Brief van de Rekenkamer Wob Woo incl. bijlagen

10

Kamerstukken II 2020-2021, 35112, 20, p. 1.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur

Bijlage 3, bladzijde 7

OPENBAARMAKING VAN INFORMATIE De Wob schreef niet voor hoe informatie openbaar moest worden gemaakt. De Woo doet dat wel. Artikel 2.4, derde lid, van de Woo bepaalt dat een bestuursorgaan dat informatie openbaar maakt dit op een elektronische wijze moet publiceren zodat het voor iedereen toegankelijk is. Dit geldt voor zowel de actieve openbaarmaking als voor de informatie die naar aanleiding van een verzoek openbaar gemaakt is. Artikel 3.3b Woo schrijft voor dat bestuursorganen de documenten die zij actief openbaar maken publiceren op het Platform Open Overheidsinformatie (PLOOI). Voor een toelichting op PLOOI verwijzen wij naar paragraaf 1.2. OPENBAARHEIDSPARAGRAAF Op grond van artikel 3.5 Woo zijn onder andere gemeenten verplicht om in de jaarlijkse begroting aandacht te besteden aan de beleidsvoornemens over de uitvoering van de Woo en hierover jaarlijks verantwoording af te leggen in het jaarverslag. Deze bepaling is nieuw ten opzichte van de Wob. De reden voor invoering van deze bepaling is dat actieve openbaarmaking als zodanig niet kan worden afgedwongen bij de rechter. Als iemand toegang wil tot informatie die op grond van de Woo al door actieve openbaarmaking toegankelijk had moeten zijn, zal deze persoon alsnog een verzoek tot informatie moeten indienen.

Om controle op de uitvoering van de Woo te stimuleren, bepaalt artikel 3.5 Woo dus dat bestuursorganen dit in ieder geval in hun begroting en jaarverslag moeten opnemen 11. INFORMATIEHUISHOUDING Voor een effectieve uitvoering van verzoeken om informatie is een goede informatiehuishouding van belang. In de Memorie van toelichting bij de Woo is geconstateerd dat bestuursorganen niet altijd weten welke informatie er is en deze informatie niet snel tot hun beschikking hebben. Daardoor nam de behandeling van Wob-verzoeken vaak meer tijd in beslag dan wettelijk was toegestaan 12. De Woo verplicht bestuursorganen om ervoor te zorgen dat de documenten die het ontvangt, vervaardigt of anderszins onder zich heeft, zich in goede, geordende en toegankelijke staat bevinden. Deze verplichting volgt reeds uit artikel 3 van de Archiefwet 1995 en wordt herhaald in artikel 2.4, eerste lid, Woo. Artikel 6.1 Woo voegt daaraan toe dat het bestuursorgaan maatregelen dient te treffen voor het duurzaam toegankelijk maken van digitale documenten. In het NVRR DoeMee-onderzoek is de informatiehuishouding van overheden niet onderzocht. Uit eerder onderzoek door de rekenkamer en verslagen van de gemeente-archivaris bleek dat op dit punt (ook) in Nijmegen verbetering nodig is.

In het rapport ‘Frapper Toujours – 20 jaar rekenkameronderzoek’ van de Rekenkamer zijn de rode draden van twintig jaar rekenkameronderzoek in de gemeente Nijmegen uiteengezet. Eén van de rode draden is gebrekkig dossierbeheer. Sinds 2000 is in meerdere rekenkameronderzoeken geconstateerd dat de dossiervorming van onvoldoende kwaliteit was: dossiers ontbraken of waren

11

Geconsolideerde artikelsgewijze toelichting Wet open overheid, p. 34 (te raadplegen via https://www.eerstekamer.nl/overig/20200629/geconsolideerde_artikelsgewijze/meta).

12

Kamerstukken II 2018/19, 35112, 3, p. 6.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur

Bijlage 3, bladzijde 8

incompleet. Ook de gemeentearchivaris constateerde in zijn verslag van 2020 opnieuw dat de informatiehuishouding niet op orde is. De gemeente had volgens de gemeentearchivaris geen actueel en compleet beeld van de informatie waarover zij beschikt en dossiers zijn regelmatig incompleet. Informatie wordt door de behandelend ambtenaar niet altijd gearchiveerd, met als gevolg dat die informatie niet of met moeite kan worden teruggevonden. Uit het verslag van de gemeentearchivaris over 2021 blijkt dat er inmiddels een overzicht is van de gegevens in de digitale en papieren archieven, maar dat er weinig zicht is op de informatie die op andere plekken, bijvoorbeeld in mailboxen of op netwerkschijven, is opgeslagen 13. Gebrekkige informatiehuishouding belemmert de uitvoering van de Woo. Het zoeken naar documenten kost meer tijd naar mate dossiers incompleter zijn en informatie buiten archieven is opgeslagen. In het uiterste geval kunnen Wob- of Woo-verzoeken niet of niet volledig worden ingewilligd, omdat de gevraagde documenten niet te vinden zijn.

13

Verslag gemeentearchivaris Nijmegen 2021, p. 7.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur

Bijlage 3, bladzijde 9

BIJLAGE 4:

OVERZICHT ACTIEVE OPENBAARMAKING

De Wet open overheid (Woo) verplicht in artikel 3.3, eerste en tweede lid, overheden om bepaalde categorieën informatie uit eigen beweging openbaar te maken via het Platform Open Overheidsinformatie (PLOOI) 1. Deze verplichting wordt gefaseerd ingevoerd, om organisaties de tijd te gunnen de openbaarmaking van deze categorieën in te richten. De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) heeft in een brief dd. 8 juli 2022 aan de Tweede Kamer aangegeven dat PLOOI naar verwachting begin 2023 wordt opengesteld. Als aansluitingsstrategie wordt hierbij gehanteerd dat bestuursorganen die technisch en organisatorisch klaar zijn voor aansluiting en aanlevering, worden aangesloten in volgorde van aanmelding. Op het moment dat openbaarmaking van informatie via PLOOI naar behoren functioneert, neemt het kabinet een besluit over wanneer welke categorieën informatie openbaar moeten worden gemaakt. De Minister geeft in de brief al wel aan dat, na consultatie van departementen, uitvoeringsorganisaties en koepels van decentrale overheden, is besloten dat de volgende categorieën informatie als eerste openbaar gemaakt kunnen worden via PLOOI: •

beschikbaarheidsgegevens van het bestuursorgaan en wijze waarop een verzoek om informatie kan worden ingediend;

•

vergaderstukken van vertegenwoordigende lichamen van decentrale overheden;

•

convenanten;

•

Woo-verzoeken, inclusief de schriftelijke beslissingen op die verzoeken en de daarbij verstrekte informatie.

De Minister schrijft ook dat bestuursorganen vooruitlopend op het openstellen van PLOOI informatie openbaar kunnen maken via hun eigen website. Artikel 3.1, eerste lid, van de Woo stelt dat ook informatie die niet wordt genoemd in artikel 3.3 actief openbaar moeten worden gemaakt, tenzij dat redelijkerwijs niet mogelijk is (omdat het een onevenredige inspanning of kosten vraagt), een uitzonderingsgrond van toepassing is of met openbaarmaking geen redelijk belang wordt gediend. Hierbij is expliciet opgemerkt dat deze bepaling in ieder geval betrekking heeft op informatie over beleid.

1

PLOOI is een digitaal platform voor openbaarmaking van overheidsdocumenten dat ontwikkeld wordt door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). Voor de leesbaarheid is verder in deze bijlage niet meer opgenomen dat de informatie via PLOOI actief openbaar gemaakt moet worden.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur

Bijlage 4, bladzijde 1

Op https://www.nijmegen.nl/diensten/wet-open-overheid/ is aangegeven dat de gemeente ‘zelf veel bekend maakt op allerlei manieren’. Om welke informatie het concreet gaat en waar die gevonden kan worden, wordt niet aangegeven. De Rekenkamer is per categorie informatie die op termijn actief openbaar gemaakt moet worden, nagegaan of zij die informatie zelfstandig kon vinden. Het resultaat daarvan is opgenomen in deze bijlage. In het kader van dit onderzoek is de Rekenkamer niet nagegaan of de gevonden informatie juist en volledig is. Informatie die een bestuursorgaan in ieder geval openbaar moeten maken (artikel 3.3, eerste lid, van de Woo) a.

