D34 d.d. 12 oktober 2021 van de Rekenkamer Nijmegen inzake Rekenkamerrapport Afval of grondstof
Tekst van het document
17
In bijlage 3 is een overzicht opgenomen van de doelen, activiteiten en financiën in de begrotingen en jaarstukken vanaf 2014.
18
DVO: Dienstverleningsovereenkomst.
19
AvA: Algemene vergadering van Aandeelhouders.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?
26
CONCLUSIE 5: Met de huidige wijze van sturen door de gemeente is het risico groot dat het niet lukt de doelstelling voor de hoeveelheid Restafval en de gescheiden inzameling van huishoudelijk afval voor 2025 te realiseren, én gelijktijdig het hergebruik fors te verhogen. Daarmee komt ook de realisatie van de doelstellingen voor de Circulaire Economie in 2030 in gevaar. Voor de komende jaren staan rond huishoudelijk afval stevige uitdagingen op de agenda. De doelstellingen voor de komende jaren zijn: •
•
2025: •
maximaal 30 kilo Restafval per inwoner (VANG-doelstelling);
•
90% hergebruik van huishoudelijk afval (regionale doelstelling);
2030: •
50% circulair (doelstelling van het Rijk). In het regionale uitvoeringsprogramma voor de circulaire economie is dit als volgt vertaald: •
50% minder gebruik van primaire grondstoffen;
•
voor 50% afvalloos;
•
uitfaseren afvalverbranding.
Het gaat hier om tussendoelen op weg naar 100% circulair (doelstelling Rijk) in 2050, die regionaal onder meer vertaald is naar 100% afvalloos in 2050. Kijkend naar de hoeveelheid bruikbare stoffen die in 2019 in het ingezamelde Restafval zaten en de verwachting dat de hoeveelheid huishoudelijk afval de komende jaren door afvalpreventie en duurzaam productontwerp zal afnemen, lijkt puur cijfermatig de doelstelling van maximaal 30 kilo Restafval per Nijmegenaar in 2025 haalbaar.
Wanneer alle herbruikbare stoffen uit het in 2019 ingezamelde Restafval gescheiden ingezameld zouden zijn, zou 20 kilo Restafval per inwoner zijn ingezameld. Zouden alle GFT, Plastic+, Textiel, OPK en Glas in 2019 volledig gescheiden ingezameld zijn, dan zou per Nijmegenaar 45 kilo Restafval zijn ingezameld.
Wanneer echter gekeken wordt naar de ontwikkeling in de afgelopen jaren, dan lijkt de doelstelling van maximaal 30 kilo Restafval in 2025 én tegelijkertijd een fors hoger hergebruik nauwelijks haalbaar. Met de huidige wijze van sturing door de gemeente (zie conclusie 4), is het risico groot dat het niet lukt de daarvoor benodigde trendbreuk te realiseren. Dat geldt ook als behalve alle GFT, Plastic+, Textiel, OPK en Glas ook nog eens alle Luiers 20 volledig gescheiden zouden worden ingezameld. De daling van de hoeveelheid Restafval per inwoner in de periode 2020 – 2025 zou dan gemiddeld 7,9 kilo per jaar zou moeten zijn. De afgelopen tien jaar daalde de hoeveelheid Restafval per inwoner met gemiddeld 5,8 kilo per jaar.
20
Vanaf 1 september 2021 is gestart (proef) met de gescheiden inzameling van luiers.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?
27
In figuur 12 is de trend van de ingezamelde hoeveelheid Restafval in de afgelopen jaren geschetst en doorgetrokken naar het doel in 2025: 30 kilo Restafval per inwoner.
Figuur 12:
Ontwikkeling ingezamelde hoeveelheid Restafval en noodzakelijke ontwikkeling naar doel 2025 (in kg / inwoner).
Er zijn twee ontwikkelingen die de realisatie van de doelstelling van 30 kilo Restafval én meer hergebruik (waarschijnlijk) nog moeilijker maken. Het gaat om ontwikkelingen waar de gemeente geen invloed op heeft. De eerste is de verwachting die in de door ons gevoerde gesprekken met de verwerkers (ARN, VA) is uitgesproken. Zij gaven aan dat verwerkers hun acceptatiecriteria de komende jaren stringenter zullen gaan hanteren. Als redenen werden daarvoor genoemd: •
de hogere eisen die gesteld worden aan de te leveren grondstoffen;
•
de toenemende kosten voor het verwijderen en verbranden van stoorstoffen die na acceptatie nog uit de aangeleverde stroom afval worden gehaald.
Aangegeven is dat verwerkers nu nog regelmatig afzien van afkeur van een vracht als die rond de grens van de maximale vervuiling zit. Afkeur zou te veel (administratieve) rompslomp en risico met zich meebrengen, waardoor ervoor gekozen wordt de vracht te accepteren en te zien ‘waar het schip strandt’. Nu de verwerkingscapaciteit van bepaalde stromen (bijvoorbeeld GFT) afneemt en er ondercapaciteit ontstaat, zou het voor verwerkers eenvoudiger worden in dergelijke gevallen de vracht toch af te keuren. Wanneer verwerkers dit gaan doen, betekent dit dat de afkeur van de gescheiden ingezamelde stromen op het acceptatiepunt toe zal nemen. Het effect van deze ontwikkeling zou zijn: meer Restafval en een terugval in het scheidings- en hergebruikspercentage. Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?
28
Waar de gemeente ook geen invloed op heeft, is dat vanaf 2024 de wijze van berekening van de hoeveelheid Restafval en hergebruik (recycling) verandert. Nu wordt die nog bepaald door het ingezamelde Restafval en de aan de poort afgekeurde stromen van het gescheiden ingezamelde afval bij elkaar op te tellen. Vanaf 2024 moeten daar de stoorstoffen bij opgeteld worden, die bij de sortering en de verwerking zelf (dus na het acceptatiepunt) uit de aangeleverde stroom verwijderd worden. Gezien de hoeveelheden die met name bij GFT, Plastic+ en Textiel uitvallen na het moment van acceptatie, moet er rekening mee worden gehouden dat de hoeveelheid Restafval toeneemt en het scheidings- en hergebruikspercentage afneemt.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?
29
4. AANBEVELINGEN Op basis van de conclusies uit het onderzoek doet de rekenkamer vier aanbevelingen om meer huishoudelijk afval gescheiden in te zamelen en afval van een betere kwaliteit in te zamelen. Dit met als uiteindelijk doel het realiseren van meer hergebruik (recycling). De Rekenkamer beveelt de gemeenteraad aan: 1. Geef het college opdracht om bij het actualiseren van het afvalbeleid en het uitvoeren ervan als leidende principes te hanteren dat: a.
de gemeentelijke verantwoordelijkheid voor huishoudelijk afval verder gaat dan haar wettelijke taak, zeker gezien de duurzaamheidsambities van de gemeente Nijmegen
en daarmee dat: b.
het verbeteren van de kwaliteit van huishoudelijk afval een urgent probleem is
dat voor het oplossen vraagt om: c.
een cyclische manier van werken.
Hanteer deze leidende principes als raad ook zelf bij het invullen van de kaderstellende en controlerende rol in het dossier huishoudelijk afval. 2. Afspraken met het college te maken over: a.
de betrokkenheid van de raad, inwoners en andere spelers in de keten bij de totstandkoming van het nieuwe Afvalbeleidsplan;
b.
de zaken die de raad in elk geval uitgewerkt wil zien in het nieuwe Afvalbeleidsplan;
3. Afspraken met het college te maken over de informatievoorziening aan de raad over: a.
de uitvoering van het Afvalbeleidsplan;
b.
de bereikte resultaten in de verschillende schakels in de afvalketen.
4. Onderling afspraken te maken over de behandeling van voortgangs- en verantwoordingsinformatie en de informatie over ontwikkelingen. Hierna hebben wij deze aanbevelingen meer concreet uitgewerkt. AANBEVELING 1: Geef het college opdracht om bij het actualiseren van het Afvalbeleid en het uitvoeren ervan als leidende principes te hanteren dat: a.
de gemeentelijke verantwoordelijkheid voor huishoudelijk afval verder gaat dan haar wettelijke taak, zeker gezien de duurzaamheidsambities van de gemeente Nijmegen
en daarmee dat: b.
het verbeteren van de kwaliteit van huishoudelijk afval een urgent probleem is
dat voor het oplossen vraagt om: c.
een cyclische manier van werken.
