en fijnstof in 2030. 2. Partijen stellen als doel om landelijk in 2030 gemiddeld minimaal 50% gezondheidswinst ten opzichte van 2016 te behalen voor de negatieve gezondheidseffecten afkomstig van binnenlandse bronnen. 3. Partijen onderschrijven de ambitie om in de sectoren (weg)verkeer, inclusief mobiele werktuigen, landbouw, scheepvaart, industrie en huishoudens een dalende trend in te zetten van emissies van stikstofdioxide en fijnstof naar de lucht. Nevendoelen SLA Verkeer:
Afname van de gezondheidsschade met 71% in 2030 (ten opzichte van 2016) Mobiele Werktuigen: Afname van de gezondheidsschade met 75% in 2030 (ten opzichte van 2016) Industrie: Constante emissievermindering Consumenten: Afname van de gezondheidsschade met 2% in 2030 (ten opzichte van 2016) Binnenvaart: Emissievermindering van 35% in 2035 ten opzichte van 2016. In circa 2050 ‘zero emissie’ Landbouw: Afname van de gezondheidsschade met 37% in 2030 (ten opzichte van 2016) Internationaal: Versterken internationale samenwerking voor een sterke afname van gezondheidsschade door luchtverontreiniging Participatie: Versterken bewustzijn Dit rapport bevat ook informatie over de sector luchtvaart.
RIVM gaat in dit rapport ook in op de advieswaarden van de WHO. Het toewerken naar de WHO-advieswaarden is een van de doelstellingen van het SLA. Bij het afsluiten van het akkoord ging het hierbij om de WHOadvieswaarden van 2005. De haalbaarheid van deze 2005advieswaarden wordt getoetst in dit rapport. Tevens gaat het RIVM in op de haalbaarheid van de nieuwe advieswaarden. Omdat de nieuwe advieswaarden kort geleden (september 2021) zijn gepubliceerd, heeft nog geen uitgebreide analyse plaatsgevonden. De uitspraken in dit rapport over de nieuwe advieswaarden moeten daarom als indicatief worden beschouwd. 1.2
Opbouw rapport De opbouw van dit rapport volgt de lijn van de GHI en gaat achtereenvolgens in op de historische en toekomstige emissies (trends en prognoses); de concentraties; de blootstelling en de potentiële gezondheidswinst van de verschillende scenario’s. Het slothoofdstuk bevat de conclusies ten aanzien van doelbereik en aanbevelingen.
Pagina 14 van 82
RIVM-rapport 2021-0114
De werking van de GHI wordt samengevat in hoofdstuk 2. Een meer uitgebreide documentatie kan worden gevonden in het ‘Methoderapport Gezondheidsindicatoren Schone Lucht Akkoord’ (Gerlofs-Nijland et al., 2019). Hoofdstuk 3 gaat in op de nieuwe advieswaarden die in september 2021 zijn gepresenteerd door de WHO. Later in het rapport wordt ingegaan op de haalbaarheid van de oude en nieuwe advieswaarden. Hoofdstuk 5 gaat daarbij meer specifiek in op concentraties en toont in een aantal kaarten de haalbaarheid van de WHO-advieswaarden vanuit het perspectief van concentraties. Dit sluit aan bij de huidige (Europese) wetgeving, waarbij het halen van normen met name wordt getoetst vanuit het perspectief van concentraties. RIVM beperkt zich daarbij op dit moment tot het detailniveau van Generieke Concentraties/Deposities Nederland (GCN/GDN, 1*1 km), omdat niet alle in dit rapport beschreven scenario’s op een hoger detailniveau zijn doorgerekend. In hoofdstuk 6 is het gezondheidsperspectief als uitgangspunt gekozen. Daarin vindt toetsing aan de WHO-advieswaarden plaats aan de hand van blootstelling van de bevolking op adresniveau. Een belangrijk startpunt voor toepassing van de GHI, is de ontwikkeling van de uitstoot van stikstofoxiden (NOx), fijnstof (PM10) en ammoniak (NH3), zowel in Nederland als in de ons omringende landen.
Ammoniak is hier van belang, omdat het een rol speelt bij de vorming van (secundair) fijn stof in de lucht. Hoofdstuk 4 gaat in op zowel emissietrends van deze stoffen (1990-2019) als op de prognoses voor 2030 bij verschillende scenario’s. De scenario’s bestaan uit verschillende beleidspakketten die in hoofdstuk 4 nader worden omschreven. Zoals aangegeven gaat hoofdstuk 5 in op de concentratieberekeningen die worden uitgevoerd binnen het project Generieke Concentraties/Deposities Nederland (GCN/GDN, hier verder afgekort als GCN) met het Operationeel Prioritaire Stoffen-model (OPS). Hoofdstuk 6 gaat in op blootstelling. Voor het berekenen van blootstelling op hoog detailniveau worden de concentraties uit GCN verrijkt met de verkeersgegevens uit het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL). Zoals eerder aangegeven, gaat RIVM in dit hoofdstuk in op de haalbaarheid van de oude en nieuwe WHOadvieswaarden in 2030, bij de verschillende in dit rapport gepresenteerde scenario’s. Ook wordt kort ingegaan op de haalbaarheid van de nieuwe advieswaarden op de langere termijn. Hoofdstuk 7 presenteert de resultaten van de voortgangsmeting, waarbij de berekening van gezondheidswinst met de GHI in beeld gebracht wordt. Hoofdstuk 8 vat de conclusies samen die uit de uitgevoerde analyse met de verschillende scenario’s kunnen worden getrokken.
In dit rapport worden de uitgangspunten en resultaten van de voortgangsmeting op vooral landelijk niveau beschreven. In diverse figuren kan ook een eerste indruk worden gekregen van de resultaten van de voortgangsmeting op gemeenteniveau. Pagina 15 van 82
RIVM-rapport 2021-0114
Het RIVM zal uitgebreidere resultaten voor (en instrumenten voor het uitvoeren van lokale doorrekeningen door) individuele provincies en gemeenten in 2022 beschikbaar stellen via de website van het RIVM: Effecten van het Schone Lucht Akkoord op gezondheid in Nederland | RIVM.
