De weerbare stad -veiligheidsplan 2018-2022

De samenhang met het coalitieakkoord Onze ambities voor lokale veiligheid sluiten aan op de thema’s: sociale stad en aantrekkelijke stad. Er is veel overlap tussen veiligheid en het sociale domein. Daarnaast sluit het belang van netwerk- en informatiesturing, maar ook burgerparticipatie nauw aan bij onze ambitie een moderne overheid te zijn.

Veiligheidsagenda 2018-2022 Openbare orde en veiligheid Ambitie De komende jaren zal aandacht nodig zijn voor het bestrijden van hennepteelt, mensenhandel en andere vormen van georganiseerde criminaliteit met een hoog maatschappelijk afbreukrisico.Daarbij is het ook nodig om opmerkzaam te zijn voor misbruik van onze gemeentelijke producten en diensten, om te voorkomen dat georganiseerde misdaad de bovenwereld weet te vinden en we via inschrijvingen, vergunningen, contracten en grond- en vastgoedtransacties misstanden faciliteren. Acties 1. Versterking van de informatiepositie. In de eerste plaats door middel van het (door)ontwikkelen van een dashboard hennepteelt. Maar ook door het ontwikkelen van nieuwe informatieproducten, waarmee we scherp zicht kunnen houden op het ondermijningsbeeld. Belangrijke partners hierbij zijn het Openbaar Ministerie en de politie in Oost-Nederland. 2. Het uitbreiden van de bestuursrechtelijke aanpak (bijvoorbeeld sluiting van woningen en bedrijfspanden) door het inzetten van extra juridische capaciteit. Hierbij werken we, onder andere via de lokale gezagsdriehoek, in nauwe afstemming met de partners in de strafrechtketen, maar ook met andere overheidsdiensten en met partijen in de private sector. 3.

Het (door)ontwikkelen van de intergemeentelijke samenwerking in Gelderland-Zuid met Nijmegen in de rol van gastheer voor het regionale projectenbureau. Partners hierbij zijn niet alleen de gemeenten in Gelderland-Zuid, maar ook het Districtelijk Veiligheidsoverleg (DVO) in Gelderland-Zuid, het Openbaar Ministerie en de politie in Oost-Nederland en de Belastingdienst. 4. We willen het mogelijk maken om door middel van de Wet Bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet Bibob) zorgfraudes en fraudes met grond- en vastgoedtransacties tegen te gaan. Partners hierbij zijn de interne afdelingen Maatschappelijke Ontwikkeling, Ontwikkelingsbedrijf en Vastgoed, Sport en Accommodaties (VSA).

21

5. We gaan verder invulling geven aan de resultaten van interne pilots ‘Werken aan een weerbare organisatie’ die eind 2018 beëindigd worden. Partners hierbij zijn de interne organisatieonderdelen: Personeel & Organisatie, Publiekszaken, Maatschappelijke Ontwikkeling, Zorg en Inkomen, Ontwikkelingsbedrijf, VSA, Economische Zaken, Projectmanagement en Ruimtelijke Kwaliteit (PMRK) en Stadsbeheer. Sociale veiligheid Ambitie Bij dit onderdeel van ons veiligheidsbeleid staat de persoons-, systeem- en gebiedsgerichte aanpak van veelvoorkomende criminaliteit en ernstige overlast centraal. Dat doen we in het Veiligheidshuis, in de Veiliger Wijkteams en via bijzondere handhaving in aandachtsgebieden. Belangrijk hierbij zijn ontwikkelthema’s op het snijvlak van de domeinen zorg en veiligheid, waaronder twee onderwerpen die al in 2019 onze specifieke aandacht vragen, niet alleen vanwege een hoog maatschappelijk afbreukrisico, maar ook omdat we tot op heden in de netwerksamenwerking nog niet echt het gewenste resultaat bereiken. Het betreft hier de continuïteit van zorg voor mensen met een ernstig psychische aandoening (de zogeheten EPA-doelgroep) en daarnaast de systeemgerichte en multidisciplinaire aanpak van structurele onveiligheid (denk hierbij aan situaties rondom huiselijk geweld en kindermishandeling). Verder continueren we de (door)ontwikkeling van onze Intelligenceproducten.

Acties 1. De Veiliger Wijkteams werken op basis van:  Stadsbrede prioriteiten.  Gebiedsgebonden prioriteiten. 2. Doorontwikkeling Intelligence:  Verdere verfijning en uitbreiding van de dashboards veiligheid.  Fenomeenanalyses. 3. We monitoren verwarde personen met herhaaldelijk agressief gedrag. Doel:  De crisis voor te zijn en zo onnodige escalatie te voorkomen.  Te komen tot een levensloopbenadering. 4. De aanpak van structurele onveiligheid (intergenerationeel geweld in de huiselijke sfeer en seksueel misbruik) houdt in 2019 in:  Inzicht in de aard van de problematiek in Gelderland-Zuid. We geven een onderzoeksbureau de opdracht om een aantal casussen te onderzoeken. Daarnaast maken we bij de analyse gebruik van landelijke onderzoeken.  Op basis van de bespreking van actuele casuïstiek wordt een voorstel gedaan voor de ontwikkeling van een nieuwe aanpak. 5. Bij de aanpak jeugdoverlast en jeugdcriminaliteit zetten we in op:  Implementatie van het 7-stappenplan jeugdoverlast ten behoeve van tijdige signalering en opschaling.  Meer inzet van professionals op social media als vindplaats van problematiek.

