D34 d.d. 12 oktober 2021 van de Rekenkamer Nijmegen inzake Rekenkamerrapport Afval of grondstof

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?

Bijlage 2, bladzijde 24

Voorbeelden van specifieke stoffen die reden zijn een GFT-lading af te keuren: •

voorwerpen uit KGA 33-lijst (meer dan 0,1 gewichtsprocent (1 kg/ton GFT)

•

kadavers of ander voor destructie bestemd dierdeel of slachtafval (meer dan 1 kg)

•

stofzuigerzakken, absorptiekorrels, haren, veren of mengsel daarvan (meer dan 1 gewichtsprocent (10 kg/ton GFT))

Wanneer één van de normen wordt overschreden, wordt de betreffende lading GFT afgekeurd, omgeboekt en verwerkt als Restafval (verbrand) met het daarbij behorende tarief, inclusief eventuele overslagkosten. In de acceptatievoorwaarden is verder opgenomen dat de ARN in het geval een partij afval (deels) afgekeurd wordt, de ontdoener geïnformeerd wordt met een inspectierapport. In de praktijk werkt het zo dat de ARN deze inspectierapporten aan de Dar stuurt, en de Dar deze verwerkt in maandelijkse rapportages aan de gemeente.

33

KGA: Klein Gevaarlijk Afval.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?

Bijlage 2, bladzijde 25

SPELERS IN DE KETEN: MIDWASTE / REGIE KUNSTSTOFFEN NEDERLAND (RKN)

Zoals hiervoor aangegeven maakt de gemeente voor de inzameling van het huishoudelijk afval elk jaar in een DVO afspraken met de Dar. Voor de verwerking van het Restafval en GFT heeft de GR MARN een Vuilverwerkersovereenkomst afgesloten met de ARN. Deze Vuilverwerkersovereenkomst wordt steeds voor de duur van vijf jaar afgesloten. Omdat de gemeente mede-eigenaar is van de Dar en via de MARN mede-eigenaar is van de ARN hoeven deze contracten niet te worden aanbesteed. De verwerking van Plastic+, Glas, OPK en Textiel moet wel worden aanbesteed. In het Afvalbeleidsplan is niets opgenomen over de verwerking van deze afvalstoffen en de daarvoor afgesloten of af te sluiten contracten. De Dar doet dat in opdracht van de gemeente Nijmegen (en de andere gemeenten in de regio Nijmegen) sinds 1 januari 2019 via de organisatie Midwaste voor Glas, OPK en Textiel en via RKN (Regie Kunststoffen Nederland) voor Plastic+. Op grond van afspraken die de VNG namens de gemeenten heeft gemaakt, is de gemeente contracthouder voor RKN. Midwaste is een in 2001 opgerichte coöperatieve vereniging van dertien regionale afval- en reinigingsbedrijven. De Dar is één van de leden van Midwaste. RKN is een gezamenlijke entiteit van HVC (één van de grootste inzamelaars en afvalverwerkers van Nederland) en Midwaste.

Met de oprichting van RKN in 2019 hebben HVC en Midwaste de uitvoering op zich genomen van de overslag, sortering en vermarkting van verpakkingsmateriaal (plastic, blik en drankenkartons). De kerntaak van Midwaste is ‘afval omzetten naar grondstoffen en terugbrengen in de keten’ om ‘bij te dragen aan het realiseren van de Circulaire Economie’. De structuur van een coöperatieve vereniging en

de omvang van de volumes herbruikbare stromen van de leden, biedt een aantal voordelen: •

Risicospreiding;

•

Schaalvoordeel;

•

Logistieke optimalisatie;

•

Waarborging van een continue afzet met de hoogst mogelijke opbrengst.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?

Bijlage 2, bladzijde 26

Gemeenten krijgen (via de Dar) van Midwaste / RKN op verschillende momenten inzicht in de kwaliteit van het aangeleverde afval: -

Afkeur van een volledige lading (gemeenten worden daarover direct geïnformeerd);

-

Afkeur die hoger ligt dan de gemiddelde 4 à 5% op de overslaglocatie (Midwaste / RKN gaat dan met de inzamelaar en verwerker in gesprek en stelt een plan de campagne op);

-

Gebleken kwaliteit bij de verwerker (gemeenten krijgen daarvan een maandrapportage).

Verder bieden Midwaste / RKN gemeenten en inzamelaars twee digitale tools aan waarmee zij inzicht in de kwaliteit krijgen: -

VANG-tool: dit is een ketenregistratiesysteem. Alle data van elke schakel in de keten wordt vastgelegd in dit platform. Hiermee kunnen gemeenten inzicht krijgen in de afkeur van hun gescheiden ingezamelde stromen per gereden route en vergelijkingen maken met andere gemeenten (op scores, maar bijvoorbeeld ook naar inzamelsysteem of interventie). Toegelicht is dat deze tool is bedoeld voor beleidsambtenaren en wethouders om de kwaliteit van de ingezamelde stromen continu te monitoren.

-

VANG-monitor: Dit is een ‘visualisatietool’ voor gemeenten waarin voor alle stromen data bij elkaar zijn gebracht, die inzicht geven in het daadwerkelijk hergebruik (recycling) van gescheiden aangeleverde stromen huishoudelijk afval. In deze tool kunnen handmatig de interventies op de exacte datum zoals de invoering van bijv. een ander inzamelsysteem, een communicatieactie of handhaving worden ingevoerd zodat eventuele veranderingen in de resultaten direct kunnen worden gezien.