Hanteer deze leidende principes als raad ook zelf bij het invullen van de kaderstellende en controlerende rol in het dossier huishoudelijk afval.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?
30
Om te voorkomen dat de Afvalstoffenverordening 21, het nieuwe Afvalbeleidsplan en het bijbehorende Uitvoeringsprogramma papieren tijgers worden, acht de rekenkamer het essentieel dat raad, college en ambtelijke organisatie deze leidende principes delen en centraal stellen in hun handelen. AANBEVELING 2: Maak afspraken met het college over: d.
de betrokkenheid van de raad, inwoners en andere spelers in de keten bij de totstandkoming van het nieuwe Afvalbeleidsplan;
e.
de zaken die de raad in elk geval uitgewerkt wil zien in het nieuwe Afvalbeleidsplan.
Betrokkenheid van de raad, inwoners en andere spelers in de keten Het huidige Afvalbeleidsplan heeft een looptijd tot en met 2022. De voorbereidingen voor het opstellen van een nieuw Afvalbeleidsplan zullen binnenkort starten. De hoofddoelen voor 2025, 2030 en 2050 zijn al vastgesteld. Voor de tussendoelen, de samenwerking met andere spelers, de in te zetten instrumenten en de benodigde middelen, zijn diverse scenario’s denkbaar. De rekenkamer acht het daarom van belang dat de raad, maar ook inwoners en andere spelers in de keten, betrokken worden bij de totstandkoming van het nieuwe beleidsplan. Hiertoe beveelt de rekenkamer de raad aan om een startnotitie van het college te vragen waarin wordt ingegaan op: •
de betrokkenheid van de raad, inwoners en andere spelers in de keten;
•
scenario’s op hoofdlijnen voor de richting van het nieuwe Afvalbeleidsplan;
•
de planning voor de totstandkoming van het nieuwe Afvalbeleidsplan.
De rekenkamer beveelt de raad verder aan om op basis van die startnotitie te besluiten of, wanneer, door wie en hoe hij zich informeert in aanloop naar de vaststelling van het Afvalbeleidsplan. Te denken valt aan het voeren van gesprekken of het laten toelichten van relevante documenten. In bijlage 7 hebben wij een aantal websites opgenomen die hiervoor een hulpmiddel kunnen zijn.
In het bijzonder wijzen wij de raad hier op de mogelijkheid ondersteuning te krijgen vanuit het VANG-programma. Zo bestaat de mogelijkheid advies te krijgen over doelstellingen en de mogelijkheden deze lokaal te bereiken.
21
Aanvankelijk hadden wij de aanbeveling voor de raad opgenomen het college opdracht te geven een Afvalstoffenverordening voor te bereiden op basis van de modelverordening van de VNG. Nu inmiddels gewerkt wordt aan een Afvalstoffenverordening, hebben wij die aanbeveling geschrapt.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?
31
Zaken om tenminste uit te werken in het nieuwe Afvalbeleidsplan Om tot meer hergebruik (recycling) te komen, hebben alle spelers in de afvalketen een verantwoordelijkheid. Het is de verantwoordelijkheid van producenten om producten te maken die gerecycled kunnen worden en hun producten te maken van zoveel mogelijk gerecycled materiaal. Inwoners hebben de verantwoordelijkheid hun afval zuiver te scheiden. Het is de verantwoordelijkheid van de inzamelaar er op te letten dat dit gebeurt en de aangeboden stromen niet (gescheiden) in te zamelen als deze vervuild zijn. Afvalverwerkers hebben de verantwoordelijkheid om het aangeboden afval te inspecteren aan de hand van vastgestelde acceptatiecriteria en het af te keuren als er te veel vervuiling wordt aangetroffen. De overheid (Rijk, gemeenten) heeft de verantwoordelijkheid zodanig te sturen dat zij de randvoorwaarden schept dat alle partijen in de keten, inclusief zij zelf, hun verantwoordelijkheid kunnen waarmaken. Om goed te kunnen (bij)sturen is het nodig dat de overheid doelen formuleert én organiseert dat zij in staat is werk te maken van het realiseren van die doelen. De Rijksoverheid heeft haar beleid vastgesteld in het Landelijke Afvalbeheerplan. Dit plan vormt – met de uitwerkingen in diverse programma’s - voor gemeenten het kader voor hun beleid en de uitvoering daarvan.
Bij het opstellen van het nieuwe Afvalbeleidsplan acht de rekenkamer het van belang dat gebruik gemaakt wordt van kennis en ervaring van binnen en buiten de gemeente. Landelijk is veel materiaal beschikbaar dat gebruikt kan worden bij het opstellen van het nieuwe Afvalbeleidsplan (zie bijlage 7). Geadviseerd wordt ook gebruik te maken van het overzicht van de in de gesprekken genoemde acties voor meer en beter gescheiden huishoudelijk afval (zie bijlage 5). Meer concreet adviseert de rekenkamer aan de raad om het college te vragen in het nieuwe Afvalbeleidsplan tenminste op te nemen: •
doelen die voldoende concreet en sturend zijn, waarbij het in elk geval van belang is dat: •
naast de doelen voor de lange termijn ook tussendoelen geformuleerd worden;
•
(tussen)doelen geformuleerd worden voor: •
ingezamelde hoeveelheden Restafval;
•
scheidingspercentage voor alle stromen samen én voor de grootste herbruikbare stromen afzonderlijk;
•
hergebruikspercentage (recycling), ook voor alle stromen samen én voor de grootste herbruikbare stromen afzonderlijk;
• •
de Circulaire Economie.
een visie op het instrumentarium dat het college gaat inzetten om de doelen van beleid te realiseren, waaronder in elk geval de wijze waarop: •
de cyclische manier van werken wordt ingevuld en de momenten waarop de raad in die cyclus wordt betrokken. De rekenkamer acht het wenselijk dat in dit kader ook wordt ingegaan op de wijze waarop besluiten over aanpassingen in de inzameling van huishoudelijk afval worden voorbereid;
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?
32
•
•
het college de samenwerking tussen de spelers in de afvalketen gaat versterken: •
voor wat betreft de uitwisseling van data en informatie;
•
voor wat betreft het overleg daarover;
•
in afspraken en overeenkomsten;
•
invulling wordt gegeven aan voorlichting aan en communicatie met inwoners;
•
invulling wordt gegeven aan toezicht en handhaving;
•
de gemeente zelf het goede voorbeeld geeft.
een overzicht op hoofdlijnen – gedestilleerd uit het bij het Afvalbeleidsplan op te stellen meerjarig uitvoeringsprogramma – van activiteiten, waarin per activiteit is aangegeven: •
aan welk(e) (tussen)doel(en) deze een bijdrage levert;
•
of het om structurele of eenmalige activiteiten (projecten) gaat;
•
wat de samenhang is met andere activiteiten;
•
wanneer deze wordt opgepakt;
•
wie bij de uitvoering ervan betrokken worden;
•
welke middelen (personeel / financiën) voor de uitvoering nodig zijn;
•
wat de risico’s zijn bij de uitvoering.
Op deze manier krijgt de raad een realistisch beeld van de uitvoerbaarheid van het Afvalbeleid en kan volstaan worden met informatie op hoofdlijnen over de uitvoering en daarmee bereikte resultaten. Wanneer het Afvalbeleidsplan weer een looptijd krijgt van meer dan vier jaar, beveelt de rekenkamer de raad aan een moment met het college af te spreken waarop het Afvalbeleidsplan en het bijbehorende Uitvoeringsprogramma tussentijds geëvalueerd worden. AANBEVELING 3: Maak afspraken met het college over de informatievoorziening aan de raad over: a.
de uitvoering van het Afvalbeleidsplan;
b.
de bereikte resultaten in de verschillende schakels in de afvalketen.
Met het vaststellen van het Afvalbeleidsplan geeft de raad het college het kader voor de uitvoering van het afvalbeleid. Dit kader is tevens de basis voor de controle door de raad. Om daadwerkelijk te kunnen controleren, dient het college de raad te informeren over de voortgang van de uitvoering en de daarmee bereikte resultaten. De rekenkamer beveelt de raad aan concrete afspraken te maken over de zaken waarover de raad in elk geval geïnformeerd wil worden en met welke frequentie. Wij doen daarvoor de volgende suggesties: •
Voortaan in de begroting en jaarstukken te rapporteren over de volgende indicatoren: •
ingezamelde hoeveelheden Restafval per inwoner;
•
scheidingspercentage;
•
hergebruikspercentage (recycling).
