Document · PDF

D51 d.d. 3 juli 2025 van de Rekenkamer over Meta-analyse participatie

Besluitronde (raadsvergadering) 10 september 2025, gemeente NijmegenBij agendapunt: Brieven van interne organen en adviescommissies ter kennisname (tenzij anders vermeld)28.730 woorden

Open het PDF bij de gemeente ↗Naar de vergadering →

Tekst van het document

Uit het bestand gehaald, zonder opmaak, tabellen en afbeeldingen · deel 1 van 3

De Rekenkamer neemt een onafhankelijke positie in binnen de gemeente Nijmegen.

Gemeenteraad gemeente Nijmegen

Postadres Gemeente Nijmegen BM60 Postbus 9105

(iaa: College van B&W, fracties)

6500 HG Nijmegen Bezoekadres Korte Nieuwstraat 6 6511 PP Nijmegen T 14 024 nijmegen.nl

Datum Betreft

3 juli 2025 Meta-analyse participatie

Contactpersoon Jelly Smink j.smink@nijmegen.nl T 06 – 46 19 54 99 Ons kenmerk BM60/07/E25.001761

Geachte leden van de gemeenteraad, De Vereniging van Rekenkamers (VvR) maakt sinds enige tijd zogenaamde meta-dossiers voor onderwerpen die door veel rekenkamers zijn onderzocht. In zo’n meta-dossier worden rekenkamerrapporten over het betreffende onderwerp op een systematische manier ontsloten. Rekenkamers die dat onderwerp ook willen gaan onderzoeken, hebben daarmee een goed overzicht van mogelijke deelonderwerpen, onderzoeksvragen, aanpakken, normenkaders, conclusies en aanbevelingen. Ook aan anderen bieden deze meta-dossiers een schat aan informatie. Er zijn inmiddels meta-dossiers voor jeugdhulp, schuldhulpverlening, externe inhuur, woonbeleid, informatiebeveiliging, energietransitie en participatie. Deze zijn te vinden via: https://www.rekenkamers.nl/meta/ Recent is op basis van het meta-dossier Participatie een meta-analyse opgesteld. Wij informeren u hierover, omdat de meta-analyse nuttige inzichten oplevert. U kunt deze onder meer gebruiken bij besluitvorming over kaders voor participatie en het beoordelen van de uitvoering, waaronder het 10-puntenplan inwonersparticipatie. De belangrijkste hebben wij in steekwoorden in deze brief opgenomen.

De inzichten zijn gecategoriseerd naar: • Wat is participatie (en wat niet) • Basisvoorwaarden voor participatie • Succesfactoren voor participatie • Rol van de raad bij participatie • Aandachtspunten voor de raad bij participatie De volledige meta-analyse is als bijlage bij deze brief openomen. Digitaal is deze te vinden via: 250428 Rapport Metadossier en -analyse Participatie

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen

Pagina 1 van 4

Wat is participatie (en wat niet) De essentie van participatie is dat er samenwerking is tussen gemeenschap en gemeente. • Participatie is een containerbegrip, zonder scherp afgebakende betekenis In de 102 onderzochte rekenkamerrapporten staan allerlei termen, zoals: burgerparticipatie, bewonersparticipatie, inwonersparticipatie, publieksparticipatie, beleidsparticipatie, interactief beleid, co-creatie, jeugd- en jongerenparticipatie, overheidsparticipatie, participatieve democratie, doe-democratie, maatschappelijke democratie, meervoudige democratie… Die breedte is prima, omdat de samenwerking tussen gemeente en gemeenschap in de praktijk elke keer andere vormen aanneemt en dus andere namen heeft. Als je een participatietraject start of volgt, is het goed je bewust te zijn van deze breedte. En na te gaan welke gevolgen een eventuele afbakening van het begrip heeft voor hoe en waarnaar je kijkt. • Informeren is geen participatie Hoewel het eenzijdig verstrekken van informatie soms ook 'participatie' wordt genoemd, is de lijn in de 102 rekenkamerrapporten dat echte participatie tweerichtingsverkeer is met ruimte voor daadwerkelijke inbreng en invloed van inwoners. • Participatie is geen draagvlakmachine, maar een samenwerkingsproces Participatie wordt soms ingezet als instrument om draagvlak te krijgen voor al genomen besluiten.

Dit kan leiden tot teleurstelling bij inwoners en wantrouwen richting de gemeente.

Basisvoorwaarden voor participatie • • • • • • •

De bereidheid om echt samen te werken; de gemeenschap oefent invloed uit. Tijdige betrokkenheid (wanneer er nog iets te kiezen valt). Transparante en eerlijke communicatie over de kaders, speelruimte en verwachtingen. Inclusiviteit en toegankelijkheid (diversiteit in deelnemers en werkvormen). Zorgvuldige terugkoppeling over wat met de inbreng is gedaan. Voldoende tijd, middelen, menskracht en deskundigheid voor de uitvoering van de participatie. Heldere rolverdeling tussen raad, college en organisatie.

Succesfactoren voor participatie • • • • • •

Actief luisteren en openstaan voor alle geluiden, ook kritische. Werken vanuit de context van inwoners (leefwereld) in plaats van de bestuurlijke context (systeem). Durven loslaten en ruimte geven aan initiatieven uit de samenleving. Cultuur van leren en experimenteren (risico nemen). Een duidelijk aanspreekpunt voor initiatiefnemers. Evenwichtige afweging tussen verschillende belangen en het algemeen belang.

Gemeente Nijmegen

Pagina 2 van 4

•

Aandacht voor de praktijk van de uitvoering.

Rol van de gemeenteraad bij participatie •

•

De positie van volksvertegenwoordigers bij participatie is nog onvoldoende duidelijk. Veel raadsleden worstelen met hun rol en balanceren tussen hun functie in de representatieve democratie en de opkomende participatieve democratievormen. Een dominante opvatting van veel rekenkamers is dat raadsleden zich moeten beperken tot kaderstelling vooraf en controle achteraf. Ze worden geacht algemene spelregels vast te stellen voor participatie, en zich niet te mengen in de uitvoering van participatieprocessen. Raadsleden moeten controleren of participatie goed verloopt, maar hebben daarvoor dan weinig handvatten omdat ze op afstand staan van de uitvoering. Participatie is een fundament van de democratie, want de overheid is er voor en door burgers. Daarom is het voor raden van groot belang dat de samenwerking tussen gemeente en gemeenschap goed en passend verloopt. Diverse rekenkamers pleiten voor een actievere rol van raadsleden in het democratisch proces en meer reflectie op het functioneren van de lokale democratie.

Aandachtspunten voor de gemeenteraad •

•

Richtlijnen boven blauwdrukken: Erken dat elk vraagstuk vraagt om een eigen participatieaanpak. Vraag het college niet om een allesomvattend beleidskader, maar om flexibele richtlijnen met ruimte voor situationeel handelen. Transparantie over politieke keuzes: Wees vervolgens bij elk vraagstuk helder over welke aspecten politiek bespreekbaar zijn en welke kaders al vaststaan, zodat inwoners weten waar hun invloed ligt. Actievere raadsbetrokkenheid in het gehele proces: beperk als raad en raadslid je betrokkenheid niet tot de kaderstelling vooraf en controle achteraf. Houdt ook tijdens de participatieprocessen voeling met wat er leeft. Investeren in gemeenschapskracht: Participatie vereist permanent contact. Stimuleer het college om te investeren in duurzame relaties met de gemeenschap, niet alleen in projectgebonden participatie. Sturen op procedurele rechtvaardigheid: Beoordeel participatie niet alleen op uitkomsten of opkomstcijfers, maar ook op de ervaren eerlijkheid van het proces door alle betrokkenen. Reflectie op democratische waarden: Organiseer regelmatig gesprekken (bijvoorbeeld in een raadsconferentie) over de lokale democratie en de balans tussen representatieve en participatieve elementen.

