Inspraakreactie P. Vos deel IV.pdf

Koninkrijksrelaties Drs. K.H. Ollongren Postbus 20011 2500 EH

DEN HAAG

Onderwerp

Uw brief van

Datum

Advies inzake Woonwagenen StandplaatSenbeleid

22 januari 2018 Uw kenmerk

28 maart 2018 Ons kenmerk

2018-0000049782

2018/0054/AvD/OV/DN

Geachte mevrouw Ollongren,

Met verwijzing naar uw adviesvraag in de brief van plaatsvervangend DirecteurGeneraal Bestuur en Wonen, drs. E.J. van Kempen van 22 januari jl. (bijgevoegd), doe ik u het advies van het College voor de Rechten van de Mens inzake het woonwagen- en standplaatsenbeleid toekomen. In die brief heeft u het College verzocht om aanbevelingen uit te brengen met betrekking tot het mensenrechtelijke kader, in verband met uw streven om het nieuwe beleidskader met betrekking tot het gemeentelijk woonwagen- en standplaatsenbeleid hiermee in overeenstemming te brengen.

Dit advies is geformuleerd aan de hand van de vragen die u het College heeft voorgelegd, die vervolgens door de betrokken ambtenaren nader zijn toegelicht in een aantal gesprekken die door het College als zeer plezierig en constructief zijn ervaren. Het College waardeert de constructieve stap richting het effectief waarborgen van huisvesting van woonwagenbewoners conform hun culturele identiteit, en hoopt dat u om de aanbevelingen en aangedragen aandachtspunten zult betrekken bij de verdere vormgeving van het nieuwe beleidskader.

Pagina 1 van 2 Postbus 16001 3500 DA Utrecht

Kleinesinge! 1-3 357? CC Utrecht

T 030 888 38 88 F 030 888 38 83

infofgimensenrechten.nl www.mensertrechten.nl

COLLEGE VOOR DE RECHTEN VAN DE MENS

Mocht u naar aanleiding van deze brief nog vragen hebben of een toelichting willen, dan kunt u contact (laten) opnemen met Odile Verhaar, via Q.Verhaar@mensenrechten.nl of telefonisch via 030-8883888.

HoogacHtend,

mr. AdWana CJ. van Dooijeweeri Voorzitter

Bijlagen: 2

Pagina 2 van 2

COLLEGE VQOR DE RECHTEN VAN DE MENS

ADVIES

Inzake het woonwagen- en standplaatsenbeleid aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties naar aanleiding van de formulering van een nieuw beleidskader met betrekking tot het gemeentelijk woonwagen- en standplaatsenbeleid.

maart 2018

INHOUD

INHOUD

2

SAMENVATTING Inleiding

3 5

1.

Consultatievraag 1

7

1.1 1.2

Afbakening en definitie van woonwagenbewoners op basis van afstamming Leidt afstammingsbeginsel tot discriminatie en etnische registratie?

7 8

1.3

Aanbevelingen

9

2.

Consultatievraag 2

10

2.1

Culturele identiteit

10

2.2

Aanbevelingen

12

Consultatievraag 3

12

3.1 3.2

Het materiele gelijkheidsbeginsel Participate

13 14

3.3 3.4

Eerbiediging prive- en gezinsleven Inkomensgrens sociale huur

15 15

3.5

Redelijkheidstoets

15

3.6

Aanbevelingen

15

Consultatievraag 4

17

Woonbehoefte van woonwagenbewoners leidend Aanbevelingen

18 18

Consultatievraag 5

19

5.1

Verwachting ten aanzien rol Rijksoverheid

19

5.2 5.3

Effectief handhavingsmechanisme en preventief toezicht Aanbevelingen

19 20

3.

4.

4.1 4.2 5.

SAMENVATTING

Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijk relaties heeft het College voor de Rechten van de Mens in haar brief d.d. 30 januari jl. om advies gevraagd met het oog op een nieuw te vormen woonwagen- en standplaatsenbeleid, in overeenstemming met mensenrechten. Daartoe heeft het ministerie een aantal vragen ter consultatie voorgelegd. In het onderstaande worden deze vragen kortheidshalve opgenomen en beantwoord. Voor een uitgebreidere beschouwing en aanbevelingen om tot een 'mensenrechtenproof kader te komen, verwijst het College naar het onderliggende advies. Dit advies is tot stand gekomen na consultatie met woonwagenbewoners, experts en betrokken ambtenaren. Wie behoren er tot de groep woonwagenbewoners?

Woonwagenbewoners zijn mensen die zich van generatie op generatie als zodanig manifesteren en die zich beschouwen als een bevolkingsgroep met een van andere

bevolkingsgroep te onderscheiden cultuur. Hieronder vallen Roma, Sinti en 'reizigers' die in een woonwagen wonen of binding hebben met het woonwagenleven.

Voor de vraag wie aanspraak kan maken op een standplaats is het van belang twee doelen te onderscheiden. Voor het eerste doel, de peilins van de kwantitatieve behoefte aan standplaatsen voor het algemene beleid, zouden naast personen die nu in een woonwagen wonen, ook woonwagenbewoners betrokken moeten worden die (tijdelijk) in reguliere

huizen zijn gaan wonen en wensen terug te keren naar het woonwagenleven. Ook burgers die getrouwd zijn geweest met een woonwagenbewoner, een groot deel van hun leven in een woonwagen hebben gewoond en dat leven na scheiding willen voortzetten, zouden in

deze inventarisatie meegenomen kunnen worden. Voor het tweede doel van de vraag wie aanspraak kan maken op een standplaats is het toewijzingsbeleid van een specifieke standplaats relevant. Nu er sprake is van schaarste aan standplaatsen, kan in samenspraak met woonwagenbewoners een rangorde voor toewijzing worden aangebracht, waarbij bijvoorbeeld woonwagenbewoners die nu op een locatie leven, voorrang hebben boven diegenen die willen terugkeren naar het woonwagenleven.

Dient het afstammingsbeginsel te worden toegepast en hoe kan ter afbakening van deze groep etnische registratie worden voorkomen?

Registratie op grond van afstamming is in beginsel niet verboden, als het een noodzakelijk middel is voor het bereiken van een welomschreven legitiem beleidsdoel. Terughoudendheid is echter geboden en bekeken moet worden of niet met een lichter

middel dan registratie kan worden volstaan. Waar het hier om gaat is dat de groep woonwagenbewoners die in aanmerking komt voor een standplaats gedefinieerd en afgebakend moet worden. Ten eerste om de eerder genoemde behoefte-inventarisatie uit te kunnen voeren en ten tweede om op de wachtlijst te kunnen komen, en ten derde voor

bepaling van de rangorde voor toewijzing van een standplaats. Etnische registratie als zodanig zal niet nodig zijn. Het woonadres van de betrokkene en/of zijn (groot)ouders zal in de meeste gevallen voldoende zijn om de groep woonwagenbewoners voor genoemde beleidsdoelen af te bakenen.

Uit welke kenmerken bestaat de culturele identiteit van woonwagenbewoners die beschermd moeten worden?

De woonvorm, in woonwagens, en in nauw sociaal- en familieverband wonen, zijn wezenlijke kenmerken van de te beschermen culturele identiteit van

woonwagenbewoners. Het van oorsprong nomadische bestaan leeft voort in de geest van woonwagenbewoners, waarmee de trekvrijheid ook als een cultureel kenmerk kan worden beschouwd.

Voldoet de gemeente aan de mensenrechten als ze in voldoende standplaatsen voorziet?

De bovengenoemde kenmerken brengen voor de overheid de verplichting met zich mee om het woonwagenleven te faciliteren en voldoende standplaatsen beschikbaar te stellen om

het traditionele familie- en gemeenschapsleven mogelijk te maken. Deze verplichting vloeit voort uit mensenrechten en geldt dus ook voor de centrale, regionale of provinciale overheid, en niet alleen voor gemeenten. Vanuit deze optiek van de bescherming van het familie- en gemeenschapsleven, ligt ook de inrichting van tijdelijke (passanten)plaatsen op een locatie voor de hand, bijvoorbeeld voor meerderjarige kinderen in afwachting van een

standplaats, of voor mantelzorgers.

Op welke wijze kan een gemeente op een goede manier voldoen aan het

mensenrechtelijk kader voor woonwagenbewoners zonder dat reguliere woningzoekenden worden benadeeld?