Pagina 16 van 82
RIVM-rapport 2021-0114
2
Het rekensysteem voor het SLA
Samen met een grote groep stakeholders zijn in 2018 tijdens een aantal bijeenkomsten in het kader van SLA gezamenlijk criteria voor een indicator geformuleerd waarmee gezondheid centraal kan worden gesteld in het nieuwe luchtkwaliteitsbeleid. De gezondheidsindicator (GHI) zou voor de volgende doelen bruikbaar moeten zijn: 1. het beschrijven van de huidige en toekomstige situaties van de luchtkwaliteit vanuit een gezondheidskundig perspectief op verschillende aggregatieniveaus (nationaal, regionaal, lokaal); 2. het aangeven van de relatieve bijdrage van sectoren of bronnen van luchtverontreiniging; 3. het identificeren van ‘hot spots’ (gebieden met een relatief hoge blootstelling en gezondheidsrisico’s); 4. het doorrekenen van effecten van maatregelenpakketten; 5. het stellen van (lokale) doelen voor de te bereiken gezondheidswinst; 6. het volgen van ontwikkelingen in de luchtkwaliteit vanuit een gezondheidskundig perspectief. Op basis van de discussies heeft het RIVM twee gezondheidsindicatoren uitgewerkt: • de potentieel te behalen (gemiddelde) winst in levensduurverwachting voor een nul-jarige (in maanden) door vermindering van blootstelling aan luchtverontreiniging (‘Life Expectancy Loss’, afgekort als LXL).
Dit is een effectmaat die aansluit bij jaarlijkse rapportages van het ministerie van VWS over de levensverwachting en die het mogelijk maakt de winst in gemeenten, wijken of buurten in de vorm van een kaart te presenteren; • de verloren levensjaren (ofwel: ‘Years of Life Lost’, YLL). Dit is een ‘groepsindicator’ (zegt iets over de totale Nederlandse populatie of over de bevolking in een groot gebied), die ten behoeve van kosteneffectiviteitsstudies of kosten/batenanalyses eenvoudig te monetariseren is. Met deze indicatoren kan: • de potentieel te behalen gezondheidswinst op het woonadres voor verschillende scenario’s worden berekend; • de gezondheidswinst op verschillende aggregatieniveaus (buurt, wijk, gemeente, provincie, nationaal) worden bepaald; • de bijdrage van verschillende bronnen aan de gezondheidseffecten door luchtverontreiniging langs één meetlat worden gelegd. De gezondheidsindicatoren zijn gebaseerd op langdurige blootstelling en sterfte door PM10 en NO2. Ozon is buiten beschouwing gelaten, omdat voor ozon moeilijker een effectief nationaal beleid te voeren is. Ook weersinvloeden spelen een rol. De problematiek speelt op een hoger schaalniveau, doordat de gemiddelde jaarlijkse blootstelling in Nederland in belangrijke mate bepaald wordt door bronnen ver van Nederland vandaan (zoals bronnen in Azië). Pagina 17 van 82
RIVM-rapport 2021-0114
Wanneer ‘de gezondheid’ in het beleid centraler wordt gesteld, is het vanuit algemeen gezondheidsperspectief minder relevant hoe de afzonderlijke concentraties de mens kunnen beïnvloeden en verschuift de aandacht naar het gezondheidsrisico van de gecombineerde blootstelling van deeltjesvormige luchtverontreiniging en stikstofdioxide. We worden tenslotte niet aan één enkele component, maar aan het totale luchtverontreinigingsmengsel blootgesteld. Bij het ontwerp van de gezondheidsindicatoren voor het Schone Lucht Akkoord is daarom gekozen voor het beschrijven van de gezondheidseffecten voor de gecombineerde blootstelling aan PM10 en NO2. Er is hierbij gebruikgemaakt van de resultaten van de Nederlandse DUELS-studie (Fischer, 2015), een cohortonderzoek waarin het sterfterisico van PM10 en NO2 onder bijna 7 miljoen inwoners gecombineerd is onderzocht. Een uitbreiding van de GHI naar andere stoffen en andere gezondheidseffecten wordt nog onderzocht. 2.1
Berekening gezondheidsindicator De bovengenoemde gezondheidsindicatoren maken onderdeel uit van een rekensystematiek die is gedocumenteerd in een methoderapport (Gerlofs-Nijland et al., 2019). In het onderhavige rapport wordt deze systematiek, die gezondheidsindicator (GHI) wordt genoemd, alleen op hoofdlijnen beschreven. Schematisch ziet de GHI er als volgt uit:
Figuur 1 Overzicht rekenstappen bij de berekening van de gezondheidsindicator
De GHI is gekoppeld aan de verspreidingsberekeningen die voor GCN (en het daaraan toegevoegde detailniveau van het NSL) worden gedaan op basis van gegevens uit de Emissieregistratie (ER) en die worden geijkt aan de meetwaarden uit het Landelijk Meetnet Luchtkwaliteit (LML). Onderstaande Figuur 2 toont schematisch de samenhang tussen de emissies, concentratieberekeningen en metingen.
Pagina 18 van 82
RIVM-rapport 2021-0114
Figuur 2 Berekening grootschalige concentratiekaarten
Voor het berekenen van gezondheidseffecten wordt gekeken naar twee luchtverontreinigende componenten: fijnstof (PM10, PM2,5) en stikstofdioxide (NO2). Beide componenten bestaan voor een groot deel uit grootschalige achtergrondniveaus (hetgeen betekent dat de bijdrage uit het buitenland aanzienlijk is). De concentratie van fijnstof kan daarnaast lokaal verhoogd zijn door de aanwezigheid van lokale bronnen. De NO2-concentratie wordt sterk beïnvloed door de lokale emissies, voornamelijk van verkeer. De berekeningen bestaan uit meerdere rekenstappen gaande van emissies, concentraties, blootstelling naar effect (zie Figuur 1) en worden hieronder toegelicht. Emissies Fijnstof wordt uitgestoten door verschillende sectoren. Deze directe fijnstofemissie wordt ook wel primair fijnstof genoemd. Daarnaast wordt er ook fijnstof gevormd door chemische processen in de atmosfeer. Dit leidt tot het zogenoemde secundaire fijnstof, ook wel het secundair anorganisch aerosol (SIA) genoemd. Dit secundaire deel wordt in chemische processen in de atmosfeer gevormd uit ammoniak en sulfaat (ammoniumsulfaat) en nitraat (ammoniumnitraat). Dat is de reden waarom in het SLA ook rekening wordt gehouden met de emissies van ammoniak (NH3). Stikstofoxiden komen voornamelijk vrij bij verbrandingsprocessen zoals in het verkeer en bij de energieopwekking (energiecentrales, industrie en huishoudens).
