Brief van de Rekenkamer Wob Woo incl. bijlagen

De Rekenkamer neemt een onafhankelijke positie in binnen de gemeente Nijmegen.

Gemeenteraad gemeente Nijmegen

Postadres Gemeente Nijmegen BM60 Postbus 9105

(iaa: College van B&W, fracties)

6500 HG Nijmegen Bezoekadres Korte Nieuwstraat 6 6511 PP Nijmegen T 14 024 nijmegen.nl

Datum Betreft

27 september 2022 Rekenkamerbrief uitvoering Wob – vooruitblik uitvoering Woo

Contactpersoon Jelly Smink j.smink@nijmegen.nl T 024 – 329 23 38 Ons kenmerk BM60/11/E22.001717

Geachte leden van de gemeenteraad, De Rekenkamer Nijmegen heeft meegedaan aan het NVRR DoeMee-onderzoek van de Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies (NVRR) naar de uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). Het idee achter NVRR DoeMeeonderzoeken is om met een aantal rekenkamers gelijktijdig en op dezelfde wijze onderzoek te doen naar een bepaald onderwerp. De hoofdvraag van het NVRR DoeMee-onderzoek naar de uitvoering van de Wob was: Hoe geven de deelnemende decentrale overheden vorm aan de afhandeling van Wobverzoeken, in hoeverre gebeurt dit rechtmatig, hoe wordt hierover verantwoording afgelegd, hoe is de actieve openbaarmaking geregeld en hoe verhoudt zich dat tot de eisen die de Wet open overheid (Woo) straks 1 gaat stellen? Met deze Rekenkamerbrief en bijbehorende bijlagen willen wij de raad inzicht geven. Daartoe presenteren wij in deze brief de belangrijkste uitkomsten van het onderzoek. Verder is ons doel de raad – maar ook het college – handvatten te bieden voor de verdere implementatie van de Woo. Daartoe geven wij de raad en het college een aantal aandachtspunten mee. Deze zijn opgenomen in bijlage 2. Aan de uitkomsten van het onderzoek hebben wij geen conclusies verbonden, en wij spreken ook geen oordeel uit. Om die reden heeft geen bestuurlijk wederhoor plaatsgevonden 2.

1

Bij de start van het onderzoek in de zomer van 2021 was de datum van inwerkingtreding van de Woo (1 mei 2022) nog niet bekend.

2

Notitie Werkwijze Rekenkamer, p10.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen

Pagina 1 van 3

Belangrijkste uitkomsten van het onderzoek De belangrijkste uitkomsten uit het onderzoek voor de gemeente Nijmegen zijn: • er is tot nu toe geen beleid vastgesteld voor de openbaarmaking van informatie; • er waren en zijn geen werkinstructies voor passieve openbaarheid; • er waren en zijn geen werkinstructies voor actieve openbaarheid; • de gemeente had beperkt zicht op de uitvoering van de Wob; • de webpagina over het indienen van een verzoek om informatie was en is moeilijk vindbaar; • de toelichting op het indienen van een verzoek om informatie was en is beknopt; • de wijzen voor het indienen van een verzoek om informatie waren en zijn ingeperkt; • openbaar gemaakte informatie naar aanleiding van een verzoek, werd en wordt niet gepubliceerd op de website; • waar actief openbaar gemaakte informatie op de website staat, was en is niet aangegeven; • de raad is niet geïnformeerd over de uitvoering van de Wob; • de implementatie van de Woo is gestart. Deze uitkomsten hebben wij toegelicht in bijlage 1. In totaal hebben rekenkamer(commissie)s van 83 gemeenten (waaronder Nijmegen), acht provincies en twee waterschappen deelgenomen aan dit NVRR DoeMee-onderzoek. Het onderzoek is uitgevoerd door onderzoekers van Pro Facto uit Groningen.