Voor de volledigheid zou hier nog een indicator aan toegevoegd kunnen worden voor de energie die wordt opgewekt met de verbranding van afval van Nijmeegse huishoudens.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?
33
Later, wanneer de uitvoering van het beleid voor de Circulaire Economie meer concreet vorm krijgt, is te overwegen in de begroting en jaarstukken ook indicatoren voor de meer circulaire strategiëen uit het 10R model op te nemen. •
Een keer per jaar te rapporteren over: •
ingezamelde hoeveelheden Restafval per inwoner;
•
voor in elk geval GFT, Plastic+, Textiel, OPK en Glas de hoeveelheden (in kilo’s (per inwoner) en in percentages):
•
•
die zijn ingezameld;
•
die aanwezig zijn in Restafval;
•
die afgekeurd worden aan de poort;
•
die uitvallen na sortering;
•
die uitvallen in het verwerkingsproces;
de berekende scheidings- en hergebruikspercentages voor in elk geval GFT, Plastic+, Textiel, OPK en Glas;
•
de berekende scheidings- en hergebruikspercentages voor het totaal;
•
resultaten uit de sorteeranalyse van Restafval;
•
resultaten uit sorteeranalyses per stroom als signalen of cijfers over de kwaliteit van die stroom aanleiding gaven om zo’n sorteeranalyse uit te voeren.
Met zo’n jaarlijks overzicht met de meest essentiële gegevens, krijgt de raad een goed inzicht in de ontwikkelingen. De rekenkamer acht dit echter niet voldoende en adviseert de raad om het college ook te vragen om één keer per jaar een analyse van de gegevens te geven. Daarmee wordt dan van gegevens informatie gemaakt. In die analyse zou in de ogen van de rekenkamer tenminste het volgende aan de orde moeten komen: •
een toelichting op de ontwikkeling van de cijfers;
•
een vergelijking van de Nijmeegse cijfers met die van gemeenten uit dezelfde hoogbouwklasse;
•
een inschatting van de haalbaarheid van tussen- en einddoelen;
•
(mogelijke) verklaringen voor successen dan wel tegenvallende resultaten, waarbij in elk geval een relatie wordt gelegd met:
•
•
de voortgang van de uitvoering van de activiteiten uit het Uitvoeringsprogramma;
•
externe ontwikkelingen.
een toelichting op of en hoe het college gaat bijsturen.
Het ligt het meest voor de hand het college te vragen die analyse in het najaar aan de raad aan te leveren. Dan analyseert de ambtelijke organisatie deze (en meer) gegevens immers toch al voor de jaarschijf van het Uitvoeringsprogramma voor het komende jaar. De rekenkamer adviseert de raad om bij het vaststellen van het nieuwe Afvalbeleidsplan expliciet na te gaan of hij – gegeven de (tussen)doelen in dat plan – ook nog andere gegevens wil ontvangen.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?
34
AANBEVELING 4: Onderling afspraken te maken over de behandeling van voortgangs- en verantwoordingsinformatie en informatie over ontwikkelingen. Wanneer de raad afspraken met het college maakt over te ontvangen voortgangs- en verantwoordingsinformatie, is het van belang dat de raad ook afspraken maakt over hoe hij met deze informatie omgaat. De rekenkamer geeft de raad in overweging een vast moment per jaar in te plannen waarop de gegevens en de daarbij door het college opgestelde analyse wordt besproken en zo nodig naar aanleiding daarvan besluiten te nemen. De rekenkamer beveelt de raad aan dit moment ook te benutten om zich door spelers uit de keten en/of externe deskundigen over door de raad te bepalen (actuele) zaken te laten informeren. Dit moment zou eventueel gecombineerd kunnen worden met de jaarlijkse (besloten) bijeenkomst waarin de ARN onder meer raadsleden informeert en/of met het bezoek dat raadsleden vrijwel jaarlijks op uitnodiging aan de Dar brengen. Met het oog op een goede voorbereiding van deze bespreking, beveelt de rekenkamer aan dit moment op te nemen in de Lange Termijn Agenda.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?
35
5. REACTIE COLLEGE De Rekenkamer heeft het college van Burgemeester en Wethouders in de gelegenheid gesteld te reageren op de conclusies en aanbevelingen uit dit onderzoek. Het college heeft van deze gelegenheid gebruik gemaakt. De reactie van het college is hierna opgenomen.
Op 15 september 2021 heeft u ons het onderzoeksrapport naar de kwaliteit van gescheiden ingezameld huishoudelijk afval toegestuurd voor bestuurlijk hoor en wederhoor. Deze brief bevat onze reactie op het door u uitgevoerde onderzoek. Algemeen Als eerste spreken wij onze waardering uit voor uw uitgebreide onderzoek naar dit belangrijke onderwerp. We zien diverse aanknopingspunten waar we als gemeente ons voordeel mee kunnen doen. Daarnaast geeft het rapport de raad een helder inzicht in het functioneren van de ketenstructuur van een aantal huishoudelijke afvalstromen. Dat zal zonder meer zijn meerwaarde hebben bij het nieuwe afvalbeleidsplan dat we in 2022 samen met de raad en stakeholders willen gaan ontwikkelen. Voor we ingaan op de conclusies en aanbevelingen willen we graag stilstaan bij een aantal punten. Vanuit de context van het kwaliteitsvraagstuk missen wij in het onderzoek de producentenverantwoordelijkheid die van toepassing is op verpakkingen en daarmee op plastic+, glas en (deels) oud papier en karton. Voor textiel is producentenverantwoordelijkheid in voorbereiding. Dit is om twee redenen relevant: • Producenten dragen wettelijke verantwoordelijkheid voor inzameling én verwerking van hun verpakkingen en • Producenten bepalen aan de voorkant zelf de samenstelling van hun producten. De analyse die u heeft gemaakt, start bij de inzameling.
Naar onze mening had het onderzoek een vollediger beeld gegeven als ook de eerste stap (de productie) in de keten zou zijn meegenomen. De samenstelling van een product bepaalt namelijk in hoge mate de herbruikbaarheid. Dat speelt met name voor verpakkingen en textiel. Voor fabrikanten en producenten ligt daar een grote maatschappelijke verantwoordelijkheid die helaas vaak niet of matig wordt ingevuld. Daar hebben als gemeente weinig invloed op, maar is nog een wereld in te winnen. Door het onderzoek ontstaat nu het beeld alsof veel afval volledig herbruikbaar is en het kwaliteitsvraagstuk pas begint vanaf het moment van inzameling. Dat ligt in onze ogen veel genuanceerder. Een bevinding uit uw onderzoek is de constatering dat de partijen in de verschillende delen van de keten nauwelijks met elkaar in gesprek zijn. Dit onderkennen we en nemen we ook ter harte. Wij zullen met de partijen in de keten onderzoeken hoe we de samenwerking binnen de keten structureel kunnen verbeteren teneinde in gezamenlijkheid meer hergebruik te kunnen realiseren. Dat gezegd hebbende komt de terechte vraag op hoe we de verantwoordelijkheden van de betrokken partijen in de keten moeten bezien. In uw onderzoek geeft u aan dat wij ons in onze verantwoordelijkheid niet moeten beperken tot onze wettelijke taken. Dat zijn wij met u eens en dat hebben wij ook altijd al gedaan.
Zo zijn we bijvoorbeeld via de MARN aandeelhouder van ARN waar ons GFT en restafval worden verwerkt. Maar wij hebben wat betreft onze verdergaande verantwoordelijkheid ook wel lering getrokken uit andere ervaringen.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?