Algemeen verbindende voorschriften: gemeenten moeten verordeningen bekend maken. De verordeningen van de gemeente Nijmegen zijn te vinden op https://www.officielebekendmakingen.nl/.

b.

Overige besluiten van algemene strekking: dit zijn bijvoorbeeld bestemmingsplannen of aanwijzingsbesluiten. De besluiten van algemene strekking van de gemeente Nijmegen zijn te vinden op https://www.officielebekendmakingen.nl/.

c.

Ontwerpen van algemeen verbindende voorschriften en overige besluiten van algemene strekking waarover een extern advies is gevraagd, met inbegrip van de adviesaanvraag. Er zijn enkele ontwerpverordeningen te vinden op https://www.officielebekendmakingen.nl/. Besluiten van algemene strekking waarover een extern advies is gevraagd zijn niet vindbaar op de gemeentelijke website of elders. Dat geldt ook voor de adviesaanvragen.

d.

Inzicht in zijn organisatie en werkwijze, waaronder de taken en bevoegdheden van de organisatieonderdelen: voor gemeenten houdt dit in dat informatie over de burgemeester, het college en gemeenteraad en hun taken en bevoegdheden moet zijn gepubliceerd. Informatie over de organisatie en werkwijze is te vinden op https://www.nijmegen.nl/overde-gemeente/gemeenteraad/ en https://www.nijmegen.nl/over-degemeente/burgemeester-en-wethouders/.

e.

De bereikbaarheid van het bestuursorgaan en zijn organisatieonderdelen en de wijze waarop een Woo-verzoek kan worden ingediend: hiermee wordt het adres, contactinformatie en informatie over indiening van Woo-verzoeken bedoeld. Informatie over de bereikbaarheid is te vinden op www.nijmegen.nl/over-degemeente/contact Informatie over het indienen van een Woo-verzoek is te vinden op www.nijmegen.nl/diensten/wet-open-overheid/ In bijlage 1 en 6 is hier uitgebreider op ingegaan. Informatie over de Woo-contactpersonen is niet vindbaar op de website van de gemeente of elders.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur

Bijlage 4, bladzijde 2

Informatie die openbaar moeten worden gemaakt, tenzij een uitzonderingsgrond van toepassing is (artikel 3.3, tweede lid, van de Woo) a.

Bij de gemeenteraad ter behandeling ingekomen stukken, tenzij deze betrekking hebben op individuele gevallen. De ingekomen stukken van de gemeenteraad zijn per vergadering te vinden via https://nijmegen.bestuurlijkeinformatie.nl/Calendar

b.

Deze bepaling ziet op openbaarmaking van vergaderstukken en verslagen van de Kamers en de verenigde vergadering der Staten-Generaal en hun commissies en is voor gemeenten niet relevant.

c.

Vergaderstukken en verslagen van de gemeenteraad De vergaderstukken van de gemeenteraad zijn per vergadering te vinden via https://nijmegen.bestuurlijkeinformatie.nl/Calendar. De verslagen (notulen) van de gemeenteraad zijn te vinden via https://nijmegen.bestuurlijkeinformatie.nl/Reports

d.

Agenda’s en besluitenlijsten van vergaderingen van het college van burgemeester en wethouders De agenda’s van geplande vergaderingen van het college van B&W zijn niet vindbaar op de gemeentelijke website of elders. De besluitenlijsten van het college van B&W zijn per vergadering te vinden via https://nijmegen.bestuurlijkeinformatie.nl/Calendar

e.

Adviezen over de ontwerpen van algemeen verbindende voorschriften en andere onderwerpen van adviescolleges- of commissies en van externe partijen die om advies zijn verzocht Het college van B&W krijgt advies van enkele vaste adviescommissies, zie www.nijmegen.nl/over-de-gemeente/burgemeester-en-wethouders/adviescommissies. De adviezen van deze commissies zijn vindbaar via de eigen websites van de adviescommissies, niet op de gemeentelijke website.

f.

Convenanten Afspraken tussen de gemeente Nijmegen en andere overheidsorganen of private partijen worden zijn niet vindbaar op de gemeentelijke website of elders. Er is één convenant te vinden op de website: Convenant grootschalige proeftuin met een aardgasvrije wijk, namelijk op https://www.nijmegen.nl/over-de-gemeente/dossiers/dossierenergietransitie/nijmegen-aardgasvrij/.

g.

Jaarplannen en jaarverslagen van bestuursorganen Jaarplannen en jaarverslagen van het college, de gemeenteraad en de burgemeester zijn niet vindbaar op de gemeentelijke website of elders.

h.

Verplichtingen tot verstrekking van subsidies, anders dan met een beschikking: deze bepaling is niet relevant voor gemeenten, omdat gemeenten alleen bij beschikking subsidies kunnen verstrekken.

i.

De inhoud van Woo-verzoeken, de schriftelijke beslissing daarop en de daarbij verstrekte informatie: Woo-verzoeken en daarmee samenhangende documenten zijn niet vindbaar op de gemeentelijke website of elders. In bijlage 1 en 6 is hier uitgebreider op ingegaan.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur

Bijlage 4, bladzijde 3

j.

Op verzoek van de burgemeester, het college of de gemeenteraad opgestelde onderzoeksrapporten over de wijze van het functioneren van de eigen organisatie of de voorbereiding of evaluatie van beleid: hier vallen onder andere beleidsevaluaties onder. Deze stukken zijn niet vindbaar op de gemeentelijke website of elders.

k.

Schriftelijke oordelen in klachtprocedures bedoeld in hoofdstuk 9 Awb 2 (klachtbehandeling door bestuursorganen): hier wordt het antwoord op een klacht over (medewerkers van) bestuursorganen van de gemeente bedoeld. Deze zijn niet vindbaar op de gemeentelijke website of elders.

l.

Beschikkingen die invloed kunnen hebben op de belangen van derden Deze beschikkingen, bijvoorbeeld omgevingsvergunningen, zijn te vinden op https://www.officielebekendmakingen.nl/.

Openbaar maken van beleid Artikel 3.1, eerste lid van de Woo stelt dat ook informatie die niet wordt genoemd in artikel 3.3 openbaar moeten worden gemaakt, tenzij dat redelijkerwijs niet mogelijk is (omdat het een onevenredige inspanning of kosten vraagt), een uitzonderingsgrond van toepassing is of met openbaarmaking geen redelijk belang wordt gediend. Het gaat hierbij in ieder geval om informatie over het beleid, inclusief de voorbereiding, uitvoering, naleving, handhaving en evaluatie. Op https://pcportal.nijmegen.nl/ zijn de begrotingen van de gemeente Nijmegen te vinden. In die begrotingen zijn in de programma’s verwijzingen opgenomen naar vigerende beleidsplannen die bij het betreffende programma horen.

2

Awb: Algemene wet bestuursrecht.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur

Bijlage 4, bladzijde 4

BIJLAGE 5:

BELEID EN ORGANISATIE

In deze bijlage zijn de bevindingen opgenomen over het beleid en de interne organisatie rond de uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). In tekstvakken zijn de bevindingen uit het NVRR DoeMee-onderzoek puntsgewijs weergegeven, inclusief de vergelijking met andere gemeenten. Het gaat daarbij om een vergelijking tussen alle deelnemende gemeenten aan het NVRR DoeMee-onderzoek (83, inclusief Nijmegen) en een nadere vergelijking tussen de zeventien deelnemers met meer dan 100.000 inwoners (ook inclusief Nijmegen). Deze laatste groep wordt voor de leesbaarheid aangeduid met ‘grote gemeenten’. Achtereenvolgens wordt ingegaan op: •

Beleid

•

Passieve openbaarheid – interne organisatie

•

Actieve openbaarheid – interne organisatie

•

Verantwoording over de uitvoering van de Wob

•

Delegatie aan het college van de bevoegdheid om op aan de raad gerichte verzoeken te beslissen