In het kader van dit onderzoek is voor alle deelnemers informatie verzameld over de uitvoering van de Wob, de rechtsbescherming van de indiener van een Wob-verzoek en andere belanghebbenden en de betrokkenheid van de gemeenteraad bij de uitvoering van deze wet. De Rekenkamer Nijmegen heeft – ondersteund door onderzoekers van Pro Facto – de Nijmeegse data geanalyseerd en vergeleken met de data van de andere deelnemende gemeenten, in het bijzonder de andere deelnemende 100.000+ gemeenten. Daarnaast is de Rekenkamer aanvullend nagegaan of en hoe de gemeente Nijmegen zich voorbereidt (of voorbereid heeft) op de implementatie van de Woo. Op basis van de data van alle deelnemers heeft Pro Facto een overkoepelend rapport opgesteld. Deze rapportage is te vinden via bovenstaande link, maar hebben wij ter informatie ook meegestuurd met deze brief.

In de bijlagen bij deze brief is meer gedetailleerde informatie opgenomen: Bijlage 1: Toelichting op de belangrijkste uitkomsten van het onderzoek Bijlage 2: Aandachtspunten voor raad en college bij de (verdere) implementatie van de Woo Bijlage 3: Wob en Woo op hoofdlijnen Bijlage 4: Overzicht actieve openbaarmaking Bijlage 5: Beleid en organisatie uitvoering Wob Bijlage 6: Behandeling van Wob-verzoeken Bijlage 7: Voorbereiding implementatie Woo Bijlage 8: Voorbeelden van de Woo op websites van andere gemeenten Bijlage 9: Onderzoeksverantwoording

Gemeente Nijmegen

Pagina 2 van 3

Wanneer u vragen heeft naar aanleiding van deze brief, kunt u contact met de secretaris van de Rekenkamer opnemen: j.smink@nijmegen.nl of 024 – 329 23 38. Met vriendelijke groet,

G. Backus Voorzitter Rekenkamer Nijmegen

J. Smink Secretaris Rekenkamer Nijmegen

Bijlagen: • Bijlagenboek bij Rekenkamerbrief uitvoering Wob – vooruitblik uitvoering Woo • Overkoepelend rapport NVRR DoeMee-onderzoek uitvoering Wob

Deze brief en het bijlagenboek bij deze brief zijn te vinden via www.nijmegen.nl/rekenkamer.

Gemeente Nijmegen

Pagina 3 van 3

Rekenkamer Nijmegen

De Rekenkamer neemt een onafhankelijke positie in binnen de gemeente Nijmegen

BIJLAGEN BIJ REKENKAMERBRIEF

Uitvoering

Wet openbaarheid van bestuur Vooruitblik uitvoering

Wet open overheid September 2022

COLOFON De Rekenkamer heeft een onafhankelijke positie binnen de gemeente. Haar doel is de gemeenteraad een extra handvat te bieden zijn controlerende taak uit te voeren. Daartoe voert zij onderzoek uit op het gebied van: •

Doeltreffendheid: Bij dit type onderzoek wordt nagegaan of de gewenste resultaten daadwerkelijk worden bereikt

•

Doelmatigheid Bij dergelijk onderzoek gaan we na of de gewenste resultaten worden bereikt met zo weinig mogelijk middelen (personeel, geld)

•

Rechtmatigheid: Bij onderzoek op dit terrein staat de vraag centraal of de uitvoering plaatsvindt volgens geldende wetten en regels.

Bij de uitvoering van haar onderzoeken kijkt de Rekenkamer altijd terug (wat is besloten, wat is gedaan), met als nadrukkelijk doel daarvan te kunnen leren voor de toekomst. De wijze waarop de Rekenkamer haar onderzoeken (en overige werkzaamheden) uitvoert is vastgelegd in de Notitie Werkwijze. Samenstelling: de heer G. Backus (voorzitter) Mevrouw C. Baarda (lid) mevrouw B. Cornielje (lid) De Rekenkamer wordt ambtelijk ondersteund door mevrouw J. Smink (secretaris / onderzoeker). De uitvoering van het onderzoek naar de uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur / vooruitblik op de uitvoering van de Wet open overheid betrof een NVRR DoeMee-onderzoek dat in opdracht van de NVRR (Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies) is uitgevoerd door onderzoekers van Pro Facto. Bij de analyse van de Nijmeegse gegevens uit het NVRR DoeMee-onderzoek is de Rekenkamer ondersteund door onderzoekers van Pro Facto: mevrouw C. Ridderbos en de heer E. van Bergen. Contact: Post:

Postbus 9105 6500 HG NIJMEGEN

Telefoon:

024 – 329 23 38

E-mail:

rekenkamer@nijmegen.nl

Website:

www.nijmegen.nl/rekenkamer

Twitter:

@rekenkamer024

INHOUDSOPGAVE BIJLAGENBOEK BIJ REKENKAMERBRIEF UITVOERING WET OPENBAARHEID VAN BESTUUR (WOB) – VOORUITBLIK UITVOERING WET OPEN OVERHEID (WOO)

1

Toelichting op de belangrijkste uitkomsten van het onderzoek

2

Aandachtspunten voor raad en college bij de (verdere) implementatie van de Woo

3

Wob en Woo op hoofdlijnen

4

Overzicht actieve openbaarmaking

5

Beleid en organisatie uitvoering Wob

6

Behandeling van Wob verzoeken

7

Voorbereiding implementatie Woo

8

Voorbeelden van de Woo op websites van ander gemeenten

9

Onderzoeksverantwoording

De bijlagen zijn zelfstandig leesbaar. Dit brengt met zich mee dat er hier en daar sprake is van overlap in de opgenomen tekst. Dit bijlagenboek hoort bij de Rekenkamerbrief Uitvoering Wob – vooruitblik Woo. De brief is te vinden via www.nijmegen.nl/rekenkamer.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur

BIJLAGE 1:

TOELICHTING BELANGRIJKSTE UITKOMSTEN

In deze bijlage is een toelichting op de belangrijkste uitkomsten uit het onderzoek opgenomen: •

er is tot nu toe geen beleid vastgesteld voor de openbaarmaking van informatie;

•

er waren en zijn geen werkinstructies voor passieve openbaarheid;

•

er waren en zijn geen werkinstructies voor actieve openbaarheid;

•

de gemeente had beperkt zicht op de uitvoering van de Wob;

•

de webpagina over het indienen van een verzoek om informatie was en is moeilijk vindbaar;

•

de toelichting op het indienen van een verzoek om informatie was en is beknopt;

•

de wijzen voor het indienen van een verzoek om informatie waren en zijn ingeperkt;

•

openbaar gemaakte informatie naar aanleiding van een verzoek, werd en wordt niet gepubliceerd op de website;

•

waar actief openbaar gemaakte informatie op de website staat, was en is niet aangegeven;

•

de raad is niet geïnformeerd over de uitvoering van de Wob;

•

de implementatie van de Woo is gestart.

Waar er uit het NVRR DoeMee-onderzoek gegevens van andere gemeenten beschikbaar zijn, hebben wij die opgenomen 1. Hierbij is waar mogelijk onderscheid gemaakt naar alle deelnemende gemeenten (83, inclusief Nijmegen) en de deelnemende gemeenten met meer dan 100.000 inwoners (17, ook inclusief Nijmegen) gemeenten. Deze laatste groep wordt voor de leesbaarheid aangeduid met ‘grote gemeenten’. Meer gedetailleerde informatie is opgenomen in de volgende bijlagen: Bijlage 4: Overzicht actieve openbaarmaking Bijlage 5: Beleid en organisatie uitvoering Wob Bijlage 6: Behandeling van Wob-verzoeken Bijlage 7: Voorbereiding implementatie Woo

1

In het kader van het NVRR DoeMee-onderzoek is met de deelnemers afgesproken dat er niet herkenbaar gerapporteerd wordt over een deelnemer in de overkoepelende rapportage en rapportages van andere deelnemers. Er zijn daarom in de vergelijkingen steeds alleen aantallen gemeenten genoemd.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur

Bijlage 1, bladzijde 1

Tot nu toe geen beleid vastgesteld voor de openbaarmaking van informatie Iedereen heeft recht op toegang tot overheidsinformatie. Voor een effectieve uitoefening van dit recht is van belang dat informatie van de gemeente eenvoudig vindbaar is, dat inwoners op een laagdrempelige wijze om informatie kunnen verzoeken en dat zo’n verzoek tijdig en correct wordt afgehandeld. De basis hiervoor lag tot 1 mei 2022 in de Wet openbaarheid van bestuur (Wob); en sindsdien in de Wet open overheid (Woo). De mogelijkheid bestond om de eisen uit de Wob in lokaal beleid te concretiseren. Die mogelijkheid bestaat uiteraard ook onder de Woo. In gemeentelijk beleid kan bijvoorbeeld vastgelegd worden via welke extra kanalen verzoeken om informatie gedaan kunnen worden, hoe inwoners daarover geïnformeerd worden, welke (extra) categorieën informatie actief openbaar gemaakt worden en waar die gepubliceerd worden. Daarnaast kan in beleid worden vastgelegd hoe de gemeente uitzonderingsgronden toepast, bijvoorbeeld door vast te leggen welke informatie als persoonlijke beleidsopvattingen worden beschouwd en hoe wordt omgegaan met informatie die ouder is dan vijf jaar. Net als vrijwel alle (grote) gemeenten beschikte de gemeente Nijmegen niet over specifiek beleid voor de openbaarmaking van informatie of uitvoering van de Wob.