Het materiele gelijkheidsbeginsel vraagt om een gedifferentieerde behandeling van woonwagenbewoners en reguliere woningzoekenden, juist omdat de woonvorm van

woonwagenbewoners die onlosmakelijk verbonden is met hun culturele identiteit, anders is

dan die van reguliere woningzoekenden. Deze gedifferentieerde behandeling leidt tot materiele gelijkheid en niet tot bevoordeling van woonwagenbewoners, of tot benadeling

van reguliere woningzoekenden. Differentiate ziet op een verdelingsvraagstuk in situaties

van schaarste bij de huisvesting. Voor beide groepen dient de behoefte in kaart te worden

gebracht en dient er een gelijkwaardig aanbod te zijn. De wachttijd voor huisvesting voor

woonwagenbewoners dient gelijke tred te houden met de wachttijd voor reguliere " huisvesting.

Om op een goede manier aan het mensenrechtelijk kader te voldoen, dient allereerst in samenspraak met woonwagenbewoners een behoefte-inventarisatie plaats te vinden aan

standplaatsen. Vervolgens zullen op basis van die inventarisatie voldoende standplaatsen

moeten worden gecreeerd, die nodig zijn ter bescherming van de eerder genoemde culturele identiteit. Er zullen daamaast inzichtelijke wachtlijsten moeten bestaan voor een standplaats, waarbij in samenspraak met woonwagenbewoners een rangorde voor toewijzing kan worden bepaald. Obstakels voor de toewijzing van standplaatsen, zoals

hantering van de sociale huurwoninggrens voor toewijzing, dienen te worden weggenomen

door te zorgen voor een gemengde locatie met huur- en koopwagens in zowel de sociale

huur als de vrije sector. Woonwagenbewoners dienen effectief betrokken te worden in besluitvormingsprocessen die hen direct raken, en hun eigendomsrechten dienen te worden gerespecteerd. Dat laatste betekent dat ingrepen in die eigendomsrechten moeten voldoen aan de redelijkheidstoets en dat woonwagenbewoners een effectief rechtsmiddel hebben tegen arbitraire inmenging in die rechten.

Is er een verschil tussen gemeenten en woningbouwcorporaties in de toepassing van het mensenrechtenkader ten aanzien van huisvesting van woonwagenbewoners, en

hoe kan een woningcorporatie hieraan worden gehouden?

Het bovengenoemde gelijkheidsbeginsel en het discriminatieverbod gelden voor de centrale en de lokale overheid, maar ook voor instanties die met de uitvoering van het woonwagenbeleid en/of het beheer en verhuur zijn belast. Woningcorporaties zijn zelfstandige normadressaten van de Algemene wet gelijke behandeling en hebben daarmee een eigen verantwoordelijkheid om deze wet na te leven. Uiteraard is het van belang dat beheerders en woningcorporaties hiervoor de juiste kaders van de centrale en lokale

overheid krijgen aangereikt.

Wat mag er van gemeenten worden verwacht nu er een variatie is in de hoeveelheid standplaatsen per gemeente? Is er een norm te geven?

Er is inderdaad sprake van een variatie in de hoeveelheid standplaatsen van gemeenten. Hieraan zijn mede debet de beleidsopties die het Rijk heeft aangereikt aan gemeenten

voor het te voeren standplaatsenbeleid, zoals het 'nul-optiebeleid' of het 'afbouwbeleid' Vanuit mensenrechtelijk perspectief zal de behoefte aan standplaatsen van woonwagenbewoners leidend moeten zijn. Op basis van de eerder genoemde behoefteinventarisatie zal bezien moeten worden welke woonbehoefte er bestaat, en in welke regie's of gemeenten. Voorkomen moet worden dat er beleidsinitiatieven worden

ontwikkeld die leiden tot een min of meer gedwongen spreiding van woonwagenbewoners

over diverse gemeenten. Een dergelijke gedwongen spreiding is niet in overeenstemming met de autonomie van woonwagenbewoners. Er is als zodanig dus niet een norm per

gemeente te geven. Vertrekpunt zal de behoefte-inventarisatie dienen te zijn.

Kan het College specifieke aanbevelingen geven over de vraag hoe de bewustwording van het mensenrechtelijk kader kan worden verhoogd en de verwachtingen ten aanzien van de rol van de Rijksoverheid, nadat dit nieuwe beleidskader is gemaakt? Nakoming van mensenrechten en de positieve verplichtingen die dit met zich meebrengt is een (eind)verantwoordelijkheid van de staat als verdragspartij. Dat betekent dat de Rijksoverheid een centrale rol houdt. In de eerste plaats bij het aanbieden van een kader

in overeenstemming met mensenrechten aan gemeenten en uitvoeringsinstanties, en kennisoverdracht aan deze instances over dat kader. In de tweede plaats door ervoor te

zorgen dat er effectief toezicht bestaat op de uitvoering ervan, er effectieve

klachtmechanismen bestaan. Dat na de intrekking van de Woonwagenwet taken zijn overgedragen aan gemeenten of dat voor de feitelijke uitvoering van het woonwagenbeleid taken zijn neergelegd bij woningcorporaties en beheerders, doet hier niet aan af. Concreet

betekent het dat een vrijblijvende handreiking onvoldoende is en dat het College verwacht dat de Rijksoverheid erop zal toezien dat het lokale beleid en uitvoering daadwerkelijk voldoet aan de mensenrechten van woonwagenbewoners. Daarbij hoort een blijvende

investering in de overlegstructuur met woonwagenbewoners.

Inleiding Met de intrekking van de zogeheten Woonwagenwet (1968) in 1999, is de

verantwoordelijkheid voor het opstellen en uitvoeren van een huisvestingsbeleid gericht op woonwagenwagenbewoners overgegaan van de Rijksoverheid naar de gemeenten. Desondanks is er wel enige sturing geweest vanuit de Rijksoverheid. In 2007 heeft het

toenmalige Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Mileubeheer (VROM) een handreiking voor gemeentelijk woonwagenbeleid opgesteld met een vijftal

beleidsopties.' Een van deze beleidsopties was de 'nuloptie', waarbij

woonwagenstandplaatsen geheel verdwijnen door het verwijderen van vrijgekomen standplaatsen.

Het College voor de Rechten van de Mens (het College) heeft sinds 20062 diverse zaken

behandeld waarin woonwagenbewoners klagen over het beleid van hun gemeente (en woningcorporatie) en het gebrek aan voldoende standplaatsen, als gevolg van dit beleid. Het College heeft geoordeeld dat het discriminatieverbod met zich meebrengt dat woonwagenbewoners op gelijke voet met woningzoekende op de reguliere (sociale) woningmarkt behandeld moeten worden. Daarbij dient wel rekening gehouden te worden met de omstandigheid dat uit de rechtspraak van het Europese Hof voor de rechten van de Mens (EHRM) volgt dat de culturele identiteit van woonwagenbewoners valt onder de bescherming van artikel 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). Hieruit vloeit voort dat het wonen in een woonwagen op een standplaats in familieverband een beschermde woonvorm is die door de verdragsstaten voldoende effectief gefaciliteerd dient te worden.3

In 2017 heeft de Nationale Ombudsman (NO) onderzoek gedaan naar de

standplaatsenbeleid van de overheid in mensenrechtelijk perspectief. In een rapport uitgebracht in mei 2017 ('Woonwagenbewoner zoekt standplaats') doet de NO een aantal aanbevelingen aan de Rijksoverheid om het gemeentelijk woonwagenbeleid weer 'mensenrechtenbestendig' te maken.

De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) heeft besloten invulling te geven aan de oordelen van het College en de aanbevelingen van de NO door middel van een nieuw beleidskader, waarbinnen gemeenten hun standplaatsenbeleid kunnen voeren.

Het ministerie wil tevens een actieve rol spelen in het bekendmaken en uitdragen van dit nieuwe beleidskader aan gemeenten en anderen. Het ministerie heeft het College daarom enkele vragen voorgelegd en verzocht om aanbevelingen uit te brengen met betrekking tot het mensenrechtelijke kader waaraan het nieuw te vormen standplaatsenbeleid dient te voldoen. Het College waardeert deze constructieve stap richting het effectief waarborgen van huisvesting van woonwagenbewoners conform hun culturele identiteit.

1Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Mileubeheer (VROM, Inspectie), Werken aan Woonwagenlocaties, Handreiking voor Gemeenten: Over Beleid en Handhaven, nr. 6374. Ministerie van BZK, Ministerie van Justitie, Ministerie van Financien, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Werkgelegenheid, Den Haag, 2005.

2Zie bijvoorbeeld Commissie Gelijke Behandeling, 6 november 2006, oordeel 2006-222.

3Het College heeft geoordeeld dat de eerste twee varianten, te weten de nul-optie en het

afbouwbeleid gericht op het verkleinen van woonwagenlocaties om een geleideiijke overgang naar reguliere huisvesting te bewerkstelligen- tot verboden onderscheid leiden. De derde variant, het woonvisiebeleid, is aan de orde geweest in meerdere oordelen van het College. In die oordelen kwam het College ook tot de conclusie dat sprake was van verboden onderscheid omdat niet is gebleken dat rekening is gehouden met de woonbehoefte van woonwagenbewoners en voor hen geen gelijkwaardig aanbod is gecreeerd (zie o.a. College, 8 maart 2016, 2016-19).

Ter voorbereiding van dit advies heeft het College gesproken met betrokken

beleidsambtenaren, een academicus" en vertegenwoordigers van woonwagenbewoners. De aanbevelingen in dit advies zijn gebaseerd op de geldende Internationale

mensenrechtennormen en rechtspraak, maar zoveel mogelijk praktisch en pragmatisch

geformuleerd en niet uitputtend- zodat deze zich makkelijk lenen voor een nationaal

beleidskader en lokale toepassing daarvan.5 Het mensenrechtenperspectief dat het College

hier schetst heeft betrekking op de voorliggende vraagstelling van BZK ten aanzien van het standplaatsenbeleid. Overige mensenrechtelijke normen die relevant zijn voor diverse woonwagenbewoners buiten het terrein van huisvesting, zijn niet in dit advies vervat. Tot

slot geldt dat het mensenrechtenperspectief niet statisch is. Het College benadrukt dan ook dat het nieuw te vormen kader voldoende flexibiliteit in zich dient te hebben om zich aan te passen aan de meeste recente inzichten en rechtspraak van nationale en internationale mensenrechtentribunalen.

1. Consultatievraag 1.

Wie horen er bij de groep van woonwagenbewoners (die met enig recht aanspraak kunnen

maken op een standplaats)? Op dit moment zijn in beeld Roma, Sinti en woonwagenbewoners (afstammelingen van de klassieke reizigers), rondtrekkende

circusartiesten en kermisexploitanten. De Nationale Ombudsman stelt voor ter afbakening van de groep het afstammingsbeginsel te hanteren bij de toewijzing van standplaatsen. Voorkomen moet worden dat dit (i.e. afstammingsbeginsel, afbakening van deze

bevolkingsgroep langs etnische lijnen) leidt tot etnische registratie. Hoe ziet het College

dit?

5

1.1 Afbakening en definitie van woonwagenbewoners op basis van afstamming

Het College toetst voor de beoordeling of er sprake is van ongelijke behandeling van woonwagenbewoners bij de beschikbaarheid en toewijzing van huisvesting aan artikel 7a eerste lid van de Algemene wet gelijke behandeling (AWGB, sociale bescherming). Die

bepaling verbiedt discriminatie naar ras bij het aanbieden van huisvesting. Het juridische begrip 'ras' uit de AWGB dient ruim te worden uitgelegd en omvat tevens huidskleur, afkomst en nationale of etnische afstamming. Hiermee sluit het College aan bij de ruime definitie in het Intemationaal Verdrag inzake de Uitbanning van elke vorm van Rassendiscriminatie (IVUR) en in de jurisprudentie van de Hoge Raad. Deze heeft geoordeeld dat voor de vaststelling of er sprake is van discriminatie wegens ras zal moeten worden aangeknoopt bij verschillende kenmerken, die fysieke, etnische, geografische, culturele, historische en godsdienstige aard kunnen zijn.5 Voor de vraag wie bepaalt of iemand tot een bepaalde raciale of etnische groep behoort, hanteert de instantie die

toeziet op de naleving van het IVUR, het Comite ter uitbanning van alle vormen van

rassendiscriminatie (CERD), het begrip 'zelfidentificatie' indien er geen rechtvaardiging is

om het tegendeel te concluderen.

Op basis van deze uitgangspunten heeft het College in navolging van de rechtspraak van het EHRM en het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ EU) in een bestendige lijn 4Leonie Huijbers.Zie ook: Leonie Huijbers, "Woonwagenbeleid in Nederland vanuit mensenrechtelijk perspectief, NJCM-Bulletin Jrg. 40 [2015], nr. 4.

Zie voor een uitvoerige beschrijving en toelichting van de relevante mensenrechtelijke normenLeonie Huijbers 2015. Hoge Raad, 13 juni 2000, ECLI:NL:PH: 200:AA6191.

<•

geoordeeld dat woonwagenbewoners onder het begrip 'ras' vallen in de zin van de

Algemene wet gelijke behandeling (AWGB).7 Het College neemt daarbij in aanmerking dat woonwagenbewoners veelal met vooroordelen tegemoet worden getreden, die kunnen leiden tot ongelijke behandeling, achterstelling en uitsluiting. Die vooroordelen en achterstelling vormen belangrijke overwegingen om aan te nemen dat de grond ras bij woonwagenbewoners in het geding is. Dit begrip krijgt immers vooral betekenis doordat andere mensen hen zien als een aparte maatschappelijke categorie, hetgeen aanleiding kan zijn voor ongelijke behandeling. Het College hanteert de volgende definitie van woonwagenbewoners in zijn oordelen: "woonwagenbewoners die zich van generatie op generatie als zodanig manifesteren en die zich beschouwen als een bevolkingsgroep met een van andere bevolkingsgroepen te onderscheiden cultuur".

Onder genoemde definitie rekent het College zowel woonwagenbewoners die afstammen van Roma en Sinti, als afstammelingen van klassieke 'reizigers'.

1.2 Leidt afstammingsbeginsel tot discriminatie en etnische registratie? Bij het nieuwe woonwagenstandplaatsenbeleid doen zich twee momenten voor waarop zich de noodzaak van een definitie en registratie van woonwagenbewoners aandient: bij de inventarisatie van hun woonbehoefte, en bij de toewijzing van standplaatsen volgens een bepaalde rangorde. Het voorstel van de NO is om als afbakeningscriterium het 'afstammingsbeginsel' in te voeren (vergelijkbaar met het afstammingsbeginsel uit de vroegere Woonwagenwet). Bij registratie van woonwagenbewoners als aparte groep op grond van 'afstamming' is er echter al snel sprake van strijdigheid met het nondiscriminatie- en privacy-beginsel. Dit neemt niet weg dat een inbreuk op die beginselen onder strikte voorwaarden toch gerechtvaardigd kan zijn. Het in de vroegere Woonwagenwet opgenomen afstammingsbeginsel is diverse malen, zowel nationaal als internationaal, aangevochten bij de rechter omdat men meende dat

het in strijd was met het non-discriminatiebeginsel.8 Het heeft in al deze gevallen de rechterlijke toets doorstaan.9 Zo oordeelde de Afdeling Rechtspraak van de Raad van State in 1986 dat het vergunningenstelsel met het daarin opgenomen afstammingsbeginsel kon worden aangemerkt als een objectief en redelijkerwijs te rechtvaardigen middel dat aansloot bij het doel van de wet ('bevordering van het maatschappelijk welzijn van de woonwagenbevolking'). Op grond hiervan was de Afdeling van oordeel dat het afstammingsbeginsel geen ongerechtvaardigde inbreuk maakte op artikel 14 EVRM en

artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake Burgerlijke en Politie Rechten (IVBPR).10

7Zie onder meer College voor de Rechten van de Mens, 28 mei 2015, oordeel 2015-61, overweging 3.5, en 21 november 2017, oordeel 2017-136, overweging 6.2.

8Wijziging van de Huisvestingswet, de Woningwet en enige andere wetten in verband met de integratie van de woonwagen- en woonschepenregelgeving. Kamerstukken II 1996/97 25333, nr. 3, Memorie van toelichting, I Algemeen deel, § 1. Inleiding, 5. Het afstammingsbeginsel; de bevoegdheid van de provincies tot het toetsen van de doelgroep (art 14 e.v.). Het gaat hier specifiek om de in art.18 eerste lid van art. 14 van de Woonwagenwet geformuleerde voorwaarden waaronder mensen in aanmerking komen voor een schriftelijke vergunning voor het bewonen van een woonwagen.