De emissies van de verschillende sectoren worden geregistreerd door de ER. Dit is een samenwerkingsverband tussen RIVM, RWS, CBS, TNO, WUR en PBL. Samen met de buitenlandse emissies (gerapporteerd aan het Centre for Emission Inventories and Projections (CEIP, onder het Pagina 19 van 82
RIVM-rapport 2021-0114
UNECE Luchtverdrag), vormen zij de basis voor de berekeningen in de GHI. De ER verzorgt ook de ruimtelijke verdeling van de emissies over Nederland. De ruimtelijke verdeling is van groot belang voor de modellering van luchtkwaliteit. Voor zo’n 750 grote bedrijven (waaronder ook landbouwbedrijven en bijbehorende stallen) is de locatie van de emissies exact bekend. De ruimtelijke verdeling van de overige, collectief geregistreerde emissies zijn afgeleid met behulp van proxies voor de ruimtelijke verdeling van onder andere verkeersintensiteit, arbeidsplaatsen en bevolking. Zie voor meer uitleg: Overzicht documenten - Emissieregistratie. Naast de emissies in historische jaren wordt voor de berekeningen voor toekomstjaren ook gebruikgemaakt van prognoses. Voor het SLA is het gebruikte zichtjaar 2030 en worden ook berekeningen gedaan voor 2025. Voor dergelijke berekeningen is de Klimaat en Energieverkenning (KEV) 2020 van het PBL het uitgangspunt (PBL, 2020a; PBL, 2020b). Concentraties De totale concentratie van primair en secundair fijnstof en de concentratie NO2 in de buitenlucht wordt berekend met modellen. Naast emissiedata worden de data van de luchtkwaliteitsmetingen in Nederland gebruikt voor de kalibratie van de modeluitkomsten 4.
Het RIVM maakt gebruik van het Operationele Prioritaire Stoffen-model (OPS) 5, waarmee jaarlijks de GCN/GDN (Grootschalige Concentratie- en Depositiekaarten Nederland) met een resolutie van 1*1 km worden gemaakt. Chemische processen in de atmosfeer worden beter berekend door het EMEP-model 6. Resultaten van beide modellen worden door RIVM gecombineerd in luchtkwaliteitsberekeningen. Daarnaast worden de concentraties rond lokale bronnen (met name voor verkeer) in detail (ruim 350.000 rekenpunten) berekend in het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) 7. De GCN-kaart wordt voor het NSL als basis gebruikt. Voor het NSL wordt aan GCN vervolgens een verfijning toegevoegd voor verkeer in de NSL-rekentool, op basis van informatie die jaarlijks door bevoegde gezagen wordt aangeleverd. De gecombineerde uitkomsten van GCN en NSL worden gebruikt als invoergegevens voor de berekeningen met de GHI. Blootstelling De berekende concentraties worden in de GHI met behulp van het Basisregister Adressen en Gebouwen (BAG) 8 toegewezen aan alle woonadressen in Nederland. Daaruit worden de blootstellingsverdelingen voor de inwoners per buurt, wijk, gemeente, provincie en voor heel Nederland afgeleid. Hierbij wordt rekening gehouden met de gemiddelde woningbezetting (hoeveel woningen zijn bewoond) en het gemiddelde aantal personen per adres per 1 januari 2015.
In toekomstige berekeningen van het SLA zal rekening worden gehouden met een www.luchtmeetnet.nl Operationele Prioritaire Stoffen model | RIVM EMEP MSC-W HOME 7 NSL monitoringstool (nsl-monitoring.nl) 8 www.geobasisregistraties.nl/basisregistraties/adressen-en-gebouwen 4 5 6
Pagina 20 van 82
RIVM-rapport 2021-0114
geactualiseerd BAG, maar dat was voor deze 2021-voortgangsmeting nog niet mogelijk. Voor de berekening van de gezondheidsindicatoren voor 2016 en 2030 wordt uitgegaan van eenzelfde bevolkingsomvang en ruimtelijke spreiding. De verblijftijd of andere plaatsen waar mensen langdurig verblijven zoals op het werk of op school is niet in de blootstelling meegenomen. Effect potentiële levensduurwinst De rekenmethode voor de gezondheidsindicatoren van het SLA is gebaseerd op het rekenmodel met de bijbehorende data dat voor de Volksgezondheid Toekomst Verkenning (VTV, 2018) gebruikt is om de ziektelast ten gevolge van milieufactoren voor de totale Nederlandse bevolking uit te rekenen. Het rekenmodel van de VTV schat het gemiddelde verlies aan levensduur (uitgedrukt in maanden) en het totale aantal verloren levensjaren (YLL). Dit wordt voor een bepaalde milieufactor gedaan voor de hele Nederlandse populatie aan de hand van: 1. de gemiddelde jaarlijkse blootstelling van de Nederlandse populatie; 2. een effectschatting voor sterfte (Relatief Risico ofwel RR) voor die milieufactor uit de literatuur; 3. de periode-levenstafels en bevolkingsaantallen voor de Nederlandse bevolking van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS).