In diverse documenten (coalitieakkoord 2018 - 2022, begrotingen) is wel het belang van transparantie en openbaarheid genoemd. Op 28 oktober 2020 heeft de gemeenteraad de motie ‘Parachute’ 2 aangenomen, waarin hij het college oproept meer te doen aan transparantie en openbaarheid. Voor een uitgebreidere toelichting op deze documenten verwijzen wij naar bijlage 5. Geen werkinstructies voor passieve openbaarheid Voor een doelmatige en rechtmatige afhandeling van Wob- (en Woo-)verzoeken (passieve openbaarheid) is het van belang dat wordt vastgelegd hoe verzoeken om informatie worden afgehandeld, door aan te geven: •

welke stappen doorlopen moeten worden;

•

hoe die doorlopen moeten worden;

•

binnen welk tijdsbestek die doorlopen moeten worden;

•

wie verantwoordelijk is voor het verzamelen van de informatie;

•

wie verantwoordelijk is voor het nemen van de beslissing op het verzoek.

Uit het onderzoek is naar voren gekomen dat er binnen de gemeente geen werkinstructies waren voor de afhandeling van Wob-verzoeken. De meeste andere gemeenten uit het NVRR DoeMeeonderzoek beschikten hier wel over: tweederde van alle deelnemende gemeenten (83) en zestien van de zeventien grote gemeenten 3. Binnen de gemeente waren wel formats beschikbaar voor brieven die in het kader van de behandeling van een Wob-verzoek konden worden verstuurd, evenals voor besluiten die genomen konden worden. Waar nodig zijn deze formats inmiddels

2

Motie Een toegankelijke overheid is als een parachute, unaniem aangenomen door de gemeenteraad op 28 oktober 2020.

3

In het NVRR DoeMee-onderzoek zijn gegevens verzameld voor onder meer zeventien grote gemeenten, waaronder de gemeente Nijmegen. De gemeente Nijmegen is in dit geval dus de enige grote gemeente die niet beschikt over werkinstructies.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur

Bijlage 1, bladzijde 2

aangepast op de bepalingen uit de Woo. Werkinstructies voor de afhandeling van Woo-verzoeken zijn nog niet opgesteld. Medio juni 2022 - in de afrondende fase van dit onderzoek – is in aanvulling op de in de zomer van 2021 aangeleverde stukken een stroomschema aan de Rekenkamer toegestuurd. Dit stuk bleek tot dan toe onbekend bij de ambtenaren die betrokken waren bij het onderzoek. In dit stroomschema zijn diverse stappen opgenomen die bij de afhandeling van een Wob-verzoek aan de orde zijn, daarbij is steeds aangegeven welke afdeling of bureau die stap uitvoert. In het stroomschema is niet aangegeven hoe de stap moet worden uitgevoerd. Geen werkinstructies voor actieve openbaarheid De Wob kende geen expliciete verplichting tot het actief – dus uit eigen beweging – openbaar maken van informatie. Uitgangspunt van de Wob was echter wel dát de overheid informatie openbaar maakt. Ook diverse andere wetten schrijven het openbaar maken van informatie voor. Binnen de gemeente Nijmegen bestaan geen werkinstructies met betrekking tot het actief openbaar maken van informatie. Ook zijn de verantwoordelijkheden daarvoor niet belegd. Bij een deel van de andere gemeenten waarvoor in het kader van het NVRR DoeMee-onderzoek gegevens zijn verzameld is dit wel het geval: •

Elf van de 83 gemeenten beschikken over werkinstructies voor actieve openbaarmaking, acht van die gemeenten zijn een grote gemeente;

•

de helft van de gemeenten heeft de verantwoordelijkheid voor actieve openbaarmaking belegd; dat geldt evenzo voor de onderzochte grote gemeenten.