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur

Bijlage 5, bladzijde 1

BELEID Iedereen heeft recht op toegang tot overheidsinformatie. Voor een effectieve uitoefening van dit recht is van belang dat informatie van de gemeente eenvoudig vindbaar is, dat inwoners op een laagdrempelige wijze om informatie kunnen verzoeken en dat zo’n verzoek tijdig en correct wordt afgehandeld. De basis hiervoor lag tot 1 mei 2022 in de Wob; en sindsdien in de Wet open overheid (Woo). De mogelijkheid bestond om de eisen uit de Wob in lokaal beleid te concretiseren. Die mogelijkheid bestaat uiteraard ook onder de Woo. Met beleid bedoelen wij schriftelijke regels, afspraken en gedragslijnen over de uitvoering van de Wob (of Woo) die voor iedereen kenbaar zijn. In gemeentelijk beleid kan bijvoorbeeld vastgelegd worden via welke extra kanalen verzoeken om informatie gedaan kunnen worden, hoe inwoners daarover geïnformeerd worden, welke (extra) categorieën informatie actief openbaar gemaakt worden en waar die gepubliceerd worden. Daarnaast kan in beleid worden vastgelegd hoe de gemeente uitzonderingsgronden toepast, bijvoorbeeld door vast te leggen welke informatie als persoonlijke beleidsopvattingen worden beschouwd en hoe wordt omgegaan met informatie die ouder is dan vijf jaar. In het NVRR DoeMee-onderzoek is nagegaan of het college en de raad aanvullend beleid hebben vastgesteld voor de uitvoering van de Wob.

Dat blijkt net als in de meeste andere gemeenten niet het geval.

Bevindingen en vergelijking andere deelnemende gemeenten Beleid passieve openbaarmaking •

De gemeente Nijmegen beschikte niet over beleid over passieve openbaarmaking.

•

De meeste andere gemeenten beschikten niet over beleid over passieve openbaarmaking.

•

Veertien van de zeventien grote gemeenten beschikten niet over beleid over passieve openbaarmaking.

In diverse documenten is wel het belang van transparantie en openbaarheid genoemd: •

Coalitie-akkoord 2018 – 2022: “Wij omarmen de oproep van de Open State Foundation, die gemeenten aanspoort om de openbaarheid van bestuur en open data te verankeren in lokaal beleid en ons oproept aan te sluiten bij lopende trajecten op dit gebied (zoals de gemeentelijke high value datalijst). We onderzoeken de impact en kosten hiervan”. Zoeken met ‘openbaar’ en ‘transparant’ in het Coalitie-akkoord 2022 - 2026 levert geen relevante hits op.

•

De teksten in de begrotingen van 2018, 2019 en 2020 (onderzoeksperiode) zijn grotendeels identiek. De tekst in de begroting 2020 is iets uitgebreider, de extra passages in die begroting zijn in het volgende citaat in cursief weergegeven: “We maken het gemeentelijke beleid openbaar en streven ernaar de Nijmeegse inwoners tijdig, helder en begrijpelijk te informeren en te betrekken, zodat de inwoners invloed op eigen leefomgeving hebben. (…). In het kader van goed bestuur en moderne overheid willen we onze rol als solide, betrouwbare en transparante overheid waarmaken. We willen bereiken dat voor de burgers goed inzichtelijk is wat we als bestuur doen en waar we het gemeenschapsgeld voor inzetten”. De term ‘Wob’ komt niet voor in de begrotingen 2018 tot en met 2020.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur

Bijlage 5, bladzijde 2

In de begroting 2022 wordt specifiek op de (voorbereiding van de) implementatie van de Woo

•

in gegaan: “We bereiden de implementatie van de Wet open overheid (Woo) voor. De wet is bedoeld om overheden transparanter te maken en moet er voor zorgen dat overheidsinformatie beter vindbaar, uitwisselbaar, eenvoudig te ontsluiten en goed te archiveren is. We zorgen er voor dat de gemeente voldoet aan de vereisten die aan de wet worden gesteld”. De gemeenteraad heeft college op 28 oktober 2020 met de motie ‘Parachute’ gevraagd een voorstel te doen op welke wijze bestuurlijke informatie toekomstbestending, toegankelijk (betere ontsluiting) en openbaar (online) beschikbaar kan worden gesteld en gearchiveerd. In zijn antwoord van 21 december 2021 geeft het college onder meer aan dat de doelstellingen van de Woo in lijn zijn met de motie en dat de komende maanden een implementatieonderzoek wordt gedaan om de impact van de Woo te bepalen. Het college geeft in de brief ook aan de raad actief te zullen informeren over de voortgang van de uitvoering van de Woo. PASSIEVE OPENBAARHEID – INTERNE ORGANISATIE

Bevindingen en vergelijking andere deelnemende gemeenten Werkinstructies passieve openbaarmaking •

De gemeente Nijmegen beschikte niet over interne werkinstructies voor passieve openbaarmaking.

•

Ongeveer twee derde van de gemeenten beschikte wel over interne werkinstructies voor passieve

•

Zestien van de zeventien grote gemeenten beschikte wel over interne werkinstructies voor passieve

openbaarmaking. openbaarmaking.

De Wob schreef op hoofdlijnen voor hoe verzoeken om informatie moesten worden behandeld: indiening van een verzoek moest per brief of mondeling kunnen, openbaarmaking moest achterwege blijven als een uitzonderingsgrond zich daartegen verzette en er moest binnen vier weken een beslissing zijn genomen. De mogelijkheid bestond de beslistermijn met vier weken te verlengen. De eisen in de Woo zijn op deze punten deels anders. Een toelichting op de belangrijkste overeenkomsten en verschillen tussen de Wob en de Woo staat in bijlage 3. Voor een doelmatige en rechtmatige afdoening is van belang dat wordt vastgelegd hoe verzoeken om informatie worden afgehandeld, door aan te geven: •

welke stappen doorlopen moeten worden;

•

hoe die doorlopen moeten worden;

•

binnen welk tijdsbestek die doorlopen moeten worden;

•

wie verantwoordelijk is voor het verzamelen van de informatie

•

wie verantwoordelijk is voor het nemen van de beslissing op het verzoek.

Binnen de gemeente Nijmegen waren er geen interne werkinstructies waarin de afhandeling van Wob-verzoeken concreet wordt beschreven en uitgelegd (bijvoorbeeld de criteria die gehanteerd

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur

Bijlage 5, bladzijde 3

worden bij de beoordeling van het verzoek, het weglakken van informatie en het verstrekken van documenten). Medio juni 2022 - in de afrondende fase van dit onderzoek – is in aanvulling op de in de zomer van 2021 aangeleverde stukken - een stroomschema aan de Rekenkamer toegestuurd. Dit stuk bleek tot dan toe onbekend bij de ambtenaren die betrokken waren bij het onderzoek 1. In dit stroomschema zijn diverse stappen opgenomen die bij de afhandeling van een Wob-verzoek aan de orde zijn, daarbij is steeds aangegeven welke afdeling of bureau die stap uitvoert. In het stroomschema is niet aangegeven hoe de stap moet worden uitgevoerd. De gemeente heeft in het vragenlijstonderzoek op hoofdlijnen aangegeven welke werkwijze werd gehanteerd bij de afhandeling van Wob-verzoeken: de afdeling Documentaire Informatievoorziening (DIV) stuurde het Wob-verzoek door naar de afdeling Juridische Zaken, waar vervolgens twee medewerkers (het Wob-team) beoordeelden bij welke afdeling het Wob-verzoek thuishoorde. Het was vervolgens aan de betreffende afdeling om de gevraagde informatie te verzamelen en een besluit te nemen over de openbaarmaking.

In het vragenlijstonderzoek is onder meer de vraag gesteld: ‘hoe beoordeelt u de capaciteit / kennis / vaardigheden / taakverdeling en samenwerking van de interne organisatie voor wat betreft de afhandeling van Wob-verzoeken (informatie op verzoek)?’ Vanuit de gemeente Nijmegen is de taakverdeling en samenwerking binnen de organisatie als voldoende en de beschikbare capaciteit als matig beoordeeld. Over de kennis en vaardigheden binnen de gemeente is geen oordeel gegeven (‘weet niet’ geantwoord). In figuur 1 zijn de oordelen van de gemeente Nijmegen opgenomen en ook die van alle gemeenten (83) en de grote gemeenten (17).