Gemeente Nijmegen

Pagina 3 van 4

Tot slot We hopen uw raad met deze brief geholpen te hebben om (nog) beter om te gaan met participatie. Participatie is fundamenteel voor elke democratische overheid. Het is de basis van een democratie, want de overheid is er voor en door de gemeenschap. Daarom is het van groot belang dat de samenwerking tussen gemeente en gemeenschap goed en passend verloopt. En dat uw raad daarin een goede productieve rol kan vervullen. We hopen dat deze brief daaraan een bijdrage levert. Wanneer u vragen heeft naar aanleiding van deze brief, kunt u contact opnemen met de secretaris van de Rekenkamer: j.smink@nijmegen.nl of 06 – 46 19 54 99. Met vriendelijke groet,

J. van den Broek Voorzitter Rekenkamer Nijmegen

J. Smink Secretaris Rekenkamer Nijmegen

Bijlage: Meta-analyse Participatie

Deze brief is te vinden via www.nijmegen.nl/rekenkamer of in iBabs op de pagina ‘overige producten en brieven aan de gemeenteraad’. Daar staan ook de brieven waarmee de Rekenkamer de raad heeft geïnformeerd over eerdere meta-analyses van de Vereniging van Rekenkamers.

Gemeente Nijmegen

Pagina 4 van 4

Veel gedaan, genoeg te doen Metadossier en meta-analyse van 102 rekenkameronderzoeken naar par cipa e

Vincent van S pdonk en Marije van den Berg in opdracht van de

In meta-analyses brengt de Vereniging van Rekenkamers de inzichten uit rekenkamerrapporten over een bepaald thema samen. Hiermee helpen we rekenkamers bij het vormgeven van toekoms g onderzoek. Dit is de meta-analyse van 102 rekenkamerrapporten over par cipa e. Het metadossier met de rekenkamerrapporten vind je hier: h ps://www.rekenkamers.nl/ metadossier-en-meta-analyse-par cipa e/ Dit onderzoek is uitgevoerd door: Vincent van S pdonk (zelfstandig onderzoeker/adviseur en rekenkamerlid in Del en Breda) en Marije van den Berg (zelfstandig onderzoeker/adviseur en rekenkamerlid in Leiden-Leiderdorp). Vereniging van Rekenkamers, april 2025 www.rekenkamers.nl | info@rekenkamers.nl

Inhoud Samenva ng .....................................................................................................4 Inleiding.............................................................................................................6 Leeswijzer ........................................................................................................................................7 Disclaimer ........................................................................................................................................7

1. Par cipa e in rekenkameronderzoek .............................................................8 Wat is par cipa e? ..........................................................................................................................8 Waarom (zo veel) rekenkameronderzoek naar par cipa e? ..........................................................9 Wat zijn aanleidingen voor rekenkameronderzoek naar par cipa e? ............................................9 Wat komt er (heel) vaak uit? ...........................................................................................................10 Waarom die herhaling van ze en? ..................................................................................................17

2. Kijk op par cipa e .........................................................................................20 Wanneer is de par cipa e goed? ....................................................................................................20 Welke mogelijke startperspec even zijn er? ...................................................................................23 Overheidspar cipa e ......................................................................................................................24

3. Aanpak van par cipa e-onderzoek ................................................................27 Welke werkvormen en methoden zien we in de rekenkameronderzoeken? ..................................27 Hoe wordt de par cipa eprak jk onderzocht?...............................................................................28 Welke modellen, ladders en andere kennis van buiten wordt gebruikt? ........................................29

4. Thema’s .........................................................................................................31 Organisatorische aspecten ..............................................................................................................31 Gemeentegroo e ............................................................................................................................31 Organisa e ......................................................................................................................................32 Portefeuillehouder ..........................................................................................................................34 Houding en cultuuromslag ..............................................................................................................34 Kosten ..............................................................................................................................................35 Relevante wetgeving .......................................................................................................................36 Omgevingswet .................................................................................................................................36 Wet Versterking Par cipa e op decentraal niveau .........................................................................40

Uitdaagrecht/Right to Challenge .....................................................................................................40 Wmo ................................................................................................................................................42 Een speci ek beleidsterrein: Energietransi e / RES .........................................................................42

5. Conclusies en aanbevelingen ..........................................................................44 Kernbevindingen over par cipa e ..................................................................................................44 Patronen in het rekenkameronderzoek naar par cipa e................................................................45 Lacunes in het rekenkameronderzoek naar par cipa e .................................................................47 Aanbevelingen voor het Rijk ............................................................................................................49 Aanbevelingen voor rekenkamers ...................................................................................................50 Aanbevelingen voor gemeenteraden ..............................................................................................51

Nawoord: genoeg te doen ..................................................................................52 Bijlage 1: Onderzoek doen met AI ......................................................................54 Bijlage 2: 102 rekenkamerrapporten over par cipa e ........................................56

tti

Samenva ng Deze meta-analyse brengt de inzichten samen uit 102 rekenkamerrapporten over par cipa e die tussen 2009 en 2024 verschenen. We iden ceren rode draden, leggen conceptuele verbanden en ontdekken wi e vlekken. Het onderzoek richt zich op twee hoofdvragen: wat zeggen de rekenkamerrapporten over par cipa e én hoe onderzoeken rekenkamers dit onderwerp? Inzichten over par cipa e Par cipa e is een containerbegrip zonder scherp afgebakende betekenis. In essen e gaat het om tweerich ngsverkeer tussen gemeente en gemeenschap, waarbij eenzijdig informeren niet als par cipa e wordt beschouwd. De kern van goede par cipa e blijkt te bestaan uit: jdige betrokkenheid wanneer er nog iets te kiezen valt, transparante communica e over kaders en verwach ngen, inclusiviteit en toegankelijkheid, zorgvuldige terugkoppeling, en voldoende middelen voor uitvoering. Uit de rapporten komen duidelijke succesfactoren naar voren: ac ef luisteren, werken vanuit de leefwereld van inwoners in plaats van het systeem, ruimte geven aan ini a even uit de samenleving, een cultuur van leren en experimenteren, een duidelijk aanspreekpunt, en aandacht voor de uitvoeringsprak jk. Nieuwe wetgeving zoals de Omgevingswet en de Wet versterking par cipa e op decentraal niveau geven een impuls aan par cipa e in gemeenten, maar het daadwerkelijke e ect van die we en op par cipa e is nog beperkt onderzocht.

Patronen in rekenkameronderzoek naar par cipa e Opvallend is dat rekenkameronderzoeken grotendeels tot dezelfde aanbevelingen komen, ongeacht de gemeente, ming of context. De standaardaanbevelingen richten zich op beleid, kaders, rollen, informa evoorziening en evalua e. Dit zijn aanbevelingen die ook vaak voorkomen bij rekenkameronderzoek naar andere onderwerpen. Deze herhaling van ze en in de aanbevelingen hee meerdere (mogelijke) oorzaken: er is beperkt gebruik van lessen uit andere gemeenten, onderzoeksopze en worden gekopieerd, en vaste onderzoeksmethodes leiden tot voorspelbare uitkomsten. Daarnaast speelt mee dat elke gemeente eigen ervaringen wil opdoen, en dat herhaling van boodschappen kan helpen bij doorwerking. De onderzoeksprak jk van rekenkamers kenmerkt zich door: - Een dominante focus op het gemeenteperspec ef: ongeveer 4 op de 5 onderzoeken start bij het gemeentelijk beleid en niet bij de gemeenschap of de prak jk. - Nadruk op voorbereiding, kaderstelling en beleid, en aanzienlijk minder op daadwerkelijke uitvoering. - Beperkte methodologische vernieuwing, met weinig gebruik van bijvoorbeeld ac eonderzoek of par cipa eve methoden. - Geringe betrokkenheid van inwoners in het onderzoeksproces zelf.