9Kamerstukken II 1996/97 25333, nr. 3, p. 4. 10 ARRvS 02-01-1986, ECLI:NL:RVS:1986: AM9872, AB 1986, 443. Art. 14 EVRM en art. 26 IVBPR verbieden onder meer discriminatie op grond van 'ras', 'nationale afkomst', 'sociale afkomst' en 'geboorte'. Volgens juridisch commentator P.J. Boon is er overigens veel af te dingen op de positieve interpretatie van de doelstelling van de Woonwagenwet die de Afdeling hanteert

Van doorslaggevend belang voor de rechtvaardiging van de inbreuk is of er een

zwaarwegend, legitiem belang (doel) in het geding is, dat niet op andere wijze bereikt kan worden.

Het Ministerie vraagt of registratie van woonwagenbewoners langs etnische lijnen en meer specifiek op grond van het afstammingsbeginsel, geen vorm van 'etnische registratie' is. Registratie van mensen op grond van zogeheten bijzondere persoonsgegevens als ras of etnische afkomst door (bijvoorbeeld) de overheid, is in beginsel verboden. Vastleggen van bijzondere persoonsgegevens valt evenals het verzamelen, opslaan, raadplegen en gebruik daarvan, onder de Algemene Verordening gegevensbescherming (2018)." Daarop bestaan

enkele uitzonderingen. Bijzondere persoonsgegevens mogen onder meer worden verwerkt

voor een of meer welbepaalde doelen, als de betrokkene hiervoor zijn uitdrukkelijke toestemming heeft gegeven.12 Deze wettelijke uitzonderingen geven aan dat ook de inbreuk die registratie van dergelijke bijzondere persoonsgegevens maakt op het recht op privacy, onder strikte juridische voorwaarden gerechtvaardigd kan zijn. Bij de vraag of de inbreuk gerechtvaardigd is speelt het doel van de registratie een belangrijke rol. De inventarisatie voor het vaststellen van de woonbehoefte van woonwagenbewoners kan bijvoorbeeld zo'n rechtvaardiging zijn. Daarnaast zal voor de toewijzing van een standplaats ook duidelijk moeten zijn wie tot de categorie van woonwagenbewoners behoort. Hoewel registratie van burgers op grond van 'afstamming' door de overheid in beginsel dus niet per se strijdig is met mensenrechten, is terughoudendheid niettemin yereist. Daarom verdient het aanbeveling om in het kader van de afbakening van de 'doelgroep' te kiezen voor een meer pragmatische oplossing. In essentie, zo laat ook de definitie van woonwagenbewoners van het College zien, verwijst afstamming in dit

verband naar mensen die in een woonwagen wonen en deel uitmaken van een familie die van generatie op generatie in een woonwagen woont of heeft gewoond. De overheid kan

daarom voor de peiling van de woonbehoeften van deze groep en voor het aanbrengen van een rangorde op de wachtlijst'3 volstaan met het vaststellen van het woonadres van betrokkene, zijn ouders en/of grootouders.

1.3 Aanbevelingen

Voor de specifieke doelen van inventarisatie van de woonbehoeften en een passend toewijzingsbeleid mogen de centrale en lokale overheid woonwagenbewoners definieren

aan de hand van een afstammingscriterium, en kunnen gemeenten woonwagenbewoners registreren zolang er sprake is van schaarste en als zij dit doen op basis van zelfdefinitie. Zij moeten daarbij voldoen aan de voorwaarden voor registratie van bijzondere persoonsgegevens die zijn neergelegd in de Algemene verordening gegevensbescherming.'4 Het verdient echter aanbeveling om in verband met het afbakenen van de 'doelgroep' voor de specifieke gekozen beleidsdoelen te kiezen voor een pragmatische oplossing, en woonwagenbewoners te categoriseren en te registreren aan de hand van het criterium 'woonadres'.

Cbevordering van het welzijn van de woonwagenbevolking'). Hij verwijst daarbij naar de Memorie van Toelichting bij de wet (ARRvS 02-01-1986, ECLI:NL:RvS:1986: AM8972, m. nt. P.J.Boon, p. 5). Zie Ministerie van Justitie en Veiligheid, Handleiding Algemene verordening gegevensbescherming

en Uitvoehngswet Algemene verordening gegevensbescherming, Den Haag, 8 januari 2018, 3.2.1. en 4.

12 Handleiding AVG 2018, p.42

Zie voor de concrete invulling hiervan het voorstel van Claire Loven, die zich baseert op het beleid van de gemeente Zeist (Claire Loven, Notitie woonwagenbewoners -toewijzing standplaatsen-afstammingsbeginsel-mensenrechten, 21 november 2017).

Per 25 mei 2018 is de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG) van toepassing.

2. Consultatievraag 2. De culturele identiteit van woonwagenbewoners dient beschermd te worden. Echter, welke elementen kunnen hierin worden onderscheiden? Kunnen de woonvorm en het

wonen in familieverband als de essentiele elementen worden gezien of zijn er nog andere kenmerken die bescherming behoeven van mensenrechtelijk perspectief? Voldoet een gemeente aan het mensenrechtelijk kader als ze voorziet in voldoende standplaatsen waar woonwagenbewoners in familieverband kunnen samenleven?

2.1

Culturele identiteit

Op grond van nationale en internationale jurisprudentie'5 is er juridische ondersteuning voor twee 'wezenlijke' kenmerken van de leefwijze van woonwagenbewoners te onderscheiden: woonvorm, en familiebanden, en is er in samenhang met het tweede kenmerk, ook enige steun voor een derde kenmerk, te weten trekvrijheid. Deze drie kenmerken beschouwt het College in hun onderlinge samenhang als constitutief voor de culturele identiteit van woonwagenbewoners die mensenrechtelijke bescherming toekomt. Woonvorm

Op grond van internationale jurisprudentie is het beschermwaardige en onderscheiden 'eigene' van woonwagenbewoners hun mobiele woonvorm, de woonwagen. Het wonen in, en rond een woonwagen, is integraal onderdeel van de traditionele leefwijze en cultuur

van woonwagenbewoners. Jurisprudentie van het EHRM ondersteunt dit kenmerk.16 Het EHRM geeft aan dat het voor de leefwijze van woonwagenbewoners niet uitmaakt of de woonvorm niet (meer) mobiel is en de vorm heeft van een 'versteende woonwagen'. Het Hof geeft aan dat het 'nomadisch bestaan' 'nomadic in spirit' is. Die leeft voort in de

geest van woonwagenbewoners.17 Dit impliceert overigens geenszins het omgekeerde: dat woonwagenbewoners net zo goed in een 'versteende woonvorm' kunnen wonen, en de gemeente bijvoorbeeld door toewijzing van een stenen 'chalet' tegemoet komt aan de specifieke woonbehoefte van woonwagenbewoners.

Ook in het recht op culturele aanvaardbaarheid van huisvesting kan juridische ondersteuning worden gevonden voor het kenmerk 'woonvorm' als karakteristiek voor de culturele identiteit van woonwagenbewoners. Het gaat hier om culturele toereikendheid van huisvesting: "Housing is not adequate if it does not respect and take into account the

expression of cultural identity."™ Artikel 11 (1) van het Verdrag inzake economische,

15 Aangevuld met enige documentatie over de cultuur van woonwagenbewoners (zie Piet van Assendorp, Brief van Vereniging Behoud Woonwagencultuur in Nederland aan Ministerie van BZK, d.d. 27-11-2017en Vereniging Behoud Woonwagencultuur in Nederland, Woonwagencultuur is erkend als immaterieel cultureel erfgoed. Wat betekent dat voor gemeenten? www.behoudwoonwagencultuurinnederland.nl en interviews met vertegenwoordigers van woonwagenbewoners.

"'Zie bijvoorbeeld EHRM, 25 September 1996, appl. No. 20348/92 (Buckley/Verenigd Koninkrijk): "(W)hat was in issue was a traditional way of life. This way of living includes not only the right to have a certain kind of home but also the right to maintain identity as a Gypsy and lead a life in accordance with that tradition. The Court held that Article 8 implied positive state obligations to facilitate the Gypsy way of life."