Toegelicht is dat inzamelaars en gemeenten die geen gebruik maken van deze digitale tools pas relatief laat inzicht krijgen in de vervuiling van de gescheiden ingezamelde stromen. De gemeenten in de regio Nijmegen en de Dar maken op dit moment geen gebruik van de VANGtool en ook niet van de VANG-monitor. Na een presentatie van de tools door Midwaste aan het AO (24 januari 2019) waren de deelnemers enthousiast over het actuele en transparante inzicht dat de tools bieden. Afgesproken werd dat de Dar en Midwaste afspraken zouden maken voor het op gang brengen van de datastroom, waarmee deelgenomen zou kunnen worden aan de VANG-tool. Kort daarop werd door de Dar aan de andere deelnemers van het AO aangegeven dat die deelname is uitgesteld met het oog op de benodigde tijdsinzet voor de voorbereiding (AO 21 maart 2019). Midwaste heeft aangegeven hiernaast nog de volgende overleggen met de leden te voeren, waaronder dus de Dar: •

Een keer per twee maanden: grondstoffenoverleg, communicatieoverleg en inkoopoverleg;

•

Een keer per drie maanden: ledenvergadering;

•

Diverse één op één overleggen.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?

Bijlage 2, bladzijde 27

LANDELIJKE SPELERS Naast de spelers in de afvalketen waarmee de gemeente een directe relatie heeft, geven wij hier een korte toelichting op enkele landelijke spelers die gemeenten, inzamelaars en verwerkers ondersteunen bij het realiseren van de VANG-doelstellingen en die voor de Circulaire Economie. •

Rijkswaterstaat (RWS)

•

de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG)

•

de Nederlandse vereniging van gemeentelijke reinigingsdiensten (NVRD)

•

de Vereniging van Afvalbedrijven (VA).

Voorafgaand aan de toelichting op deze spelers is een korte toelichting opgenomen op het Rijksbeleid voor zover dat een directe relatie heeft met de gescheiden inzameling van huishoudelijk afval. Rijksbeleid In de Wet milieubeheer is onder meer vastgelegd dat de Minister van Infrastructuur en Milieu tenminste één keer in de zes jaar een Afvalbeheerplan vaststelt (Titel 10.2). Het beleidskader bevat de doelstelling van het afvalbeleid in Nederland en het beleid voor afvalpreventie en afvalbeheer. Het beschrijft het beleid voor traditionele afvalactiviteiten zoals inzamelen, recyclen, verbranden en storten. Daarnaast komen ook andere onderwerpen aan de orde zoals: •

de relatie tot de Circulaire Economie;

•

het beschikbaar instrumentarium;

•

het beleid rond capaciteitsregulering van bijvoorbeeld verbrandingsinstallaties.

Het beleidskader beschrijft ook de actoren die betrokken zijn bij het afvalbeheer en in de wijze van monitoren en handhaving van het afvalbeheer. In dat Landelijke Afvalbeheerplan (LAP) wordt ook ingegaan op huishoudelijk afval en meer in het bijzonder het gescheiden inzamelen daarvan door gemeenten. Voor gemeenten vormt het LAP het kader voor hun beleid en de uitvoering daarvan. Het Rijksbeleid is nader uitgewerkt in diverse programma’s. Een van die programma’s is het programma Van Afval Naar Grondstof (VANG) (januari 2014). Het VANG-programma bevat operationele doelstellingen voor de verschillende schakels in de afvalketen. Iedere doelstelling is uitgewerkt in acties, tijdpad en betrokken partijen. Onder de actie ‘Gemeenten faciliteren bij verbetering van afvalscheiding en inzameling’ is aangegeven: ‘Met de gemeenten wordt het publiek kader voor duurzaam afvalbeheer scherper geformuleerd. Dit is dan een uitgangspunt voor het middellange- en langetermijnbeleid gericht op reductie van de hoeveelheid restafval. Het spreekt voor zich dat het afvalverwerkende bedrijfsleven en de recyclers hierbij betrokken zijn. Uitgangspunt is dat het verbeteren van gescheiden inzameling op termijn leidt tot meer recycling en minder kosten voor de burger’.

Dat Publiek Kader schetst de ‘ambities voor huishoudelijk afval tot 2025, waarom dit een collectieve inzet vraagt en welke maatschappelijke opgaven daarbij horen. Ook maken we inzichtelijk hoe publieke partijen hier gezamenlijk mee omgaan’. De rollen van het Rijk, de gemeenten en hun afvaldiensten is in het Publiek

Kader als volgt verwoord: ‘Gemeenten en Rijk hebben als publieke partijen elk hun eigen rol bij het inrichten en uitvoeren van het afvalbeheer, waaronder het huishoudelijk afval. Het publieke kader geeft richting aan de wijze waarop de markt zich moet ontwikkelen. Daarbij stelt het Rijk de kaders, en handhaaft deze, gevoed door Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?

Bijlage 2, bladzijde 28

de leerervaringen van de gemeenten, en voeren de gemeenten en hun afvaldiensten het beleid uit. Met een nieuw publiek kader werken gemeenten en Rijk samen aan het verbeteren van (deel)markten voor secundaire grondstoffen uit huishoudelijk afval, aan acceptabele maatschappelijke kosten en aan het voorkomen van risico’s voor de volksgezondheid’.

In het Publiek Kader is, op basis van het VANG-programma een ‘wensbeeld’ geschetst voor 2025. De concrete ambitie daarin is: •

•

2020: •

100 kilo Restafval per inwoner;

•

Scheidingspercentage* van 75%;

2025: •

30 kilo Restafval per inwoner;

•

scheidingspercentage van 75% (waarbij het streven is dit na 2020 te maximeren).