Lacunes in het rekenkameronderzoek naar par cipa e Belangrijke hiaten in het huidige rekenkameronderzoek naar par cipa e zijn: - De prak sche uitvoering van par cipa e: hoe werkt het in de alledaagse prak jk?

tti

- Procedurele rechtvaardigheid als criterium voor goede par cipa e. - De kosten van par cipa e en bijbehorende nanciële kaders. - Speci eke bestuurlijke verantwoordelijkheden voor par cipa e. - Verschillen in par cipa eaanpak tussen beleidsdomeinen. - Eigenaarschap en zeggenschap van bewoners. - Gemeenschapsopbouw als onderdeel van par cipa e. - Par cipa e door jongeren en moeilijk bereikbare groepen. Aanbevelingen voor toekoms g rekenkameronderzoek Om de toegevoegde waarde van rekenkameronderzoek naar par cipa e te vergroten, zijn verschillende vernieuwingen mogelijk en/of nodig: - Onderzoek par cipa e vanuit de prak jk in plaats van (alleen) vanuit het beleid. - Start vanuit het perspec ef van de gemeenschap of de uitkomst van par cipa e. - Pas innova eve onderzoeksmethoden toe zoals narra ef onderzoek. - Betrek inwoners ac ever in het onderzoeksproces. - Bouw voort op bestaande inzichten en instrumenten. - Werk samen met andere rekenkamers om kennis te verdiepen. - Di eren eer naar context, gemeentegroo e en beleidsdomein. - Onderzoek de doorwerking van nieuwe wetgeving.

Hoewel er veel rekenkameronderzoek is gedaan naar par cipa e, worstelen veel gemeenten nog steeds met de prak sche vormgeving ervan. Door het rekenkameronderzoek methodologisch te vernieuwen en inhoudelijk te verdiepen, kunnen rekenkamers daadwerkelijk bijdragen aan een betere samenwerking tussen overheid en gemeenschap. Ook het Rijk en de gemeenteraden kunnen hierin nog stappen ze en. Daartoe bevat het slothoofdstuk ook enkele aanbevelingen aan hen.

Inleiding Dit rapport beschrij wat we kunnen leren van 102 rekenkameronderzoeken naar par cipa e. Rekenkamers doen al jarenlang onderzoek naar par cipa e. Het oudste rekenkamerrapport dat we vonden, “Par cipa e vereist meer communica e”, is van april 2009 en komt uit Wijdemeren. En ongetwijfeld ligt ergens diep onderin een la een nóg ouder rekenkamerrapport over par cipa e. Eind 2024 hebben we zo veel mogelijk rapporten verzameld. We struinden het internet en onze archieven af, hebben een aantal onderzoekers en onderzoeksbureaus direct benaderd en deden een algemene oproep in de nieuwsbrief van de Vereniging van Rekenkamers. Met als resultaat maar liefst 102 rekenkamerrapporten over dit onderwerp.1 Die hebben we met ar ciële en onze eigen intelligen e geanalyseerd. Dat leidde tot vaak al bekende uitkomsten. En soms tot mooie nieuwe inzichten. Bijlage 1 beschrij een aantal lessen en ps voor onderzoek met AI. Deze meta-analyse is verricht in opdracht van de Vereniging van Rekenkamers, met steun van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrela es. Het is een empirisch onderzoek, maar dit rapport met de resultaten bevat nauwelijks cijfers of tabellen. Daarmee wijkt deze meta-analyse af van eerdere meta-analyses naar andere onderwerpen. We onderzochten vooral rode draden en conceptuele verbanden in de aanpak en oogst van de 102 rekenkamerrapporten.

Waar relevant vermelden we of zaken vaak, soms of nooit voorkomen. En we geven prak jkvoorbeelden ter illustra e. Exacte cijfers en aantallen zijn echter zelden tot nooit opgenomen. We hebben onze jd geïnvesteerd in een zoektocht naar de rode draden en wi e vlekken. We hebben dit onderzoek gedaan om vooral rekenkamers en ook in tweede instan e de volksvertegenwoordiging verder te helpen en daarbij helpt het vooral om kwalita eve vragen te beantwoorden (waarom, hoe, wat, et cetera). Maar ook anderen (par cipa eprofessionals, inwoners, mede-overheden en het rijk) kunnen goed gebruik maken van de lessen uit het werk van ruim 100 rekenkamers. Wie geïnteresseerd is in een kwan ta eve kijk, verwijzen we graag naar de recente studie van het Kennisknooppunt Par cipa e van 81 rekenkameronderzoeken naar par cipa e, met daarin heel veel ‘telwerk’.2

Nb. Om rekenkamers prak sch verder te helpen om de inzichten te benu en in hun gemeente, maakten we naast dit rapport ook: - Een concept-rekenkamerbrief waarmee rekenkamers hun raad kunnen informeren over par cipa e, en/of uitnodigen om daarover verder in gesprek te gaan. - Een draaiboek voor rekenkamers voor een kennis- of discussiesessie met de raad over par cipa e. - Vier inspirerende onderzoeksopze en die helpen anders naar par cipa e te kijken: vanuit de prak jk, met innova eve methoden en ac eve inwonerbetrokkenheid. Deze vind je hier: h ps://www.rekenkamers.nl/metadossier-en-meta-analyse-par cipa e/

1 Bijlage 2 gee

een overzicht van de 102 rekenkamerrapporten. Het metadossier met de 102 rekenkamerrapporten vind je hier: h ps://www.rekenkamers.nl/metadossier-en-meta-analyse-par cipa e/ 2 Kennisknooppunt Par

cipa e, Meta-analyse rekenkamerrapporten. Onderzoeksverslag van de meta-analyse van rekenkamerrapporten, 2025. Nb. Dit is een andere meta-analyse dan die waarover het rapport gaat dat je nu leest!

Leeswijzer Hoofdstuk 1 beschrij wat we verstaan onder par cipa e, waarom er zoveel rekenkameronderzoek naar is gedaan en waarom de uitkomsten zo veel overlap vertonen. Hoofdstuk 2 laat zien hoe rekenkamers kijken naar par cipa e: wanneer is par cipa e ‘goed’ en vanuit welke perspec even starten de onderzoeken en wat is daarvan het gevolg? Hoofdstuk 3 biedt een kort overzicht van hoe rekenkamers onderzoek naar par cipa e aanpakken: welke werkvormen, instrumenten, modellen worden benut? Hoofdstuk 4 gaat in op de speci eke thema’s rond par cipa e: organisa e (gemeentegroo e, organisa e, kosten, portefeuillehouder, houding & cultuuromslag), relevante wetgeving (Omgevingswet, Wet versterking par cipa e, Uitdaagrecht, Wmo) en een speci ek dossier (Energietransi e/RES). Hoofdstuk 5 bevat de conclusies en aanbevelingen. Over par cipa e en over onderzoek naar de par cipa e. En over onderwerpen die meer aandacht verdienen van rekenkamers en van het Rijk. Het Nawoord re ecteert op de grenzen van ons onderzoek en schetst mogelijke rich ngen voor (nog) verdere verdieping. Bijlage 1 beschrij de kansen en risico’s van inzet van AI-tools bij onderzoek. Bijlage 2 bevat het overzicht van alle 102 rekenkamerrapporten.

Disclaimer Deze meta-analyse is gedaan op basis van rapporten. Dat hee zijn beperkingen. Zo hebben we geen zicht op het e ect van de rekenkamerrapporten: het is onbekend wat er in/door/ jdens het onderzoek gebeurd is in de gemeente. Ook is onbekend of de conclusies en aanbevelingen uit het rapport zijn afgewezen, aangepast of overgenomen, en wat dat vervolgens weer teweegbracht. En verder kan het zo zijn dat een aanbiedbrief, presenta e, infographic, lm of een ander ‘rekenkamerproduct’ nog nadere informa e bevat over doel, ming, boodschap et cetera. Die informa e is niet meegenomen in dit onderzoek. Daarnaast hebben we de 102 rekenkamerrapporten met hulp van AI geanalyseerd; dat betekent dat we niet alle rapporten voor alle invalshoeken opnieuw zelf hebben doorgelezen (zie ook bijlage 1 'Onderzoek doen met AI’). We zijn geen neutrale onderzoekers. Wij hebben opva ngen, deels gebaseerd op onze brede ervaring met rekenkamers, rekenkameronderzoek, par cipa e en rekenkameronderzoek naar par cipa e. Onze kijk klinkt her en der door. Wij kregen van veel goede mensen feedback op een conceptversie van dit rapport.3 Die hebben we in dankbaarheid zo goed mogelijk verwekt. Voor de inhoud van het eindrapport zijn alleen wij verantwoordelijk.