17 EHRM 27 mei 2004, appl. no. 66746/01, par. 93 (Connors/Verenigd Koninkrijk). 18 Office of the UN High Commissioner for Human Rights, The Right to Adequate Housing. Fact Sheet No 21/Rev. 1, Geneva.

sociale en culturele rechten (IVESCR) regelt het recht op adequate huisvesting. Het Comite heeft overwogen dat dit recht ook 'adequate huisvesting' in culturele zin inhoudt.19

De 'woonwagencultuur' staat sinds 2014 op de lijst van immaterieel cultureel erfgoed en is ook uitgebreid gedocumenteerd, zo blijkt bijvoorbeeld uit het recente document van Van Assendorp van de Vereniging voor Behoud van de Woonwagencultuur.20 Familiebanden

Een tweede wezenskenmerk zijn 'familiebanden,' ofwel 'leven in familieverband'. Het

leven van woonwagenbewoners in familieverband is ook uitgebreid gedocumenteerd.21 Deze juridische ondersteuning is te vinden in twee uitspraken van het EHRM, waarin het belang van 'hechte sociale en familiebanden' wordt benadrukt.22 Juridische steun voor het

ruimere kenmerk 'sociale en familiebanden' kan ook worden gevonden in de erkenning als nationale minderheidsgroep volgens het Kaderverdrag Minderheden en het IVBPR: "belong

to a group who share a common culture, religion or language". Het College merkt hierover op dat het gegeven dat de Nederlandse overheid woonwagenbewoners niet heeft erkend

als nationale minderheid, onverlet laat dat het Kaderverdrag Minderheden van toepassing

is op deze groep (zie vraag 3. voor toelichting). Het onderscheidende kenmerk van hechte sociale en familiebanden als constitutief voor de beschermde culturele identiteit van

woonwagenbewoners, brengt de verplichting van de overheid mee om een woonomgeving te faciliteren en voldoende standplaatsen beschikbaar te stellen. Het begrip 'voldoende' is juridisch niet ingevuld en moet worden begrepen als het minimum aantal standplaatsen dat nodig is om het traditionele familie- en gemeenschapsleven van woonwagenbewoners

voort te zetten.23 Uit het kenmerk 'familiebanden' volgt dat het voor de hand ligt dat

passantenplaatsen op een kamp beschikbaar zijn voor tijdelijke bezoekers (van familieleden die mantelzorg willen verlenen bijvoorbeeld), voor wie een wagen of caravan tijdelijk bij te plaatsen is. Trekvrijheid

Een derde wezenlijk kenmerk van woonwagenbewoners dat constitutief is voor hun beschermde culturele identiteit, is 'trekvrijheid', dat is verbonden met hun nomadische

leefwijze. Hiervoor is enige juridische ondersteuning te vinden, onder meer de uitspraak van het EHRM in de zaak Chapman ("a wholly nomadic existence").24 Dat Nederlandse woonwagenbewoners in de praktijk weinig rondtrekken,25 doet hier niet aan af.

Trekvrijheid kan in de Nederlandse context worden aangemerkt als een cultureel kenmerk dat nadere invulling kan geven aan de twee genoemde 'wezenskenmerken' woonvorm en familiebanden.

Samengevat zijn de woonvormen het leven in nauw sociaal- en familieverband, de twee meest wezenlijke kenmerken van de te beschermen culturele identiteit van

woonwagenbewoners. Het van oorsprong nomadische bestaan leeft voort in de geest van CESCR, General Comment No. 4: The right to Adequate Housing (Art. 11 (1) of the Convenant, 13 dec. 1991 , Document E/1992/23). "The way housing is constructed, the building materials used and the policies supporting these must appropriately enable the expression of cultural identity and diversity of housing (..) it should ensure that the cultural dimensions of housing are not sacrificed

20 Brief van Vereniging Behoud Woonwagencultuur in Nederland aan Ministerie van BZK , Van Assendorp 2017.

21 Zie voetnoot 22

22 EHRM 17 oktober 2013, appl. No. 27013/07 (Winterstein/Frankrijk) part 71; EHRM 24 april 2012, appl. No. 25446/06 (Yordanova/Bulgaria) par 105.

23 Zie L.Huijbers, 'Het woonwagenbeleid in Nederland vanuit Mensenrechtelijk perspectief, NJCM-

Bulletin, Jrg. 40 [2015], nr. 4, p.18,19.

24 EHRM 18 januari 2001, appl. no. 27238/95, nr. 73 (Chapman/Verenigd Koninkrijk). Zij trekken bijvoorbeeld veel minder rond dan 'reizigers' in het Verenigd Koninkrijk. In de Nederlandse context speelt het trekverbod daarbij mogelijk een rol.

woonwagenbewoners, waarmee de trekvrijheid ook als een kenmerk kan worden beschouwd.

2.2

Aanbevelingen

Bekijk als regionaal en/of lokaal bestuur samen met corporaties, woonwagenorganisaties en -vertegenwoordigers, hoe concreet vorm kan worden gegeven aan de verplichtingen die uit de drie wezenskenmerken van de cultuur van woonwagenbewoners voortvloeien, om te weten wat er precies aan huisvesting nodig is voor woonwagenbewoners voor behoud van hun culturele identiteit.

Meer specifiek:

Het wonen in, en rond een woonwagen, is integraal onderdeel van de traditionele

leefwijze en cultuur van woonwagenbewoners. Het te vormen beleid en de uitvoering dient hierop geent te zijn en deze leefwijze en woonvorm te faciliteren; Hanteer bij de inventarisatie van woonbehoeften en de toewijzing van standplaatsen aan rechthebbende woonwagenbewoners, in plaats van het principe van 'afstamming', het criterium 'woonadres. Op grond hiervan kunnen ingeschreven familieleden (tot in de derde generatie) als eerste begunstigde op de wachtlijst worden aangemerkt; Zorg voor een 'divers' kamp, zodat meer- en minder vermogende woonwagenbewoners die behoren tot een familie, bij elkaar kunnen staan op een locatie; Zorg voor voldoende standplaatsen waar woonwagenbewoners met koop- of huurwagens terecht kunnen, al naar gelang de behoefte. Het is vervolgens aan de woningcorporaties om, in opdracht van gemeenten, te voorzien in voldoende

huurwoonwagens naast huurwoningen voor reguliere woningzoekenden. Zorg er daarnaast voor dat de maximum inkomensgrens voor huurwagen er niet toe leidt dat familieleden die samen op een locatie wonen gedwongen worden gescheiden te leven; Houd als gemeente een (sturende) rol als verhuurder om toewijzing op grond van culturele passendheid van de woonvorm te waarborgen, en houd die sturende rol ook bij uitbesteding aan corporaties; Bezie in samenspraak met woonwagenbewoners de behoefte en/of noodzaak tot de inrichting van zogenoemde passantenplaatsen op een locatie.

3. Consultatievraag 3. Gelijke gevallen moeten gelijk worden behandeld. Echter, gezien de specifieke woonbehoefte van woonwagenbewoners, kunnen ze niet zonder meer gelijkgesteld worden met andere woningzoekenden. Het is de verantwoordelijkheid van onder meer de gemeenten om te voorzien in voldoende huisvesting. Dat houdt in dat gemeenten zowel

aandacht hebben voor de huisvesting voor woningzoekenden die zich richten op de reguliere woningmarkt als woningzoekenden die zich richten op woonwagens en standplaatsen. Op welke wijze kan een gemeente op een goede manier voldoen aan het mensenrechtelijk kader voor woonwagenbewoners zonder dat reguliere woningzoekenden

worden benadeeld? Op basis van onder meer de Algemene wet gelijke behandeling mogen ook aanbieders van diensten, zoals woningcorporaties, geen ongerechtvaardigd onderscheid maken. Is er ten aanzien van huisvesting van woonwagenbewoners een verschil tussen de wijze waarop een gemeente en een woningbouwcorporatie dit mensenrechtelijk kader moet toepassen en hoe kan een woningbouwcorporatie daaraan worden gehouden?

3.1

Het materiele gelijkheidsbeginsel

Voor beantwoording van deze vragen is het nuttig allereerst in te gaan op de aard en

reikwijdte van het gelijkheidsbeginsel en mensenrechtelijke beginselen die relevant zijn voor deze vragen.