1

Uit de documenteigenschappen blijkt dat het stroomschema voor het laatst geactualiseerd is op 30 april 2018.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur

Bijlage 5, bladzijde 4

Capaciteit gem. Nijmegen Capaciteit gem. (alle) Capaciteit gem. (groot) Kennis gem. Nijmegen Kennis gem. (alle) Kennis gem. (groot) Vaardigheden gem. Nijmegen Vaardigheden gem. (alle) Vaardigheden gem. (groot) Taakverd. & samenw. gem. Nijmegen Taakverd. & samenw. gem. (alle) Taakverd. & samenw. gem. (groot)

Weet niet

Figuur 1:

0%

20%

40%

60%

80%

Onvoldoende

Matig

Voldoende

Goed

Zeer goed

100%

Antwoord op de vraag: ‘hoe beoordeelt u de beschikbare capaciteit, kennis, vaardigheden en taakverdeling en samenwerking?’

ACTIEVE OPENBAARHEID – INTERNE ORGANISATIE

Bevindingen en vergelijking andere deelnemende gemeenten Vergelijking werkinstructies actieve openbaarmaking •

De gemeente Nijmegen heeft geen interne werkinstructie voor actieve openbaarmaking.

•

Elf van de 83 gemeenten hebben geen werkinstructies voor actieve openbaarmaking.

•

Acht van de 17 grote gemeenten hebben geen werkinstructies voor actieve openbaarmaking.

Vergelijking verantwoordelijkheid actieve openbaarmaking •

De gemeente Nijmegen heeft de verantwoordelijkheid voor actieve openbaarmaking niet belegd.

•

De helft van de 83 gemeenten heeft de verantwoordelijkheid voor actieve openbaarmaking niet belegd.

•

De helft van de 17 grote gemeenten heeft de verantwoordelijkheid voor actieve openbaarmaking niet

Bij iets minder dan een kwart van de gemeenten is niet bekend of dit is gebeurd. belegd.

De Wob kende geen expliciete verplichting tot actieve openbaarmaking van informatie. Uitgangspunt van de Wob was echter wel dát de overheid informatie openbaar maakt. Ook diverse andere wetten schrijven het openbaar maken van informatie voor. Binnen de gemeente Nijmegen bestaan geen werkinstructies met betrekking tot het actief openbaar maken van informatie. Ook zijn de verantwoordelijkheden daarvoor niet belegd. Hetzelfde geldt voor de meeste andere gemeenten waarvoor in het kader van het NVRR DoeMee-onderzoek gegevens zijn verzameld.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur

Bijlage 5, bladzijde 5

In de praktijk maakt de gemeente Nijmegen – deels op basis van andere wetten - al wel informatie actief openbaar. In bijlage 4 zijn de categorieën informatie opgenomen die op grond van de Woo op termijn actief openbaar gemaakt moeten worden. Voor die categorieën is de Rekenkamer nagegaan welke daarvan op dit moment (augustus 2022) al openbaar gemaakt worden. VERANTWOORDING AAN DE RAAD Bevindingen en vergelijking andere deelnemende gemeenten •

Binnen de gemeente Nijmegen waren geen afspraken gemaakt over de wijze waarop het college de raad van (verantwoordings)informatie voorziet over de uitvoering van de Wob. Het college van Nijmegen heeft in de onderzoeksperiode geen verantwoording afgelegd aan de raad.

•

Bij negen van de 83 de gemeenten is niet bekend of er afspraken waren over de wijze waarop het college de raad van (verantwoordings)informatie voorziet over de uitvoering van de Wob. Bij 61 van de 83 gemeenten waren daarover geen afspraken gemaakt. Of en hoe verantwoording is afgelegd, is niet onderzocht in het NVRR DoeMee-onderzoek.

•

Bij vier van de zeventien grote gemeenten is niet bekend of er afspraken waren over de wijze waarop het college de raad van (verantwoordings)informatie voorziet over de uitvoering van de Wob. Bij tien van de zeventien grote gemeenten waren daarover geen afspraken gemaakt. Of en hoe verantwoording is afgelegd is niet onderzocht in het NVRR DoeMee-onderzoek.

De verschillende taken van de gemeenteraad kunnen in algemene termen worden samengevat in drie rollen: een kaderstellende rol, een controlerende rol en een volksvertegenwoordigende rol. Om zijn controlerende rol goed te kunnen uitvoeren is het van het belang dat het college de raad informeert over het gevoerde beleid: zonder informatie is controle niet mogelijk. Binnen de gemeente Nijmegen waren geen specifieke afspraken gemaakt over de informatievoorziening aan de raad over de uitvoering van de Wob: niet over de uitvoering in het algemeen en ook niet over de uitvoering van de door het college afgehandelde Wob-verzoeken aan de raad. In de jaarstukken over 2018 tot en met 2020 wordt niet ingegaan op de uitvoering van de Wob. In de jaarverslagen rechtsbescherming over 2018, 2019 en 2020 is steeds aangegeven hoeveel Wob-verzoeken er in het verslagjaar binnen zijn gekomen, hoeveel meer of minder dat er waren ten opzichte van het vorige verslagjaar en hoe vaak bezwaar is gemaakt. Het jaarverslag rechtsbescherming kwam steeds in een rondvraag van het college aan de orde, dat is niet zichtbaar voor buitenstaanders. Het jaarverslag rechtsbescherming is niet actief openbaar gemaakt.

Doordat de kenmerken van Wob-verzoeken en de wijze waarop deze worden afgehandeld binnen de gemeente Nijmegen niet geregistreerd worden, ontbreekt het aan overzicht van en inzicht in de uitvoering van de Wob. Van de Wob-verzoeken werd geregistreerd aan welke afdeling een verzoek ter afhandeling is toegestuurd, maar niet: •

wie de verzoeken indienden (bijvoorbeeld: inwoner, journalist, wetenschapper);

•

aan welke bestuursorganen de verzoeken gericht waren (gemeenteraad, college van B&W, burgemeester);

•

wat het onderwerp van de verzoeken was;

•

hoe de afhandeling verliep (bijvoorbeeld binnen welke termijn op het verzoek is beslist en of het eventuele bezwaar (on)gegrond was).

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur

Bijlage 5, bladzijde 6

Een deel van de andere (grote) gemeenten hield wel een registratie bij van (een deel van) de bovengenoemde punten: •

de helft van de gemeenten hield bij wie de verzoeken indienden; vier van de zeventien grote gemeenten hielden dit bij;

•

ruim de helft van de gemeenten hield bij aan welke bestuursorganen de verzoeken gericht waren; vijf van de zeventien grote gemeenten hielden dit bij;

•

de helft van de gemeenten hield bij wat het onderwerp van de verzoeken was; vijf van de zeventien grote gemeenten hielden dit bij;

•

ruim een kwart van de gemeenten hield bij binnen welke termijn op de Wob-verzoeken werd beslist; vier van de zeventien grote gemeenten hielden dit bij;

•

de helft van de gemeenten hield bij of het eventuele bezwaar (on)gegrond was; vijf van de zeventien grote gemeenten hielden dit bij.

Over de uitvoering van de Woo bestaan binnen de gemeente Nijmegen nog geen afspraken over de informatievoorziening van het college aan de raad. In de Woo zelf is hier (deels) in voorzien: sinds 1 mei 2022 zijn gemeenten verplicht om in de begroting aandacht besteden aan de beleidsvoornemens over de uitvoering van de Woo. In de jaarstukken dient verantwoording afgelegd te worden over de uitvoering van het beleid en de daarmee bereikte resultaten. DELEGATIEBESLUIT AFHANDELING WOB EN WOO-VERZOEKEN De raad heeft op 18 februari 2020 de bevoegdheid om te beslissen op aan de raad gerichte Wobverzoeken gedelegeerd aan het college. Dat betekende dat Wob-verzoeken die aan de raad werden gericht door het college werden afgehandeld. In de gemeente Nijmegen was dit voor 2020 al de bestaande praktijk, maar niet formeel geregeld. Na invoering van de Woo per 1 mei 2022 is een nieuw delegatiebesluit genomen (raadsbesluit dd. 22 juni 2022), toegesneden op de Woo. Genoemde delegatiebesluiten zijn in overeenstemming met de wettelijke regels voor delegatie in de Algemene wet bestuursrecht. De raad kan bevoegdheden aan het college delegeren op grond van artikel 156 van de Gemeentewet, tenzij de aard van de bevoegdheid zich daartegen verzet. Dat is het geval bij bevoegdheden die enkel door de raad mogen worden uitgevoerd, bijvoorbeeld bevoegdheden die bedoeld zijn om het college te controleren.