Bij de realisatie van de doelstellingen is ‘het streven naar een Circulaire Economie 34 leidend, dat wil zeggen dat grondstofketens gesloten moeten worden’. Bovenstaande doelstellingen staan inmiddels

bekend als de VANG-doelstellingen. Het verminderen van Restafval is een vertaling van het streven naar maximaal hergebruik (recycling) van reststromen. Om een hoeveelheid van 100 kilo Restafval per inwoner in 2020 te realiseren dient niet alleen de hoeveelheid afvalscheiding fors toe te nemen (tot zeker 75%), maar dient ook minder afval geproduceerd te worden. De gescheiden inzameling van huishoudelijk afval is een belangrijke schakel om de VANG-doelstellingen te realiseren. Daarnaast zijn ook verduurzaming aan de voorkant van de keten en het (verplicht) toepassen van gerecyclede materialen nodig, zo staat in het Publiek Kader. De publieke partijen Rijk, VNG en NVRD hebben de acties uit het Publiek Kader waarin gemeenten zijn genoemd, verder uitgewerkt in het Uitvoeringsprogramma VANG Huishoudelijk Afval 20152025 (december 2014). De VANG-doelstellingen hebben betrekking op de kwantiteit van het huishoudelijk afval: hoe meer afvalstromen gescheiden worden, hoe meer materiaal er gerecycled kan worden en hoe minder Restafval er verbrand of gestort hoeft te worden. Of gescheiden ingezameld afval daadwerkelijk gerecycled kan worden, wordt in hoge mate bepaald door de kwaliteit van het afval. Hoe zuiverder de ingezamelde stroom, hoe beter die gerecycled kan worden.

34

Sinds 2016 werkt de Rijksoverheid met een Rijksbreed programma voor de Circulaire Economie (CE). In dat kader zijn de doelstellingen: •

Nederland 50% circulair in 2030;

•

Nederland 100% circulair in 2050.

De kwantitatieve doelstellingen uit het VANG-programma zijn ondergebracht in dit Rijksbrede programma voor de Circulaire Economie.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?

Bijlage 2, bladzijde 29

Het VANG Uitvoeringsprogramma 2018 – 2020 vraagt bij de realisatie van de VANG-doelstellingen specifiek aandacht voor de kwaliteit van de gescheiden ingezamelde stromen: ‘De ambitie van het Uitvoeringsprogramma VANG-HHA voor de hoeveelheid huishoudelijk restafval is ambitieus en mogelijk met flinke maatregelen zoals omgekeerd inzamelen, diftar* en/of het verlagen van de frequentie van de inzameling van restafval. Bij deze methoden neemt de hoeveelheid huishoudelijk restafval af en de hoeveelheid gescheiden deelstromen toe. Echter, wanneer burgers door deze prikkels niet alleen meer afval scheiden, maar ook minder zuiver afval scheiden daalt de kwaliteit van de gescheiden deelstromen hetgeen een negatief effect heeft op de kosten en de mogelijkheden om deze deelstromen hoogwaardig te recyclen. Het is daarom noodzakelijk dat de komende periode het kwaliteitsvraagstuk nadrukkelijk geadresseerd wordt’.

Rijkswaterstaat Binnen het Rijk is de uitvoering van het VANG-programma neergelegd bij Rijkswaterstaat (RWS). Vanuit die rol ondersteunt RWS onder meer gemeenten bij het opstellen en uitvoeren van hun afvalbeleid, het realiseren van de VANG-doelstellingen en inmiddels ook de doelstellingen voor de Circulaire Economie. RWS doet dat door het geven van advies, het doen van onderzoek naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van inzamelsystemen en instrumenten en het op basis daarvan handreikingen op te stellen voor het verbeteren van de inzamelresultaten. De adviezen, onderzoeken en meer zijn opgenomen op een speciale website: https://www.vang-hha.nl/ en daar geordend naar: •

•

Afvalscheiding, met onder meer: •

Ervaringen uit andere gemeenten;

•

Een argumentenkaart voor bron*- en nascheiding*;

•

Informatie over afvalscheiding in hoogbouw;

Kwaliteit, met onder meer: •

Een aanvalsplan voor de verbetering van de kwaliteit van GFT en Textiel;

•

Rapporten met inzichten rond de inzameling van Plastic+;

•

Een zelfbeoordelingstool rond de kosten en kwaliteit van Plastic+;

•

Preventie;

•

Ketensluiting;

•

Communicatie;

•

Agenda;

•

Kennisbibliotheek, met daarin informatie (beleidsplannen, evaluaties, handreikingen, onderzoeksrapporten en praktijkvoorbeelden) over afvalstromen, inzamelstrategieën en de inzet van instrumenten zoals communicatie en handhaving.

VNG De Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) ondersteunt gemeenten op het gebied van afval en de Circulaire Economie door voor hen onderzoek te doen en handreikingen op te stellen. Voorbeelden daarvan zijn: •

Model afvalstoffenverordening;

•

Rapport met overzicht van oorzaken van vervuiling in Plastic+ en handvatten voor maatregelen om die vervuiling terug te dringen;

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?

Bijlage 2, bladzijde 30

•

Tool ter ondersteuning van de besluitvorming om al dan niet over te gaan van een nee/ja- of nee/nee-sticker naar een ja/ja-sticker;

•

Ketenovereenkomst Verpakkingen 2020 - 2029

Daarnaast lobbyt en onderhandelt de VNG met het Rijk, leden van de Tweede en Eerste Kamer en andere partijen en maakt zij namens de gemeenten afspraken. Voorbeelden hiervan zijn het VANGprogramma en de afspraken de VNG in de Plastic+-keten. NVRD De Koninklijke NVRD (voorheen Nederlandse Vereniging van Reinigingsdirecteuren (NVRD), nu Nederlandse vereniging van gemeentelijke reinigingsdiensten) bestaat sinds 1907 en is inmiddels een vereniging voor gemeenten en hun publieke bedrijven die verantwoordelijk zijn voor het afvalbeheer en het beheer van de openbare ruimte. Ook de gemeente Nijmegen en de Dar zijn lid van de NVRD. Bij de start van de vereniging stond de maatschappelijke opgave om de hygiëne te verbeteren centraal, nu gaat het om opgaven op het gebied van ‘schoon, afvalvrij en circulair’. Doel van de vereniging was en is kennis uitwisselen, leren van elkaar en samen optrekken voor het gezamenlijke belang (bijvoorbeeld als gesprekspartner van het Rijk). Op de website van de NVRD is onder meer een ‘dossier’ opgenomen met factsheets en rond het VANG-programma. Elk jaar voert de NVRD een benchmark uit naar de inzameling van huishoudelijk afval. De gemeente Nijmegen doet elke twee jaar mee aan deze benchmark.