De Nederlandse Grondwet erkent in artikel 1 het recht op gelijkheid en het beginsel van non-discriminatie. De gelijkebehandelingswetgeving werkt dit beginsel uit. Het verbiedt het maken van onderscheid op wezenlijke eigenschappen van de persoonlijke identiteit. De gedachte van de wetgever is hierbij geweest om achterstelling van personen vanwege

identiteitsbepalende persoonskenmerken tegen te gaan. Het uitsluiten om een dergelijke reden van betrokkenen van deelname aan het maatschappelijk leven vormt een inbreuk op de menselijke waardigheid en moet daarom worden verboden.26 Het doel van deze wetgeving is daarmee bescherming te bieden tegen discriminatie. Daarnaast heeft deze

wetgeving tot doel het bieden van rechtszekerheid en duidelijkheid. Bescherming tegen discriminatie, en het waarborgen van de rechtszekerheid en duidelijkheid zijn dus leidende uitgangspunten voor beleid en regelgeving, ook bij het te vormen beleid inzake standplaatsen voor woonwagenbewoners.

Het gelijkheidsbeginsel brengt met zich mee dat gelijke gevallen gelijk moeten worden behandeld en ongelijke gevallen ongelijk, naar de mate van ongelijkheid. Volgens vaste rechtspraak van het HvJ EU is er sprake van discriminatie wanneer verschillende regels worden toegepast op vergelijkbare situaties of wanneer dezelfde regels worden toegepast op verschillende situaties. Dat laatste aspect, ook wel aangeduid als het materiele gelijkheidsbeginsel, brengt met zich mee dat op een positieve wijze recht moet worden gedaan aan verschillen tussen (groepen) mensen, dat deze verschillen worden onderkend

en niet genegeerd. Soms zijn gevallen zodanig ongelijk, dat zij op ongelijke wijze moeten worden behandeld om strijd met het gelijkheidsbeginsel te vermijden. Ongelijke

behandeling is in zo'n ongelijk geval gerechtvaardigd en zelfs wenselijk.27 Hieruit volgt de noodzaak van gedifferentieerd beleid voor woonwagenbewoners ten opzichte van personen op de reguliere woningmarkt, juist vanwege de specifieke woonbehoefte van woonwagenbewoners.28

Het College heeft diverse malen, in navolging van de jurisprudentie van het EHRM, geoordeeld dat woonwagenbewoning een essentieel onderdeel is van de

woonwagencultuur.29 Dat betekent in de eerste plaats dat de centrale of lokale overheid zich moet onthouden van maatregelen die de kern van deze cultuur en identiteit

beperken. Dat geldt eveneens voor instanties die met de uitvoering van woonwagen(verhuur)beleid of beheer van woonwagenlocaties zijn belast. Zo heeft het College geoordeeld dat een woningcorporatie een zelfstandige normadressaat is van de AWGB en daarmee een eigen verantwoordelijkheid heeft om deze wet na te leven. Onder

het discriminatieverbod valt tevens discriminatoire bejegening, waarvan sprake is als woonwagenbewoners door betrokken instanties vanwege hun afkomst als minderwaardig of onbelangrijk worden weggezet, dan wel anderszins in een negatief daglicht worden geplaatst.

Daarnaast geldt er een positieve verplichting voor de overheid om de woonvorm in woonwagens en het leven in familieverband te faciliteren en te beschermen. De Europese 26 Kamerstukken II 1990/91, 22 014, nr. 3, p. 2

27 Zie J. Gerards in noot bij EHRM 18 januari 2001, appl.no. 222338/95, nr. 73 (Chapman/Verenigd Koninkrijk), 7, r.o. 95, p. 18-19, "Rechten van minderheden (zigeuners): vergunning voor plaatsen woonwagen: priveleven", AB 2003, 32.

28 Zie ook noot J. Gerards bij EHRM 18 januari 2001 (Chapman/Verenigd Koninkrijk).

29 EHRM 18 januari 2001, appl.no. 222338/95, nr. 73 (Chapman/Verenigd Koninkrijk); EHRM 17oktober 2013, nr. 27013/07 (Winterstein e.a./ Frankrijk), par. 142.

Commissie tegen Racisme en Intolerance (ECRI) en het VN-Comite tegen rassendiscriminatie (CERD) adviseerde de Nederlandse autoriteiten al in 2013 de behoeften

van Roma, Sinti en woonwagenbewoners (reizigers) te inventariseren en maatregelen te treffen om voldoende standplaatsen te creeren. Alleen op die manier kan de overheid er

voor zorgen dat er voldoende standplaatsen beschikbaar zijn, zodat zij volgens hun eigen cultuur en tradities kunnen leven. Nu het leven in een woonwagen zo nauw verbonden is met de identiteit van deze groep, brengt het onvoldoende beschermen en te verwezenlijken van die woonwagencultuur het risico met zich mee dat het discriminatieverbod wordt overtreden.

Uit diverse uitspraken van het ECSR, het Comite dat toeziet op het Europees Sociaal Handvest (ESH), volgt dat overheden in de ruimtelijke planning voldoende rekening moeten houden met de speciale woonbehoefte van woonwagenbewoners en daarom in voldoende woonwagenstandplaatsen zouden moeten voorzien. Het College heeft in dit verband eerder

overwogen dat er een gemeentelijke zorgplicht geldt om een beleid voor ruimtelijke ordening te ontwikkelen dat het woonwagenleven voldoende beschermt en faciliteert. Er

zullen dus - in verhouding tot het aanbod aan sociale huurwoningen - voldoende standplaatsen moeten zijn waar mensen met huur- en koopwagens terecht kunnen.

3.2

Participatie

Op basis van het Kaderverdrag Minderheden van de Raad van Europa is de participatie van woonwagenbewoners in besluitvormingsprocessen die hen direct raken en bij het opstellen van regelgeving en beleidsvorming relevant. Het is daarom aan de centrale, regionale en lokale overheid om effectieve deelname van (vertegenwoordigers van) woonwagenbewoners aan deze besluitvormingsprocessen te verzekeren. Het College wijst in het verband met de participatie van woonwagenbewoners in de besluitvorming op de rol van bemiddelende (uitvoerings)instanties, die een belemmering vormen voor de participatie en directe communicatie van de gemeente met woonwagenbewoners. De huidige praktijk waarbij bemiddelende instanties worden ingeschakeld die niet of onvoldoende de woonwagenbewoners zelf vertegenwoordigen, voldoet niet aan het criterium van effectieve participatie op basis van het Kaderverdrag Minderheden van de Raad van Europa.

Met betrekking tot de verplichtingen die voor de Nederlandse overheid voortvloeien uit het Kaderverdrag Minderheden, merkt het College op dat het niet relevant is of woonwagenbewoners naar Nederlands recht gedefinieerd kunnen worden als een '

nationale minderheid'. Hoewel de verdragsstaten op grond van het kaderverdrag Minderheden niet verplicht zijn om een bepaalde definitie van 'nationale minderheid' te

hanteren noch om een procedure in nationale wetgeving op te nemen om groepen burgers als 'nationale minderheid' aan te merken, zijn zij op grond van het kaderverdrag gehouden tot de positieve verplichting om de mensenrechten van nationale minderheden op hun grondgebied effectief te beschermen. Hoe zij aan deze verplichting vorm willen geven is aan de verdragsstaten.30 Roma en reizigers (een ruime definitie waar ook woonwagenwagenbewoners onder vallen) zijn door de Raad van Europa aangewezen als een specifieke minderheidsgroep die bescherming nodig heeft in alle verdragsstaten van de

Raad van Europa.31 Het is dan ook een verdragsrechtelijke verplichting om de participatie van woonwagenbewoners in hun lokale gemeenschappen te bevorderen. Het feit dat woonwagenbewoners naar nationaal recht niet aangewezen worden als een nationale minderheid doet aan deze verplichting niet af.

i Zie bijvoorbeeld EHRM 17 februari 2004, app.no. 44158/98, EHRC 2004/32, rov. 67-69. 31 Zie bijvoorbeeld Het Thematic Action Plan on the Inclusion ofRoma and Travellers 1(2016-2019) van de Raad van Europa van 2 maart 2016 (SG/lnf(2015)38final), p. 2.