36
Zo hebben gemeenten in de periode 2015-2019 de volledige regie en formele verantwoordelijkheid op zich genomen voor de hele plastic+-keten (het ketenregie-model: van inzameling tot en met de vermarkting van uitgesorteerde fracties). Dit vanuit de ambitie van gemeenten om zo meer hergebruik te kunnen realiseren dan de doelstellingen die de Rijksoverheid aan de verpakkingsindustrie had opgelegd. Feitelijk namen gemeenten hiermee de producentenverantwoordelijkheid over van de verpakkingsindustrie. Uiteindelijk werkte dit model niet omdat er helaas te veel onderliggende tegenstrijdige belangen waren tussen partijen. Uiteindelijk is - na jarenlange onderhandelingen - de verantwoordelijkheid voor de verwerking van het plastic+ weer teruggelegd bij de verpakkingsindustrie en de verantwoordelijkheid voor de inzameling bij de gemeenten. De reden dat wij dit voorbeeld aanhalen is enerzijds om te benadrukken dat we als gemeente onze rol en betrokkenheid breder zien dan enkel en alleen onze wettelijke verantwoordelijkheid, maar anderzijds ook dat we hiervan hebben geleerd dat we niet in de primaire verantwoordelijkheid van anderen moeten willen treden. Zeker als die partijen wettelijke producentenverantwoordelijkheid dragen voor hun producten. We voelen betrokkenheid bij alle stappen in de keten, maar dragen niet voor alle stappen de primaire verantwoordelijkheid.
Vanuit die achtergrond stellen wij ons dan ook op het standpunt dat voor het kwaliteits-vraagstuk de primaire verantwoordelijkheid bij de verwerking van de ingezamelde stromen ligt bij de partijen die de producentenverantwoordelijkheid uitvoeren. Onze primaire verantwoordelijkheid als gemeente ligt bij een goede kwantiteit én kwaliteit van de gescheiden ingezamelde herbruikbare afvalstromen. Alleen ten aanzien van de verwerking van GFT zien wij een verdergaande verantwoordelijkheid en ook een goed perspectief op verbetering door ons indirecte aandeelhouderschap in ARN. Een laatste algemeen punt dat wij graag willen maken is het volgende. In Nijmegen worden 27 huishoudelijke afvalstromen gescheiden ingezameld via inzameling aan huis, wijkcontainers en milieustraten. Alle stromen tezamen produceert de Nijmegenaar gemiddeld 391 kilogram huishoudelijk afval (2019). Het onderzoek gaat over vijf herbruikbare stromen (2019: 201 kg) en fijn restafval (2019: 77 kg). Van de 201 kilo’s uit de vijf herbruikbare stromen is geconstateerd dat 11 kilogram na inzameling bij de verwerker wordt afgekeurd. Wij realiseren ons dat het afvalprobleem echter groter is dan dat.
Bijvoorbeeld omdat veel fabrikanten verpakkingen gebruiken die niet hergebruikt kunnen worden (een internationaal probleem) óf omdat sommige bestanddelen van een afvalstroom procestechnisch niet goed verwerkt kunnen worden en als stoorstof moeten worden verwijderd. Wij vinden het belangrijk dat mensen die het onderzoek lezen, zich bewust zijn van deze context. Het is ons overduidelijk dat wij aan sommige knoppen beter moeten gaan draaien en daarop komen wij op het vervolg van deze reactie terug, maar veel knoppen zitten niet op ons dashboard. Ten aanzien van de conclusies 1. De kwantitatieve doelstellingen voor de gescheiden inzameling van huishoudelijk afval zijn voor 2020 bijna gerealiseerd. Afgezet tegen de situatie in vergelijkbare gemeenten is dat een goede prestatie. Wij waarderen het dat u de positieve resultaten die we in Nijmegen behalen met de gescheiden inzameling ook benoemt. Het doet recht aan de inspanningen van onze inwoners die naast de stromen GFT, plastic+, textiel, oud papier, glas en restafval nog 21 andere stromen gescheiden kunnen aanbieden en daar ook gebruik van maken. In totaal wordt zo 391 kg per inwoner (2019) aangeboden. Daarmee wordt de beleidsdoelstelling voor 2020 van 75% gescheiden inzameling en 100 kg restafval bijna gerealiseerd.
Met de gescheiden inzameling van luiers en incontinentiemateriaal én de verdergaande aanpak op een verbeterde kwaliteit van het ingezamelde GFT en textiel zetten we aanvullende stappen hier naar toe.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?
37
2. De gemeente heeft een beperkt inzicht in de kwaliteit van het gescheiden ingezamelde huishoudelijk afval en geen inzicht in het uiteindelijk hergebruik ervan. Dit komt doordat onvoldoende afspraken gemaakt zijn met andere spelers in de keten over het uitwisselen van informatie. Jaarlijks maken wij een sorteeranalyse van het restafval. Op die manier hebben een beeld van de samenstelling en de hierin nog aanwezige hoeveelheden herbruikbare bestanddelen. Voor de herbruikbare stromen hebben wij dat beeld niet. Tot op heden achtten wij dat ook niet nodig omdat deze stromen nagenoeg altijd werden goedgekeurd bij de verwerker. Daardoor is ons inzicht in de samenstelling van deze stromen inderdaad beperkt. Gezien het kwaliteitsvraagstuk is het een goede suggestie om ook van de vijf onderzochte herbruikbare afvalstromen periodiek een sorteeranalyse te laten doen. Daarmee ontstaat een beter beeld door de keten heen van de mate van hergebruik van de ingezamelde stromen. Dat biedt een basis om te bezien of en zo ja waar in de keten (bij de inzameling en/of bij de verwerking) een verbetering in kwaliteit gerealiseerd zou kunnen worden. 3. Door het weergeven van het scheidingspercentage onder de noemer hergebruikspercentage is een te positief beeld ontstaan.
Dit heeft er mede toe geleid, dat er binnen de gemeente een beperkt gevoel van urgentie en daardoor te weinig aandacht is geweest voor het verbeteren van de kwaliteit van gescheiden ingezameld huishoudelijk afval en daarmee het uiteindelijk hergebruik ervan. Het is correct dat de termen “scheidingspercentage” en hergebruikspercentage” geregeld oneigenlijk door elkaar heen zijn gebruikt. Dat kan verwarrend overkomen. Naar de toekomst toe zullen wij het gebruik van deze termen correct aanwenden. De indruk kan zijn ontstaan dat wij hiermee een probleem probeerden te verdoezelen. Dat hebben wij niet bewust gedaan en wij bieden onze excuses hiervoor aan. Vanuit oogpunt van de kwantiteit en kwaliteit van het huishoudelijk afval hebben wij ons de afgelopen jaren binnen de keten vooral geconcentreerd op de inzameling, omdat wij dat als onze primaire verantwoordelijkheid zien. Terugkijkend onderkennen we dat we eerder hadden moeten acteren op de kwaliteit van het ingezamelde GFT. Ondertussen is dit in samenwerking met Dar in 2020 opgepakt en zijn hier ook al positieve resultaten in geboekt. In het nieuwe afvalbeleidsplan zullen wij ons ook richten welke verbeteringen in kwaliteit mogelijk zijn bij de verwerking van de gescheiden ingezamelde stromen; dit in samenwerking met de verwerkers en daarbij betrokken partijen. 4.
Het Afvalbeleidsplan vormt voldoende basis om te komen tot substantieel meer hergebruik van huishoudelijk afval, maar de doelen in het Afvalbeleidsplan zijn onvoldoende concreet en het Afvalbeleidsplan is niet of nauwelijks vertaald naar de uitvoering. Mede daardoor is er in de praktijk gestuurd op het realiseren van de doelstellingen voor de hoeveelheid Restafval en het scheidingspercentage, en onvoldoende op het realiseren van de doelstellingen voor meer hergebruik. Onze reactie bij de vorige conclusie is ook hier van toepassing. Verder onderschrijven we het belang om de vertaling van het beleid naar de uitvoering goed te borgen. Het uitvoeringsprogramma 2013-2016 dat is opgesteld op basis van het vigerende afvalbeleidsplan bleek te ambitieus in de tijd en ging voorbij aan de dynamiek die met het afvalbeheer gepaard gaat. Dat neemt niet weg dat de acties merendeels zijn uitgevoerd en succesvol zijn geweest waardoor de doelstelling voor 2020 nagenoeg is behaald. De resultaten van dit afvalbeleidsplan zullen worden geëvalueerd en aan de raad worden aangeboden. Wij zien dit als een van de eerste stappen op weg naar een nieuw afvalbeleidsplan dat we samen met de raad willen ontwikkelen.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?