Vereniging van Afvalbedrijven Leden van de Vereniging Afvalbedrijven (VA) zijn bedrijven die werkzaam zijn in één of meerdere schakels uit de afvalketen: preventie, inzameling, transport, sorteren, reinigen, hergebruik, verbranden en/of storten. De ARN is één van de vijftig leden van de Vereniging van Afvalbedrijven. Wat de NVRD doet voor de gemeenten en hun publieke inzamelaars, doet de VA voor haar leden. De VA noemt zich ‘als verbinder van belangen en partijen in de keten een belangrijke partner in de transitie naar de Circulaire Economie’.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?

Bijlage 2, bladzijde 31

BIJLAGE 3: AFVALBELEID GEMEENTE NIJMEGEN Op 30 januari 2013 heeft de gemeenteraad de Kadernota afvalbeleid 2013 – 2022 ‘Creatief met afval – minder afval, meer grondstoffen’ vastgesteld (verder het Afvalbeleidsplan). Onderdeel van het Afvalbeleidsplan was een Uitvoeringsplan voor de periode 2013 tot en met 2016. In deze bijlage is achtereenvolgens ingegaan op de: •

doelen in het Afvalbeleidsplan en de ontwikkeling daarin na 2013

1

•

activiteiten uit het Afvalbeleidsplan

7

•

(informatie over de) realisatie van de doelen en activiteiten uit het Afvalbeleidsplan

9

•

(informatie over de) financiën voor de uitvoering van het Afvalbeleidsplan in de begrotingen en jaarstukken na 2013

•

21

potentiële kostenbesparing voor de gemeente voor de verwerking van huishoudelijk afval

25

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?

Bijlage 3

DOELEN AFVALBELEIDSPLAN In dit deel van de bijlage staan de doelen in het Afvalbeleidsplan, de ontwikkeling van de doelen sinds 2013 en de vertaling van de doelen in de begroting. In het Afvalbeleidsplan is de volgende centrale doelstelling voor 2020 opgenomen: •

70% afvalscheiding;

•

minder dan 100 kilo Restafval per inwoner.

Deze centrale doelstelling is uitgewerkt in drie hoofd- en negen subdoelen: Hoofddoel 1: We willen een maximaal milieurendement door zo veel mogelijk afval te scheiden dicht bij de bron (vooral een milieudoelstelling 1). Hoofddoel 1 is in het Uitvoeringsplan als volgt toegelicht: Hoofddoel van het beleid is maximaal afval scheiden, zo veel mogelijk grondstoffen terugwinnen en restafval sterk reduceren. Wij kiezen voor een systeem van bronscheiding* en vragen de inwoners van Nijmegen om het afval te scheiden. We gebruiken Diftar 2 en willen dat principe versterken. Daarbij willen we vooral inzetten op hoogbouw. Een manier om met ons beleid nog meer te scheiden aan de bron is door de bron op te gaan zoeken. Dat doen we door plaatsen waar men normaal vaak komt, zoals scholen, supermarkten en winkels, ook voor afvalinzameling te gaan gebruiken. Dit omdat mensen daar toch al van nature naar toe gaan en dan ook vaak een tas of de auto bij zich hebben.

De subdoelen bij hoofddoel 1 zijn: •

Diftar wordt optimaal ingezet als middel voor het terugwinnen van grondstoffen;

•

Een adequate differentiatie naar verschillen tussen woningtypen (laag- en hoogbouw);

•

We gebruiken nieuwe inzamellocaties en inzamelmiddelen met potentieel.

Hoofddoel 2: Omdat we weten dat het gedrag van burgers cruciaal is zetten we burgers en bedrijven in de hoofdrol (vooral een servicedoelstelling). Hoofddoel 2 is in het Uitvoeringsplan als volgt toegelicht: Een tweede hoofddoel van ons beleid is dat we er steeds rekening mee houden dat de inwoners zelf de belangrijkste schakel zijn voor afvalscheiding. Daarom gaan we bij maatregelen steeds uit van de belevingswereld van de burgers. We willen krachtig inzetten op communicatie. We willen dat iedereen weet dat de bus op ons eigen gft rijdt en dat 7 kilo gft goed is voor één buskilometer. Verder willen we handhaving die effectgericht is op gedragsverandering. Waar nodig maken we specifieke keuzes om in te spelen op bepaalde doelgroepen.

1

De hoofddoelstellingen zijn geordend naar de zogenaamde afvaldriehoek*. Dat is een gangbaar model dat gehanteerd wordt bij het invullen van de gemeentelijke taken op het gebied van afvalbeheer. In de driehoek worden drie prestatiegebieden onderscheiden waar de gemeente op kan sturen: milieu, service en kosten. In het Afvalbeleidsplan is voor elk prestatiegebied één hoofddoelstelling opgenomen. In bijlage 6 is een toelichting op de afvaldriehoek opgenomen.

2

diftar: gedifferentieerde tarieven. In bijlage 6 is een toelichting op diftar opgenomen.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?

Bijlage 3, bladzijde 1

De subdoelen bij hoofddoel 2 zijn: •

We hebben effectieve communicatie gericht op de gewenste kennis, attitude en gedrag;

•

Onze handhaving is ‘educatief’ en waar nodig streng gericht op het bereiken van maximaal gedragseffect;

•

We bereiken specifieke doelgroepen als studenten of binnenstadsgebruikers om deze extra te faciliteren.