3.3

Eerbiediging prive- en gezinsleven

Naast de bovengenoemde aspecten, is ook het recht op respect van woning, prive- en gezinsleven, zoals neergelegd in artikel 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van

deMens (EVRM) en van eigendom (van woonwagens en van huurrechten) op basis van artikel 1 eerste Protocol EVRM van belang. De eerste bepaling is bijvoorbeeld relevant om het leven in nauwe familieverbanden, dat zo kenmerkend is voor woonwagenbewoners, te beschermen. Daarnaast valt uit de jurisprudentie van het EHRM en het VN-

Mensenrechtencomite ook op te maken dat woonwagenbewoners die tijdelijk in een reguliere woning hebben gewoond maar de intentie hebben gehad om terug te keren naar het woonwagenleven,32 eveneens worden beschermd.33 Op grond van genoemde

jurisprudentie, is een onafgebroken verblijf in een woonwagen juridisch niet noodzakelijk

om aanspraak te kunnen maken op een woonwagenstandplaats. Van belang hierbij is dat

'spijtoptanten' vaak noodgedwongen in reguliere woningen zijn gaan wonen, als gevolg van

integratie- en decentralisatiebeleid, en/of ten gevolge van een tekort aan woonwagenlocaties (al dan niet als gevolg van zogeheten 'nuloptiebeleid' of

'afbouwbeleid'). Volgens de inventarisatie van de VSRWN34 en voormalig voorzitter van Travellers United zijn er spijtoptanten die terug willen keren. De iets ruimere definitie van 'hechte sociale en familiebanden' kan ook het beschikbaar

stellen van standplaatsen ondersteunen voor bijvoorbeeld aangetrouwde

woonwagenbewoners die gescheiden zijn, lang op een woonwagenlocatie hebben gewoond en dat leven ook na scheiding willen voortzetten.

3.4

Inkomensgrens sociale huur

Uit de verplichtingen die voortvloeien uit het wezenskenmerk van hechte familiebanden

volgt ook dat de inkomensgrens voor sociale huur, die nu gehanteerd wordt voor de toewijzing van woonwagenstandplaatsen en huurwagens, hier niet aan in de weg mag staan. Er moet dus niet alleen een aanbod van 'voldoende' (plekken voor) koop- en

huurwagens beschikbaar zijn om in familieverband te kunnen wonen, ook mag het hanteren van de sociale huurwoninggrens er niet toe leiden dat een woonwagenbewoner die 'teveel verdient' gedwongen is het woonwagenleven op te geven en niet meer volgens eigen traditie en cultuur kan leven. Waar het om gaat is dat gemeenten, al gelang naar de behoefte van woonwagenbewoners, dienen te zorgen voor een gemende locatie met een mix van standplaatsen, van huurwagens waarvoor een inkomensgrens geldt (sociale huur) en huur- en koopwagens in de vrije sector.35

3.5

Redelijkheidstoets

Voor wat betreft inmenging in eigendomsrechten waar het huisvesting betreft, blijkt uit de jurisprudentie van het EHRM dat een overheidsmaatregel gebaseerd moet zijn op een redelijk evenwicht en niet overduidelijk onredelijk mag zijn. Vertraging, onzekerheid en inconsistence in de uitoefening van overheidshandelen zijn van belang voor deze 32 Zogeheten 'spijtoptanten'.

53 Vgl. EHRM 29 September 1996, appl. no. 20348/92 (Buckley/VK), NJ 1997, 555, par 54. Zie ook VN-Mensenrechtencomite, 29 december 1977 No. 24/1977: Canada 30/07/81 UN Doc CCPR/C/13/D/24/1977 (Sandra Lovelace/Canada).

MVereniging Sinti, Roma, Woonwagenbewoners Nederland, Onderzoek standptaatsbehoefte

Haarlemmermeer. Periode 2017-2024. (november 2017). Een goed voorbeeld hiervan is de woonwagenlocatie van de gemeente Zeist.

redelijkheidstoets. Ook mogen negatieve gevolgen van een maatregel niet volledig bij een groep worden neergelegd en dient een adequate schadevergoeding te worden toegekend. Ook dienen er procedurele waarborgen, in de vorm van rechtsmiddelen, te bestaan tegen arbitraire inmenging in eigendomsrechten.

3.6

Aanbevelingen

Uit het bovenstaande volgen hieronder de belangrijkste aanbevelingen op basis van het gelijkheidsbeginsel en andere relevante mensenrechtennormen waaraan voldaan moet worden:

Woonwagenbewoners zijn wat hun woonvorm betreft niet getijk te stellen aan bewoners of woningzoekenden op de reguliere woningmarkt. Het materiele gelijkheidsbeginsel vraagt om een gedifferentieerde behandeling van beide groepen. Indien niet of onvoldoende rekening wordt gehouden met de woonvorm die onlosmakelijk verbonden is met de cultuur en identiteit van woonwagenbewoners, door beleid te voeren dat gericht is op het terugdringen van standplaatsen of deze woonvorm niet beschermt, wordt het materiele gelijkheidsbeginsel geschonden. Dat geldt bijvoorbeeld als beleid wordt gevoerd of toegestaan dat gericht is op het terugdringen van standplaatsen (nul-optie of afbouwbeleid). Daarvan is ook sprake als deze woonvorm niet of onvoldoende wordt beschermd. Bijvoorbeeld als het woonwagenleven als enkele 'woonwens' en niet als deel van de identiteit en cultuur wordt gezien, en sociale huurwoningen in zijn algemeenheid als geschikte alternatieve huisvesting voor deze groep wordt gezien. De leefwijze van woonwagenbewoners is zodanig specifiek dat een gelijkwaardig woongenot alleen mogelijk is op een

standplaats.36 Het toewijzingsbeleid mag niet slechts illusoir en/of theoretisch zijn. Er moet dus reeel uitzicht zijn op een standplaats binnen afzienbare tijd; Het bovengenoemde gelijkheidsbeginsel en discriminatieverbod geldt voor de centrale en lokale overheid, maar ook voor instanties die met de uitvoering van woonwagenstandplaatsenbeleid en/of het beheer en verhuur van locaties en woonwagens zijn belast. Woningcorporaties zijn zelfstandige normadressaat van de AWGB en hebben daarmee een eigen verantwoordelijkheid om deze wet na te leven.

Een woningcorporatie kan zich bijvoorbeeld niet beroepen op onderscheidmakende koopvoorwaarden van grond van een gemeente ten aanzien van woonwagenlocaties; De gedifferentieerde behandeling van bovengenoemde groepen leidt tot materiele getijkheid en niet tot bevoordeling van woonwagenbewoners of benadeling van woningzoekenden op de reguliere woningmarkt, zoals de vraag lijkt te suggereren. De differentiatie ziet op een verdelingsvraagstuk in situaties van schaarste op de woningmarkt en het tekort aan woonwagenstandplaatsen in Nederland. Voor beide groepen is van het van belang de behoefte in kaart te brengen. De wachttijd voor woonwagenbewoners op een huurwoonwagen en/of standplaats en woningzoekenden op de reguliere woningmarkt dient gelijke tred te houden in de zin van een gelijkwaardig aanbod; Bescherming tegen discriminatie en het waarborgen van rechtszekerheid en duidelijkheid zijn leidende uitgangspunten voor beleid en regelgeving, ook bij het te 36

Zo blijkt uit het advies van de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken, waarna het Hof den Haag verwijst in het arrest van 30 juni (ECLI:NL:GHSGR:2009:BJ1592). Zie ook EHRM 22 mei 2007 (ontv.besl.) appl. No. 40987/05 (Stenegry en Adams/Frankrijk).

vormen beleid inzake standplaatsen voor woonwagenbewoners en de uitvoering daarvan;