Uit de blootstellingconcentraties per woning (en het geschatte aantal personen per woning; populatie gewogen) zijn verdelingen van de levensduurverkorting door luchtverontreiniging per buurt, wijk, gemeente, provincie en voor heel Nederland afgeleid. Als de luchtverontreiniging ten gevolge van het gevoerde luchtbeleid daalt, betekent dit het omgekeerde: er zal sprake zijn van een toename van levensduur. 2.2
Onzekerheden Met de door het RIVM opgestelde gezondheidsindicator wordt inzichtelijk hoeveel maanden we korter zullen leven en welk percentage van de bevolking in een provincie, gemeente, wijk of buurt een relatief hoger risico loopt. De gezondheidsindicator geeft inzicht in de mogelijkheden die er (nog) zijn om levensduurverlenging te bereiken door het nemen van extra beleidsmaatregelen en welke bronnen of sectoren daarbij het belangrijkst zijn. Alle stappen in de procedure van emissies naar concentraties en effecten op gezondheid via blootstellingsberekeningen, hebben (soms aanzienlijke) onzekerheden. Die onzekerheden worden bepaald door de onzekerheden gerelateerd aan alle afzonderlijke stappen om van emissies van luchtverontreinigende componenten te komen tot gezondheidseffecten; in dit geval vroegtijdige sterfte. In het methoderapport voor de gezondheidsindicator (Gerlofs-Nijland et al., 2019) wordt hier uitgebreid op ingegaan. De volgende factoren worden hierbij benoemd:
Pagina 21 van 82
RIVM-rapport 2021-0114
1. onzekerheden in het bepalen van de uitstoot van fijnstof en stikstofoxiden; 2. het regionaliseren van de emissies (van nationale naar lokale schaal); 3. modelonzekerheden: van emissies naar concentraties en van concentraties naar blootstelling; 4. van blootstelling naar gezondheidseffecten; 5. onzekerheden in beleidseffectiviteit. Behalve deze aspecten, die uitgebreid worden besproken in het genoemde methoderapport, is het tot nu toe ook nog niet mogelijk geweest om in de gezondheidsindicator rekening te houden met mogelijk relevante aspecten als toekomstige demografische en structuurontwikkelingen (zoals veroudering van de bevolking, stedelijke en infrastructuurontwikkelingen). Bij de inschatting van gezondheidseffecten wordt verder nog geen rekening gehouden met andere aspecten dan vroegtijdige sterfte en levensduurverlies. Bij de verdere ontwikkeling van de indicator zal specifiek gekeken worden hoe met dit soort aspecten beter rekening gehouden kan worden. Zoals in het methoderapport wordt aangegeven, is het niet mogelijk om de onzekerheden in de afzonderlijke stappen in de gezondheidsindicator ‘levensduurwinst’ bij elkaar op te tellen, omdat er sprake is van correlatie tussen de onderscheiden aspecten. Op basis van ‘expert judgement’ lijkt een onzekerheid van 30-50% in de absolute uitkomsten waarschijnlijk.
Wanneer echter twee scenario’s onder verder dezelfde uitgangspunten met elkaar vergeleken worden, zullen de onzekerheden in de uitkomsten kleiner zijn en kunnen robuuste uitspraken worden gedaan over de effecten van beleid. Bij de interpretatie van de uitkomsten moet het dan ook, mede vanwege de onzekerheden, niet gaan om de absolute getallen, maar eerder om relatieve vergelijking van resultaten. Omdat dan onder dezelfde aannamen en uitgangspunten een vergelijking wordt gemaakt van de situatie tussen twee jaren, valt een deel van de onzekerheden weg. Dit is ook het geval voor de berekeningen voor het Schone Lucht Akkoord. Geschat wordt dat daarom voor de resultaten van de gezondheidsindicator ‘levensduurwinst’ rekening moet worden gehouden met een onzekerheid van orde 20-25%. Ofwel: een puntschatting voor een levensduurverlenging van bijvoorbeeld twee maanden betekent een levensduurverlenging van 1,5-2,5 maanden.
Pagina 22 van 82
RIVM-rapport 2021-0114
3
WHO-advieswaarden
De Europese Unie heeft in de ‘Ambient Air Quality Directive’ (AAQD) 2008/50/EC, normen vastgesteld voor de concentraties van een aantal gassen en deeltjes in de buitenlucht. De in de richtlijn vastgestelde grenswaarden betreffen verplichtingen die gehaald moeten worden. Deze zijn rechtstreeks bindend voor de EU-lidstaten. De wettelijke grenswaarden zijn over het algemeen een compromis tussen economische haalbaarheid en gezondheidseffecten. De World Health Organization (WHO) heeft daarnaast advieswaarden vastgesteld voor luchtkwaliteit. Deze advieswaarden zijn primair gebaseerd op wetenschappelijk onderzoek naar gezondheidseffecten van blootstelling aan luchtverontreinigende stoffen. In september 2021 heeft de WHO op basis van recente epidemiologische en toxicologische gegevens (waaronder de Nederlandse DUELS-studie die als basis geldt voor de SLA-gezondheidsindicator), nieuwe advieswaarden vastgesteld voor de luchtkwaliteit (WHO, 2021). Het SLA is ondertekend in 2020; op dat moment waren de WHO-advieswaarden van kracht die in 2005 werden vastgesteld. Tabel 1 toont de oude (2005) – en de nieuwe (2021) advieswaarden, evenals de op dit moment geldende wettelijke EU-grenswaarden. Tabel 1 WHO-advieswaarden en EU-grenswaarden luchtkwaliteit
Component Middelings 2005 WHO 2021 WHO EU(in µg/m³) tijd advieswaarde advieswaarde grenswaarde jaar
10
5
25
24-uur
25
15
-
jaar
20
15
40
24-uur
50
45
50
zomerseizoen
-
60
-
8-uur
100
100
120
jaar
40
10
40
24-uur
-
25
50
SO2
24-uur
20
40
125
CO
24-uur
-
4
10
PM2,5 PM10 O3 NO2