Hoofddoel 3: We streven naar maximale doelmatigheid op het gebied van inzameling en verwerking (vooral ook uit kostenoptiek). Hoofddoel 3 is in het Uitvoeringsplan als volgt toegelicht: We kunnen de toekomst niet voorspellen, maar willen wel gericht op weg gaan. De richting begint zich wel af te tekenen. De keuzes die we maken moeten toekomstige ontwikkelingen, zoals ‘omgekeerd inzamelen’ niet frustreren. Zo hebben we al de keuzes gemaakt om met de regionalisering van Dar ons afval op regioniveau te gaan organiseren. We willen Dar graag positioneren als dé regionale regisseur en adviseur voor de uitvoering van ons gemeentelijk afvalbeleid. We koersen op een hoger milieueffect en meer doelmatigheid. Op tal van plaatsen in Nederland wordt geëxperimenteerd met alternatieve maatregelen om afvalscheiding te optimaliseren. Veel experimenten laten hoopvolle resultaten zien. Met scenario-onderzoek en pilots kunnen we die toekomst onderzoeken. Met maatschappelijk verantwoord ondernemen, kunnen we met ons werk in de afvalsector nieuw werk creëren.

De subdoelen bij hoofddoel 3 zijn: •

De afvalketens zijn met Dar en ARN maximaal inzichtelijk en regionaal gesloten. Beleidstaken van GR MARN voor afval worden ondergebracht bij Dar;

•

Afvalinzameling en verwerking zijn technisch voorbereid op de te verwachten toekomst;

•

Maatschappelijk verantwoord ondernemen krijgt waar mogelijk een plaats, waaronder social return vanuit de afvalketen.

Daarnaast staat in het hoofdstuk doelen in het Afvalbeleidsplan specifiek voor afvalscheiding ‘dat wordt ingezet op: •

Meer gemak: meer scheiding door meer service voor herbruikbare grondstoffen;

•

Het percentage gft in het restafval vooral van hoogbouw moet omlaag;

•

Meer afvalscheiding door het verbeteren van de inzamelmiddelen.

In het raadsvoorstel bij het Afvalbeleidsplan staat nog een ander doel: het verder vergroten van het hergebruik 3 van grondstoffen uit afval.

3

Voor hergebruik van grondstoffen uit afval wordt specifiek de term recycling gebruikt. Voor een nadere toelichting wordt verwezen naar bijlage 6.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?

Bijlage 3, bladzijde 2

Ontwikkeling van de doelen na de vaststelling van het Afvalbeleidsplan VANG-doelstellingen In 2014 heeft het Rijk in samenwerking met de VNG 4 en de NVRD 5 de zogenaamde VANGdoelstellingen geïntroduceerd. VANG staat voor Van Afval Naar Grondstoffen. Het VANGprogramma van het Rijk betreft de uitwerking van het streven naar een Circulaire Economie*. De VANG-doelstellingen zijn: •

•

2020: •

100 kilo Restafval per inwoner;

•

Scheidingspercentage* van 75%;

2025: •

30 kilo Restafval per inwoner;

•

scheidingspercentage van 75% (waarbij het streven is dit na 2020 te maximeren).

Bij de realisatie van de doelstellingen is ‘het streven naar een Circulaire Economie leidend, dat wil zeggen dat grondstofketens gesloten moeten worden’.

Het Uitvoeringsprogramma 2018 – 2020 vraagt bij de realisatie van de VANG-doelstellingen specifiek aandacht voor de kwaliteit van de gescheiden ingezamelde stromen: ‘De ambitie van het Uitvoeringsprogramma VANG-HHA 6 voor de hoeveelheid huishoudelijk restafval is ambitieus en mogelijk met flinke maatregelen zoals omgekeerd inzamelen, diftar en/of het verlagen van de frequentie van de inzameling van restafval. Bij deze methoden neemt de hoeveelheid huishoudelijk restafval af en de hoeveelheid gescheiden deelstromen toe. Echter, wanneer burgers door deze prikkels niet alleen meer afval scheiden, maar ook minder zuiver afval scheiden daalt de kwaliteit van de gescheiden deelstromen hetgeen een negatief effect heeft op de kosten en de mogelijkheden om deze deelstromen hoogwaardig te recyclen*. Het is daarom noodzakelijk dat de komende periode het kwaliteitsvraagstuk nadrukkelijk geadresseerd wordt’.

De wethouders met ‘afval’ in hun portefeuille van de gemeenten in de regio Nijmegen en de Dar hebben op 24 november 2016 het Bestuursakkoord VANG ondertekend. Hiermee hebben zij onderschreven zich individueel en regionaal in te spannen de VANG-doelstellingen voor 2020 te realiseren. Zij doen dat vanuit ‘de verantwoordelijkheid van gemeenten voor de uitvoering van het afvalbeheer binnen hun eigen grondgebied en de zorgplicht die zij daarmee hebben voor de inzameling, recycling en verwerking van huishoudelijk afval’. Met het ondertekenen van het Bestuursakkoord is het centrale doel uit het Afvalbeleidsplan aangescherpt (scheidingspercentage van 75% in plaats van 70% in 2020).

4

VNG: Vereniging Nederlandse Gemeenten. In bijlage 2 is ingegaan op de rol van de VNG.

5

NVRD: Nederlandse vereniging van gemeentelijke reinigingsdiensten. In bijlage 2 is een toelichting op de rol van de NVRD gegeven.

6

HHA: huishoudelijk afval

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?