38
5. Met de huidige wijze van sturen door de gemeente is het risico groot dat het niet lukt de doelstelling voor de hoeveelheid Restafval en de gescheiden inzameling van huishoudelijk afval voor 2025 te realiseren, en gelijktijdig het hergebruik fors te verhogen. Daarmee komt ook de realisatie van de doelstellingen voor de Circulaire Economie in 2030 in gevaar. Nijmegen is een van de weinige gemeenten in hoogbouwklasse B (totaal 61), die de doelstelling van 75% afvalscheiding en 100 kg restafval per inwoner nagenoeg hebben gerealiseerd. Desondanks is de VANGdoelstelling van 90% afvalscheiding en 30 kg restafval per inwoner in 2025 ook voor Nijmegen een enorme uitdaging zowel kwantitatief als in de tijd. En dat is eens te meer zo voor de meeste gemeenten in hoogbouwklasse B. De Rijksoverheid realiseert zich dit ook en bezint zich hoe de doelstellingen voor het huishoudelijk afval kunnen worden geherformuleerd op een zodanige wijze dat zij recht doen aan een verdergaande afvalscheiding enerzijds én een hogere mate van circulariteit van de gescheiden ingezamelde stromen anderzijds. Hoe dan ook ligt Nijmegen en alle overige gemeenten een complexe en uitdagende opgave te wachten om te komen tot meer afvalscheiding én meer hergebruik. Daarbij moeten we ons realiseren dat we principiële keuzes zullen moeten maken om echt wezenlijke progressie te kunnen boeken.
Er is geen laaghangend fruit meer. Het verder optimaliseren van de huidige bestaande inzamelstructuur en het intensiveren van de communicatie zal niet afdoende effect sorteren om onze 176.000 inwoners te bewegen het afval nog beter te gaan scheiden. Daartoe zullen wij maatregelen moeten treffen die aan de ene kant het gemak en serviceniveau om herbruikbare stromen te scheiden substantieel verhogen en aan de andere kant het serviceniveau om zich van restafval te ontdoen omlaag brengen. Deze benadering staat bekend als “omgekeerd inzamelen” en is in het huidige beleidsplan als vergezicht genoemd. Wij gaan graag het gesprek aan met de raad welke doelstellingen we willen formuleren, welke maatregelen we bereid zijn te nemen en binnen welke termijnen deze tot stand gebracht moeten worden. Terzijde merken we nog op dat de circulaire doelstellingen voor 2030 en 2050 gericht zijn op de gehele samenleving en alle afval- en grondstofstromen die hierin omgaan; en niet alleen het huishoudelijk afval dat hiervan maar een beperkt deel uitmaakt. Uiteraard maakt dit de circulaire doelstelling niet minder uitdagend, maar het is niet de exclusieve verantwoordelijkheid van de gemeente om deze doelstellingen te behalen. Alle partijen in de maatschappij hebben hierin een rol en verantwoordelijkheid. Ten aanzien van de aanbevelingen: 1.
Geef het college opdracht om bij het actualiseren van het afvalbeleid en het uitvoeren ervan als leidende principes te hanteren dat: a. de gemeentelijke verantwoordelijkheid voor huishoudelijk afval verder gaat dan haar wettelijke taak, zeker gezien de duurzaamheidsambities van de gemeente Nijmegen en daarmee dat: b. het verbeteren van kwaliteit van huishoudelijk afval een urgent probleem is dat voor het oplossen vraagt om: c. een cyclische manier van werken. Hanteer deze leidende principes als raad ook zelf bij het invullen van de kaderstellende en controlerende rol in het dossier huishoudelijk afval. Als college hebben wij steeds onze verantwoordelijkheid breder betracht dan onze wettelijke zorgtaak en dat zullen we blijven doen. In dat kader wijzen we onder andere op: • de vergaande rol en verantwoordelijkheid die gemeenten in het ketenregie-model voor plastic+-afval op zich hebben genomen om te komen tot meer hergebruik van het plastic+. • de keuze om ons als gemeente Nijmegen aan te sluiten bij de statiegeld-alliantie. • de inzet van restwarmte vrijkomend bij de verbranding van restafval bij ARN voor het warmtenet en • de keuze om het huishoudelijk ingezamelde GFT in de eigen installatie bij ARN lokaal te vergisten en daarbij het vrijkomende biogas te benutten in het regionale streekvervoer.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?
39
Deze aanbeveling omarmen wij dan ook met de kanttekening dat wij onze bredere verantwoordelijkheid wel steeds bezien binnen onze reële mogelijkheden. Zoals bij het algemene deel van onze reactie aangegeven, stellen we ons op het standpunt dat we niet de primaire verantwoordelijkheid van andere partijen in de keten moeten willen overnemen. Daar waar wij bevoegd zijn, zijn we leidend. Daar waar we kunnen lobbyen, bemiddelen of ondersteunen, zullen we dat doen in samenwerking met onze partners. We onderschrijven dat kwaliteit van huishoudelijk door de keten heen een urgent probleem is. Vanuit de Rijksoverheid en het programma VANG wordt dit eveneens onderkend en bezint men zich hoe de samenwerking binnen de keten kan worden verbeterd. In lijn met deze ontwikkelingen zullen wij met onze partners in de keten bekijken hoe we de samenwerking binnen de keten structureel kunnen versterken en in gezamenlijkheid meer hergebruik kunnen realiseren. De aanbeveling voor een proces van cyclisch werken nemen wij over. Wij zien het als een zinvol instrument om de betrokkenheid van en het inzicht bij de raad te vergroten bij de ontwikkeling en voortgang van het afvalbeleid. 2. Afspraken met het college te maken over: a. de betrokkenheid van de raad, inwoners en andere spelers in de keten bij de totstandkoming van het nieuwe Afvalbeleidsplan; b.
de zaken die de raad in elk geval uitgewerkt wil zien in het nieuwe Afvalbeleidsplan; Uw suggestie van de startnotitie nemen we over. Dit betekent dat we vooraf met de raad het gesprek voeren over het proces van totstandkoming. Ook kunnen we dan met elkaar bespreken welke punten in het nieuwe Afvalbeleidsplan terecht komen. 3. Afspraken met het college te maken over de informatievoorziening aan de raad over: a. de uitvoering van het Afvalbeleidsplan; b. de bereikte resultaten in de verschillende schakels in de afvalketen. Uw rekenkamer benoemt een aantal concrete punten. Het gaat om een aanpassing van de indicatoren in de begroting en jaarrekening, als ook het periodiek informeren van de raad via een rapportage en analyse. Op dit moment trachten wij de gemeenteraad ten behoeve van haar kaderstellende en controlerende rol al een zo volledig mogelijk beeld te geven. Uw aanbeveling helpt om dit aan te scherpen. Tegelijkertijd kunnen wij op dit moment nog niet volledig overzien welke impact de door u gestelde inhoudelijke verantwoording vraagt op uitvoeringsniveau. Het nieuwe afvalbeleidsplan lijkt ons inziens een mooi moment om hierin de juiste afwegingen te maken. 4. Onderling afspraken te maken over de behandeling van voortgangs- en verantwoordingsinformatie en de informatie over ontwikkelingen.
Ons college zal in het proces naar het nieuwe afvalbeleidsplan 2022 ook aandacht hebben voor de voortgangs- en verantwoordingsinformatie. Hoogachtend, het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen
mr. drs. A.H. van Hout gemeentesecretaris
drs. H.M.F. Bruls burgemeester
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?
40
6. NAWOORD REKENKAMER De rekenkamer is verheugd dat het college de conclusies uit ons onderzoek omarmt en de aanbevelingen overneemt. Naar aanleiding van de reactie van het college willen wij twee opmerkingen maken. Het college mist in het onderzoek de producentenverantwoordelijkheid. Het college stelt dat nu het beeld ontstaat dat het kwaliteitsvraagstuk pas begint vanaf het moment van inzameling. De rekenkamer onderkent in het rapport het belang van de producentenverantwoordelijkheid. Echter: het is de wettelijke taak van de rekenkamer om onderzoek te doen naar het door de gemeente gevoerde bestuur. De rekenkamer heeft in het onderzoek de hele afvalketen van productie tot eindverwerking geschetst. Vanuit onze wettelijke taak hebben wij het onderzoek vervolgens afgebakend tot die schakels in de afvalketen waar de gemeente op kan sturen. De eerste schakel is dan het (laten) inzamelen van het huishoudelijk afval. In zijn reactie geeft het college aan zich betrokken te voelen bij alle schakels in de keten, maar niet de primaire verantwoordelijkheid te dragen voor alle schakels in de keten. De rekenkamer onderschrijft dit in haar rapport. Om tot meer hergebruik (recycling) te komen, hebben alle spelers in de afvalketen een verantwoordelijkheid: producenten, inwoners, inzamelaars, verwerkers.