Vincent van S pdonk en Marije van den Berg 3 Onze dank aan Annelo

e Coster, Anne e Dorrestein, Avelien Haan-Kamminga, Beatrice Snel, Bram Eidhof, Claartje Brons, Esmee Driessen, E enne Lemmens, Jornt van Zuylen, Julien van Ostaaijen, Laura Verroen,Lies van Aelst, Liesbeth van de Wetering, Myrthe van der Leer, Peter Castenmiller, Renata Verloop, Rosalie van Beuningen, Sarah Spinder, Thijs van Mierlo, Thomas de Groot en Tom Schuurmans.

tti

1. Par cipa e in rekenkameronderzoek In dit hoofdstuk verkennen we het begrip par cipa e en rekenkameronderzoek hiernaar. Wat houdt par cipa e in, waarom onderzoeken rekenkamers dit onderwerp zo vaak? We analyseren de patronen in de uitkomsten van deze onderzoeken. Deze inzichten vormen de basis voor de rest van het rapport.

Wat is par cipa e? De rekenkamerrapporten beva en allerlei termen voor de samenwerking van gemeente en gemeenschap, waaronder: burgerpar cipa e, bewonerspar cipa e, inwonerspar cipa e, publiekspar cipa e, beleidspar cipa e, interac ef beleid, co-crea e, jeugd- en jongerenpar cipa e, overheidspar cipa e, par cipa eve democra e, doe-democra e, maatschappelijke democra e, meervoudige democra e… Een greep uit de ni es uit de rapporten laat zien dat er veel lokale varia e is: "Par cipa e betre het geheel aan methoden om burgers bij het gemeentelijk beleid te betrekken. Het gaat daarbij zowel om de consulta e op het moment dat er nog beleidsruimte is, als om het formele Awb-traject.” (Nijmegen, 2011). Dit is overigens de de ni e van de Na onale Ombudsman. “Burgerpar cipa e is het betrekken van doelgroepen in de verschillende stadia van beleidsontwikkeling en -realisering.” (Den Helder, 2014). Burgerpar cipa e is “een manier van beleidsvoering waarbij burgers, individueel of georganiseerd, direct of indirect de kans krijgen invloed uit te oefenen op de ontwikkeling, uitvoering en/of evalua e van beleid.” (Boxtel, 2016). “Par cipa e gaat over het betrekken van belanghebbenden bij de ontwikkeling van een ini a ef." Dit kan een project zijn gestart door burgers, bedrijven, overheden of speci ek de ontwikkeling van beleid binnen een gemeente.” (Gulpen-Wi em, 2022).

Par cipa e is “het in een vroeg stadium betrekken van belanghebbenden (burgers, bedrijven, maatschappelijke organisa es en bestuursorganen) bij het besluitvormingsproces.” (Amersfoort, 2024).

Deels is dit verbale vernieuwing: het introduceren van nieuwe begrippen voor deels bestaande werkwijzen waardoor er mogelijk nieuwe aandacht en energie ontstaat (en dat is prima). En soms benadrukken de nieuwe andere termen ook andere accenten of invalshoeken, zoals bij de termen burger- respec evelijk overheidspar cipa e (zie ook § Overheidspar cipa e in hoofdstuk 2). Maar in de kern is par cipa e een containerbegrip, een begrip zonder scherp afgebakende betekenis. En dat past ook simpelweg bij dit thema, omdat par cipa e elke keer andere vormen aanneemt in de prak jk. Wij hanteerden bij het verzamelen en selecteren van rekenkamerrapporten dan ook geen strakke de ni e. We hanteerden de ruime omschrijving van samenwerking tussen gemeenschap en gemeente. En daarbij benaderen we gemeenschap heel breed: inwoners, ini a even, organisa es, belangenverenigingen, VVE’s, ac visten, ondernemers, scholen, noem maar op… Als je een onderzoek start naar par cipa e, is het goed om je bewust te zijn van de breedte van dit containerbegrip. Je kunt die breedte omarmen en zelfs onderdeel maken van je onderzoek (“Wat beschouwen gemeenschap en gemeente als (goede) par cipa e? En gaat het in de prak jk zo?”). Veel rekenkamers kiezen de de ni e/invulling die de gemeente hanteert en gaan daarmee verder.

Dat is uiteraard een principiële keuze met gevolgen voor hoe je het onderzoek richt en wat de mogelijke uitkomsten zijn (zie daarvoor § Welke mogelijke startperspec even zijn er?).

We zien wel een ondergrens: contact tussen gemeente en gemeenschap wordt in veel onderzoeken alleen als ‘echte’ par cipa e beschouwd als er tweerich ng-verkeer is: diverse rekenkamerrapporten geven aan dat enkel het informeren van de gemeenschap - het eenzijdig verstrekken van informa e geen par cipa e is. (Hoewel goed geïnformeerd zijn, natuurlijk wel een voorwaarde is om mee te kunnen denken en doen.) Kortom: uit veel rapporten klinkt door dat par cipa e interac e en ruimte voor daadwerkelijke inbreng en invloed van inwoners vereist. Nu we een beeld hebben van wat par cipa e inhoudt en hoe breed dit begrip wordt gehanteerd, rijst de vraag waarom rekenkamers hier zoveel onderzoek naar doen. Wat maakt dit thema zo relevant voor lokaal bestuur?

Waarom (zo veel) rekenkameronderzoek naar par cipa e? Heel veel gemeenteraden worstelen met par cipa e.4 Veel raadsleden weten niet goed hoe zij in het samenspel van gemeente en gemeenschap een goede rol kunnen vervullen. Sowieso is het goed vormgeven van par cipa e voor veel gemeenten las g. Rekenkamers zien en horen dat. En willen hun raden helpen, bijvoorbeeld met onderzoek naar par cipa e. Nu worstelen raadsleden met wel meer dingen. Daar zijn ze voor. Maar deze worsteling gaat over iets dat ook nog eens de kern raakt: par cipa e is le erlijk een fundamenteel thema voor elke democra sche overheid. Het is de basis van een democra e, want de overheid is er voor en door de gemeenschap. Als overheidshandelen niet aansluit op de wensen en behoe en van de gemeenschap gaat er iets mis (zonder gemeenschap geen gemeente, andersom wel). Daarom is het voor gemeenteraden van groot belang dat die samenwerking tussen gemeente en gemeenschap goed en passend verloopt. En daarom draagt het verbeteren van de samenwerking tussen gemeente en gemeenschap een op een bij aan de werking van de gemeente. Daarom is het voor rekenkamers nu g en e ec ef om te onderzoeken hoe de samenwerking tussen gemeente en gemeenschap loopt en verloopt. En: beter kan…

Wat zijn aanleidingen voor rekenkameronderzoek naar par cipa e? Vrijwel alle rekenkamers zien het als hun voornaamste taak om de raad te ondersteunen (en noemen zich vaak hulptroep van de raad). Dat verklaart mogelijk waarom het ondersteunen van de raad niet heel vaak expliciet wordt genoemd als concreet doel of aanleiding (wel door bijvoorbeeld Nijmegen (2011) en Del (2024)). Verder zien we geen duidelijke lijnen in de concrete aanleidingen die in de rapporten worden genoemd voor het rekenkameronderzoek naar par cipa e. Diverse aanleidingen komen aan bod: 1. Heel algemeen: toetsen van de e ec viteit van par cipa ebeleid in de prak jk, bijvoorbeeld Amersfoort (2024). 2. Signaleren van knelpunten en verbeterpunten en het iden ceren van uitdagingen in de huidige par cipa eaanpak, al dan niet als doorwerking van eerder onderzoek, bijvoorbeeld Schagen (2015) en Gulpen-Wi em (2022). 3. De gemeenteraad vroeg om beter inzicht in en sturing op par cipa eprocessen, bijvoorbeeld Leiden & Leiderdorp (2023). Dit hangt vaak samen met:

4 Natuurlijk geldt dit ook voor rijk, provincies en waterschappen. Maar omdat vrijwel alle rapporten die we onderzochten

van gemeentelijke rekenkamers waren, richten we ons hier op gemeenten.

tti

4. Reageren op signalen van burgers en (vermeende) klachten over par cipa ekwaliteit, bijvoorbeeld Huizen (2019) en Hardinxveld-Giessendam (2020). 5. Reageren op maatschappelijke ontwikkelingen zoals de energietransi e of trends in het lokaal bestuur (‘de kloof’), bijvoorbeeld Rijswijk (2017). 6. Landelijke wetgeving leidt soms ook tot rekenkameronderzoek naar par cipa e. Meer dan 20 rapporten noemen de Omgevingswet als speci eke aanleiding (zie § Omgevingswet). Hoewel de Wmo ook een belangrijke impuls voor par cipa e was (zie § Wmo), is deze zelden genoemd als aanleiding: Kapelle (2021) noemt de Wmo, evenals de Jeugdwet en de Par cipa ewet. De Wet versterking par cipa e op decentraal niveau wordt in diverse rapporten terloops genoemd, maar wordt verrassend weinig genoemd als directe aanleiding voor onderzoek (Lingewaard, 2022; Amersfoort, 2024) (zie § Wet versterking par cipa e op decentraal niveau).

Wat komt er (heel) vaak uit? In de uitkomsten van de rekenkameronderzoeken naar par cipa e zien we overduidelijke rode draden. Hieronder geven we een overzicht van de meest voorkomende aanbevelingen, geclusterd naar vijf thema’s, met (in de derde kolom) steeds enkele illustra eve voorbeelden uit de rapporten. Let wel: dat deze aanbevelingen zo vaak voortkomen, wil niet per se zeggen dat het ook de beste of belangrijkste aanbevelingen zijn die rekenkamers kunnen doen aan gemeenten om par cipa e beter te maken. In het slothoofdstuk gaan we verder in op de lessen en succesfactoren. 1. Duidelijkheid en transparan e Heldere doelen en uitgangspunten

Wees vooraf duidelijk over de uitgangspunten voor par cipa eprocessen. Wat is de speelruimte voor burgers, wat zijn de grenzen van par cipa e, en welke onderwerpen zijn wel en niet bespreekbaar?

"Geen burgerpar cipa e zonder bewuste afweging vooraf. Denk heel goed na voordat een par cipa etraject wordt opgestart: wat wil ik bereiken, wat is mijn doelgroep, hoe bereik ik die het beste, wat zijn de kaders, welke speelruimte is er, wie is ambtelijk en bestuurlijk opdrachtgever, hoe worden die jdens het proces op de hoogte gehouden, hoe zorg ik voor betrokkenheid bij het eindresultaat etc." (Haaksbergen, 2009). "In alle gevallen adviseren wij om vooraf vast te leggen welke stappen, met welk doel worden uitgevoerd in het te doorlopen par cipa etraject. Daarmee is het voor de deelnemers duidelijk welk e ect hun deelname zal hebben op het uiteindelijk te formuleren beleid." (Midden-Drenthe, 2022).

Duidelijke rollen en verwach ngen

Maak de rollen van de verschillende betrokkenen (gemeente, burgers, raad) helder. Doe aan verwach ngsmanagement.

"Bewaak rollen en zorg voor een eenduidig signaal jdens par cipa etrajecten" (Den Helder, 2014).

"Goed verwach ngsmanagement is één van de belangrijkste voorwaarden voor goede par cipa e." (Gulpen-Wi em, 2022).

Transparante besluitvorming

Maak helder hoe de inbreng van burgers wordt meegenomen en geef expliciet aan welke ideeën wel of niet worden overgenomen en waarom.

"De informa everstrekking is volledig: alle relevante informa e wordt door de gemeente verstrekt en (indien nodig) voorzien van een duidelijke uitleg/mo vering/onderbouwing (mo veringsvereiste) en er vindt terugkoppeling plaats van de gemeente naar de deelnemers over de resultaten van de par cipa e," (Barendrecht, 2013). "Ook, of misschien wel juist, bij maatwerk moet vooraf duidelijk zijn welk gewicht de gemeente toekent aan de inbreng van bewoners en achteraf hoe de gemeente hun inbreng hee meegenomen in besluiten. Deze voorwaarden zijn zo universeel dat ze in elke situa e kunnen worden toegepast, ongeacht het thema, het soort wijk of bewoners." (Den Haag, 2023).

Goede Informeer burgers jdig en volledig informa evoorziening over de relevante aspecten van het par cipa eproces, inclusief openbare verslagen, achtergrondinforma e, de planning van het proces en de vervolgstappen.

"De opzet van de inwonerbijeenkomsten werd door betrokkenen gewaardeerd, waarbij met name het uitspreken van een duidelijk doel van de avond, het werken met visueel materiaal (s ckers, iconen) en het aangeven van de vervolgstappen belangrijke elementen waren." (Krimpenerwaard, 2017). "Hou par cipanten na a oop van het par cipa etraject indien zij dat wensen ook op de hoogte van het daarop volgende poli eke-bestuurlijke traject. Blijf mensen periodiek informeren." (Meppel, 2022).

2. Proces en communica e Tijdige betrokkenheid

Betrek burgers al in het begin van het beleidsproces, en niet pas als de plannen al (ver) zijn uitgewerkt.

"Betrek burgers, instellingen en ondernemers bij het beleid op het moment dat er nog wat te kiezen is. Par cipa e in een latere fase mobiliseert alleen maar tegenstanders." (Haaksbergen, 2009).

Ac ef luisteren

Neem een ac ef luisterende houding aan en sta open voor inbreng van burgers, inclusief tegengeluiden.

"Wanneer de raad perspec even ter ore komen die hij niet eerder hee gehoord, past het bij de volksvertegenwoordigende rol van de raad dat hij deze belangen afweegt, overweegt waarom deze perspec even de raad niet eerder ter ore zijn gekomen, en het beleid eventueel weer ter discussie stelt." (Oude IJsselstreek, 2021).

Terugkoppeling

Informeer burgers helder over de par cipa e-resultaten: hoe is de inbreng verwerkt en hoe gaat het proces verder?

"Op maliseer gemeentelijke communica e; leg belangrijkste spelregels vast en zorg voor goede terugkoppeling." (Den Helder, 2014). "Communiceer beter over par cipa e en het par cipa eproces. Koppel aan de achterkant terug aan inwoners wat er met hun inbreng is gebeurd" (Gooise Meren, 2021).

3. Organiseren en faciliteren Integraal

Werk ontschot/ontkokerd/integraal en werk vanuit de ervaren werkelijkheid in de gemeenschap, niet alleen vanuit de wereld van beleid en bestuur.

"Vind een goede balans tussen enerzijds het streven naar integraliteit (sectorovers jgend en inclusief), ruimte voor maatwerk en aan de andere kant de toetsbaarheid van par cipa edoelen." (Oude IJsselstreek, 2021). "Geef ambtenaren ruimte en mogelijkheden om ini a even te faciliteren" (Nieuwegein, 2015). "Zet in het contact met bewoners je poli eke bril even af en ga het gesprek aan van inwoner tot inwoner. En probeer daarbij samen met hen de brug te slaan tussen gemeente en gemeenschap." (Alphen aan den Rijn, 2017).

Centraal aanspreekpunt en ondersteuning

Maak een aanspreekpunt voor burgerini a even voor vragen en ondersteun ini a efnemers ac ef, zowel inhoudelijk als nancieel.

"Zorg voor een duidelijke (formele) ingang voor burgers met ideeën bij de gemeente, dit om willekeur welke burgerini a even wel en niet ondersteund worden te voorkomen." (Bladel, 2024). "Richt een par cipa epla orm op dat ini a efnemers en de gemeente helpt om een oproep te plaatsen voor hulp." (Achtkarspelen en Tytsjerksteradiel, 2022).