Bijlage 3, bladzijde 3

Doelstellingen Circulaire Economie De VANG-doelstellingen hebben betrekking op de kwantiteit van het huishoudelijk afval: hoe meer afvalstromen gescheiden worden, hoe meer materiaal er gerecycled kan worden en hoe minder Restafval er verbrand of gestort hoeft te worden. Of gescheiden ingezameld afval daadwerkelijk gerecycled kan worden, wordt in hoge mate bepaald door de kwaliteit van het afval. Hoe zuiverder de ingezamelde stroom, hoe beter die gerecycled kan worden. Sinds 2016 werkt de Rijksoverheid met een Rijksbreed programma voor de Circulaire Economie (CE). In een Circulaire Economie worden zo min mogelijk grondstoffen gebruikt en worden grondstoffen optimaal benut. Producten worden zo ontworpen dat zo weinig mogelijk grondstoffen nodig zijn en de gebruikte grondstoffen zo lang mogelijk worden gebruikt en daarna hoogwaardig worden hergebruikt. In een Circulaire Economie bestaat geen afval. De Rijksdoelstellingen voor de Circulaire Economie zijn: •

Nederland 50% circulair in 2030;

•

Nederland 100% circulair in 2050.

De kwantitatieve doelstellingen uit het VANG-programma zijn inmiddels ondergebracht in het Rijksbrede programma voor de Circulaire Economie. In september 2015 hebben de gemeenten in de regio Nijmegen, de ARN en de Dar 7 besloten samen te werken om een gezamenlijk agenda op te stellen voor de Circulaire Economie gericht op een lange termijn strategie 2030 – 2035. In 2017 leidde dit tot een regionale visie en bijbehorend uitvoeringsprogramma. 8 De VANG-doelen en de Rijksdoelstellingen voor de Circulaire Economie komen hierin niet expliciet terug. Dat is wel het geval in het regionale uitvoeringsprogramma voor de Circulaire Economie uit 2020. Aan die landelijke doelstellingen zijn in dat programma ook nog doelstellingen uit het Bestuursakkoord (BA) Arnhem Nijmegen Provincie Gelderland 9 toegevoegd.

7

In bijlage 2 is ingegaan op de rollen van de belangrijkste spelers in de afvalketen, waaronder de ARN en de Dar.

8

Het college stelde op 7 maart 2017 vast: •

Notitie Rijk van Nijmegen Circulair: Regionale Visie en het Uitvoeringsprogramma

•

Brief aan de raad over de stand van zaken van de Stuurgroep circulaire economie

De raad heeft deze brief op 29 maart 2017 voor kennisgeving aangenomen. 9

Het Bestuursakkoord werd op 20 december 2016 getekend door de provincie Gelderland en de gemeenten Arnhem en Nijmegen.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?

Bijlage 3, bladzijde 4

2020

2025

2030

2050

•

75% van het huishoudelijk afval wordt gescheiden (VANG-doelstelling)

•

maximaal 100 kilo Restafval per inwoner (VANG-doelstelling)

•

90% hergebruik huishoudelijk afval (VANG-doelstelling) 10

•

maximaal 30 kilo Restafval per inwoner (VANG-doelstelling)

•

50% minder gebruik primaire grondstoffen (vertaling CE-doelstelling in BA)

•

voor 50% afvalloos (vertaling CE-doelstelling in BA)

•

uitfaseren afvalverbranding (regionale doelstelling BA volgend uit VANG-programma)

•

volledig afvalloos (vertaling CE-doelstelling in BA)

Figuur 3.1:

Doelen in het regionale uitvoeringsprogramma voor de Circulaire Economie 2020 – 2025.

Concreet hergebruiksdoel voor Textiel In de DVO 2020 is voor Textiel een concreet hergebruiksdoel benoemd: ‘Minimaal 90% van het ingezamelde Textiel dient te worden hergebruikt als product dan wel als materiaal’.

Concreet hergebruiksdoel voor Plastic+ In het verslag van het AO Dar van 14 december 2017 is te lezen: ‘Op basis van juridisch advies is MARN tot 1 januari 2018 akkoord gegaan met 70% als resultaat. Intussen voeren we sorteerproeven uit om met eigen resultaten de discussie te voeren over de hoogte van het hergebruikspercentage*’. In 2017 is een

sorteerproef uitgevoerd voor Plastic+, daarna niet meer. Wij hebben geen aangepaste doelstellingen aangetroffen in de stukken en/of begrotingen. Concrete doelen voor kwaliteit GFT In 2020 is in samenwerking tussen de regiogemeenten en de Dar een Plan van Aanpak opgesteld voor de verbetering van de kwaliteit van gescheiden ingezameld GFT, Plastic+ en Textiel. In 2021 staat de verbetering van de kwaliteit van GFT centraal 11. De doelstelling voor Nijmegen zijn: •

75% minder afkeur van GFT-containers in de route;

•

50% minder afkeur van de cocons in de route;

•

15% minder afkeur van GFT-vrachten bij ARN.

Aanpassingen of aanvullingen van de doelstellingen uit het Afvalbeleidsplan naar aanleiding van bovenstaande ontwikkelingen, is de rekenkamer niet tegengekomen in de ontvangen stukken en/of begrotingen.

10

Dit wordt in het regionale Uitvoeringsprogramma voor de Circulaire Economie een landelijke VANGdoelstelling genoemd). De landelijke VANG-doelstelling voor 2025 is 75% gescheiden inzameling (waarbij het streven is dit na 2020 te maximeren).

11

In de reactie in het kader van ambtelijk hoor- en wederhoor (2 juli 2021) is aangegeven dat de resultaten over het eerste kwartaal van 2021 minder afkeur van GFT laten zien.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?

Bijlage 3, bladzijde 5

Doelen in de begrotingen van de gemeente Nijmegen In de begrotingen komt de (aangepaste en aangevulde) centrale doelstelling uit het Afvalbeleidsplan niet (consistent) terug. In plaats van een doelstelling voor een scheidingspercentage is een doelstelling voor een (wisselend) hergebruikspercentage opgenomen. Het doel van 100 kilo restafval komt alleen voor in de begroting 2018. De concrete doelen voor GFT en Textiel komen niet terug in de begroting. Ook de kwantitatieve doelstellingen voor de Circulaire Economie en wat dit betekent voor (huishoudelijk) afval, zijn niet in de begroting opgenomen. Het streven naar een Circulaire Economie wordt sinds de begroting 2017 wel in kwalitatieve termen benoemd. De doelen zoals die sinds 2014 in de begrotingen zijn opgenomen staan in figuur 3.2.