Wij willen op deze plek graag benadrukken dat de gemeente de verantwoordelijkheid van deze partijen zeker niet over kan of moet nemen. In de toelichting op aanbeveling 2 gaan we in op de verantwoordelijkheden van de verschillende partijen. Daarbij hebben wij ook aangegeven het wel de verantwoordelijkheid van de gemeente te vinden, zodanige randvoorwaarden te scheppen dat alle partijen in de keten – inclusief de gemeente zelf - hun verantwoordelijkheid kunnen waarmaken.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?
41
Rekenkamer Nijmegen
De Rekenkamer neemt een onafhankelijke positie in binnen de gemeente Nijmegen
BIJLAGENBOEK
Afval of grondstof? Rekenkameronderzoek naar de kwaliteit van gescheiden ingezameld huishoudelijk afval. Oktober 2021
COLOFON De Rekenkamer heeft een onafhankelijke positie binnen de gemeente. Haar doel is de gemeenteraad een extra handvat te bieden zijn controlerende taak uit te voeren. Daartoe voert zij onderzoek uit op het gebied van: •
Doeltreffendheid: Bij dit type onderzoek wordt nagegaan of de gewenste resultaten daadwerkelijk worden bereikt
•
Doelmatigheid Bij dergelijk onderzoek gaan we na of de gewenste resultaten worden bereikt met zo weinig mogelijk middelen (personeel, geld)
•
Rechtmatigheid: Bij onderzoek op dit terrein staat de vraag centraal of de uitvoering plaatsvindt volgens geldende wetten en regels.
Bij de uitvoering van haar onderzoeken kijkt de Rekenkamer altijd terug (wat is besloten, wat is gedaan), met als nadrukkelijk doel daarvan te kunnen leren voor de toekomst. De wijze waarop de Rekenkamer haar onderzoeken (en overige werkzaamheden) uitvoert is vastgelegd in de Notitie Werkwijze.
Samenstelling: de heer G. Backus (voorzitter) Mevrouw C. Baarda (lid) mevrouw B. Cornielje (lid) De Rekenkamer wordt ambtelijk ondersteund door mevrouw J. Smink (secretaris / onderzoeker). Bij de uitvoering van het onderzoek Kwaliteit gescheiden ingezameld huishoudelijk afval is de Rekenkamer ondersteund door onderzoekers van KplusV: de heren R. Bottema en A. van Winden. De infographics zijn gemaakt door mevrouw I. Lub van Gloed Communicatie.
Contact: Post:
Postbus 9105 6500 HG NIJMEGEN
Telefoon:
024 – 329 2338
E-mail:
rekenkamer@nijmegen.nl
Website:
www.nijmegen.nl
Twitter:
@rekenkamer024
INHOUDSOPGAVE BIJLAGENBOEK
1
Aanpak van het onderzoek
2
Spelers in de afvalketen
3
Afvalbeleid gemeente Nijmegen
4
Inzicht in afvalstromen: kwantiteit en kwaliteit
5
In gesprekken genoemde verbeteracties
6
Toelichting op gebruikte begrippen en afkortingen De begrippen en afkortingen die in bijlage 6 zijn toegelicht, zijn de eerste keer dat ze in een bijlage aan de orde zijn voorzien van een *.
7
Links naar achtergrondinformatie
Dit bijlagenboek hoort bij een hoofdrapport. In een afzonderlijk document is een samenvatting in beelden en cijfers opgenomen. Alle stukken zijn te vinden op een speciale webpagina voor dit onderzoek.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?
BIJLAGE 1: AANPAK VAN HET ONDERZOEK In deze bijlage is de aanpak van het onderzoek toegelicht.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?
Bijlage 1
AANLEIDING VOOR HET ONDERZOEK In het voorjaar van 2020 ontving de rekenkamer de suggestie van een raadslid om onderzoek te doen naar de kwaliteit van gescheiden ingezameld huishoudelijk afval. De rekenkamer heeft besloten deze suggestie op te pakken. Het belang van een goede kwaliteit van gescheiden ingezameld afval is namelijk groot, zowel maatschappelijke als financieel. Maatschappelijk, omdat het (hoogwaardig) kunnen hergebruiken (recyclen) 1 van huishoudelijk afval – een belangrijk doel vanuit duurzaamheidsoogpunt - vereist dat de ingezamelde afvalstromen zo zuiver mogelijk zijn. Financieel, omdat de kosten voor het verbranden van Restafval veel hoger zijn, dan de verwerkingskosten voor gescheiden ingezamelde stromen die herbruikbaar zijn. Die laatste kunnen zelfs opbrengsten genereren. De eerste oriëntatie op het onderwerp leverde nog een reden op het onderzoek op te pakken. Landelijk - en ook binnen de gemeente Nijmegen –wordt vooral gerapporteerd over kwantitatieve ontwikkelingen rond de gescheiden inzameling. Het succes van het afvalbeleid wordt veelal afgemeten aan de hoeveelheid ingezameld Restafval en het scheidingspercentage 2. Deze cijfers zeggen echter niets over de kwaliteit en de mate waarin de gescheiden ingezamelde stromen daadwerkelijk worden hergebruikt.
Over de kwaliteit van de gescheiden ingezamelde stromen zijn er vooral vanuit verwerkers, steeds meer signalen dat deze achteruit gaat. Ook in de jaarstukken van de gemeente Nijmegen wordt daar sinds 2017 melding van gemaakt. Waar de doelstellingen voor recycling vragen om zuivere stromen, lijkt de praktijk te zijn dat stromen steeds meer vervuild zijn. Omdat het Afvalbeleidsplan van de gemeente Nijmegen een looptijd heeft tot en met 2022, vond de rekenkamer het een goed moment nu onderzoek te doen naar de kwaliteit van de gescheiden ingezamelde stromen.
DOEL- EN VRAAGSTELLING VAN HET ONDERZOEK Het doel van dit onderzoek is om inzicht te geven aan de raad. Dit met het oog op de invulling van zijn kaderstellende en controlerende rol bij het opstellen en uitvoeren van het nieuwe Afvalbeleidsplan. De centrale vraag van het onderzoek is: Wat is de kwaliteit van het ingezamelde huishoudelijk afval in de gemeente Nijmegen, over welke informatie beschikt de gemeente Nijmegen daarbij, hoe stuurt de gemeente Nijmegen daarin en in welke context speelt het kwaliteitsvraagstuk?
1
Het hergebruik van afval wordt aangeduid met de term recyclen. Voor een toelichting wordt verwezen naar hoofdstuk 2 en bijlage 6.
2
Scheidingspercentage: de hoeveelheid gescheiden ingezameld afval, uitgedrukt als percentage van de totaal ingezamelde hoeveelheid huishoudelijk afval (gescheiden en ongescheiden samen).
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?
Bijlage 1, bladzijde 1
De volgende onderzoeksvragen zijn leidend geweest bij de uitvoering van het onderzoek:
1. Kwantiteit en kwaliteit 1.1.
1.2.
1.3.
Wat is de kwantiteit van de ingezamelde stromen huishoudelijk afval in Nijmegen?
1.1.1.
Wat was daarbij het scheidingspercentage?
1.1.2.
Was er sprake van afkeur van bepaalde stromen? Hoe groot was die afkeur?
Wat is de kwaliteit van de ingezamelde stromen huishoudelijk afval in Nijmegen?
1.2.1.
Wat is het aandeel per stroom dat daadwerkelijk gerecycled wordt?
1.2.2.
In hoeverre en waardoor verschilt de kwaliteit per wijk / stadsdeel?
Hoe verhoudt de kwaliteit van de ingezamelde stromen huishoudelijk afval in Nijmegen zich tot die in andere gemeenten?
2. Informatievoorziening 2.1.
Op welke momenten in de keten is er inzicht te verkrijgen in de kwaliteit van de ingezamelde stromen?
2.2.
Hoe maken de gemeente Nijmegen en samenwerkingspartners gebruik van deze mogelijkheden?
2.3.
Welke informatie / inzichten zijn beschikbaar uit sorteeranalyses, visuele inspecties en inspecties bij de verwerker(s)?
2.4.
Welke afspraken zijn gemaakt over het aanleveren van informatie op basis waarvan de gemeente Nijmegen kan bijsturen op de kwaliteit van de ingezamelde stromen huishoudelijk afval?