Zoals Tabel 1 laat zien, zijn de nieuwe advieswaarden voor NO2, PM2,5 en ozon (O3) aanzienlijk lager dan de advieswaarden uit 2005 en de EUgrenswaarden. Omdat PM2,5 ook onderdeel uitmaakt van PM10, kan gesteld worden dat de advieswaarde voor de grovere fijnstoffractie (het verschil tussen PM10 en PM2,5) niet is aangescherpt. Er zijn de afgelopen jaren onvoldoende studies uitgevoerd om onderbouwde uitspraken over aanscherping te kunnen doen. Het kan overigens niet worden uitgesloten dat beneden de nieuwe advieswaarden van de WHO nog steeds risico’s voor de gezondheid kunnen optreden. In de onderliggende studies is de populatie die wordt Pagina 23 van 82
RIVM-rapport 2021-0114
blootgesteld aan concentraties onder de nieuwe advieswaarden relatief klein, zodat over deze risico’s nu nog onzekerheid bestaat. Voor de berekening van de SLA-gezondheidsindicatoren (gebaseerd op vroegtijdige sterfte) wordt onder meer het relatief risico gebruikt. Het relatieve risico geeft in dit specifieke geval de (relatieve) verandering in het sterfterisico weer bij een zekere verandering in de concentratie. In het recente WHO-advies is op basis van een meta-analyse van Chen & Hoek (2020) voor PM2,5 het relatief risico verhoogd van 1,06 naar 1,08 per 10 µg/m³ PM2,5. Dit betekent dat het sterfterisico 8% toeneemt bij een verhoging van de PM2,5-concentratie met 10 µg/m³ of met 8% wordt verminderd wanneer de concentratie van PM2,5 met 10 µg/m³ daalt. Het laagste niveau van PM2,5 waarbij verhoogde sterfterisico’s zijn vastgesteld is 3 µg/m³. PM2,5 is een verzameling van specifieke deeltjes, zoals zware metalen, roet, PAKs, ultrafijne deeltjes en secundaire (in de lucht gevormde) stofdeeltjes, die in de lucht aan elkaar geclusterd voorkomen. Er is volgens de WHO onvoldoende bewijsmateriaal beschikbaar om aan bepaalde bestandsdelen van PM2,5 prioriteit te geven. Wel beveelt de WHO aan om ervoor te zorgen dat de concentraties van alle bestandsdelen van PM2,5 afnemen. Het WHO-advies vermeldt het relatieve overlijdensrisico van NO2blootstelling als 1,02 per 10 µg/m³.
Verhoogde sterfterisico’s werden vastgesteld boven de 7 µg/m³ NO2. Voor ozonblootstelling boven de 60 µg/m³ geldt een risicofactor van 1,01 (Huangfu & Atkinson, 2020). Het relatieve risico voor NO2 uit het WHO-advies is dezelfde waarde die is gevonden in de Nederlandse DUELS-studie, waarin daarbij rekening werd gehouden met de invloed van fijnstof (Fischer, et al., 2015). Deze DUELS-studie is de basis voor de SLA-berekeningen. In de DUELS-studie is niet het overlijdensrisico voor PM2,5, maar dat van PM10 onderzocht. Landsdekkende concentratiegegevens voor PM2,5 voor 2000 waren destijds niet beschikbaar. Het gevonden relatieve risico voor het sterfterisico van PM10 bedroeg 1,04 per 10 µg/m³, wanneer rekening werd gehouden met de invloed van NO2. De resultaten van DUELS voor PM10 zijn eerder opgenomen in gecombineerde analyses voor PM2,5 (zie bijvoorbeeld Burnett et al., 2018), waarbij een omrekeningsfactor van 2/3 is gebruikt. Dit betekent dat op basis van de DUELS-studie het relatieve risico voor PM2,5 op 1,06 per 10 µg/m³ wordt geschat. Dit komt overeen met de eerdere inzichten over het risico van PM2,5, maar niet met de 1,08 per 10 µg/m³ PM2,5 die Chen & Hoek (2020) recent berekenden. Voor de voortgangsmeting waarvan in dit rapport de resultaten worden gepresenteerd, is het RIVM nog uitgegaan van de relatieve risico’s zoals gevonden in de bovengenoemde DUELS-studie.
De WHO heeft zich gerealiseerd dat niet overal in de wereld de nieuwe advieswaarden direct kunnen worden gerealiseerd. Om een stapsgewijze verbetering van de luchtkwaliteit mogelijk te maken, heeft de WHO ook een aantal ‘interimdoelen’ (IT’s) geformuleerd (zie tabel 2).
Pagina 24 van 82
RIVM-rapport 2021-0114
Tabel 2 Nieuwe WHO-advieswaarden en mogelijke interimdoelen (IT’s)
Component Middelings (in µg/m³) tijd
IT1
IT2
IT3
IT4
2021 WHO advieswaarde
jaar
35
25
15
10
5
24-uur
75
50
37,5
25
15
jaar
70
50
30
20
15
24-uur
150
100
75
50
45
zomerseizoen
100
70
-
-
60
8-uur
160
120
-
-
100
jaar
40
30
20
-
10
24-uur
120
50
-
-
25
SO2
24-uur
125
50
-
-
40
CO
24-uur
7
-
-
-
4
PM2,5 PM10 O3 NO2
De huidige EU-grenswaarden komen voor PM2,5 overeen met interimdoel IT2. De Europese Commissie heeft in het najaar van 2021 het in 2030 realiseren van niveau IT3 bestempeld als ‘lage ambitie’. Het halen van het IT4-niveau in 2030 wordt bestempeld als ‘gemiddelde ambitie’ en het al in 2030 bereiken van de WHO-advieswaarde (AQG) wordt gezien als ‘hoge ambitie’. De huidige NO2-grenswaarde (en ook de oude WHO-advieswaarde) komt overeen met IT1. Voor PM10 ligt de huidige grenswaarde tussen IT2 en IT3 in. De 2005 WHO-advieswaarde komt overeen met IT4. Het uitgangspunt van het SLA om de oude WHO-advieswaarde na te streven zou voor zowel PM2,5 als PM10 overeenkomen met streven naar het IT4-niveau. Momenteel is in de Europese Unie een proces gestart dat moet leiden tot herziening van de (wettelijke) EU-grenswaarden in 2023. Het streven is erop gericht de WHO-advieswaarden uiterlijk in 2050 te bereiken. Na raadpleging van belangengroepen en lidstaten en een analyse van de technische haalbaarheid en de economische gevolgen, zal de Europese Commissie eind 2022 met een voorstel komen. (Zie ook de notitie Internationale lessen en inzichten over luchtkwaliteit - Schone lucht akkoord.)