4. Evalueren en leren Werk situa oneel en lerend

Voor par cipa e is geen blauwdruk, kijk per keer. Werk toe naar een lerende organisa e die maatwerk kan bieden waar nodig.

"Bouw aan een lerende organisa e en werk aan een gezamenlijk kennisfonds. Fouten maken mag en is nodig om tot verdere groei en innova e te komen. Het is wel zaak te leren van goede en minder goede ervaringen" (Huizen, 2019). "Realiseer voldoende borging van het par cipa ebeleid binnen de organisa e, onder meer door middel van het gestructureerd vastleggen van ervaringen met par cipa e. Gebruik deze ervaringen om met enige regelmaat het beleid te beoordelen en daar verbeterpunten uit af te leiden." (Ermelo, 2024).

Monitoring en evalua e

Evalueer alle par cipa eprocessen, verzamel en monitor de opgedane kennis en gebruik dit om toekoms ge processen te verbeteren.

"Leer van fouten en codi ceer wat werkt." (Nieuwegein 2015).

"Evalueren is een noodzaak om te leren van concrete projecten en ini a even. Sta bij ieder ini a ef, klein of groot, nadrukkelijk s l bij de lessen voor de toekomst en de mogelijke implica es voor de visie en daarin gestelde doelen: moeten deze worden bijgesteld?” (Krimpenerwaard, 2017). "Concentreert de coördina e en evalua e van burgerpar cipa eprojecten bij één func onaris, centraal in de organisa e. Laat deze persoon intervisiemomenten creëren voor ambtenaren die met burgerpar cipa e te maken hebben." (Lansingerland, 2019).

5. Rol van de raad Kaders stellen

Zorg dat de raad kaders stelt (en/of een visie maakt) voor par cipa e en de randvoorwaarden hiervoor vastlegt, inclusief de mate van invloed van burgers en de reikwijdte van par cipa eprocessen.

"Ontwikkel samen met college en ambtelijke organisa e en de inwoners een kaderno e burgerpar cipa e waarin tenminste opgenomen: [dan volgen negen uitgebreide punten over inhoud en proces]" (Zaltbommel, 2020).

"Stel een nieuwe Verordening interac eve beleidsvorming en een nieuw communica eplan vast. De aanbevelingen uit dit onderzoek kunnen als input dienen" (Bloemendaal, 2015). "Burger- en overheidspar cipa e vraagt ook wat van de rol van de raad. Par cipa e houdt in dat de raad voor een deel terugtreedt, maar voor een ander deel juist voorop loopt. De raad kan een eigen inbreng in par cipa etrajecten hebben door vooraf bepaalde randvoorwaarden aan te geven die voor de raad zwaar wegen, zowel qua inhoud als het proces. Door het proces van par cipa e van tevoren goed te doordenken en poli ek-bestuurlijk in te kaderen, kan de raad juist zijn posi e versterken." (Nieuwkoop, 2017).

Informa evoorziening Zorg dat de gemeenteraad goed geïnformeerd wordt over verloop en resultaten van par cipa eprocessen, zodat de raad een goed oordeel kan vormen over de ingebrachte ideeën en adviezen.

"Ga met elkaar gesprek aan hoe de raad aankijkt tegen par cipa e [...] Stel hierbij ook de vraag aan de orde hoe de raad door het college geïnformeerd wil worden over lopende par cipa etrajecten (procesverantwoording)." (Krimpenerwaard, 2017). "Informeer de gemeenteraad jden en periodiek over de voortgang." (Mon erland, 2020). "Maak afspraken over het moment en de wijze waarop de raad over par cipa e geïnformeerd wordt, op een dusdanige wijze dat de raad zijn verantwoordelijkheden waar kan maken" (Heerde, 2021).

Afweging belangen

Weeg als raad de verschillende belangen zorgvuldig af, en heb ook oog voor de minder gehoorde groepen, maar bewaak het algemeen belang.

"Hoewel het de taak is van de raad om gehoor te geven aan de input vanuit de samenleving, is het ook de taak van de gemeente om de belangen tegen elkaar af te wegen. Het is daarbij zaak dat de raad een expliciete afweging maakt tussen het algemene belang en het individuele belang." (Oude IJsselstreek, 2021).

"Maak je bewust van je eigen rol en houd je daaraan [...] Bij dit alles is en blij de raad bovenal de hoeder van het algemeen belang. Dit algemene belang is de uitkomst van een zorgvuldige en democra sche afweging van alle belangen en van alle daarmee samenhangende voor- en nadelen. De raad is bij uitstek het orgaan om dit te borgen en te bewaken en erop toe te zien dat voor alle par cipanten aan de voorkant duidelijk wat het algemeen belang is en welke kaders dit stelt aan het proces." (Zaltbommel, 2020).

Democra sche controle

Bewaak als raad de democra sche kwaliteit van par cipa eprocessen zodat deze op een eerlijke en transparante manier verlopen. De raad hee de eindverantwoordelijkheid.

"De raad hee een rol bij het bewaken van democra sche kwaliteit van processen, zeker in het geval waarin burgers de ini a efnemer zijn, maar natuurlijk ook van processen die vanuit de gemeente starten. Door ini a even de maat te nemen op zaken als draagvlak en representa viteit kom je niet ver, want daarmee kan elk ini a ef gefrustreerd worden. Het mo o is aansluiten bij bestaande ontwikkelingen en daarvan het democra sch gehalte versterken." (Alphen aan den Rijn, 2017). "[aan de raad:] Zorg er voor dat er samenhang is tussen het democra sche proces dat inwoners doorlopen in een par cipa etraject en het democra sche proces in de raad: 'democra e in de raad' en 'democra e in de straat'. Met samenhang in deze context wordt bedoeld dat de twee processen elkaar versterken, in plaats van elkaar belemmeren of volledig los van elkaar staan." (Woerden, 2021).

We zijn zeker niet de eersten die constateren dat rekenkamers (al dan niet los van elkaar) heel vaak op dergelijke aanbevelingen uitkomen. Zo onderzocht de Rekenkamercommissie Overbetuwe in 2019 de uitkomsten van zes eerdere rekenkameronderzoeken in andere gemeenten) naar par cipa e en kwam tot onderstaande conclusies, die vrijwel een op een aansluiten bij de opsomming hierboven: - Het ontbreekt aan een concreet, onder medewerkers bekend, actueel en goed afgebakend beleidskader voor burgerpar cipa e. - Afwegingen om burgerpar cipa e toe te passen zijn onvoldoende transparant. - De gemeentelijke organisa e werkt t.a.v. burgerpar cipa e verkokerd. - De verschillende par cipa evormen zijn onvoldoende onderscheidend. - Burgerpar cipa e blij beperkt tot een selecte groep inwoners. - Rollen en verwach ngen zijn vaak niet duidelijk voor de par cipanten.

- De doorwerking van de burgerpar cipa e is vaak beperkt; deelnemers ervaren weinig invloed op de beleidsontwikkeling en de -uitvoering. - Er is onvoldoende aandacht voor de feedback van de deelnemers en voor de evalua e van het par cipa etraject. Voor gemeenteraden is hun rol op het gebied van burgerpar cipa e onduidelijk en vaak beperkt.