De bevoegdheid om op Wob- of Woo-verzoeken te beslissen verzet zich niet tegen delegatie. In de Wob en de Woo is niet bepaald dat delegatie niet is toegestaan. Naar aanleiding van een verzoek het Delegatiebesluit Wob te vernietigen, omdat dit besluit in strijd met de wet zou zijn, heeft de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) geoordeeld dat de bevoegdheid om te beslissen op aan de raad gerichte Wob-verzoeken aan het

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur

Bijlage 5, bladzijde 7

college gedelegeerd kan worden 2. De Minister merkte daarbij wel op dat geregeld moet zijn dat de raad meewerkt aan het verstrekken van documenten als het college daarom vraagt. In het delegatiebesluit uit 2020 voor de afhandeling van Wob-verzoeken was dit niet expliciet opgenomen. Na ontvangst van de brief van de Minister van BKZ is het delegatiebesluit hierop niet aangepast. Binnen de organisatie ontbrak het aan een werkinstructie op dit punt. In het delegatiebesluit voor het afhandelen van Woo-verzoeken is nu wel expliciet opgenomen dat de raad de bij hem berustende documenten aan het college moet verstrekken als een verzoek op grond van de Woo dat nodig maakt. Deze eis is nog niet vertaald in een werkinstructie. Naast de vraag of het juridisch is toegestaan om de afhandeling van bij de raad ingediende Wooverzoeken aan het college te delegeren, is het de vraag of het wenselijk is dat Woo-verzoeken die aan de raad worden gericht door het college worden afgehandeld. De belangenafweging die in het kader van de behandeling wordt gemaakt, wordt dan immers in handen van het college gelegd. Het in eigen hand houden van de belangenafweging zou een reden kunnen zijn om als raad zelf te willen beslissen op een ingediend verzoek.

Daarnaast heeft het zelf afhandelen van de verzoeken door de raad als voordeel dat de raad zicht houdt op de wijze waarop dergelijke verzoeken worden afgehandeld, zonder daarvoor afhankelijk te zijn van informatie van het college. Vanuit praktisch oogpunt zijn er redenen om de bevoegdheid om Woo-verzoeken te beslissen aan het college te delegeren. Het college, als voorbereider van raadsbesluiten en archiefhouder, beschikt over vrijwel alle stukken waarover de raad beschikt en is dus in staat het verzoek te beoordelen en af te handelen. Daarnaast hebben voor het college werkzame ambtenaren ervaring met het inhoudelijk beoordelen van Woo-verzoeken en het verzamelen van de gevraagde documenten. In het geval van delegatie is het wel nodig dat afspraken worden gemaakt tussen raad en college over het beschikbaar stellen van stukken aan het college die enkel bij de raad berusten. En ook dat afspraken worden gemaakt over de wijze waarop het college de raad informeert over de afhandeling van aan hem gerichte Woo-verzoeken. Andere mogelijkheden voor de afhandeling van Woo-verzoeken gericht aan de raad zouden kunnen zijn de bevoegdheid om op Woo-verzoeken te beslissen te mandateren aan: •

de griffie(r) Mandatering aan de griffier heeft het risico in zich dat de voorbereiding van het besluit door de griffie(r) onderdeel kan worden van de politieke discussie in de raad.

•

een commissie uit de raad (het Presidium of een specifieke commissie), die ambtelijk wordt ondersteund door de griffie(r).

2

Afschrift afwijzing vernietigingsverzoek inzake een besluit van de gemeenteraad van Nijmegen, p. 2 (Minister BZK, 24 maart 2020).

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur

Bijlage 5, bladzijde 8

BIJLAGE 6:

BEHANDELING VAN WOB-VERZOEKEN

In deze bijlage zijn de bevindingen over de uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) in de praktijk opgenomen. In tekstvakken zijn de bevindingen uit het NVRR DoeMee-onderzoek puntsgewijs weergegeven, inclusief de vergelijking met andere gemeenten. Het gaat daarbij om een vergelijking tussen alle deelnemende gemeenten aan het NVRR DoeMee-onderzoek (83, inclusief Nijmegen) en een nadere vergelijking tussen de zeventien deelnemers met meer dan 100.000 inwoners (ook inclusief Nijmegen). Deze laatste groep wordt voor de leesbaarheid aangeduid met ‘grote gemeenten’. Achtereenvolgens wordt ingegaan op: •

Indiening van Wob-verzoeken

•

Beoordeling van Wob-verzoeken

•

Beslistermijnen van Wob-verzoeken

•

Verstrekking van informatie

•

Openbaarmaking van informatie

•

Rechtsbescherming van indieners Wob-verzoeken en andere belanghebbenden

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen Uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur

Bijlage 6, bladzijde 1

INDIENING VAN WOB-VERZOEKEN De gemeente Nijmegen ontving in de onderzoeksperiode gemiddeld 69 Wob-verzoeken: in 2018 59, in 2019 69 en in 2020 80 1. De gemeente heeft niet systematisch bijgehouden van wie het verzoek afkomstig was (bijvoorbeeld van een burger, onderzoeker of journalist) en op welke onderwerpen de verzoeken betrekking hadden. Op die ontbrekende registratie is uitgebreider ingegaan in bijlage 1 en 3.

Bevindingen en vergelijking andere deelnemende gemeenten •

In gemeente Nijmegen was het elektronisch indienen van Wob-verzoeken niet mogelijk.

•

De helft van de 83 gemeenten stond toe dat Wob-verzoeken elektronisch werden ingediend.

•

Elf van de zeventien grote gemeenten stond toe dat Wob-verzoeken elektronisch werden ingediend.

Op grond van de Wob moest eenieder een verzoek om informatie mondeling of schriftelijk kunnen indienen. Daarnaast konden overheden het elektronisch indienen van een Wob-verzoek mogelijk maken (via e-mail of een webformulier). Volgens de webpagina 2 konden Wob-verzoeken aan de gemeente Nijmegen alleen per brief worden ingediend. De mogelijkheid een Wob-verzoek mondeling te doen werd niet genoemd 3; de mogelijkheid een verzoek via e-mail te doen werd expliciet uitgesloten. Het college of de raad hebben geen besluit genomen waarin is bepaald dat Wob-verzoeken alleen per brief konden worden ingediend. In het vragenlijstonderzoek is aangegeven dat verzoeken die per e-mail binnen kwamen in de praktijk wel in behandeling werden genomen. In de onderzochte dossiers zijn alle Wob-verzoeken per brief ingediend. Eerder zijn er periodes geweest waarin een Wob-verzoek in Nijmegen ook via e-mail en/of mondeling kon worden ingediend: •

tot 1 november 2013 kon een Wob-verzoek ook per e-mail worden ingediend. Die mogelijkheid is per die datum afgesloten 4. Dat had te maken met de Wet dwangsom. Tot 2016 kon de indiener van een Wob-verzoek op basis daarvan een dwangsom verbeuren als het bestuursorgaan niet tijdig reageerde op het verzoek. Hierdoor kwam het met enige regelmaat en steeds vaker voor dat – vooral via e-mail – omvangrijke en complexe Wob-verzoeken werden ingediend die (bijna) onmogelijk tijdig afgehandeld konden worden. Ook kwam het voor dat zo verzoeken werden gedaan die moeilijk als Wob-verzoek herkenbaar waren. Hoewel

1 2

Van deze 80 Wob-verzoeken zijn er 6 doorgestuurd aan de Omgevingsdienst Regio Nijmegen. De webpagina wordt gevonden door achtereenvolgens te klikken op: een datum in de kalender (de website van die dag wordt daarna getoond) Verberg opties / Gemeente / Inspraak / Verzoek Wet openbaarheid van bestuur.