Pagina 25 van 82
RIVM-rapport 2021-0114
Pagina 26 van 82
RIVM-rapport 2021-0114
4
Emissies en prognose
4.1
Emissies: trends 1990-2019
4.1.1
Definities en uitgangspunten - Het effect van SLA op de gezondheid wordt berekend met de GHI. In de berekening van de GHI wordt de gecombineerde blootstelling van de bevolking aan PM10 en NO2 meegenomen. Dit zijn stoffen waarvoor in epidemiologische studies wetenschappelijk voldoende is aangetoond dat er een relatie is tussen de blootstellingsconcentraties en gezondheidseffecten (Fischer et al., 2015). - Concentraties van PM10 in de lucht worden niet alleen bepaald door de rechtstreekse uitstoot en verspreiding van stofdeeltjes (primair fijnstof); maar ook door secundair fijnstof. In hoofdstuk 2 is uitgelegd dat voor de vorming van secundair fijnstof ook NH3 nodig is. PM2,5 is internationaal (EU en UNECE) de meest gebruikte maat in het luchtkwaliteitsbeleid. In dit hoofdstuk worden daarom de emissies van PM10, PM2,5, NO2 en NH3 gepresenteerd. - De tijdreeksen die in dit rapport worden gepresenteerd, betreffen het rapportagejaar 2021, waarin de meest recente wetenschappelijke inzichten voor emissies over de tijdreeks 2000-2019 zijn verwerkt. Deze zijn vastgesteld door de EmissieRegistratie (ER).
- Nieuwe inzichten die zijn verwerkt in deze emissiereeksen hebben bijvoorbeeld geleid tot een stijging van de totale NOx-, PM10- en NH3-emissies voor het referentiejaar 2016 ten opzichte van de emissiereeks van voorgaand jaar van respectievelijk +1,5%; +2%; + 11% (Hoogerbrugge et al., 2021) - Luchtverontreiniging is een grensoverschrijdend probleem. De concentraties van PM10 en NO2 in Nederland worden voor ongeveer de helft bepaald door de uitstoot die in Nederland plaatsvindt en voor de andere helft door de uitstoot in het buitenland (MSC-W, 2021). Nederland is echter een nettoexporteur van luchtverontreinigende stoffen: er verdwijnt meer luchtverontreiniging over de grens dan dat Nederland importeert. Vanwege het grensoverschrijdend karakter worden in dit hoofdstuk zowel de binnenlandse als de buitenlandse emissies (op een wat minder detailniveau) getoond. - De doelen van het SLA zijn primair bepaald op basis van de gezondheidseffecten ten gevolge van de Nederlandse bijdrage aan de luchtverontreiniging; omdat dit het deel is waar de Nederlandse beleidsmakers rechtstreeks invloed op uit kunnen oefenen. Voor het toetsen aan de SLA-doelstellingen wordt alleen gebruikgemaakt van de binnenlandse bronnen.
- Voor verschillende doeleinden wordt gebruikgemaakt van verschillende indelingen van emissies: de Europese definitie en de nationale definitie voor de emissies op Nederlands grondgebied. De emissies volgens de Europese definitie worden gebruikt om te voldoen aan Europese afspraken (EU NECrichtlijn, UNECE Luchtverdrag). Voor de GCN/GDN-kaart, die als Pagina 27 van 82
RIVM-rapport 2021-0114
-
4.1.2
basis wordt gebruikt voor het SLA, wordt uitgegaan van de emissies op Nederlands grondgebied. De belangrijkste (voor SLA relevante) verschillen tussen beide methoden zijn: o De emissies door de zeescheepvaart en de emissies van stikstofoxiden door de landbouw afkomstig van dierlijke mest, kunstmestgebruik en gewasresten, worden wel meegenomen ten behoeve van het SLA, maar niet meegenomen in het totaal van de emissies die volgens de Europese definitie meetellen voor de emissiereductieverplichtingen. o De emissies door het wegverkeer en de visserij worden voor het SLA berekend op de in Nederland verbruikte brandstof (‘fuel used’), terwijl de EU-definitie uitgaat van in Nederland verkochte brandstof (‘fuel sold’). De luchtvaart wordt in beide methoden op dezelfde manier meegeteld. Daarbij gaat het om de emissies op de luchthavens; en om de start- en landingsprocedure (emissies tot 3000 voet). Voor het berekenen van de concentraties van NO2 en PM10 is de ruimtelijke verdeling van de emissies over Nederland een essentiële factor. Voor de ruimtelijke verdeling van de emissies wordt gebruikgemaakt van de Emissieregistratie. De manier waarop dat gebeurt, is vastgelegd op de website van de Emissieregistratie: Overzicht documenten - Emissieregistratie.
Emissies binnenland Stikstofoxiden (NOx uitgedrukt als NO2) De emissies van stikstofoxiden in Nederland namen tussen 2000 en 2019 af met 208 kton; een daling van ongeveer 39%. Figuur 3 laat een daling zien voor bijna alle sectoren. Alleen in de sector luchtvaart was er sprake van een kleine toename (ongeveer 3%). Door de beperkte bijdrage van deze sector aan de totale emissie komt dat in de figuur niet tot uiting. ‘HDO en bouw’ staat hierbij voor: Handel, Diensten, Overheid en bouw.