En het Kennisknooppunt Par cipa e van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat concludeerde in 2025 in haar analyse van 81 rekenkamerrapporten over par cipa e dat ruim de hel van alle onderzochte aanbevelingen valt onder de volgende vijf aanbevelingen: Er moet: 1. meer duidelijkheid komen over de rolverdeling tussen de gemeenteraad en het college van B&W, en over de informa evoorziening die daarmee gepaard gaat. 2. expliciet beleid worden gemaakt, waarin rollen, doelstellingen en kaders vastgelegd worden. 3. een cultuuromslag komen waarin een posi eve, proac eve houding tegenover par cipa e wordt aangenomen en men nieuwe dingen dur te proberen. 4. meer aandacht komen voor het structureel vastleggen en evalueren van par cipa eprocessen 5. een vaste werkwijze/afwegingskader voor het inrichten en uitvoeren van par cipa eprocessen komen.5

Het lijkt er toch echt op dat we het wiel alsmaar blijven uitvinden. Een herhaling van ze en: veel rekenkameronderzoeken naar par cipa e leiden tot open deuren, aanbevelingen die al vooraf bekend hadden kunnen zijn en waarvoor misschien zelfs geen (nieuw) onderzoek nodig was. Sterker nog: helaas leert onze ervaring dat een deel van die aanbevelingen die hierboven zijn opgesomd, voorkomt in bijna elk rekenkameronderzoek naar welk (ander) onderwerp dan ook. Zo beveelt een standaard rekenkameronderzoek (vrijwel ongeacht onderwerp) grosso modo het volgende aan: - stel vooraf duidelijke kaders met duidelijke beleidsdoelen en -indicatoren; - versterk de sturing en verantwoordelijkheden; - verbeter de informa evoorziening aan de raad; en - bevorder de nanciële en beleidsinhoudelijke transparan e en onderbouwing; en - monitor en evalueer het beleid. Wel zien we dat bij rekenkameronderzoek naar par cipa e (in vergelijking met ‘reguliere’ rekenkameronderzoeken) vaker wordt opgeroepen tot: - vroeg jdige en ac eve inwonersbetrokkenheid; - ruimte houden voor inhoudelijke inbreng van betrokkenen;6 - duidelijke rollen en verwach ngen (inclusief verwach ngenmanagement), ook rond representa eve en par cipa eve democra e; - betere terugkoppeling naar inwoners / deelnemers; 5 Kennisknooppunt Par cipa e, Meta-analyse rekenkamerrapporten.

Onderzoeksverslag van de meta-analyse van rekenkamerrapporten, 2025. 6 Paradoxaal genoeg gaat een dergelijke oproep voor 'ruimte laten' en niet 'dichtregelen' vaak gepaard met de oproep om vooraf heldere kaders, doelen en indicatoren te stellen, hetgeen oproept tot het tegenovergestelde.

- aandacht voor inclusie/bereik van doelgroepen; en (in mindere mate) - re ec e op democra e of democra sch handelen en ‘de rol van de raad’ daarbij. (“Daag elkaar als raadsleden regelma g uit (tenminste jaarlijks) om naast het poli eke debat ook te re ecteren op het func oneren van de eigen lokale democra e en de eigen rol van de gemeente daarbij, bijvoorbeeld door een speciale raadsconferen e met raadsleden hierover te organiseren” (Medemblik, 2017)).

Waarom die herhaling van ze en? Waarom komt er in hoofdlijnen zo vaak hetzelfde uit? Waarom is (of lijkt) de meerwaarde van veel rekenkameronderzoeken zo beperkt? Wij zien een reeks mogelijke verklaringen. Sommige verklaringen vullen elkaar aan, andere sluiten elkaar uit. De kans is groot dat ze allemaal een beetje waar zijn, en speci eke delen van de herhaling van ze en verklaren. 1. Eerdere lessen uit andere gemeenten dienen niet vaak als basis voor nieuw onderzoek De rapporten verwijzen zelden naar andere rekenkamerrapporten. Het lijkt geen standaardwerkwijze onder rekenkamers om eerst na te gaan wat al bekend is uit eerder rekenkameronderzoek. En daar vervolgens op verder te bouwen. Mogelijk komt dit doordat veel rekenkamers/rekenkamerleden (maar ook raadsleden) denken dat de situa e in hun gemeente toch echt uitzonderlijk en bijzonder is, zodat lessen van elders niet van toepassing zijn (not invented here). Daar staat tegenover dat in rekenkamerrapporten wel wordt verwezen naar lessen van landelijke ins tuten, zoals bijvoorbeeld de Raad voor het Openbaar Bestuur, Ombudsman, NSOB, Verweij Jonker Ins tuut, VNG, BZK et cetera (zie ook § Welke modellen, ladders en andere kennis van buiten wordt gebruikt?).

Uitzonderingen: enkele rekenkamers die gebruiken wat we al weten - “Om de Nieuwegeinse bevindingen in context te plaatsen, zijn de inzichten uit recente rekenkameronderzoeken naar par cipa e in negen vergelijkbare gemeenten geanalyseerd. De bevindingen uit deze referen egemeenten zijn vervolgens betrokken in de conclusies en aanbevelingen.” (Nieuwegein, 2015). - “In de diverse onderzoeken die in gemeenten in Nederland gedaan zijn naar de rol van de gemeenteraad bij par cipa etrajecten komen een aantal dilemma’s steevast terug. Op basis van de bespreking [...] blijkt dat deze dilemma’s ook in Hardinxveld-Giessendam aan de orde zijn.” (Hardinxveld-Giessendam, 2020). - Tilburg (2019) beschrij in haar rapport een reeks uitkomsten van eerdere rekenkameronderzoeken elders, en gee daarna aan welke sugges es daarvan de gemeente Tilburg zou kunnen overnemen. Sugges es die overigens opnieuw grote overlap vertonen met de hierboven genoemde reeks veelvoorkomende aanbevelingen. - De Rekenkamercommissie Overbetuwe (2019) keek voor haar onderzoek naar de volgende zes rapporten: “a. Rekenkamer Nijmegen, Onderzoek kwaliteit burgerpar cipa e (2011) b. Rekenkamer West-Brabant, Onderzoek burgerpar cipa e gemeente E en-Leur (2013) c. RKC Bedum, Burgerpar cipa e in de gemeente Bedum (2015) d.

RKC Dongen, Goirle en Loon op Zand, Burgers en de openbare ruimte: van beleidspar cipa e naar maatschappelijk ini a ef (2016) e. Rekenkamercommissie Capelle aan den IJssel, Van inspraak naar invloed (2016) f. RKC Dordrecht, Meer dan een goed idee; Samen burgerpar cipa e naar een hoger plan llen (2017)”.

2. Onderzoeksopze en worden gekopieerd (recyclet) Veel rekenkamers besteden het daadwerkelijke onderzoek uit aan een bureau. We zien in onze 102 rapporten een aantal bureaus die vaak worden ingeschakeld. En we zien bij ‘hun’ rapporten overlap in aanpak en aanbevelingen. Posi ef geformuleerd hebben zij een beproefde aanpak. Verder weten we dat rekenkamers voor hun o erte-uitvraag graag eerdere uitvragen van collega-rekenkamers gebruiken (‘knip en plak’). De Lokale Rekenkamer (nu Necker) deed bovendien in 2009 in 13 gemeenten tegelijk een ‘Doe Mee onderzoek’ naar Communica e en Burgerpar cipa e (drie daarvan, Albrandswaard, Asten en Wijdemeren, zi en in onze dataset). Het is prima dat het wiel niet elke keer opnieuw wordt uitgevonden, maar het is uiteraard de vraag of vrijwel le erlijke herhaling van een onderzoek voldoende toegevoegde waarde hee . Een laatste mogelijke verklaring van herhaalde opze en is dat sommige rekenkamers over meerdere gemeenten ‘gaan’ en (om prak sche reden en/of vergelijkbaarheid) het onderzoek in hun gemeenten iden ek opze en (zoals de Rekenkamer West-Brabant, 2012). 3. Elke gemeente moet het zelf ervaren en leren Een andere mogelijke verklaring is dat elke gemeente zich wil herkennen in de uitkomsten en couleur locale en eigenheid wil terugzien in de rapporten en het onderliggende onderzoek (lokale casus).