22

Fysieke veiligheid Ambitie De aanpak van fysieke veiligheid zal de komende jaren gelaagder worden. Dat heeft enerzijds te maken met de toenemende rol van burgerbetrokkenheid bij risicobeheersing in de fysieke ruimte. En anderzijds staan er veel innovatieve ontwikkelingen aan te komen: digitalisering van werkprocessen en het gebruik van ‘big data’ zullen preventieve interventies niet alleen gemakkelijker en slimmer maken, maar stellen ook andere eisen aan overheidsoptreden. Dat geldt ook voor de invloed van het Internet en de kansen die dit biedt om de verbinding met de burger te leggen met het oog op bewustwording, empowerment en weerbaarheid. Acties 1. We vernieuwen in 2019 het Plan van Aanpak Fysieke Veiligheid 16 met bijzondere aandacht voor de thema’s risicogestuurd werken (dus weg van de risico-regelreflex) en burgerbetrokkenheid. 2. Met de Veiligheidsregio (VRGZ) en de Omgevingsdienst (ODRN) maken we nieuwe afspraken over een gezamenlijke programmering voor toezicht en handhaving, gebaseerd op de thema’s in het nieuwe Plan van Aanpak Fysieke Veiligheid.

16

Zie: raadsbesluit 1/2016.

23

II. De governance van veiligheid

De kerntaak van het programma Veiligheid is het organiseren van de samenwerking die nodig is voor een veilige stad.

24

Rol en positie van het programma Veiligheid Kerntaak De kerntaak van het programma Veiligheid is het organiseren van de samenwerking die nodig is voor een veilige stad. Die samenwerking wordt georganiseerd tussen beleidsdomeinen (intern), tussen uitvoeringsdiensten van de overheid en instellingen met een publieke taak (in- en extern) en heeft betrekking op de veiligheid van de fysieke en de sociale leefomgeving. Het programma Veiligheid richt zich daarbij vooral op het inrichten van processen, waarbij de samenhang tussen bestuur, beleid en uitvoering centraal staat. Die samenhang is op het veiligheidsdomein van cruciaal belang met het oog op de governance. De aanpak van overlastgevende of criminele individuen, gezinssystemen en groepen (vooral jeugd!) is alleen mogelijk als er wordt gestuurd op samenhang. Dat geldt ook voor de veiligheid van grote evenementen en in de horeca, waarbij vergunningverlening en tactische handhaving goed moeten worden aangehaakt aan bij bestuurlijke verwachtingen en de verantwoordelijkheden van de burgemeester als bevoegde gezag. Sturing en prioritering Deze rol heeft vooral te maken met de regiefunctie van het openbaar bestuur. Die regiefunctie is vooral ingegeven door de noodzaak om beschikbare publieke capaciteiten (mensen en middelen) doelgericht en efficiënt in te zetten.

Zonder sturing en prioritering zou de inzet daarvan op het domein Veiligheid alle kanten op kunnen gaan. Veiligheid is immers niet met absoluut dichtgetimmerde kaders te omschrijven. Bovendien is de vraag waar de overheid de verantwoordelijkheid van de burger moet overnemen evenmin in geharnaste kaders te vatten, en vaak afhankelijk van fluctuerende politiekmaatschappelijke opvattingen. Sturing en prioritering zijn daarom belangrijk om focus te houden en met de burger een scherp discours aan te kunnen gaan over wat de belangrijkste veiligheidsvraagstukken zijn en waar daarbij respectievelijke verantwoordelijkheden liggen. Bestuursondersteuning De burgemeester heeft belangrijke wettelijke bevoegdheden op het terrein van de openbare orde en veiligheid. Eveneens is de burgemeester het bevoegde gezag ten aanzien van openbareordevraagstukken die sterk aanleunen tegen andere beleidsdomeinen. Voorbeelden hiervan: zijn rol als toezichthouder op de Drank- en Horecawet (tegengaan alcoholmisbruik), van de seksbedrijven (tegengaan mensenhandel) en op het terrein van coffeeshopbeleid (tegengaan ongecontroleerde handel in softdrugs). Het programma Veiligheid ondersteunt de burgemeester in deze taken door beleid, regelgeving, vergunningverlening en handhaving.

Regie op het (boven)stedelijk georganiseerde veiligheidsnetwerk Op het domein Veiligheid kunnen niet alle netwerken worden georganiseerd op wijk- en buurtniveau. Een aantal veiligheidsvraagstukken vraagt om organisatie op (boven)stedelijk niveau. Zo kan de aanpak van veelvoorkomende vormen van criminaliteit alleen plaatsvinden in een krachtige en professioneel georganiseerde netwerkstructuur: het Veiligheidshuis. Daar kan de noodzakelijke uitwisseling tussen strafrechtpartners en zorgpartners onder gemeentelijke regie plaatsvinden, inclusief de daarvoor benodigde output- en outcome-afspraken.

25

Uitdagingen in relatie tot de governance van het veiligheidsdomein Veiligheid in een netwerksamenleving “De complexiteit van de huidige netwerksamenleving leidt tot nieuwe vormen van sociale organisatie, samen te vatten als een permanent proces van afstemming tussen actoren, zowel personen als organisaties - burgers, professionals, bestuurders, maar ook instituties of regio’s. De lokale overheid dient zich hierop in te stellen. Het komt erop aan de bestuurlijke praktijk, op grond van kennis en ervaring, af te stemmen op de maatschappelijke dynamiek. Problemen en kansen dienen leidend te zijn. Thema’s en principes komen in plaats van strakke kaders en controle,” aldus Hans Boutellier enige jaren geleden in een essay van het Verwey-Jonker Instituut. 17 Veiligheid in de lokale context is het resultaat van samenwerking met, onder andere, politie, brandweer, woningcorporaties, zorg- en hulpverleners, welzijnswerkers en bewoners(organisaties). Een samenwerking die grotendeels plaatsvindt binnen netwerken. Voorbeelden daarvan zijn het Veiligheidshuis en de Veiliger Wijkteams, veelal ook met de opdracht om probleem georiënteerd te werken, waarbij alle betrokken partners en stakeholders gezamenlijk probleemhouder zijn en individueel bijdragen op basis van hun kernfuncties. Dat lijkt inmiddels een vanzelfsprekendheid, maar schijn bedriegt.