Beperkt zicht op de uitvoering van de Wob In de periode 2018 – 2020 ontving de gemeente Nijmegen gemiddeld 69 Wob-verzoeken per jaar (58 in 2018, 69 in 2019 en tachtig in 2020 4). Van deze verzoeken registreerde de organisatie aan welke afdeling een verzoek ter afhandeling is toegestuurd. Er werd niet geregistreerd: •

wie de verzoeken indienden (bijvoorbeeld: inwoner, journalist, wetenschapper);

•

aan welke bestuursorganen de verzoeken gericht waren (gemeenteraad, college van B&W, burgemeester);

•

wat het onderwerp van de verzoeken was;

•

hoe de afhandeling verliep (bijvoorbeeld binnen welke termijn op het verzoek is beslist en of het eventuele bezwaar (on)gegrond was).

Het ontbreekt daardoor binnen de organisatie aan een overzicht met kenmerken van de Wobverzoeken en de wijze waarop Wob-verzoeken zijn afgehandeld. In het kader van het (NVRR DoeMee-) onderzoek is zo’n overzicht niet opgesteld; de Rekenkamer ziet dit niet als haar taak.

4

Van de 80 Wob-verzoeken die de gemeente Nijmegen in 2020 ontving, zijn er zes doorgestuurd doorgestuurd aan de Omgevingsdienst Regio Nijmegen

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur

Bijlage 1, bladzijde 3

Een deel van de andere (grote) gemeenten hield wel een registratie bij van (een deel van) de bovengenoemde punten: •

de helft van de gemeenten hield bij wie de verzoeken indienden; vier van de zeventien grote gemeenten hielden dit bij;

•

ruim de helft van de gemeenten hield bij aan welke bestuursorganen de verzoeken gericht waren; vijf van de zeventien grote gemeenten hielden dit bij;

•

de helft van de gemeenten hield bij wat het onderwerp van de verzoeken was; vijf van de zeventien grote gemeenten hielden dit bij;

•

ruim een kwart van de gemeenten hield bij binnen welke termijn op de Wob-verzoeken werd beslist; vier van de zeventien grote gemeenten hielden dit bij;

•

de helft van de gemeenten hield bij of het eventuele bezwaar (on)gegrond was; vijf van de zeventien grote gemeenten hielden dit bij.

Uit de in het kader van dit onderzoek uitgezette vragenlijst en onderzochte dossiers kan over de uitvoering van de Wob door de gemeente Nijmegen gezegd worden dat 5: •

niet bekend is of en zo ja, welke criteria binnen de organisatie werden gebruikt om te beoordelen of een verzoek om informatie een Wob-verzoek is;

•

niet bekend is of verzoekers werd gevraagd of de conclusie dat een verzoek om informatie een Wob-verzoek betrof klopte;

•

in de helft van de gevallen de motivering van de uitzonderingsgronden juist in het besluit was opgenomen;

•

in de helft van de onderzochte gevallen tijdig was beslist;

•

de gemeente niet aan de verzoeker vroeg in welke vorm hij de gevraagde informatie wilde ontvangen;

•

in 18% van de onderzochte gevallen bezwaar was gemaakt;

•

niet bekend is of personen die verantwoordelijk waren voor het horen van bezwaarmakers toegang kregen tot alle relevante informatie, inclusief de inhoud van weggelakte passages.

Webpagina over indienen verzoek om informatie moeilijk vindbaar Iedereen heeft het recht op toegang tot overheidsinformatie. Dat vereist dat informatie van de gemeente eenvoudig vindbaar is, en dat inwoners op een laagdrempelige manier om informatie kunnen verzoeken. Voor dat laatste is het van belang dat op de gemeentelijke website eenvoudig informatie te vinden is over het doen van een verzoek om informatie.