2.5.
Hoe vindt terugkoppeling over kwaliteit en afkeur bij ketenpartners aan en binnen de gemeente Nijmegen plaats?
2.6.
Hoe verhouden de afspraken over en de beschikbaarheid van informatie zich tot die in andere gemeenten (en samenwerkingspartners)?
3. Financiële gevolgen 3.1.
Wat zijn de financiële gevolgen van afkeur?
3.2.
Wat zijn de financiële gevolgen van grondstoffen in het Restafval?
3.3.
Wat is de verhouding van de financiële gevolgen ten opzichte van de kosten en opbrengsten per stroom en de totale afvalbeheerkosten?
4. Lokale beleidsontwikkelingen en inzet instrumentarium 4.1.
Welke instrumenten heeft de gemeente ingezet en wat zijn de resultaten voor de kwaliteit van de gescheiden ingezamelde stromen?
4.2.
Welke instrumenten gaat de gemeente op korte termijn in zetten en welke resultaten voor de kwaliteit van de gescheiden ingezamelde stromen worden daarmee verwacht?
5. Landelijke ontwikkelingen 5.1.
Wat zijn landelijke ontwikkelingen op het gebied van de kwaliteit van gescheiden ingezameld huishoudelijk afval?
5.2.
Hoe verhoudt het Nijmeegse beleid zich tot deze landelijke ontwikkelingen?
5.3.
Hoe verhouden de Nijmeegse resultaten op het gebied van kwaliteit zich tot resultaten die in vergelijkbare gemeenten en regio’s geboekt zijn?
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?
Bijlage 1, bladzijde 2
AFBAKENING VAN HET ONDERZOEK Het onderzoek richt zich op de volgende stromen huishoudelijk afval: •
Groente-, fruit- en tuinafval (GFT)
•
Plastic, Metaal en Drankenkartons (Plastic+)
•
Oud Papier en Karton (OPK)
•
Textiel
•
Glas
•
Restafval
Andere stromen die separaat worden ingezameld en stromen die op de milieustraat worden ingezameld, worden niet meegenomen in het onderzoek. Het gemeentelijke Afvalbeleidsplan ‘Creatief met afval – minder afval, meer grondstoffen’ heeft betrekking op de periode 2013 tot en met 2022. In het onderzoek kijken we zo veel mogelijk terug tot 2013. Met name voor de cijfers is dit niet altijd mogelijk. Zo is de landelijke benchmark bijvoorbeeld pas vanaf 2015 beschikbaar. Bij het onderdeel financiële gevolgen maken we geen directe doorvertaling naar de financiële gevolgen voor inwoners. Dat doen we niet, omdat de gemeente Nijmegen niet werkt met een kostendekkende afvalstoffenheffing. De kosten voor de inzameling en verwerking van huishoudelijk afval worden voor het grootste deel verdisconteert in de OZB. Een ander deel wordt geïnd via de koopzakken voor Restafval en Plastic+. Hierdoor is niet direct transparant wat de relatie is tussen de kosten die de gemeente maakt voor de inzameling en verwerking van het huishoudelijk afval en de doorberekening daarvan aan inwoners.
TOETSINGSKADER VAN HET ONDERZOEK Wij hebben de bevindingen uit het onderzoek afgezet tegen: •
•
Wetten en gemeentelijke regels: •
Wet milieubeheer, hoofdstuk 10;
•
APV gemeente Nijmegen, hoofdstuk 4, afdeling 2
Landelijk, regionaal en gemeentelijk beleid en bijbehorende uitvoeringsplannen: •
Rijksbeleid: Landelijk Afvalstoffen Plan, beleid voor de Circulaire Economie en VANGprogramma;
•
Regionaal beleid voor de Circulaire Economie
•
Gemeentelijk Afvalbeleidsplan 2013 – 2022: Creatief met Afval: minder afval meer grondstoffen’;
•
Overeenkomsten en afspraken met andere spelers in de afvalketen. Het gaat hierbij in het bijzonder om de Dar en Gemeenschappelijke Regeling Milieusamenwerking en Afvalverwerking Regio Nijmegen (GR MARN), en via de Dar en de GR MARN om afspraken met verwerkers.
Daarnaast hebben wij de bevindingen getoetst aan het algemeen geaccepteerde uitgangspunt dat overheidsbeleid via een cyclische manier van werken tot stand komt en uitgevoerd wordt.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?
Bijlage 1, bladzijde 3
Toelichting cyclische manier van werken Om een richtinggevend kader te hebben voor de uitvoering is een beleidsplan nodig. In dit beleidsplan legt de gemeente vast wat de (tussen)doelen zijn die de gemeente wil realiseren, hoe de gemeente die doelen gaat realiseren (instrumenten, activiteiten, samenwerkingspartners) en wat de uitvoering daarvan gaat kosten (personeel, financieel). Zo’n beleidsplan doet dienst als het meerjarig kader voor de uitvoering. Voor de (bij)sturing van de uitvoering zelf is zo’n beleidsplan te abstract. Om het beleid goed uit te kunnen voeren, vertaalt de gemeente dit in een meerjarig uitvoeringsprogramma. Vervolgens is het van belang in een zich steeds herhalende cyclus de uitvoering van dat programma te monitoren. Met de resultaten van monitoring kan inzicht worden verkregen in hoeverre doelstellingen worden gehaald en afspraken worden nageleefd, kunnen ontwikkelingen worden ingeschat, scenario’s worden op- of bijgesteld en aannames worden gevalideerd. Monitoring kan dus worden gebruikt voor zowel diagnose (kijken naar het verleden en het vaststellen van de stand van zaken) als prognose (kijken naar de toekomst en het inschatten van ontwikkelingen en de gevolgen daarvan). Op basis van de informatie uit de monitoring én ontwikkelingen in het veld wordt dan de planning voor het eerstvolgende jaar uit het uitvoeringsprogramma geactualiseerd.
Op dezelfde manier, maar met een lagere frequentie, wordt het beleidsplan geactualiseerd.
Figuur 1.1:
Schematische weergave van de beleidscyclus.
AANPAK VAN HET ONDERZOEK Het onderzoek is als volgt aangepakt: Verzamelen en analyseren van (beleids)stukken Door het bestuderen van (beleids)stukken hebben wij ons een beeld gevormd van de doelen van beleid, de wijze waarop de gemeente gestuurd heeft op de realisatie daarvan en de informatie die de gemeente daarbij gebruikt heeft. We hebben zowel (beleids)stukken bestudeerd van de gemeente Nijmegen, als van de partijen waarmee de gemeente nauw samenwerkt, zoals de Dar, de Gemeenschappelijke Regeling Milieusamenwerking en Afvalverwerking Regio Nijmegen (GR MARN) en de ARN 3. Om ons een beeld te vormen van de context waarin het kwaliteitsvraagstuk speelt, hebben wij relevante landelijke en regionale documenten bestudeerd.
3
Een toelichting op de belangrijkste spelers in de afvalketen is opgenomen in bijlage 2.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?
Bijlage 1, bladzijde 4
Verzamelen en analyseren van cijfers De rekenkamer heeft in eerste instantie cijfers verzameld bij de gemeente. Waar de gemeente niet de beschikking over cijfers had, hebben we die (deels via de gemeente) verzameld bij de Dar en verwerkers. Als zij de benodigde cijfers ook niet hadden, zijn we op zoek gegaan naar cijfers in landelijke onderzoeksrapporten. We hebben de cijfers geanalyseerd, om inzicht te geven in: •
de kwaliteit van de verschillende afvalstromen bij de inzameling, bij het overslagpunt en bij de verwerker;
•
het aandeel per stroom dat daadwerkelijk gerecycled wordt;
•
de financiële consequenties van afkeur van partijen gescheiden ingezameld huishoudelijk afval;
•
de financiële consequenties van herbruikbare stromen in het Restafval.
Wij hebben dat steeds gedaan voor alle stromen samen, maar juist ook voor de afzonderlijke stromen. Tijdens deze stap van het onderzoek hebben wij twee keer een werksessie georganiseerd met de meest betrokken medewerkers van de gemeente en de Dar. Daarin zijn onze vragen over de aangeleverde en nog ontbrekende cijfers beantwoord. Aan deze werksessies namen deel: •
Beleidsmedewerker afval gemeente Nijmegen;
•
Projectmanager advies en relatiebeheer Dar;
•
Relatiebeheerder Dar gekoppeld aan de gemeente Nijmegen.