Al was het maar, omdat voor veel partners nog altijd het aanbod van diensten en producten centraal staat – geschraagd door een institutioneel kader waarin de nadruk ligt op outputfinanciering – in plaats van de eigen bijdrage primair te baseren op maatschappelijke problemen en kansen. Dat wil zeggen dat het sturen op basis van een te bereiken maatschappelijk effect nog allerminst een ingeburgerd concept is, ondanks het gestaag oprukken van de netwerksamenleving. En dat betekent dat afstemming en samenwerking een zaak blijft van ondersteuning en facilitering door een krachtige regiehouder. Op het terrein van lokale veiligheid is dat – inmiddels bij belangrijke stakeholders onbetwist 18 – de gemeente. Het succes van lokale veiligheid zal voor de lange termijn dan ook afhankelijk zijn van een lokaal bestuur dat de rol van regisseur serieus blijft nemen; en in dat kader ook wil blijven innoveren en investeren. Gemeentelijke regie op de cyclus bestuur-beleid-uitvoering Beschouwen we de ontwikkeling van ons lokaal veiligheidsbeleid in historische context dan hebben we de afgelopen twee decennia een ontwikkeling doorgemaakt, waarbij de gemeente meer in de centrale regierol is gekomen. Aanvankelijk beperkte zich dat tot regie op de beleidsontwikkeling, maar sinds het begin van de jaren ’10 is dat verder geëvolueerd naar regie op de uitvoering.

Binnen de uitvoering vindt verder een verschuiving plaats van lijnsturing naar netwerksturing. Dat laatste houdt in dat de uitvoerende professionals die vanuit de verschillende vakdisciplines een actieve bijdrage leveren aan lokale veiligheid in toenemende mate werken vanuit flexibele netwerken (Veiligheidshuis, Veiliger Wijkteams, de samenwerking bij de aanpak van ondermijningsvraagstukken), waarbij zij autonomie en mandaat krijgen om gezamenlijk problemen te identificeren en aan te pakken. Daarbij krijgen de organisaties die de professionals leveren in plaats van een op inhoud sturende rol een ondersteunende en faciliterende rol. Dat draagt ertoe bij dat veiligheidsproblematiek ook daadwerkelijk multidisciplinair en integraal wordt aangevlogen. Deze ontwikkeling heeft ertoe geleid dat op het domein van lokale veiligheid de infrastructuur die de hierboven beschreven netwerksamenwerking moet ondersteunen de basis vormt. Waarbij het uitgangspunt is dat die infrastructuur ons ook, meer dan vroeger het geval was, in staat stelt om de 17

Zie: Hans Boutellier - Nieuwe tijden, nieuw bestuur – De WMO in de improvisatiemaatschappij - Utrecht , maart 2014. Zie: Auke J. van Dijk – De toekomst van lokale handhaving reframed – een uitgave van Stichting Maatschappij en Veiligheid, Den Haag, april 2017. Van Dijk beschrijft hierin hoe ook de politie, aan wie lange tijd een regierol werd toegekend op het vlak van lokale veiligheid, de inmiddels centrale rol van de gemeente als een gegeven is gaan zien.

18

26

echte problemen tijdig op het spoor te komen en daarmee zoveel als mogelijk preventief aan te pakken. Een benadering waarbij alleen beleidsthema’s centraal zouden staan, draagt het risico in zich dat de aanpak van veiligheidsproblematiek eerder statisch en reactief wordt. Te veel focus op vooraf nauw omschreven inhoudelijke doelen kan er immers ook toe leiden dat we onze blik verengen en de dynamiek uit het oog verliezen. Regionale samenwerking Een grote uitdaging is en blijft de relatie met Gemeenschappelijke Regelingen (GGD, VRGZ en ODRN) waar het gaat om sturingsvraagstukken die het College van B&W als bevoegde gezag raken. De voortgang die we hierin met partners gemaakt hebben is wisselend. Op het terrein van sociale veiligheid is die de laatste jaren gegroeid, terwijl op het fysieke veiligheidsdomein de ketenbenadering van sturingsvraagstukken deels nog op gang moet komen. Cultuurverandering Governance heeft ook volop te maken met de cultuurverandering die nodig en gaande is in relatie tot sturing op lokale veiligheid. Die is als volgt te karakteriseren: 1. We willen risicogeoriënteerd en informatiegestuurd werken vanuit een multidisciplinaire benadering van veiligheidsvraagstukken. 2. Telkens is de vraag belangrijk: waar is de overheid daadwerkelijk voor verantwoordelijk? Dat vraagt om goed verwachtingenmanagement ten opzichte van de burger. 3.

Financiële kosten en maatschappelijke baten moeten in een gezonde verhouding tot elkaar staan. Die drie noties staan op het terrein van fysieke veiligheid nog in de kinderschoenen. Daar hebben we vooral nog te maken met een cultuur gekenmerkt door regeloriëntatie, control en onderontwikkeld kostenbewustzijn, waarbij de overheid een haast ongelimiteerde zorgplicht heeft. De regierol die we op het terrein van sociale veiligheid inmiddels uitvoeren, is op het fysieke veiligheidsdomein nog in een relatief embryonaal stadium. Niettemin hebben we al wel vooruitgang geboekt. Goede voorbeelden hiervan zijn de vergunningverlening en het toezicht op horeca en evenementen. Competenties en vaardigheden van medewerkers Alle vraagstukken rondom governance noodzaken ons om voortdurend kritisch te blijven kijken naar de vraag of taken matchen met de competenties en vaardigheden van de eigen medewerkers. De belangrijkste vraag is: betekent tactische sturing in het netwerk van veiligheidspartners dat we procesregie nog heel instrumenteel kunnen definiëren, of hoort hier ook een meer faciliterende rol bij ten opzichte van partners en processen? We zien een noodzaak om procesregie meer faciliterend in te richten, maar daar zijn bij medewerkers deels ook andere competenties voor nodig.