Door aan te sluiten bij die behoe e gaan de oren en ogen van het publiek mogelijk eerder open, dan wanneer de rekenkamer komt met een algemeen verhaal over hoe het in vrijwel alle gemeenten gaat. Kortom: par cipa e is lokaal maatwerk, dus par cipa e-onderzoek vraagt om lokaal onderzoek. 4. Herhaling is de moeder van e ec eve communica e Wat voor de een een open deur is, is voor de ander een magische opening naar een nieuwe wereld. Sommige mensen hebben de boodschap de eerste keer niet ontvangen of gehoord. Veel mensen en organisa es luisteren en leren moeizaam. Daarom kan het nu g zijn om een aantal keer met dezelfde (soort) boodschap te komen. Ook als de kennis al redelijk breed beschikbaar is. Daar komt bij dat in gemeenten steeds nieuwe mensen ten tonele verschijnen (ambtelijk, bestuurlijk en poli ek) door verloop, verkiezingen, bezuinigingen, coali evorming et cetera. En die nieuwe mensen moeten er (opnieuw) iets van vinden of over leren. Dus af en toe een ‘oude’ boodschap opgraven, afsto en en opdienen kan nu g zijn (frappez toujours). Dit is (vooral) een mogelijke verklaring voor het feit dat veel rekenkamerrapporten - ongeacht het onderwerp - leiden tot vergelijkbare aanbevelingen. 5. Rekenkamers zi en in een groef - en sommigen graven zich in In rekenkamerland bestond lang een beeld van ‘goed rekenkameronderzoek’; je zou het klassiek rekenkameronderzoek kunnen noemen.

Geïnspireerd op hoe de Algemene Rekenkamer lang werkte, wordt daarbij eerst het beleid in kaart gebracht en dan aan de hand van normenkader getoetst of in de prak jk volgens het beleid wordt gewerkt. Zeker in de beginjaren van rekenkamers (toen rekenkamers nog posi e moesten verwerven) was dit de geijkte onderzoeksaanpak. Door ‘degelijk’ onderzoek wilden rekenkamers voorkomen dat college/raad de kwaliteit van het onderzoek ter discussie stelden (als de uitkomsten onwelgevallig zijn). Die klassieke onderzoeksaanpak leidde vervolgens tot beleidsma ge - tamelijk abstracte - aanbevelingen over kaderstellen, sturing en

tti

verantwoordelijkheden, informa evoorziening, transparan e en monitoring en evalua e (zoals we hierboven concludeerden). Aanbevelingen die je ongeacht het onderwerp van onderzoek kunt doen. Andere soorten van onderzoek - minder abstract en meer prak sch en meer vanuit de prak jk of gemeenschap, zijn nog zeldzaam. Mogelijk omdat dit kwetsbaar voelt. Mogelijk omdat rekenkamers vrezen op de stoel van het college te gaan zi en als zij dichter op de prak jk gaan zi en (want uitvoering en ‘dus van het college’). We gaan hier verder op in bij § Welke mogelijke startperspec even zijn er? Nu we de basisconcepten van par cipa e hebben verkend en hebben geanalyseerd welke patronen we zien in rekenkameronderzoek, gaan we dieper in op hoe rekenkamers naar par cipa e kijken. Welke maatstaven hanteren zij om te beoordelen of par cipa e 'goed' is, en vanuit welke perspec even starten zij hun onderzoek?

2. Kijk op par cipa e Hoe kijken rekenkamers naar par cipa e? Wanneer beschouwen zij par cipa e als 'goed'? Dit hoofdstuk ontleedt de normenkaders die rekenkamers (al dan niet expliciet) hanteren en onderzoekt de verschillende startperspec even die hun kijk op par cipa e beïnvloeden.

Wanneer is de par cipa e goed? Hoe kijken rekenkamers naar par cipa e? Wat zijn kwaliteitscriteria voor par cipa e die zij hanteren? O ewel: met welke normen kijken rekenkamers naar par cipa e? Uit de normenkaders in de verzamelde rekenkamerrapporten kan een algemene (samenva ende) norm worden afgeleid die de rekenkamers hanteren. In essen e komt die norm voor goede par cipa e neer op: een gestructureerd en transparant proces, waarbij inwoners ac ef worden betrokken, hun inbreng serieus wordt genomen en de resultaten van par cipa e leiden tot betere besluiten en meer draagvlak. Daarbij is het belangrijk dat de gemeente duidelijkheid schept over de kaders en verwach ngen, en dat de gemeenteraad een ac eve rol speelt in het bewaken van de kwaliteit van de par cipa e.

Deze norm omvat de volgende elementen: Duidelijke doelstellingen en kaders - Een actueel helder par cipa ebeleid beschrij alle vormen van par cipa e. - De doelen van het par cipa ebeleid zijn SMART geformuleerd. - Het is duidelijk hoe de gemeente de doelen wil bereiken. - Er zijn duidelijke spelregels en randvoorwaarden voor par cipa e. - De rollen en taken van inwoners, betrokkenen, college en raadsleden zijn duidelijk verwoord. Zorgvuldige voorbereiding en uitvoering - De gemeente maakt een goed onderbouwde afweging alvorens een par cipa etraject op te ze en. - Er is een afweging tussen belangen, ruimte voor inhoudelijke beïnvloeding en wet- en regelgeving. - De gemeente bepaalt adequaat het doel en de vorm van de par cipa e. - Er is voldoende ruimte, jd, geld en capaciteit beschikbaar voor par cipa e. Betrokkenheid van de gemeenteraad - De rol van de raad bij par cipa e is helder en expliciet gemaakt. - De raad hee voldoende informa e om de werking en opbrengst van par cipa ebeleid te kunnen beoordelen. - De raad is in staat de kaderstellende taak ten aanzien van het par cipa ebeleid uit te oefenen. Transparan e en terugkoppeling - De gemeente informeert belanghebbenden jdig en volledig over het onderwerp van par cipa e, hun mogelijkheden en rol, de wijze waarop het par cipa eproces vorm krijgt en wat er met hun inbreng gebeurt.

- De gemeente mo veert haar besluit, besteedt aandacht aan de door belanghebbenden naar voren gebrachte argumenten en gee aan wat gedaan is met de inbreng van belanghebbenden. E ec viteit en draagvlak - Par cipa e hee bijgedragen aan het draagvlak voor het uiteindelijke besluit. - Het is par cipanten helder hoe de uiteindelijke beslissing tot stand kwam. - Par cipanten steunen het genomen besluit, dan wel accepteren het wanneer ze het er niet mee eens zijn. Evalua e en verbetering - De gemeente evalueert de par cipa eprak jk en past deze aan waar nodig. - Evalua e hee geleid tot aanpassingen in de par cipa eprak jk. - Met de lessen uit de evalua e wordt het par cipa ebeleid verbeterd.

Verschillende rekenkameronderzoeken deden het anders: - Brummen (2016): In dit onderzoek naar burgerpar cipa e is geen normenkader gehanteerd. Het onderzoek was gericht op het aanreiken van bouwstenen aan de raad om zijn rol bij burgerpar cipa e te vervullen. - Alphen aan den Rijn (2017): Met de waardendriehoek werd gekeken naar het samenspel gemeente-gemeenschap - met als kernwaarden rendement, legi miteit en betrokkenheid waarbij gemeente en gemeenschap van geval tot geval zoeken naar de beste mix van die drie. - Ro erdam (2020): Dit onderzoek naar burgerini a even hanteerde geen echt normenkader, maar eerder een analy sch kader. De gesprekken met ini a efnemers waren gericht op drie kernelementen: regels die ini a even in de weg staan, de inzet van middelen om ini a even te steunen, en de toegankelijkheid van de gemeente voor ini a efnemers. - Venlo (2022): In dit onderzoek naar burgerini a even was de rekenkamer op zoek naar ongereguleerde ini a even, wat betekent dat er geen beleidskaders waren waaraan de opstelling van de gemeente getoetst kon worden. Het onderzoek had daardoor een beschrijvend en explora ef karakter, waarbij algemene normen van goed bestuur zoals rechtsgelijkheid en zorgvuldige besluitvorming werden gehanteerd.

Volgend deel →

De tekst is automatisch uit het bestand gehaald en kan afwijken van het origineel (kolommen, tabellen en koppen lopen door elkaar). Het officiële stuk bij de gemeente is leidend. Bron: https://api1.ibabs.eu/publicdownload.aspx?site=Nijmegen&id=eb7408f2-fb97-4378-a01e-6a657d753bb5