3

Of gemeenten een mondeling Wob-verzoek expliciet mogelijk maakten is niet systematisch onderzocht in het NVRR DoeMee-onderzoek. Er kan dus geen vergelijking met andere gemeenten gemaakt worden.

4

Het afsluiten van de elektronische weg per 1 november 2013 was een ambtelijk besluit.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen Uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur

Bijlage 6, bladzijde 2

sinds 2016 niet meer automatisch een dwangsom kan worden verbeurd als een overheid te laat is beslist, hebben veel gemeenten de elektronische weg na 2016 niet weer opengesteld. Ook de gemeente Nijmegen deed dat niet. Sinds het van kracht worden van de Wet open overheid (Woo) op 1 mei 2022 kan een Wooverzoek via een webformulier worden gedaan. Sindsdien wordt de mogelijkheid dat een verzoek ook per brief ingediend kan worden, echter niet meer op de website vermeld. tot de lancering van de website in zijn huidige opzet op 3 november 2017, stond op de

•

webpagina over de Wob dat journalisten een Wob-verzoek ook mondeling konden indienen. Bij de aanpassing van de website van de Wob naar de Woo, is de mogelijkheid een mondeling verzoek in te dienen niet toegevoegd. Voor iemand die op zoek is naar informatie van de gemeente Nijmegen zal een bezoek aan de website vaak de eerste stap zijn. De webpagina op www.nijmegen.nl voor het indienen van een Wob-verzoek kon op twee manieren gevonden worden. Beide manieren vroegen om voorkennis van de bezoeker. De webpagina kon worden gevonden door: 1. door Wob in te voeren in het zoekscherm De betreffende pagina werd niet gevonden als gezocht werd met de termen informatie, openbaar, opvragen of verzoek. 2. door op de home-page onder diensten te klikken op de ‘tegel’ Wet openbaarheid van bestuur De volgorde van deze tegels op de website wordt bepaald door het gebruik: hoe vaker een tegel wordt aangeklikt, hoe hoger deze in de lijst met diensten komt te staan. De hoogst scorende diensten staan op de home-page, de overige diensten zijn te vinden via de knop ‘alle diensten’ In de onderzoeksperiode stond de tegel Wob nooit op de homepage en was deze één van de laatste op de webpagina met alle diensten. BEOORDELING: WEL OF GEEN WOB-VERZOEK

Bevindingen en vergelijking andere deelnemende gemeenten Criteria beoordeling Wob-verzoek •

Bij de gemeente Nijmegen is niet bekend of en zo ja, aan de hand van welke criteria werd beoordeeld of

•

Bij één van de 82 andere gemeenten is ook niet bekend of en zo ja, aan de hand van welke criteria werd

sprake was van een Wob-verzoek. beoordeeld of sprake was van een Wob-verzoek. •

De gemeente Nijmegen is de enige van de 17 grote gemeenten waar niet bekend was of en zo ja, aan de hand van welke criteria werd beoordeeld of sprake was van een Wob-verzoek.

Navraag bij verzoeker •

Bij de gemeente Nijmegen is niet bekend of verzoekers werd gevraagd of de conclusie klopte dat een

•

Het beeld bij de 83 gemeenten over het doen van navraag naar de juistheid van de conclusie dat een

verzoek om informatie wel of geen Wob-verzoek betrof. verzoek om informatie wel of geen Wob-verzoek betrof, is divers: •

een kwart deed dit meestal of altijd;

•

de helft deed dit soms;

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen Uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur

Bijlage 6, bladzijde 3

• •

een kwart deed dit zelden of nooit.

Het beeld bij de 17 grote gemeenten over het doen van navraag naar de juistheid van de conclusie dat een verzoek om informatie wel of geen Wob-verzoek betrof, is divers: •

Ruim een derde deed dit meestal of altijd;

•

Iets minder dan de helft deed dit soms;

•

Eén grote gemeente deed dit zelden;

•

Eén grote gemeente deed dit nooit;

•

Bij één grote gemeente (Nijmegen) was dit niet bekend.

Na ontvangst van het verzoek om informatie is het van belang dat het bestuursorgaan beoordeelt of sprake is van een Wob- (of Woo)verzoek of een ‘gewoon’ verzoek om informatie. Het gevolg van een positieve beslissing op een Wob- (of Woo)verzoek is namelijk dat de gevraagde documenten voor eenieder openbaar worden. Niet iedereen die een verzoek om informatie indient wil dat. Het komt bijvoorbeeld voor dat een persoon met beroep op de Wob (of de Woo) vraagt om inzage in zijn eigen dossier. In dat geval is openbaarmaking niet gewenst. Anderzijds is het mogelijk dat in een verzoek niet expliciet wordt aangegeven dat het om een verzoek op grond van de Wob (of de Woo) gaat, maar dat het verzoek wel degelijk als een Wob- (of Woo)verzoek is bedoeld. Gelet op het bovenstaande kan het behulpzaam zijn dat een gemeente criteria opstelt aan de hand waarvan beoordeeld kan worden of sprake is van een Wob- (of Woo)verzoek. De volgende criteria zouden er bijvoorbeeld op kunnen wijzen dat er géén sprake is van een Wob- (of Woo)verzoek: •

het verzoek is gericht op inzage in het eigen dossier;

•

het verzoek gaat om vragen over een procedure waarin de verzoeker belanghebbende is;

•

het verzoek is enkel gericht op gegevens die betrekking hebben op de verzoeker;

•

een andere wet geeft recht op inzage in de opgevraagde gegevens.

Bij twijfel is het verstandig contact op te nemen met de verzoeker met de vraag of de conclusie dat het verzoek al dan niet een Wob-verzoek is, klopt en hem te informeren over de gevolgen daarvan. Bij de gemeente Nijmegen werd door de afdeling Documentaire Informatievoorziening (DIV) en juristen tezamen beoordeeld of sprake was van een Wob-verzoek. Het NVRR DoeMee-onderzoek leverde op dat binnen de gemeente niet bekend was aan de hand van welke criteria werd beoordeeld of sprake was van een Wob-verzoek. Voor zover criteria voor het maken van een afweging bestaan, zijn deze niet schriftelijk vastgelegd. Ook bleek binnen de gemeente niet bekend te zijn of bij de verzoeker navraag werd gedaan of de conclusie dat al dan niet sprake is van een Wob-verzoek klopte. Eén derde van de andere grote gemeenten ging meestal of altijd bij de verzoeker na of de conclusie klopte dat al dan niet sprake was van een Wob-verzoek. De helft van de gemeenten gaf aan dit soms te doen.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen Uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur

Bijlage 6, bladzijde 4

BEOORDELING: UITZONDERINGSGRONDEN In het dossieronderzoek 5 is onder meer nagegaan of en hoe de uitzonderingsgronden zijn toegepast. In deze paragraaf zijn de bevindingen opgenomen.

Bevindingen en vergelijking andere deelnemende gemeenten Toepassing uitzonderingsgronden 6 •

De gemeente Nijmegen heeft in de 10 onderzochte dossiers 12 keer een uitzonderingsgrond toegepast, waaronder ook de weigering van openbaarmaking vanwege persoonlijke beleidsopvattingen wordt begrepen.

•

In de totaal 802 onderzochte gemeentelijke dossiers is 654 keer een uitzonderingsgrond toegepast, waaronder ook de weigering van openbaarmaking vanwege persoonlijke beleidsopvattingen wordt begrepen.

•

In de 165 onderzochte dossiers van grote gemeenten is 204 keer een uitzonderingsgrond toegepast, waaronder ook de weigering van openbaarmaking vanwege persoonlijke beleidsopvattingen wordt begrepen.

Motivering uitzonderingsgronden •

•

•

In de 12 keer dat de gemeente Nijmegen een uitzonderingsgrond toepaste, was de motivering: •

In acht gevallen (driekwart) voldoende of goed;

•

In vier gevallen (een derde) matig of onvoldoende.

In 654 gevallen waarin gemeenten een uitzonderingsgrond toepasten was de motivering: •

in ongeveer driekwart van de gevallen voldoende tot zeer goed;

•

in een kwart van de gevallen matig of onvoldoende.

In de 204 gevallen waarin grote gemeenten een uitzonderingsgrond toepasten was de motivering: •

in ruim driekwart van de dossiers voldoende tot zeer goed;

•

in minder dan één kwart van de gevallen matig of onvoldoende.