Doelen in de begrotingen sinds 2014 Om van afval steeds meer een grondstof te maken is het doel is om door afvalscheiding het hergebruik van het huishoudelijk afval te verhogen: •

van 62% in 2013 naar 70% in uiterlijk 2020 (begroting 2014)

•

Van 62% in 2013 naar 70% in uiterlijk 2022 (begrotingen 2015 en 2016)

•

van minimaal 75% in 2020 (begrotingen 2017 en 2018)

•

van 75% in 2020 en van 90% in 2025 (begroting 2019 en 2020) 2014

•

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

dit percentage is exclusief de herbruikbare afvalstoffen die er nog met nascheiding* worden uitgehaald (begrotingen 2016 en 2017)

•

dit percentage is inclusief de herbruikbare afvalstoffen die er nog met nascheiding worden uitgehaald (begrotingen 2018) 2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2018

2019

2020

2021

2020

2021

Maximaal 100 kilo restafval per inwoner in 2020. 2014

2015

2016

2017

We zorgen voor afvalpreventie en verdergaande afvalscheiding bij huishoudens 2014

2015

2016

2017

2018

2019

We werken aan de regionale versnelling van de circulaire economie. (…). Vertrekpunt zijn de sectoren (…) en afval. Hierbinnen worden in de komende jaren projecten opgepakt, zoals (…). 2014 Figuur 3.2:

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Doelen voor huishoudelijk afval in de begrotingen sinds 2014.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?

Bijlage 3, bladzijde 6

ACTIVITEITEN IN HET AFVALBELEIDSPLAN (UITVOERINGSPLAN) In het Afvalbeleidsplan zijn een visie en doelen opgenomen. In het Uitvoeringsplan zijn de doelen nader toegelicht en is uitgewerkt met welke maatregelen gewerkt wordt aan de realisatie van de doelen. Het was het voornemen het Uitvoeringsplan te evalueren en per 2017 te actualiseren. Hoewel in de begroting 2018 is aangegeven dat een nieuw Uitvoeringsplan voor de periode 2017 2019 is opgesteld; bleek bij navraag dat het Uitvoeringsplan niet geëvalueerd en niet geactualiseerd is. Tijdens de looptijd van het Uitvoeringsplan 2013 tot en met 2016 zijn geen voortgangsrapportages of iets dergelijks opgesteld. Sinds 2017 is niet meer gewerkt aan de hand van een Uitvoeringsplan. In de begroting is steeds een beperkt aantal maatregelen en activiteiten opgenomen. In de jaarstukken is soms wel, soms deels en soms geen voortgangsinformatie opgenomen over de activiteiten uit de begroting. Soms ook is in de jaarstukken informatie opgenomen over activiteiten of maatregelen die niet in de begroting waren opgenomen. Door voorgaande werkwijze is het niet goed mogelijk om aan te geven welke activiteiten en maatregelen zijn en worden ingezet voor de realisatie van de doelen uit het Afvalbeleidsplan, of meer specifiek de kwaliteit van het gescheiden ingezamelde huishoudelijk afval.

Gegeven het ontbreken van voortgangsrapportages en een geactualiseerd Uitvoeringsplan, hebben wij besloten te volstaan met het presenteren van de maatregelen en activiteiten zoals die in een samenvattend overzicht 12 in het Afvalbeleidsplan waren opgenomen (figuur 3.3). Met het oog op het overzicht hebben wij dit gedaan in een infographic, waarin wij de activiteiten in steekwoorden hebben opgenomen en hebben geordend naar het jaar / de jaren waarin de uitvoering gepland is. In de paragraaf Realisatie in deze bijlage is een overzicht opgenomen met daarin de doelen en activiteiten uit de begrotingen en de verantwoording daarover in de jaarstukken sinds 2014. Voor de volledigheid merken wij op dat in het raadsvoorstel bij het Afvalbeleidsplan de volgende overkoepelende thema’s voor de uitvoering waren benoemd: •

invoeren van verbeteringen in de huidige werkwijze;

•

verbeteren van de sturing op afvalverwerking.

12

De activiteiten en maatregelen in de samenvattend overzicht uit het Afvalbeleidsplan komt niet volledig overeen met de activiteiten en maatregelen die zijn opgenomen in hoofdstuk 4 van het Afvalbeleidsplan, en ook niet met de maatregelen zoals ze zijn opgenomen in het Uitvoeringsplan 2013 tot en met 2016.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?

Bijlage 3, bladzijde 7

Figuur 3.3:

Samenvattend overzicht van de planning van maatregelen en activiteiten uit het Afvalbeleidsplan.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?

Bijlage 3, bladzijde 8

REALISATIE VAN DOELEN EN ACTIVITEITEN UIT HET AFVALBELEIDSPLAN Over de voortgang van de uitvoering van het Afvalbeleidsplan en Uitvoeringsplan is de raad niet specifiek geïnformeerd. De raad is over onderdelen van het afvalbeleid geïnformeerd via de jaarstukken. Voor de centrale doelstelling van het afvalbeleid gebeurde dat aan de hand van twee vaste indicatoren: •

de hoeveelheid ingezameld huishoudelijk afval per inwoner in kilo’s;

•

het hergebruikspercentage.