Figuur 3 Trend in NOx-emissies 2000-2019 (bron: Emissieregistratie, 2021)
De grootste daling deed zich voor in de sectoren verkeer en industrie (waaronder ook begrepen de energiesector, afvalsector en de op- en overslag). De aanscherping van de normstelling voor motoren (de zogenoemde Euronormen) en de vernieuwing van het wagenpark heeft geleid tot een substantiële daling van de emissies. Deze is gedeeltelijk Pagina 28 van 82
RIVM-rapport 2021-0114
tenietgedaan door de toename van het totale aantal verreden kilometers. Sinds 2015 is er sprake van een beperktere afname. In 2019 vormen de emissies van zeescheepvaart en visserij, die in de Nederlands grondgebied methode worden meegeteld, de grootste bron van NOx-uitstoot in Nederland: bijna 34% van de totale NOx-emissie. De sector wegverkeer is met 22% de op één na belangrijkste sector. Ammoniak (NH3) De landbouw is met bijna 86% de grootste bron van ammoniakemissies in Nederland in 2019. Voornaamste andere bijdragen komen uit de sector consumenten (bijdrage: ruim 5%, onder andere uit houtstook voor sfeerverwarming) en de sectoren verkeer en HDO en bouw. Beide sectoren zijn goed voor ruim 3% van het landelijk totaal. De trend in de emissies uit de landbouw is bepalend voor de landelijke trend in ammoniakemissies, zoals Figuur 4 laat zien. Tussen 2000 en 2019 daalden de landbouwemissies met ruim 32%. Tussen 2014 en 2017 was sprake van een positieve trend, ten gevolge van de toename van het aantal melkkoeien na afschaffing van het Europese systeem van melkquotering. De afgelopen paar jaar is de trend weer dalend door de invoering van het beleid om de fosfaatproductie te beperken. Daardoor is het aantal melkkoeien in Nederland weer gedaald.
Figuur 4 Trend in NH3-emissies 2000-2019 (bron: Emissieregistratie, 2021)
Fijnstof (PM10 en PM2,5) De PM10-emissies in Nederland zijn tussen 2000 en 2019 substantieel gedaald, namelijk met ruim 44% (zie Figuur 5). De grootste reductie is gehaald in de sector industrie, ten gevolge van het gebruik van schonere brandstoffen in raffinaderijen en als bijeffect van maatregelen om de NOx- en zwaveldioxide (SO2-)emissies te beperken; daarnaast zijn de verkeersemissies gedaald (schonere motoren). Aanpassingen in de stalsystemen voor leghennen leidden tot 2015 tot een toename van de PM10-emissies uit de landbouw. Door een afname van dieraantallen daalde de emissie weer vanaf 2016.
Pagina 29 van 82
RIVM-rapport 2021-0114
Figuur 5 Trend in PM10- (boven) en PM2,5-emissies (onder) 2000-2019 (bron: Emissieregistratie, 2021)
PM2,5 (de fractie met de kleinere fijnstofdeeltjes, namelijk kleiner dan 2,5 micrometer) maakt onderdeel uit van PM10. PM10-emissies bestaan (op gewichtsbasis) voor meer dan de helft uit PM2,5. In de PM2,5emissies wordt sinds dit jaar voor het eerst ook rekening gehouden met het zogenoemde ‘condenseerbaar fijnstof’. Daarbij gaat het om deeltjes die zich vormen in de atmosfeer bij de afkoeling van warme rookgassen. Dit heeft vooral gevolgen voor de uitstoot van de sector consumenten. De toegerekende emissies van PM2,5 ten gevolge van de sfeerverwarming (open haarden) is hierdoor met 4,1 kton in 2019 substantieel groter dan eerder ingeschat (1,4 kton). Daarmee stijgt het aandeel van sfeerverwarming (onderdeel van de sector consumenten) in de totale PM2,5-emissie in Nederland naar 23%. De SLA-berekening is gebaseerd op de meest recente inzichten van de Emissieregistratie; er wordt in deze voortgangsmeting dus ook rekening gehouden met condenseerbaar fijnstof. In eerdere SLA-berekeningen in 2019 werd hier nog geen rekening mee gehouden. 4.1.3
Emissies buitenland Onder het VN Luchtverdrag (UNECE Convention on Long Range Transboundary Air Pollution; CLRTAP) rapporteren de aangesloten Pagina 30 van 82
RIVM-rapport 2021-0114
landen, waaronder de EU-landen, jaarlijks de emissies voor een groot aantal stoffen aan het Centre for Emission Inventories and Projections (CEIP 9). Hieronder worden in Tabel 3 de emissies gepresenteerd zoals gerapporteerd door Nederland en onze buurlanden, op basis van de emissiereeks die in 2021 is vastgesteld. Tabel 3 Emissies en trends Nederland en buurlanden, 2000-2019 (in kiloton)
PM10
2000
2005
2010
2015
2019
trend
België
55,0
46,0
39,7
31,0
27,4
-50%
Frankrijk Duitsland
420,3 302,7
341,5 247,9
272,8 227,8
221,7 214,2
202,5 203,6
-52% -33%
Verenigd Koninkrijk
242,0
210,2
190,3
171,7
170,7
-29%
Nederland
49,4
42,0
35,8
31,0
27,6
-44%
PM2.5
2000
2005
2010
2015
2019
trend
België
40,0
34,4
30,7
22,2
18,4
-54%
Frankrijk
316,5
247,1
189,4
141,5
121,3
-62%
Duitsland Verenigd Koninkrijk
168,9 153,2
137,5 131,0
119,7 123,1
102,5 111,8
91,9 109,0
-46% -29%
Nederland
34,8
28,8
22,7
17,8
15,4
-56%
NH3
2000
2005
2010
2015
2019
trend
België
93,5
78,1
73,2
70,1
66,5
-29%
Frankrijk
662,5
621,0
617,8
616,4
592,7
-11%
Duitsland
626,9
607,2
618,9
640,7
586,7
-6%
Verenigd Koninkrijk
303,5
279,3
261,3
270,6
272,0
-10%
Nederland
173,3
152,5
133,9
130,9
122,9
-29%
NOx (als NO2)
2000
2005
2010
2015
2019
trend
België
360,3
326,9
244,7
197,9
160,2
-56%
Frankrijk
1708,6
1496,6
1143,9
949,1
773,8
-55%
Duitsland
1904,7
1642,2
1471,0
1363,9
1136,8
-40%
Verenigd Koninkrijk
2048,8
1777,3
1245,4
1025,8
842,7
-59%
Nederland
472,2
415,7
349,9
282,1
238,4
-50%
Bron: https://www.ceip.at/webdab-emission-database/reported-emissiondata or https://www.ceip.at/status-of-reporting-and-review-results/2021-submissions
In de emissie-ontwikkeling van Nederland en de buurlanden is enige gelijkenis te zien. Zo is in alle landen de emissiedaling van NH3 tussen 2000 en 2019 kleiner dan van de andere stoffen. Het Verenigd Koninkrijk toont in vergelijking met de andere landen de grootste daling in NOx, maar de kleinste daling op de andere stoffen. Nederland realiseert de grootste daling op NH3, maar scoort gemiddeld of aan de lagere kant in vergelijking met de andere landen op de andere stoffen. De Nederlandse emissiecijfers in bovenstaande tabel wijken af van de emissiecijfers die in paragraaf 4.1.2 worden gepresenteerd. De reden 9
zie: https://www.ceip.at/ Pagina 31 van 82
RIVM-rapport 2021-0114
hiervoor is dat Nederland voor internationale rapportages (net als andere landen) de in internationaal verband afgesproken indeling hanteert. Door de resultaten hiervan in de bovenstaande tabel te laten zien, zijn de cijfers vergelijkbaar met die van de buurlanden. Voor nationale (modellerings)doeleinden, ook voor SLA, gebruikt Nederland de ‘nationaal grondgebied methode’. In paragraaf 4.1.1 is het verschil tussen beide methoden verklaard. Met deze methode wordt de feitelijke emissie op Nederlands grondgebied (en de daarmee berekende concentraties) beter benaderd. Condenseerbaar fijnstof Nederland neemt sinds 2021 de emissies van condenseerbaar fijnstof voor consumenten mee in de berekende uitstoot van fijnstof. De emissies zijn hierdoor substantieel omhooggegaan; de bijdrage van consumenten (sfeerverwarming) aan de totale PM2,5-emissie is omhooggegaan van 9% naar 23%. Overigens neemt Nederland voor andere sectoren het condenseerbare deel van het fijnstof niet mee in de rapportages (bijvoorbeeld de industrie). Voor deze andere sectoren is de bijdrage van het condenseerbare deel echter (veel) kleiner dan voor consumenten, met daardoor een kleine afwijking van de werkelijkheid.