Belangenafweging in besluit •

De gemeente Nijmegen heeft in iets minder dan de helft (3) van de gevallen waarin zij een relatieve uitzonderingsgrond toepaste (7) de belangenafweging vermeld in het besluit. In vier gevallen gebeurde dat niet.

•

In iets minder dan driekwart van de gevallen waarin door gemeenten een relatieve uitzonderingsgrond is toegepast, stond de belangenafweging in het besluit.

•

In driekwart van de gevallen waarin een grote gemeente een relatieve uitzonderingsgrond toepaste, stond de belangenafweging in het besluit.

De Wob (en de Woo) maken onderscheid naar absolute en relatieve uitzonderingsgronden. Wanneer absolute uitzonderingsgronden aan de orde zijn, moet het bestuursorgaan openbaarmaking weigeren. Als een relatieve uitzonderingsgrond van toepassing is, moet het

5

Een toelichting op het dossieronderzoek is opgenomen in bijlage 7.

6

In één dossier kunnen meerdere uitzonderingsgronden toegepast worden.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen Uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur

Bijlage 6, bladzijde 5

bestuursorgaan het algemene belang van openbaarheid van overheidsinformatie afwegen tegen het belang dat deze uitzonderingsgrond beoogt te beschermen. Wanneer geoordeeld wordt dat dit het geval is, dient openbaarmaking achterwege te blijven. In bijlage 1 is een uitgebreide toelichting op de absolute en relatieve uitzonderingsgronden opgenomen. De beslissing om informatie niet openbaar te maken moet goed worden gemotiveerd. Bij toepassing van relatieve uitzonderingsgronden moet de gemaakte belangenafweging ook in het besluit staan. In ongeveer de helft van de 802 bestudeerde dossiers werd één of meerdere uitzonderingsgronden toegepast. Dit is inclusief de weigeringen van openbaarmaking van informatie, omdat deze persoonlijke beleidsopvattingen bevatte. In de meeste gevallen betrof de toegepaste uitzonderingsgrond persoonsgegevens die niet openbaar gemaakt mochten worden (Wob: artikel 10, tweede lid, onder e, Wob). In de openbaar gemaakte informatie werden die persoonsgegevens weggelakt. Gemeenten deden dit in 37% van de 802 onderzochte dossiers. Grote gemeenten lakten vaker persoonsgegevens weg, namelijk in 50% van 65 onderzochte dossiers. In de 296 gemeentelijke dossiers waarin persoonsgegevens werden weggelakt, werd in 38% geen belangenafweging vermeld in het besluit. Datzelfde geldt voor de grote gemeenten: in 37% van de gevallen bevatte het besluit geen belangenafweging.

De gemeente Nijmegen heeft in de onderzochte dossiers twaalf keer een uitzonderingsgrond toegepast, daaronder begrepen de weigering om documenten die persoonlijke beleidsopvattingen bevatten openbaar te maken. Twee keer ging het om toepassing van een absolute uitzonderingsgrond en zeven keer om toepassing van een relatieve uitzonderingsgrond. Drie keer werden documenten niet openbaar gemaakt omdat deze persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. In acht gevallen was de motivering daarvan voldoende of goed. In vier gevallen was de motivering onvoldoende of matig. In twee van die gevallen waren persoonsgegevens weggelakt, maar was dit niet vermeld in het besluit. In twee andere gevallen waarin op grond van een relatieve uitzonderingsgrond informatie was weggelakt, heeft de gemeente niet aangegeven waarom het beschermde belang zwaarder woog dan het algemene belang van openbaarheid. De vraag of de uitzonderingsgronden ook op de juiste wijze zijn toegepast, is met de beschikbare informatie niet te beantwoorden. De onderzoekers hebben dossiers met documenten ontvangen waarin stukken tekst zijn weggelakt. De weggelakte informatie was voor hen dus niet zichtbaar. Er zijn echter geen indicaties dat de gemeente de uitzonderingsgronden op incorrecte wijze heeft toegepast.

Het weglakken komt, gelet op de context en de toegepaste uitzonderingsgrond, correct voor en ook de motivering is begrijpelijk. In de dossiers waar persoonsgegevens zonder motivering zijn weggelakt, lijkt het te gaan om de namen van burgers en ambtenaren die niet wegens hun functie in openbaarheid treden. Die persoonsgegevens mogen worden weggelakt: de toepassing is ook in deze gevallen correct 7.

7

Namen van ambtenaren mogen worden weggelakt, tenzij de betreffende ambtenaar ‘wegens zijn functie in openbaarheid treedt’. Dit is bijvoorbeeld geval bij een woordvoerder van de gemeente; bij ambtenaren die beleid uitvoeren is hier doorgaans geen sprake van.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen Uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur

Bijlage 6, bladzijde 6

BESLISTERMIJNEN

Bevindingen en vergelijking andere deelnemende gemeenten Registratie doorlooptijden •

De gemeente Nijmegen hield niet bij hoe lang het duurde om tot een beslissing op een Wob-verzoek te komen en ook niet of tijdig werd beslist.

•

Ongeveer tweederde van de gemeenten (83) hield bij hoe lang het duurde om tot een beslissing op een Wob-verzoek te komen en ook of tijdig werd beslist.

•

Dertien van de zeventien grote gemeente hielden bij hoe lang het duurde om tot een beslissing op een Wob-verzoek te komen en ook of tijdig werd beslist.

Gemiddelde doorlooptijden onderzochte dossiers •

De gemiddelde doorlooptijd in de tien onderzochte dossiers van de gemeente Nijmegen was twaalf weken.

•

Bij de deelnemende gemeenten lag de gemiddelde doorlooptijd in de onderzochte dossiers rond de zeven

•

Bij de deelnemende grote gemeenten lag de gemiddelde doorlooptijd in de onderzochte dossiers rond de

weken. zeven weken. Tijdigheid beslissingen onderzochte dossiers beslissen •

In de helft van de tien onderzochte dossiers heeft de gemeente Nijmegen tijdig beslist.

•

In driekwart van de onderzochte dossiers hebben de deelnemende gemeenten (83) tijdig beslist.

•

In driekwart van de onderzochte dossiers hebben de deelnemende grote gemeenten (17) tijdig beslist.

Onder de Wob hadden bestuursorganen vier weken om op een verzoek om informatie te beslissen. De mogelijkheid bestond om de beslistermijn met vier weken te verlengen (verdagen) tot acht weken. In het NVRR DoeMee-onderzoek is de vraag in hoe vaak binnen vier weken een beslissing is genomen op een Wob-verzoek door 35 van de 83 gemeenten beantwoord; vier grote gemeenten beantwoorden deze vraag. Bij de gemeenten die deze vraag beantwoordden was de doorlooptijd ‘van verzoek tot besluit’ gemiddeld bijna zes weken was. Uit hun antwoorden blijkt verder dat ongeveer de helft van de Wob-verzoeken binnen vier weken werd afgehandeld. De gemiddelde doorlooptijd in de onderzochte dossiers van alle deelnemende gemeenten was zeven weken. Binnen de gemeente Nijmegen werd niet geregistreerd wat de doorlooptijd van de afhandeling was. Ook werd niet bijgehouden of tijdig (met of zonder verdaging) een besluit werd genomen. Wij kunnen dus alleen een indicatie van de doorlooptijd en tijdigheid geven op basis van de tien onderzochte dossiers. Deze tien onderzochte dossiers betroffen een kleine steekproef van de 207 Wob-verzoeken die de gemeente Nijmegen in de periode 2018 - 2020 heeft behandeld. De gemeente heeft – binnen door de onderzoekers gegeven criteria (zie bijlage 7) - zelf gekozen welke dossiers zij aanleverde in het kader van het NVRR DoeMee-onderzoek.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen Uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur

Bijlage 6, bladzijde 7

In de tien onderzochte dossiers had de gemeente gemiddeld twaalf weken nodig om een beslissing te nemen op het Wob-verzoek. In de helft van de onderzochte dossiers is tijdig beslist. Voor drie dossiers is binnen vier weken een besluit genomen en voor twee dossiers is de termijn met vier weken verdaagd en is binnen acht weken een besluit genomen. In de overige vijf dossiers werd niet tijdig beslist. Bij deze vijf dossiers was de beslistermijn niet verdaagd. Bij drie van die dossiers was de doorlooptijd langer dan vier, maar minder dan acht weken, namelijk viereneenhalve week, vijf en zes weken. Bij de andere twee dossiers was de doorlooptijd 31 en 59 weken. Ook andere gemeenten kennen uitschieters waarbij de wettelijke termijn van vier (en met verdaging acht) weken ruim wordt overschreden. In het dossier waarin het 31 weken heeft geduurd voordat een beslissing op het besluit werd genomen, gaat het om een verzoek om openbaarmaking van een omzettingsvergunning van 21 adressen. Uiteindelijk zijn de gevraagde omzettingsvergunningen verstrekt, waarbij persoonsgegevens zijn weggelakt. Uit het dossier wordt niet duidelijk waarom het 31 weken heeft geduurd voordat een besluit werd genomen.