Strategisch personeelsbeleid zal de komende jaren dan ook een grote rol spelen bij de bedrijfsvoering van de afdeling.

Burgerparticipatie en veiligheid Ambitie Wij vinden het belangrijk dat bewoners zich sterk betrokken voelen bij hun straat, hun buurt en hun wijk en daar trots op kunnen zijn. Om die betrokkenheid ook breed te organiseren, is het belangrijk dat bewoners de ruimte krijgen om met eigen initiatieven te komen en invloed te nemen op vraagstukken die voor de veiligheid van hun woon- en leefomgeving belangrijk zijn.

27

Wij hebben de ambitie om bewoners en bedrijven in de wijken een nadrukkelijker positie te geven bij de basisveiligheidszorg in eigen buurt. Wat vinden zij belangrijk, waar willen ze zelf mee aan de slag en hoe kan het lokaal bestuur daarbij ondersteunen? Daarvoor is het wel nodig om een aantal randvoorwaarden te realiseren. In onderstaande zullen we de belangrijkste nader toelichten. ‘Community policing’ en ‘reassurance strategy’ Community policing ziet vooral op de basispolitiezorg op straat-, buurt- en wijkniveau, waarbij die zorg breed belegd is bij verschillende actoren die hierop integraal en intensief met elkaar samenwerken: de wijkagent, de gemeentelijke toezichthouder, de straatcoach, naast eventueel werkers of vrijwilligers in het publieke of private domein. Met regie en eindverantwoordelijkheid die bij de gemeente zijn belegd. De basis hiervoor hebben we gelegd met de stadsbrede uitrol van Veiliger Wijkteams. De Veiliger Wijkteams moeten het mogelijk maken om de basispolitiezorg in te zetten op basis van de zogeheten reassurance strategy. Deze aanpak stoelt op een kortcyclische en systematische aanpak van problemen in combinatie met gerichte acties en gezamenlijke evaluaties. In de literatuur 19 is de afgelopen jaren veel geschreven over deze aanpak en de toegevoegde waarde ervan voor community policing. Daaruit komen de volgende succesfactoren naar voren: 1.

De aanpak bevordert het vertrouwen zowel tussen burgers en professionals als tussen professionals onderling. Dat versterkt de collectieve weerbaarheid, wat de belangrijkste basis vormt onder een duurzaam resultaat. 2. De aanpak verbindt resultaat met legitimiteit, juist omdat in gezamenlijk overleg wordt bepaald welke problemen met voorrang moeten worden aangepakt. 3. Het kortcyclisch en probleemgeoriënteerd werken leidt tot heldere doelen en ambities. Dat bevordert de veiligheid en de veiligheidsbeleving, draagt tevens bij aan het verantwoordelijkheidsgevoel van bewoners voor hun buurt en vergroot bij professionals hun responsiviteit tegenover de burger. Hiervoor is het wel belangrijk om een aantal randvoorwaarden in de Veiliger Wijkteams goed te regelen 1. Vaste gezichten (vooral bij de professionals van het Veiliger Wijkteam) die bij bewoners en overige stakeholders enthousiasme en energie weten te genereren. 2. Veel aandacht voor open en interactieve communicatie, ofschoon de ervaring leert dat hiermee toch maar een klein deel van de bewoners wordt bereikt; maar niettemin wel belangrijk in verband met zichtbaarheid. 3. Het organiseren van input vanuit bewoners is gebaseerd op “halen” (canvassen) in plaats van “brengen” (wachten op waar bewoners mee komen).

Laagdrempeligheid is hierbij van essentieel belang – “het blauw” moet dus vooral veel op straat zijn te vinden, aanspreekbaar zijn en aan de slag gaan op een wijze die door de bewoners als legitiem wordt ervaren. 4. Aandacht voor competenties en coaching van professionals en voor systemisch en systematisch werken.

19

Onder de veelheid aan publicaties kan onder ander gewezen worden op de evaluatie uit 2013 van Buurt Bestuurt in Rotterdam, uitgevoerd door de Landelijke Expertisegroep Veiligheidspercepties LEV in samenwerking met Lokaal Centraal, Expertgroep Maatschappelijke Vraagstukken, maar ook op uitgaven van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (Vertrouwen in burgers – 2012), de Raad voor het openbaar bestuur (Loslaten in vertrouwen – Naar een nieuwe verhouding tussen overheid, markt én samenleving – 2012), het Sociaal Cultureel Planbureau (Een beroep op de burger – 2012) en VU Amsterdam, Leerstoel Veiligheid en Burgerschap (Burgers in veiligheid - Een inventarisatie van burgerparticipatie op het domein van de sociale veiligheid – 2014). Verder zijn er de afgelopen jaren veel case studies verschenen naar bewonersbetrokkenheid bij veiligheidsvraagstukken in verschillende gemeenten.

28

De uitgangspunten van community policing en de reassurance strategy brengen met zich mee dat we via de Veiliger Wijkteams de betrokken professionals op basis van zowel een goede onderlinge rol- en taakverdeling als een up-to-date informatiepositie een centrale plek willen geven op straat, waarbij ze in nauw contact met de bewoners staan. Burgerparticipatie en probleemidentificatie Wie beoordeelt wanneer wat een probleem is op straat? Het antwoord op die vraag bepaalt immers de rol en positie van bewoners en de kaders waarbinnen zij zeggenschap en verantwoordelijkheid kunnen nemen. Bij de beantwoording van die vraag onderscheiden we de volgende niveaus: 1. Er is een politiek-bestuurlijke opvatting. Zo zijn er afspraken over het basiskwaliteitsniveau voor de openbare ruimte. 2. Er kan voor het lokaal bestuur sprake zijn van een wettelijke taak of een zorgplicht. 3. Professionals hebben een (beroeps)opvatting over wat al dan niet wenselijk is. 4. Bewoners vinden iets. De onderlinge relatie tussen deze vier niveaus is altijd situationeel bepaald. Zo zullen er wijken zijn waar de ambities van bestuur, professionals en bewoners niet erg uiteen zullen lopen, maar er zijn ook zeker gebieden en buurten waar percepties en wensen op de verschillende niveaus sterk divergeren.