De benaming van de indicator ‘hergebruikspercentage’ sluit aan op de bewoordingen van het doel zoals dat in de begroting is opgenomen, maar is onjuist. De cijfers die zijn opgenomen in de jaarstukken betreffen het ‘scheidingspercentage’ zoals ook het CBS die publiceert. Het verschil tussen het scheidings- en hergebruikspercentage is hieronder aangegeven:

Scheidingspercentage

Hergebruikspercentage

De hoeveelheid gescheiden ingezameld huishoudelijk

De hoeveelheid ingezameld huishoudelijk afval die

afval uitgedrukt als percentage van de totaal

na verwerking opnieuw gebruikt wordt, uitgedrukt

ingezamelde hoeveelheid huishoudelijk afval

als percentage van de totaal ingezamelde

(gescheiden en ongescheiden).

hoeveelheid huishoudelijk afval (gescheiden en ongescheiden). In termen van het 10R-model* gaat het hier om recycling.

In de begrotingen sinds 2014 zijn de hoofd- en subdoelen uit het Afvalbeleidsplan niet overgenomen. Omdat de jaarstukken een spiegel van de begroting zijn, bevatten deze ook geen voortgangs- of verantwoordingsinformatie over die hoofd- en subdoelen. De raad is ook niet op een andere manier geïnformeerd over de voortgang hiervan. Hoewel in de begrotingen geen doelstellingen over de kwaliteit van het gescheiden ingezamelde huishoudelijk afval zijn opgenomen, worden sinds de jaarstukken 2017 signalen afgegeven dat de kwaliteit van enkele stromen afneemt. In de begrotingen zijn elk jaar enkele activiteiten en maatregelen opgenomen. Een deel hiervan volgt uit het Uitvoeringsplan 2013 tot en met 2016 (bijvoorbeeld de inzameling met ondergrondse containers in het centrum, een minicontainer voor de inzameling van oud papier bij de laagbouw). Een aantal activiteiten en maatregelen uit het Uitvoeringsplan komt niet terug in de begrotingen (bijvoorbeeld toezicht en handhaving (handhavingsprotocollen), beleid voor de hoogbouw, beleid voor studenten, beleid voor scholen, supermarkten en doe-het-zelf-zaken). Navraag naar deze stukken bij de start van ons onderzoek leverde op dat deze uitwerkingen van het Afvalbeleid en de handhavingsprotocollen tot nu toe niet zijn opgesteld.

Diverse maatregelen zijn in de begrotingen in algemene termen geformuleerd (bijvoorbeeld ‘we komen met maatregelen om de kwaliteit en bruikbaarheid van GFT te verbeteren’ of het enkele jaren op rij noemen dat er een pilot schillenboer loopt). In de jaarstukken is soms wel, soms deels en soms geen voortgangsinformatie opgenomen over de activiteiten uit de begroting. Soms ook is informatie opgenomen over activiteiten of maatregelen die niet in de begroting waren opgenomen.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?

Bijlage 3, bladzijde 9

In de figuren op de volgende bladzijden is de informatie uit de begroting en jaarstukken tegenover elkaar gezet voor 13: •

de kwantiteit van het (gescheiden) ingezamelde huishoudelijk afval (figuur 3.5)

•

de doelen voor de Circulaire Economie (figuur 3.6)

•

de activiteiten en maatregelen op het gebied van afval (figuur 3.7)

Voorafgaand aan deze figuren is een infographic opgenomen (figuur 3.4) met daarin de doelenboom zoals de rekenkamer die gedestilleerd heeft uit het Uitvoeringsplan bij het Afvalbeleidsplan. Na de figuren gaan we in op twee maatregelen uit het Afvalbeleidsplan die niet of nauwelijks voorkomen in de begroting en jaarstukken: communicatie en toezicht en handhaving. We gaan hier expliciet op in, omdat het gaat om instrumenten die ondersteunend zijn voor het verbeteren van de kwaliteit van de gescheiden ingezamelde afvalstromen. In het Afvalbeleidsplan én in veel van de gevoerde gesprekken in het kader van dit onderzoek is het belang van de inzet van deze instrumenten benoemd. In het strategisch plan 2020 – 2024 zegt de Dar over deze instrumenten: ‘Dar zet in op het vergroten van de kwaliteit van de in te zamelen grondstoffen. Hiervoor zijn verschillende instrumenten beschikbaar en nodig: van communicatie tot en met handhaving. Deze willen we – na afstemming met de gemeenten - de komende jaren intensiever inzetten’.

13

De tekst in de jaarstukken is geen spiegel van die in de begroting, de teksten zijn door de rekenkamer met elkaar in verband gebracht. Om de tabellen leesbaar te houden is een selectie van de tekst uit de begroting en jaarstukken opgenomen: •

Teksten uit de begroting en jaarstukken die meer toelichtend of informerend zijn, dan dat ze een voornemen (begroting) of verantwoording (jaarstukken) betreffen zijn niet opgenomen. Enkele voorbeelden daarvan zijn: •

‘Het taakveld Afval omvat de inzameling van alle huishoudelijke afvalstromen zoals restafval, gft en plastic/blik en de exploitatie van milieustraten’.

•

‘Via de MARN is de continuïteit van de verwerking van brandbaar restafval en gft bij ARN BV gewaarborgd’.

•

‘We zijn continu op zoek naar manieren om van afval een grondstof te maken en ook om met afval energie op te wekken’.

•

‘Door een tekort aan chauffeurs voor de avond-inzameling van oud papier zijn 80 inzamelroutes structureel overgeheveld naar de daginzameling onder volledige uitvoering van Dar’ (Rekenkamer: in plaats van met deels vrijwilligers).

• •

‘Het ambitiedocument Rijk van Nijmegen circulair is in uitvoering’.

Diverse zaken komen meerdere jaren achter elkaar terug in de begrotingen of jaarstukken. De teksten daarvan komen niet altijd volledig overeen; de rekenkamer heeft deze kleine verschillen niet verwerkt.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?

Bijlage 3, bladzijde 10