5

Voor een toelichting op deze punten en een vergelijking met de andere (grote) gemeenten die deelnamen aan het NVRR DoeMee-onderzoek, verwijzen wij naar bijlage 6.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur

Bijlage 1, bladzijde 4

De webpagina op www.nijmegen.nl voor het indienen van een verzoek om informatie op grond van de Wob of de Woo kan op twee manieren gevonden worden. Beide manieren vragen om voorkennis van de bezoeker. De webpagina is te vinden: 1. door Wob of Woo in te voeren in het zoekscherm; Ook na de invoering van de Woo wordt de pagina nog gevonden met de zoekterm Wob. De betreffende pagina wordt niet gevonden als gezocht wordt met de termen informatie, openbaar, opvragen of verzoek. 2. door op de home-page onder diensten te klikken op de ‘tegel’ Wet openbaarheid van bestuur of sinds 1 mei 2022 op de tegel Wet open overheid. De volgorde van deze tegels op de website wordt bepaald door het gebruik: hoe vaker een tegel wordt aangeklikt, hoe hoger deze in de lijst met diensten komt te staan. De hoogst scorende diensten staan op de home-page, de overige diensten zijn te vinden via de knop ‘alle diensten’ In de onderzoeksperiode stond de tegel Wob / Woo nooit op de homepage en was deze één van de laatste op de webpagina met alle diensten. Toelichting op indienen verzoek was en is beknopt De toelichting op het indienen van een verzoek om informatie op deze webpagina was en is beknopt (bekijk de pagina (voor het doen van een Woo-verzoek) via deze link of het screenshot in figuur 1). Er is geen toelichting opgenomen over het verloop van een verzoek om informatie.

Verder ontbreken bepaalde (verplichte) zaken: •

de contactgegevens van de Woo-contactperso(o)n(en); wel wordt de mogelijkheid gegeven een mail te sturen voor wie hulp wil bij het doen van een aanvraag;

•

bepaalde wijzen waarop een verzoek kan worden ingediend;

•

links naar categorieën informatie die de gemeente al openbaar heeft gemaakt.

Op die laatste twee punten gaan we verderop in deze bijlage meer specifiek in.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur

Bijlage 1, bladzijde 5

Figuur 1:

Screenshot webpagina Verzoek om informatie

Wijzen voor het indienen van een verzoek om informatie waren en zijn ingeperkt Op grond van de Wob moest een ieder een verzoek om informatie mondeling of schriftelijk kunnen indienen. Daarnaast konden overheden het elektronisch indienen van een Wob-verzoek mogelijk maken (via e-mail of een webformulier). In de onderzochte periode kon in Nijmegen (volgens de website) een Wob-verzoek alleen per brief worden ingediend. Het college of de raad hebben geen besluit genomen waarin is bepaald dat Wobverzoeken alleen per brief konden worden ingediend. In het vragenlijstonderzoek is aangegeven dat verzoeken die per e-mail binnen kwamen in de praktijk wel in behandeling werden genomen. Eerder zijn er periodes geweest waarin een Wob-verzoek ook via e-mail en/of mondeling kon worden ingediend. In bijlage 6 gaan we daar op in. Van de onderzochte gemeenten stond een deel het toe een Wob-verzoek ook via de elektronische weg in de dienen, namelijk: •

de helft van de 83 onderzochte gemeenten;

•

elf van de zeventien grote gemeenten.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur

Bijlage 1, bladzijde 6

Of de gemeenten het mondeling indienen van een Wob-verzoek expliciet mogelijk maakten, is niet systematisch onderzocht in het NVRR DoeMee-onderzoek. De Woo heeft de wijzen uitgebreid waarop een verzoek om informatie gedaan moet kunnen worden. Behalve mondeling en schriftelijk zoals onder de Wob, moet dit nu ook elektronisch kunnen. Op de website van de gemeente Nijmegen wordt sinds 1 mei 2022 (de ingangsdatum van de Woo) alleen de elektronische weg genoemd. Openbaar gemaakte informatie naar aanleiding van een verzoek niet gepubliceerd In de Wob was geregeld dat documenten die naar aanleiding van een Wob-verzoek zijn verstrekt, ook voor anderen openbaar gemaakt worden. Dat hield in dat bij een volgend verzoek dat betrekking had op dezelfde documenten, deze zonder meer moesten worden verstrekt. Of dit gebeurde is in het kader van het NVRR DoeMee-onderzoek niet onderzocht. Wat op grond van de Wob niet expliciet verplicht was, was het actief openbaar maken van het Wob-verzoek, het naar aanleiding daarvan genomen besluit en de naar aanleiding daarvan openbaar gemaakte informatie. Vanuit het algemene uitgangspunt dat overheidsinformatie openbaar moet zijn, was het uiteraard wel toegestaan dit te doen. Sinds 1 mei 2022 is het op grond van de Woo wel verplicht deze stukken ‘in elektronische en toegankelijke vorm openbaar te maken’ 6.