Ter illustratie: in gebieden waar we bijzondere handhaving toepassen, zien we bij veel bewoners een sterke tevredenheid met situaties die vanuit het algemeen maatschappelijk belang zeer onwenselijk zijn. Andersom zullen er ook wijken zijn waar bewoners meer wensen hebben dan we als overheid kunnen en willen waarmaken. Burgerparticipatie loopt uiteraard door alle niveaus, maar rechtstreekse zeggenschap en autonome regie voor bewoners liggen vooral daar waar hun wensen afwijken van beleidskaders en wettelijke taken. In die laatste twee gevallen blijven zeggenschap en regie een taak en verantwoordelijkheid van het lokale bestuur, waarbij er uiteraard wel geïnvesteerd moet worden in betrokkenheid en draagvlak onder bewoners – ook op het niveau waarbij zij in de uitvoering een aandeel kunnen nemen. Hierboven hebben we al beschreven hoe we die aanpak willen regisseren via de reassurance strategy. Daar waar bewoners wel zeggenschap en regie kunnen nemen, bepalen zij ook zelf het succes en de continuïteit van een initiatief of project, en is de overheid hooguit ondersteunend en volgend. Dat betekent dat er voor elke wijk altijd een goede analyse moet liggen, waaruit ook duidelijk wordt hoe de vier niveaus zich tot elkaar verhouden en wat dit betekent voor rollen, taken en verantwoordelijkheden.

De Veiliger Wijkteams staan hiervoor aan de lat, waarbij het belangrijk is dat er goed wordt aangesloten bij de overige wijkplannen en –activiteiten.

Omgang met de risico-regelreflex Het fenomeen risico-regelreflex Over het fenomeen risico-regelreflex is de afgelopen jaren veel geschreven. In de kern komen alle inzichten rondom dit thema neer op de vraag waar de verantwoordelijkheid van de burger ophoudt en de (voor)zorgplicht van de overheid begint. Een plicht die, zo leert de ervaring, al snel leidt tot disproportionaliteit in het overheidsoptreden, terwijl de burger de aansprakelijkheid en bijbehorende verantwoordelijkheid voor zijn risico’s vervolgens wel erg gemakkelijk bij de overheid neerlegt. In beginsel is er rondom dit vraagstuk dan ook veel overlap met het thema burgerparticipatie.

29

Een belangrijke notie is dat disproportionaliteit van overheidsoptreden voornamelijk leidt tot onuitvoerbaarheid van beleid. 20 Bovendien: “…(w)aar de intentie om slachtoffers te beschermen of compenseren vooropstaat, dreigt de categorie van vrijwillig genomen risico’s te verdwijnen. Deze intentie leidt er ook toe dat aan degenen die worden beschouwd als de verantwoordelijke veroorzakers, een vergaande zorgplicht wordt opgelegd. Hier tekent zich een tegenstelling af, omdat de opgelegde zorgplicht ervan uitgaat dat de ‘verantwoordelijke’ juist wel in hoge mate over de noodzakelijke kennis en keuzevrijheid beschikt.” 21 Het gevolg hiervan is scheefgroei in beleid en verantwoordelijkheden. Hier ligt dan ook een belangrijke aandachtspunt voor de governance van het veiligheidsdomein. Niettegenstaande deze inzichten heeft de risico-regelreflex iets weg van de spreekwoordelijke olifant in de porseleinkast. Dat lijkt vooral te maken te hebben met vaak onuitgesproken, maar bij lange na niet altijd realistische opvattingen over veiligheidsbeleid, die een rationele benadering van functionaliteit en proportionaliteit in de weg lijkt te staan. Die opvattingen zijn eerder al betiteld als belemmerende overtuigingen. 22 Samengevat: 23 1. We hoeven risico’s niet te accepteren. 2. Ieder ongeluk had voorkomen kunnen worden. 3. Veiligheid is een morele kwestie. 4. De overheid knapt het wel op. 5.

Regels zijn het antwoord. 6. Veiligheid gaat boven alles. Niemand zal deze overtuigingen onderschrijven als rationele uitgangspunten voor veiligheidsbeleid, maar toch komen ze vaak onbewust bovendrijven naar aanleiding van een crisis of een ernstig incident. Dan wordt de overheid vrijwel altijd verantwoordelijk gehouden voor het risico, alsof elk risico verband houdt met situaties waarin de overheid een keuze heeft of had. Dat leidt dan al snel tot de overtuiging dat het veronderstelde falen van de overheid als een onrechtmatige daad wordt gezien, waarmee de discussie verzeild raakt in een hopeloos en meestal disfunctioneel complex van juridisch-ethische opvattingen. En het leidt zelden tot heilzame interventies, laat staan dat de veiligheid toeneemt. De Nijmeegse hoogleraar Ira Helsloot heeft in dit verband al indringend gewezen op veiligheid als slechts een bijproduct van alle inspanningen om risico’s te beheersen. 24 In dit verband is het ook nuttig om erop te wijzen dat alle overheidslagen in ons land vanaf eind vorige eeuw vooral ook een antwoord proberen te vinden op de onveiligheidsgevoelens van de burger. Daarmee is het domein van de publieke veiligheid vatbaar is geworden voor het burgerlijk onbehagen dat sinds het begin van deze eeuw in sterke mate domineert.