Om op een goede manier te voldoen aan het mensenrechtelijk kader voor woonwagenbewoners is het dus allereerst noodzakelijk om de behoefte aan

standplaatsen in kaart te brengen. Gezien de rol- en taakverdeling tussen Rijk en gemeenten, ligt het wellicht voor de hand deze behoefte inventarisatie op regionaal, of lokaal niveau uit te voeren. Decentralisatie op het niveau van de uitvoering van taken laat onverlet dat de centrale overheid de eindverantwoordelijkheid houdt en er zorg voor dient te dragen dat de uitvoering op een deugdelijke manier gebeurt. Denkbaar is derhalve dat de centrale overheid dit proces op lokaal niveau ondersteunt, faciliteert of coordineert, in samenspraak met woonwagenbewoners. Woonwagenbewoners die (tijdelijk) in een reguliere woning wonen maar de intentie hebben gehad om terug te keren naar het woonwagenleven zouden meegenomen moeten worden in de inventarisatie van de woonbehoefte; Op basis van de behoefte-inventarisatie kan worden voorzien in een aanbod van 'voldoende' (plekken voor) koop- en huurwagens om in familieverband te kunnen

wonen. Door een goede mix van standplaatsen voor huur- en koopwagens kan worden voorkomen dat het hanteren van de sociale huurwoninggrens ertoe leidt dat een woonwagenbewoner die 'teveel verdient' gedwongen is het woonwagenleven op te geven en niet meer volgens eigen traditie en cultuur kan leven; Verder is het van belang dat woonwagenbewoners effectief betrokken worden in

besluitvormingsprocessen die hen direct raken. De huidige praktijk waarbij bemiddelende instanties worden ingeschakeld die niet of onvoldoende de woonwagenbewoners zelf vertegenwoordigen, voldoet niet aan het criterium van

effectieve participatie op basis van het Kaderverdrag Minderheden van de Raad van Europa;

Deze effectieve betrokkenheid van woonwagenbewoners is eveneens van belang bij het aanleggen van een wachtlijst voor huurwoonwagens en standplaatsen en de bepaling van een rangorde voor toewijzing;

(lokale) autoriteiten en uitvoeringsinstanties dienen de eigendomsrechten van woonwagenbewoners te respecteren. Inmenging in eigendomsrechten (van de woonwagen in eigendom en de huurrechten) moeten voldoen aan de redelijkheidstoets

en er dient sprake te zijn van een effectief rechtsmiddel tegen arbitraire inmenging en een adequate schadevergoedingsregeling.

4. Consultatievraag 4. Er is veel variatie in de hoeveelheid standplaatsen die gemeenten hebben per 10.000 inwoners. Hieraan liggen deels historische feiten ten grondslag (bijvoorbeeld dat er in het verleden een groot woonwagencentrum in de gemeente was), maar soms ook actief gemeentelijk beleid, zoals het zogenoemde uitsterfbeleid. Wat mag van een gemeente verwacht worden? Is het mogelijk een norm voor gemeenten te geven? Woonwagenbewoners worden sinds de afschaffing van de Woonwagenwet in 1999 niet meer

als zodanig geregistreerd. Er zijn daarom geen precieze cijfers over de omvang van het aantal woonwagenbewoners in Nederland. Een studie uit 2012 wijst uit dat er destijds

circa 8.300 woonwagenstandplaatsen verspreid over 370 gemeenten bestonden.37Maar dit aantal zegt nog niets over het aantal woonwagenbewoners hier ter lande.

Het aantal standplaatsen per gemeente verschilt. Daarbij dient te worden aangetekend dat, naast de genoemde redenen in de vraagstelling, hier mede aan te grondslag ligt de verschillende beleidsopties die destijds vanuit het Rijk in een handreiking aan de gemeenten zijn voorgegeven. Gemeenten die bijvoorbeeld lange tijd voor de zogenoemde nul-optie - een term te verkiezen boven de vaak gebezigde term 'uitsterfbeleid - hebben gekozen die het Rijk hen als mogelijkheid bood, zullen minder standplaatsen hebben dan gemeenten die niet voor een dergelijke optie hebben gekozen. De centrale overheid zal dus aan zet zijn, wil zij deze effecten van het eerder gevoerde beleid weer in balans willen brengen.

4.1

Woonbehoefte van woonwagenbewoners leidend

Vanuit mensenrechtelijk perspectief is het vertrekpunt niet een in aantal gelijke, landelijke spreiding van woonwagenstandplaatsen over de gemeenten te bewerkstelligen, maar zullen de woonwagenbewoners en hun te beschermen woonvorm in familieverband

leidend moeten zijn. Op basis van de eerder genoemde behoefte-inventarisatie onder de

sociale doelgroep en anderen, zal bezien moeten worden welke woonbehoefte er bij woonwagenbewoners bestaat en in welke regio's en gemeenten. Participatie en consultatie van woonwagenbewoners op regionaal en lokaal niveau ligt in dit opzicht voor de hand. In ieder geval moet worden voorkomen dat initiatieven worden ontwikkeld die leiden tot

min of meer gedwongen spreiding van woonwagenbewoners over de diverse gemeenten. Wel is het denkbaar dat op provinciaal of gemeentelijk niveau de mogelijkheid wordt gegeven voor woonwagenbewoners om belangstelling kenbaar te maken voor een

standplaats binnen een gemeente waar nog geen of weinig standplaatsen zijn. Bij voldoende belangstelling zou vervolgens een wachttijst voor een standplaats kunnen worden aangelegd. Het belang van een inzichtelijke wachttijst geldt overigens in zijn algemeenheid voor alle gemeenten. Met betrekking tot overige aspecten ter

beantwoording van de vraag wat van gemeenten mag worden verwacht, verwijst het College naar de beantwoording van vraag 3. Belangrijk daarbij is dat er sprake is van evenredig aanbod van woonwagenlocaties en reguliere sociale huisvesting. Ten slotte kan het kenmerk 'hechte en sociale familiebanden', zoals verduidelijkt in antwoord op vraag 2, ook richting geven aan de inrichting van een locatie. Een woonwagenbewoner merkt hierover het volgende op: "Die hechte sociale en familiebanden zijn de reden dat sommige woonwagenbewoners menen dat het 'woonwagenleven' het beste door middel van kleinschalige kampen kan worden gefaciliteerd."38

4.2

Aanbevelingen

- Bezie, in samenspraak met woonwagenbewoners en op basis van een behoefte-

inventarisatie, welke woonbehoefte er bij hen bestaat en in welke regio's of gemeenten, waarna belangstellingregistratie of plaatsing op een wachtlijst in een gemeente wordt mogelijk gemaakt voor toewijzing van een standplaats;

- Om in deze behoefte-inventarisatie ook eventuele belangstelling voor een standplaats in gemeenten mee te nemen die momenteel geen locatie hebben, ligt het voor de hand de

BMC, Rapport Inspectie leefomgeving en Transport 2012, Woonwagenbewoners in Nederland, p. 4.

Zie Vereniging Behoud Woonwagencultuur in Nederland, Woonwagencultuur erkend als Immaterieel erfgoed. www.behoudwoonwagencultuurinnederland.nl

genoemde behoefte-inventarisatie onder woonwagenbewoners op regionaal of provinciaal niveau uit te voeren.

5. Consultatievraag 5. De laatste jaren heeft het Rijk een beperkte rol gespeeld op het terrein van woonwagenbeleid. In 2017 heeft de minister van BZK besloten invulling te geven aan de aanbevelingen van de NO. Het ministerie reikt een beleidskader aan waarbinnen de

gemeente zijn beleid kan voeren. Het ministerie wil tevens een actieve rol spelen in het

bekendmaken van dit nieuwe beleidskader aan gemeenten en anderen. Heeft u specifieke aanbevelingen inzake de wijze waarop de bewustwording van het mensenrechtelijk kader inzake woonwagenstandplaatsenbeleid bij gemeenten, woningcorporaties en andere betrokkenen kan worden verhoogd? Welke verwachting heeft u ten aanzien van de rol van de Rijksoverheid nadat dit nieuwe beleidskader is bekendgemaakt?

5.1

Verwachting ten aanzien rol Rijksoverheid

Het College stelt voorop dat internationaalrechtelijk de nakoming van de verschillende (positieve) verplichtingen in mensenrechtenverdragen een (eind)verantwoordelijkheid is van de Staat als verdragspartij. Dat op nationaal niveau sinds de intrekking van de Woningwagenwet het woonwagenbeleid een gemeentelijke aangelegenheid is geworden doet aan deze internationale verplichting niet af. In het kader van de positieve verplichtingen die voortvloeien uit de rechtspraak van het EHRM39 inzake de rechten van woonwagenbewoners op gelijke toegang tot huisvesting conform de behoefte voortvloeiend uit hun culturele identiteit, betekent dit dat de Rijksoverheid de (eind)verantwoordelijkheid draagt voor een 'mensenrechtenproof woonwagenstandplaatsenbeleid op gemeentelijke niveau. Het Rijk zal hiervoor aansluiting zoeken bij het generiek toezichtstelsel, dat ook voorziet in een rol voor de Provincie. In dit