Buurlanden In 2020 is een vergelijking uitgevoerd hoe landen onder het Luchtverdrag condenseerbaar fijnstof rapporteren in hun emissieinventarisaties (niet gepubliceerd werk van Juhrich ten behoeve van MSC-W, (2020)). Hier blijkt een aanzienlijke variatie in op te treden. Duitsland, Frankrijk en Nederland rapporteerden in 2020 kleinschalige verbrandingsprocessen (waaronder die van consumenten) zonder condensables. In Nederland is dat dus in 2021 veranderd. RIVM gaat in de GCN-berekeningen uit van de officiële landenrapportages. Dat houdt dus voor Duitsland en Frankrijk in dat we uitgaan van een onderschatting van hun PM-emissies. Het Verenigd Koninkrijk rapporteert emissies inclusief condensables. België rapporteert gedeeltelijk met en gedeeltelijk zonder condensables. Ook blijkt de kwaliteit van de inventarisatie van het aantal houtkachels (naar type en leeftijd) en de omvang van het houtgebruik tussen landen sterk te verschillen, wat zowel de primaire fijnstofemissies als die van condensables onzeker maakt. Inmiddels is er een proces gestart om de berekeningen en rapportages voor alle landen gelijk te trekken.
Pagina 32 van 82
RIVM-rapport 2021-0114
4.2
Emissieprognoses 2025 en 2030
4.2.1
Definities en uitgangspunten - Voor het toetsen aan de doelen van het SLA, wordt een vergelijking gemaakt tussen gezondheidseffecten berekend voor het ‘referentiejaar’ (2016) en voor het doeljaar (2030). Voor 2016 wordt daarbij uitgegaan van de actuele situatie in 2016 (de emissies in 2016 uit de emissiereeks die door de ER in 2021 is vastgesteld). Voor het doeljaar 2030 en tussenjaar 2025 wordt gebruikgemaakt van scenario’s, waarin verschillende sets van maatregelen worden meegenomen. Beleidsmaatregelen hebben impact op de emissies en de ruimtelijke verdeling daarvan over Nederland. Het RIVM hanteert voor de voortgangsmeting met de gezondheidsindicator drie scenario’s, waarmee op dezelfde manier als voor het referentiejaar de potentiële gezondheidswinst wordt bepaald, zie kader hieronder. a. Vastgesteld rijksbeleid (afgekort: ‘KEV’) Het vastgesteld beleid betreft beleidsmaatregelen die in wetgeving zijn vastgelegd of de afspraken van marktpartijen, maatschappelijke organisaties die concreet zijn uitgewerkt en bindend zijn vastgelegd. Hierin is beleid meegenomen dat was vastgelegd tot op de peildatum 1 mei 2020. Een aantal in SLA opgenomen maatregelen dat al voor deze peildatum van kracht is geworden, is in dit scenario meegenomen (zie TAUW (2021), paragraaf 4.1).
De benaming voor dit scenario is afgeleid van de Klimaat- en Energie Verkenning 2020 (PBL, 2020a; 2020b), waarin de emissiereducties zijn doorgerekend. b. Voorgenomen rijksbeleid en aanvullend SLA-beleid (afgekort: ‘VES’) Het voorgenomen rijksbeleid betreft beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt en die concreet genoeg zijn uitgewerkt om te kunnen doorrekenen. De voornemens moeten alleen nog bindend worden vastgelegd. Het gaat hierbij om beleidsvoornemens die voor of op 1 mei 2020 openbaar waren en die concreet genoeg waren uitgewerkt. Naast het voorgenomen rijksbeleid zijn in dit scenario ook de extra (decentrale) SLA-plannen opgenomen die uiterlijk 1 maart 2021 waren ingediend. Voorgenomen beleid in dit scenario is doorgerekend door het PBL. De emissie-reducerende effecten van extra (decentrale) plannen zijn in opdracht van het ministerie van IenW doorgerekend door adviesbureau TAUW. c. Een illustratief scenario (afgekort: ‘ILL’) In het illustratief scenario zit beleid dat deels concreet is, maar dat vanwege de timing in de scenario’s a. en b. nog niet kon worden meegenomen. Daarnaast gaat het om nieuw geagendeerd beleid dat nog in de maak is en dus nog niet concreet is uitgewerkt. Beleidsvoornemens van het nieuwe kabinet zijn hierbij nog niet in beschouwing genomen.