Daarmee is het maatschappelijk discours over veiligheid er niet eenvoudiger op geworden, zonder al te veel ruimte voor een genuanceerde benadering met het oog op functionaliteit en disproportionaliteit. Het lijkt er soms op of we zonder demonstratieve interventies en maatregelen bij de burger geen vertrouwen kunnen scheppen, waardoor we ons ook de mogelijkheid ontnemen om ze te ontdoen van hun onnodige demonstratieve en vaak disproportionele karakter. 20

Zie: I. Helsloot, R. Pieterman en J.C. Hanekamp – Risico’s en redelijkheid - Verkenning naar een rijksbreed beoordelingskader voor de toelaatbaarheid van risico’s – Den Haag 2010 - pp. 40. 21 Ibid.- pp. 65. 22 Zie: J. van Tol – De risico-regelreflex in het openbaar bestuur – in: Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing, maart/april 2011 - pp. 25. 23 Ibid. 24 Zie: I. Helsoot – Veiligheid als (bij)product – Over beleidsontwikkeling in interactie tussen bestuurders, adviseurs en narrige burgers (inaugurele rede), Radboud Universiteit Nijmegen, 2012.

30

Ter zake de risico-regelreflex wordt veelal gewezen naar de gevolgen voor het domein van de fysieke veiligheid. Maar ook het terrein van sociale veiligheid is hierdoor sterk beïnvloed. In dat verband is het aardig om te verwijzen naar de inaugurele rede van de Nijmeegse hoogleraar Henny Sackers bij zijn aanvaarding in 2010 van het ambt van hoogleraar bestuurlijk sanctierecht aan de Radboud Universiteit. 25 Sackers behandelt daarin het overhevelen van strafrechtelijke sancties naar het domein van bestuurlijke handhaving door de burgemeester, juist met het oog op het veiligheidsgevoel van de burger. Hij betwijfelt in dat kader de doordachtheid van veel van de genomen maatregelen en spreekt zelfs over een overheid die het overzicht kwijt is. 26 Oplossingsrichtingen Ondanks de vele observaties die afgelopen jaren over dit thema zijn verschenen, geeft de weerbarstigheid van het vraagstuk weinig aanleiding tot optimisme over gemakkelijke oplossingen. Los van het gegeven dat concrete oplossingen vaak ook liggen op het vlak van landelijke regelgeving, waardoor vooral het Rijk hiervoor aan de lat staat. Voor het lokale bestuur liggen de handelingsopties met name op het vlak van burgerparticipatie en op het terrein van governance. Om met dat laatste te beginnen: effectief sturen op veiligheid heeft vooral te maken met het functioneel en proportioneel toepassen van regelgeving.

In voorgaande is al aan de orde gekomen dat dit voornamelijk een kwestie is van cultuurverandering. En die cultuurverandering vraagt om bewustzijn bij bestuurders, professionals en burgers van de werking van de hierboven beschreven belemmerende overtuigingen. Hier ligt dan ook meteen de overlap met het belang van burgerparticipatie in het tegengaan van de risico-regelreflex. In het Kennisdocument burgerbetrokkenheid bij veiligheidsbeleid, een publicatie van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties uit 2014 wordt gewezen op de noodzaak dat “veiligheidskwesties niet in een vereenvoudigde vorm aan burgers voorgelegd worden, maar in een dialoog waarin de complexe opties en dilemma’s die bestuurders ervaren aan bod komen.” 27 De risicoperceptie van de burger blijkt overigens goed aan te sluiten bij de gevaren die zij daadwerkelijk lopen. 28 Het kennisdocument beschrijft de basisnoties van burgers en risicobeleving. Die zijn als volgt samen te vatten. 29 Burgers hebben in generieke zin een voorkeur voor rationeel risicobeleid. Zijn ze echter zelf (emotioneel) betrokken bij een specifiek risico, dan vinden zij al snel dat maatregelen ten behoeve van risicoreductie nodig zijn en moet de rekening daarvoor bij anderen worden neergelegd.

Worden ze vervolgens beter geïnformeerd en in de positie van het bestuur gebracht, dan schakelen ze toch weer over op de rationele modus en overwegen voor hen de kosten-batenafwegingen met aandacht voor de eigen verantwoordelijkheid van betrokkenen. Er valt dus veel winst te halen in termen van zowel risicobewustzijn als governance wanneer we bij de beoordeling van risico’s en bij de toepassing en handhaving van wet- en regelgeving de rationele insteek centraal stellen en burgers evenals maatschappelijke stakeholders actief betrekken, rekening houdend met de hierboven beschreven basisnoties. Hier liggen de komende jaren veel mogelijkheden, bijvoorbeeld in de ontwikkel- en ontwerpfase van (bouw)projecten en bij onderhouds- en beheersplannen van bestaande bouw. In plaats van met klassieke van bovenaf verordonneerde recepten van controle en handhaving op het fysieke domein 25

Zie: H.J.B. Sackers - Herder, hoeder, en handhaver – De burgemeester en het bestuurlijk sanctierecht (inaugurele rede), Radboud Universiteit Nijmegen, 2010. 26 Ibid. - pp. 22. 27 Zie: Kennisdocument burgerbetrokkenheid bij veiligheidsbeleid, Ministerie van BZK, november 2014 - pp.15. 28 Ibid. - pp. 16. 29 Ibid.

31

kunnen we dan meer veiligheidswinst boeken met alternatieve strategieën, waarbij ook lang niet altijd de overheid als eerste aan de lat hoeft te staan. Dat sluit tevens goed aan bij de benadering van de nieuwe Omgevingswet die in 2021 van kracht wordt. Ook op het sociale veiligheidsdomein biedt dit kansen; zeker in relatie tot de inzet van de Veiliger Wijkteams en de toepassing van de principes van community policing en reassurance strategy.

32

III. Financiën

Burgers hebben in generieke zin een voorkeur voor rationeel risicobeleid.