In het dossier waarin het 59 weken heeft geduurd om een beslissing op het besluit te nemen, gaat het om een verzoek, ingediend op 4 juli 2019, met betrekking tot een brief van het college aan de raad en een verslag van een besloten raadscommissie. Op beide stukken was door de raad geheimhouding opgelegd. Naar aanleiding van het Wob-verzoek heeft de gemeenteraad op 19 december 2019 besloten om de geheimhouding niet op te heffen. Op 10 augustus 2020 is het besluit op het Wob-verzoek genomen. Uit het dossier is niet af te leiden waarom de raad eerst na vijf maanden een besluit heeft genomen over het al dan niet opheffen van de geheimhouding. Uit het dossier blijkt ook niet waarom het, na het besluit van de raad om de geheimhouding niet op te heffen, acht maanden heeft geduurd voordat op het verzoek is beslist. VERSTREKKING VAN INFORMATIE Bevindingen en vergelijking andere deelnemende gemeenten •

De gemeente Nijmegen bepaalde in welke vorm de informatie aan de verzoeker werd verstrekt.

•

Meer dan de helft van de deelnemende gemeenten (83) verstrekte de informatie in de door verzoeker gewenste vorm.

•

Tien van de zeventien grote gemeenten verstrekte de informatie in de door verzoeker gewenste vorm.

De Wob bepaalde dat de indiener van een Wob-verzoek zelf bepaalt in welke vorm hij de informatie wil krijgen, tenzij dat redelijkerwijs niet mogelijk is. Onder de Woo is dit ongewijzigd. In de gemeente Nijmegen werd bij de uitvoering van de Wob niet aan de verzoeker gevraagd in welke vorm hij de informatie verstrekt wilde hebben. Op de website stond over de verstrekking van informatie: ‘de gemeente bepaalt in welke vorm de informatie wordt verstrekt’.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen Uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur

Bijlage 6, bladzijde 8

OPENBAARMAKING VAN INFORMATIE Bevindingen en vergelijking andere deelnemende gemeenten •

De gemeente Nijmegen plaatste Wob-besluiten en de openbaar gemaakte documenten niet op de website.

•

Driekwart van de deelnemende gemeenten (83) plaatsten het Wob-besluit en de openbaar gemaakte documenten niet op de website.

•

Dertien van de zeventien grote gemeenten plaatsten het Wob-besluit en openbaar gemaakte documenten niet op de website.

Een van de uitgangspunten van de Wob was dat documenten die naar aanleiding van een Wobverzoek zijn verstrekt, ook voor anderen openbaar werden gemaakt. Dat hield in dat bij een volgend verzoek dat betrekking had op dezelfde documenten, deze zonder meer moesten worden verstrekt. Vanuit het algemene uitgangspunt van openbaarheid en vooruitlopend op de verplichting uit de Woo 8 plaatste een aantal gemeenten de Wob-verzoeken, -besluiten en naar aanleiding daarvan openbaar gemaakte informatie al op de website. Van de deelnemende grote gemeenten waren dat Amsterdam, Haarlem, Rotterdam en Utrecht. RECHTSBESCHERMING Bevindingen en vergelijking andere deelnemende gemeenten Rechtsbescherming - aantallen •

Bij de gemeente Nijmegen is in de periode 2018-2020 tegen gemiddeld 18% van de Wob-besluiten

•

Bij andere gemeenten (83) is in de periode 2018-2020 tegen gemiddeld 5% van de Wob-besluiten

bezwaar gemaakt. bezwaar gemaakt.

•

Bij grote gemeenten (17) is in de periode 2018-2020 tegen gemiddeld 8% van de Wob-besluiten bezwaar gemaakt.

Rechtsbescherming – horen bezwaarmaker •

In de gemeente Nijmegen werd het horen van de bezwaarmaker gedaan door ambtenaren van de

•

De meeste andere gemeenten (83) hadden een externe adviescommissie die de bezwaarmaker hoorde.

•

De meeste grote gemeenten (17) hadden een externe adviescommissie die de bezwaarmaker hoorde.

gemeente Nijmegen.

Rechtsbescherming – toegang tot ongelakte documenten •

Bij de gemeente Nijmegen is niet bekend of de personen die verantwoordelijk waren voor het horen

•

Bij ruim de helft van de gemeenten (83) hadden de personen of de commissies die verantwoordelijk

toegang kregen tot de ongelakte documenten. waren voor het horen toegang tot de ongelakte documenten. •

Bij ruim de helft van de grote gemeenten (17) hadden de personen of de commissies die verantwoordelijk waren voor het horen toegang tot de ongelakte documenten.

8

Voor een toelichting op deze verplichting verwijzen wij naar bijlage 5.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen Uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur

Bijlage 6, bladzijde 9

Een verzoeker of een andere belanghebbende kan het oneens zijn met de beslissing op een Wobverzoek. De verzoeker omdat niet alle informatie openbaar wordt gemaakt; de andere belanghebbende omdat openbaarmaking zijn belang (bijvoorbeeld de persoonlijke levenssfeer) door het besluit wordt geraakt. Tegen een beslissing op een Wob-verzoek kon bezwaar worden gemaakt. Bezwaar maken hield in dat de verzoeker of de belanghebbende aangaf waarom het besluit onjuist was en het bestuursorgaan vroeg om een nieuwe beslissing te nemen. De bezwaarprocedure was niet geregeld in de Wob zelf (en ook niet in de Woo), maar in hoofdstuk 6 en 7 van de Algemene wet bestuursrecht. In een bezwaarprocedure wordt beoordeeld of het betreffende besluit in stand kan blijven of moet worden herzien (heroverweging van het besluit). Voordat een bestuursorgaan op het bezwaar beslist, stelt het belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord 9. Bestuursorganen kunnen dit horen op verschillende manieren inrichten: •

door het bestuursorgaan zelf of de voorzitter of een lid daarvan; in het geval van een gemeente kan bijvoorbeeld een wethouder de bezwaarmaker horen namens het college van burgemeester en wethouders;

•

door een ambtenaar die niet bij het besluit is betrokken. Dit wordt ambtelijk horen genoemd en is de wijze waarop de gemeente Nijmegen het horen heeft ingericht 10.

•

door een adviescommissie 11. De voorzitter van zo’n commissie mag geen deel uit maken van en niet werkzaam zijn onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan (college, burgemeester, gemeenteraad). De leden van zo’n adviescommissie kunnen net als de voorzitter onafhankelijk zijn (zogenaamde externe commissie), maar mogen ook werkzaam zijn binnen de gemeente.

Voor de beoordeling van het besluit op het Wob-verzoek is het noodzakelijk dat de ambtenaren of de commissies die verantwoordelijk zijn voor het horen toegang krijgen tot alle relevante informatie, inclusief de inhoud van de weggelakte passages.

9

Artikel 7:2 Awb.

10

Artikel 7:5 Awb: Tenzij het horen geschiedt door of mede door het bestuursorgaan zelf dan wel de voorzitter of een lid ervan, geschiedt het horen door: a. een persoon die niet bij de voorbereiding van het bestreden besluit betrokken is geweest, of b. meer dan een persoon van wie de meerderheid, onder wie degene die het horen leidt, niet bij de voorbereiding van het besluit betrokken is geweest.