Gesprekken met betrokkenen binnen en buiten de gemeente Op basis van de bevindingen uit analyse van stukken en cijfers hebben wij gesprekken gevoerd met betrokkenen binnen en buiten de gemeente. Het ging om de volgende bestuurders en functionarissen 4. Gemeente Nijmegen: •
Bestuurlijk: •
Portefeuillehouder openbare ruimte (waar afval / grondstoffen onder valt);
•
Portefeuillehouder duurzaamheid (tevens voorzitter van het Algemeen en Dagelijks Bestuur (AB en DB) van de GR MARN);
•
Portefeuillehouder financiën (tevens lid van de Algemene Vergadering van Aandeelhouders (AvA) van de Dar);
•
Ambtelijk: •
Directeur onder andere verantwoordelijke voor de afdelingen Stadsontwikkeling en Stadsbeheer, waar beleid voor huishoudelijk afval en de uitvoering daarvan onder valt;
•
Concernmanager Stadsbeheer;
•
Coördinator afdeling Stadsontwikkeling op het gebied van onder andere economie, buitenruimte en duurzaamheid;
4
•
Beleidsmedewerker afval;
•
Contractmanager voor onder andere de Dienstverleningsovereenkomst met de Dar;
•
Kwaliteitsbeheerder afval en reiniging;
•
Producteigenaar afval en reiniging. Met het oog op de AGV zijn geen namen opgenomen, alleen functie-aanduidingen.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?
Bijlage 1, bladzijde 5
Dar: •
Directeur;
•
Manager advies en relatiebeheer;
•
Projectmanager advies en relatiebeheer;
•
Relatiebeheerder Dar gekoppeld aan de gemeente Nijmegen;
•
Inkoper;
•
Manager operations.
ARN: •
Directeur;
•
Manager Recources & Logistics ad interim.
GR MARN: •
Secretaris van het Algemeen en Dagelijks Bestuur (gezamenlijk met de voorzitter van het AB en DB, tevens portefeuillehouder duurzaamheid van de gemeente Nijmegen).
Externen: •
Beleidsmedewerker Rijkswaterstaat betrokken bij de opzet en uitvoering van het VANGprogramma;
•
Beleidscoördinator / interim-directeur NVRD;
•
Technisch adviseur Vereniging Afvalbedrijven;
•
Directeur Regie Kunststoffen Nederland (RKN);
•
Manager grondstoffen & ketenregie Midwaste.
Van alle gesprekken is een verslag op hoofdlijnen gemaakt, dat voor verificatie is teruggelegd. De gesprekken leverden een aanvullende set relevante stukken op. Ook deze hebben wij geanalyseerd. Rapportage Op basis van de geanalyseerde (beleids)stukken en cijfers en de informatie uit de gesprekken, hebben wij de bevindingen op een rij gezet. Deze zijn voor een toets op de feiten voorgelegd aan de betrokken ambtenaren van de gemeente. Zij hebben ons in hun reactie gewezen op een aantal feitelijke onjuistheden en omissies. Wij hebben deze verwerkt. De bevindingen hebben wij afgezet tegen het toetsingskader. Op basis daarvan hebben wij conclusies getrokken en aanbevelingen geformuleerd. Het college is door ons in de gelegenheid gesteld te reageren op de conclusies en aanbevelingen. Deze heeft daar gebruik van gemaakt. Nadat de rekenkamer de reactie van het college heeft voorzien van een nawoord, is het rapport aangeboden aan de raad en daarmee openbaar gemaakt.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?
Bijlage 1, bladzijde 6
Tijdens het hele onderzoek is er op gezette momenten contact geweest met betrokken ambtenaren en de klankbordgroep uit de gemeenteraad over de stand van zaken, de planning en de bevindingen op hoofdlijnen op dat moment. Bij de uitvoering van het onderzoek is de rekenkamer ondersteund door onderzoekers van onderzoeksbureau KplusV. De infographics in het rapport zijn opgesteld door een grafisch ontwerper van Gloedcommunicatie.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?
Bijlage 1, bladzijde 7
BIJLAGE 2: SPELERS IN DE AFVALKETEN Om inzicht in het functioneren van de afvalketen te geven, zijn in deze bijlage de spelers in die keten beschreven, de wijze waarop zij samen (kunnen) werken en de instrumenten die daarbij (kunnen) worden ingezet. Achtereenvolgens gaat het om: •
Gemeente Nijmegen
2
•
Dar
9
•
Gemeenschappelijke Regeling MARN
19
•
ARN
24
•
Midwaste / RKN
26
De bijlage sluit af met een korte toelichting op: •
het Rijksbeleid voor zover dat een relatie heeft met de gescheiden inzameling van huishoudelijk afval
•
28
enkele landelijke spelers die gemeenten, inzamelaars en verwerkers ondersteunen bij het realiseren van hun doelstellingen: •
Rijkswaterstaat (RWS)
30
•
Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG)
30
•
Nederlandse vereniging van gemeentelijke reinigingsdiensten (NVRD)
31
•
Vereniging Afvalbedrijven (VA)
31
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?
Bijlage 2
BIJLAGE 2: SPELERS IN DE AFVALKETEN Het is de taak van gemeenten huishoudelijk afval in te zamelen en verantwoord te laten verwerken. Op hooflijnen is dit in Nijmegen als volgt georganiseerd:
•
Inzameling: de Dar zamelt het afval in.
•
Verwerking: •
de ARN verbrandt het Restafval en verwerkt het GFT 1.
•
de verwerking van de gescheiden ingezamelde stromen (Plastic+, Textiel, Oud Papier en Karton (OPK) en Glas) vindt door gespecialiseerde verwerkers in binnen- en buitenland plaats. In opdracht van de gemeente heeft de Dar daarvoor contracten afgesloten met Midwaste. Midwaste zorgt ervoor dat het ingezamelde afval naar gespecialiseerde verwerkers gaat.
De gemeente stuurt op verschillende manieren. Op hoofdlijnen gebeurt dat als volgt. De gemeente: •
stelt het beleid vast in een afvalbeleidsplan en voert dit uit;
•
stelt de regels voor inzameling vast in de afvalstoffenverordening;
•
is aandeelhouder van de Dar;
•
maakt afspraken over de inzameling en verwerking met de Dar in de Dienstverleningsovereenkomst (DVO);
•
participeert in de GR MARN 2, de GR MARN: •
is aandeelhouder van de ARN;
•
heeft een ‘vuilverwerkersovereenkomst’ afgesloten met de ARN.
De rolverdeling is hieronder schematisch weergegeven. In het vervolg van deze bijlage is een toelichting op deze spelers in de keten opgenomen.
Figuur 2.1:
Schematische weergave van de (rol van de) belangrijkste spelers in de afvalketen.
1
GFT: Groente-, Fruit- en Tuinafval.
2
GR MARN: Gemeenschappelijke Regeling Milieu- en Afvalsamenwerking Regio Nijmegen
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?
Bijlage 2, bladzijde 1
SPELERS IN DE AFVALKETEN: GEMEENTE NIJMEGEN
Gemeenten zijn sinds begin vorige eeuw wettelijk verplicht huishoudelijk afval in te zamelen en te zorgen voor een verantwoorde verwerking daarvan. Een aantal herbruikbare stromen moeten gemeenten gescheiden inzamelen (zie figuur 2.2). Dit betekent niet dat gemeenten verplicht zijn deze stromen zelf huis aan huis op te halen. Zij kunnen de inzameling uitbesteden en/of invulling geven aan deze verplichting door de realisatie van een voldoende dekkend netwerk van brengvoorzieningen (glasbakken, textielbakken).
Afvalstof (van huishoudens
Gescheiden inzameling door / namens gemeente
Bioafval (GFT)
Verplicht, maar uitzonderingen mogelijk wanneer gescheiden inzameling technisch niet mogelijk is of buitensporig duur zou zijn.
Metaal
Verplicht, maar uitzonderingen mogelijk als dat geen
Kunststof
nadelige gevolgen heeft voor omvang en kwaliteit van
Glas
recycling* of hergebruik*. 3
Papier
Verplicht, geen uitzonderingen mogelijk.
Textiel Gevaarlijke afvalstoffen Afgedankte elektrische/elektronische apparatuur Overige afvalstoffen