33

Wat het kost - financieel overzicht 2018-2022 (bedragen x 1000 €)

2018

1. Crisisbeheersing en brandweer

13.040 12.900 12.900 12.900 12.900

2. Openbare orde en veiligheid

5.080 5.790 5.790 5.790 5.640

2019

2020

2021

2022



Openbare orde

2.060

280

280

280

130



Veiligheidshuis

130

140

140

140

140



Vergunningen

620

20

20

20

20



Toezicht (markten, evenementen, overig)

1.840

0

0

0

0



Bijzondere projecten

360

350

350

350

350



Antidiscriminatiemaatregelen

70

70

70

70

70



Uitvoeringskosten

0

4930

4930

4930

4930

TOTAAL

18.120 18.690 18.690 18.690 18.540

Toelichting De financiële kaders voor dit veiligheidsplan 2018-2022 zijn vastgelegd in de Stadsbegroting 2019. Het financieel overzicht is hierop dan ook gebaseerd. Daarbij zijn alleen de lasten weergegeven om zo inzichtelijk te maken wat het kost. Doordat hiermee de baten buiten beschouwing zijn gelaten (zo innen we leges voor vergunningen), wijken de cijfers licht af van de bedragen in de begroting. Onder de post Crisisbeheersing en brandweer staan de middelen gereserveerd voor onze jaarlijkse bijdrage aan de Veiligheidsregio Gelderland-Zuid. De post Openbare orde en veiligheid geeft de bedragen weer die we in het programma Veiligheid jaarlijks uitgeven op de taakvelden openbare orde, sociale veiligheid (Veiligheidshuis, bijzondere projecten, toezicht en antidiscriminatiemaatregelen) en fysieke veiligheid (vergunningen en evenementen-/marktentoezicht). Op grond van nieuwe begrotingsregels die het Rijk ons voorschrijft, worden alle personele kosten die in deze categorieën vallen vanaf het begrotingsjaar 2019 ondergebracht onder de categorie Uitvoeringskosten. Daarmee wordt ook meteen duidelijk dat de post Openbare orde en Veiligheid grotendeels uit personele lasten bestaat.

34

Het budget voor bijzondere projecten is de afgelopen jaren gebruikt voor incidentele maatregelen, bijvoorbeeld tijdens de jaarwisseling, rondom betaald voetbal en voor grote evenementen. Ook financieren we hieruit onze cameraprojecten, onze bijdragen aan Burgernet, aan het Regionaal Informatie en Expertisecentrum (RIEC) in het kader van de samenwerking bij de bestuursrechtelijke aanpak van criminaliteit en aan Slachtofferhulp.

35

Literatuur

36

Inleiding Governance, burgerparticipatie en risico-regelreflex zijn belangrijke thema’s in relatie tot lokaal veiligheidsbeleid. In de afgelopen jaren is hierover een vracht aan publicaties utgebracht. In de annotaties in de voorgaande hoofdstukken hebben we al naar de nodige relevante literatuur verwezen. In dit hoofdstuk willen we een aantal publicaties die als achtergrondinformatie een rol hebben gespeeld bij de samenstelling van dit IV-beleidsplan kort bespreken. Dat zullen we doen aan de hand van de drie genoemde thema’s, niettegenstaande het gegeven dat deze thema’s vanwege de vele crossovers eigenlijk niet los van elkaar te zien zijn.

Literatuur bij governance in relatie tot veiligheid Een belangrijke publicatie, ofschoon al enige jaren oud, is: Strategieën van lokale veiligheid, een uitgave van het Netherlands Institute for City Innovation Studies (NICIS Institute, 2011) onder redactie van Ronald van Steden, universitair hoofddocent Bestuurswetenschappen en Politicologie aan de VU Amsterdam. In de diverse bijdragen wordt uitgebreid ingegaan op de samenwerking in lokale veiligheidsnetwerken en de gemeentelijke regierol daarbij. Meer specifiek over de rol van de gemeente in de veiligheidszorg is eind 2010 een themanummer van het Tijdschrift voor Veiligheid uitgebracht, waarin de gemeentelijke regie, de positie van de gemeente in het veiligheidsnetwerk, de uitbreiding van de bestuurlijke bevoegdheden op gemeentelijk niveau en de bijdrage aan de ondermijning aan bod komen. Dit is nog altijd een lezenswaardige publicatie, waarin ook veel aandacht is voor de complexiteit rondom de gemeentelijke rol op het veiligheidsdomein en voor de ontwikkeling van de gemeentelijke rol in historisch perspectief. Nog altijd interessant is de publicatie uit 2008 van het Sociaal Cultureel Planbureau (SCP) onder de titel: Sociale veiligheid ontsleuteld – Veronderstelde en werkelijke effecten van veiligheidsbeleid.

In de kern is dit lijvige rapport een analyse van aannames en gemaakte keuzes in relatie tot sociaal veiligheidsbeleid en de plausibiliteit daarvan. Op het terrein van fysieke veiligheid is door de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) eind 2011 een richtinggevende studie uitgebracht, getiteld: Evenwichtskunst – Over de verdeling van verantwoordelijkheid voor fysieke veiligheid. Hierin wordt ingegaan op het risico van overspannen verwachtingen bij de rol van de overheid en de vraag hoe verantwoord om te gaan met bedreigingen van de fysieke veiligheid. In 2014 verscheen de Strategische agenda commissie Bestuur en Veiligheid van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). Dit rapport gaat in op een aantal institutionele ontwikkelingen waar we nu nog volop inzitten. Daarbij wordt de relatie gelegd met een strategische beleidsagenda voor het veiligheidsdomein. In datzelfde jaar verscheen van de Raad voor het openbaar bestuur (Rob) een advies, getiteld: Nationaal investeren in lokaal veiligheidsbeleid – Bijdrage aan de strategische agenda voor lokale veiligheid, met daarin een beschrijving van relevante maatschappelijke bewegingen die relevant zijn voor de toekomst van lokale veiligheid.

Governance op het veiligheidsdomein wordt voor een belangrijk deel bepaald door de veranderende opvattingen over de rol van de overheid in een samenleving die meer horizontaal dan verticaal ingericht is. In dit verband is het boek van Hans Boutellier, wetenschappelijk directeur van het Verwey-Jonker Instituut, getiteld: De improvisatiemaatschappij – Over de sociale ordening van een onbegrensde wereld (Boom 2010), relevante literatuur. Daarnaast kunnen we ook wijzen op de

37

publicatie van de Raad voor het openbaar bestuur (Rob) – te weten: Loslaten in vertrouwen – Naar een nieuwe verhouding tussen overheid markt én samenleving (2012). Tot slot zijn de ontwikkelingen rondom de basispolitiezorg belangrijk voor de governance van lokale veiligheid. Vooral in relatie tot de in voorgaand hoofdstuk behandelde aspecten van community policing en reassurance strategy. In de eerste plaats geeft het in 2015 verschenen rapport van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum van het Ministerie van Veiligheid & Justitie (WODC), getiteld: Stadshandhavers – Bouwstenen voor de inrichting van handhaving in de openbare ruimte, inzicht in actuele casuïstiek. Meer theoretisch en beschouwelijk van aard is een essay dat Auke van Dijk, senior strateeg bij de Nationale Politie, in april 2017 voor de Stichting Maatschappij en Veiligheid (SMV) geschreven heeft met als titel: De toekomst van lokale handhaving reframed. Hierin plaatst hij de ontwikkelingen in de politiezorg in historisch perspectief en blikt hij vooruit op de toekomst van de gebiedsgebonden handhaving en de samenwerking daarbij tussen politie en gemeenten.

Een eveneens door het SMV in 2013 samen met Motivaction Research and Strategy uitgebrachte publicatie, getiteld: Burgers over politie en buitengewoon opsporingsambtenaren, geeft een boeiende inkijk in wat burgers van blauw en lichtblauw op straat verwachten, ondanks het gegeven dat de onderzoeksresultaten al wel enige jaren oud zijn. En als laatste willen we verwijzen naar de in 2016 uitgebrachte studie: Basisteams in de Nationale Politie - Organisatie, taakuitvoering en gebiedsgebonden werk, een uitgave van Politie & Wetenschap in samenwerking met de RU Nijmegen. In deze publicatie beschrijft Jan Terpstra, hoogleraar Criminologie, samen met andere auteurs de gevolgen van de reorganisatie van de politie voor de basispolitiezorg.

Literatuur bij burgerparticipatie in relatie tot veiligheid In de annotaties bij een vorig hoofdstuk is de literatuur in relatie tot burgerparticipatie al volop beschreven, met aandacht voor de belangrijkste succesfactoren. In dit hoofdstuk willen we kortheidshalve nog eens specifiek wijzen op het omvangrijke rapport uit 2012 van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) met als titel: Vertrouwen in burgers, een combinatie van literatuurstudie en veldonderzoek naar de kansen en mogelijkheden om de betrokkenheid van burgers in relatie tot overheidsbeleid en maatschappelijke participatie te versterken. Meer in het bijzonder met betrekking tot burgerparticipatie bij veiligheidsvraagstukken is het in 2014 door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties uitgebrachte kennisdocument Burgerbetrokkenheid bij veiligheidsbeleid zeer lezenswaardig. En tot slot zij nog gewezen op de studie: Burgers in veiligheid - Een inventarisatie van burgerparticipatie op het domein van de sociale veiligheid, eveneens in 2014 verschenen als publicatie van de VU Amsterdam (Leerstoel Veiligheid en Burgerschap). Een zogeheten state-of-the-art van inzichten uit openbare bronnen.

Literatuur bij risico-regelreflex in relatie tot veiligheid Trendsettend voor de discussie over dit thema is het in 2015 uitgebrachte boek van Ira Helsloot, hoogleraar Besturen van Veiligheid aan de RU Nijmegen, en Astrid Scholtens, hoofd onderzoek en senior onderzoeker bij Stichting Crisislab, getiteld: Krachten rond de risico-regelreflex beschreven en geïllustreerd in 27 voorbeelden (een uitgave van Boom Lemma in Den Haag). Wat dit boek boeiend en inzichtelijk maakt, is de keuze om de overwegingen die een rol spelen in relatie tot functionaliteit en proportionaliteit wordt beschreven aan de hand van uiteenlopende casuïstiek, zowel op het terrein van sociale als fysieke veiligheid, en op verschillende overheidsniveaus. Bovendien is de stijl toegankelijk en vervallen de auteurs niet in uitgebreide theoretische en methodologische beschouwingen.

38

Al vier jaar eerder schreef Margo Trappenburg, destijds nog universitair hoofddocent bij Bestuursen Organisatiewetenschap aan de Universiteit Utrecht, maar inmiddels ook bijzonder hoogleraar Grondslagen van het maatschappelijk werk aan de Universiteit voor Humanistiek, een boeiend essay onder de titel: Waarom het allemaal niet lukt, gepubliceerd als hoofdstuk in het boek: Veiligheid boven alles? Essays over oorzaken en gevolgen van de risico-regelreflex (Den Haag, 2011). Hierin beschrijft ze een aantal oplossingsrichtingen in de omgang met de risico-regelreflex- een term overigens die ook door haar gemunt is - met als belangrijkste conclusie dat de overheid na een incident niet meteen extra maatregelen moet gaan nemen, ook al omdat dit meestal leidt tot lastenverzwaring voor de burgers zonder dat dit tot veiligheidswinst leidt. In hetzelfde boek ook een samenvattende analyse van Jan van Tol, toenmalig projectleider Risico’s en verantwoordelijkheden bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, getiteld: Belemmerende overtuigingen en een half dozijn oplossingsrichtingen, met daarin ook veel aandacht voor de attitude van burgers naast de thema’s die in de titel van het stuk al vermeld staan.

39

4.2 Wijzigen geometrie woonplaats Nijmegen 1 Situatietekening grens woonplaats Nijmegen

Situatietekening grens woonplaats Nijmegen per 1-01-2019

26-09-2018 Bureau Basis- en Geo-informatie, tekeningnummer 545491