Publicatie op de website is een goede manier om aan die verplichting te voldoen. Net zoals de meeste andere gemeenten uit het onderzoek deed de gemeente Nijmegen dit niet toen de Wob nog van toepassing was. Enkele gemeenten deden dit toen al wel. Van de onderzochte grote gemeenten gaat het dan om Amsterdam, Haarlem, Rotterdam en Utrecht. Waar actief openbaar gemaakte informatie staat, was en is niet aangegeven “U heeft recht op informatie van de gemeente. Dit staat in de Wet open overheid (Woo). De gemeente maakt zelf veel bekend op allerlei manieren”, is te lezen op de webpagina op www.nijmegen.nl voor het doen van een verzoek om informatie 7. Om welke informatie het gaat en waar die gevonden kan worden, wordt niet aangegeven. Diverse gemeenten doen dat wel, bijvoorbeeld met een overzichtspagina op hun website waarop met links verwezen wordt naar informatie die de gemeente al openbaar maakt. Dit draagt bij aan de transparantie: een geïnteresseerde hoeft voor deze informatie geen verzoek in te dienen om deze te krijgen, maar wordt direct geholpen in het vinden daarvan. In bijlage 8 laten wij met behulp van screenshots enkele voorbeelden zien.

6

Artikel 2:4, derde lid, van de Woo. Deze verplichting geldt dus ook voor informatie die openbaar gemaakt is naar aanleiding van Wob-verzoeken die na 1 mei 2022 zijn afgehandeld.

7

Eenzelfde inleiding stond op de webpagina over het doen van een Wob-verzoek.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur

Bijlage 1, bladzijde 7

Op grond van de Woo worden gemeenten verplicht een aantal categorieën informatie uit eigen beweging openbaar te maken via het Platform Open Overheidsinformatie (PLOOI) 8. Deze verplichting wordt gefaseerd ingevoerd, om organisaties de tijd te gunnen de openbaarmaking van deze categorieën in te richten. In haar brief van 8 juli 2022 aan de Tweede Kamer over de voortgang van de implementatie van de Woo heeft de Minister van BZK hierover onder meer aangegeven: •

dat na consultatie van departementen, uitvoeringsorganisaties en koepels van decentrale overheden, is besloten om de volgende informatiecategorieën als eerste in PLOOI op te nemen (vanaf begin 2023): •

beschikbaarheidsgegevens van het bestuursorgaan en wijze waarop een verzoek om informatie kan worden ingediend;

•

vergaderstukken van vertegenwoordigende lichamen van decentrale overheden;

•

convenanten;

•

Woo-verzoeken, inclusief de schriftelijke beslissingen op die verzoeken en de daarbij verstrekte informatie.

•

dat bestuursorganen vooruitlopend op de ‘officiële’ fasering door PLOOI, documenten openbaar kunnen maken via hun eigen webomgeving.

In bijlage 4 hebben wij de categorieën documenten die via PLOOI actief openbaar gemaakt moeten gaan worden op een rij gezet. Daarbij is steeds aangeven of en waar de betreffende informatie voor Nijmegen op dit moment te vinden is. Dat overzicht laat zien dat de informatie die al openbaar gemaakt wordt op verschillende plekken (buiten de gemeentelijke website) is opgenomen. Voor personen die niet bekend zijn met websites zoals www.officielebekendmakingen.nl, www.nijmegen.bestuurlijkeinformatie.nl en https://pcportal.nijmegen.nl/ die informatie daardoor niet eenvoudig te vinden. Raad niet geïnformeerd over uitvoering van de Wob Het college heeft de gemeenteraad in de onderzoeksperiode niet geïnformeerd over de uitvoering van de Wob: niet over de uitvoering in zijn geheel, maar ook niet over de uitvoering van de aan het college gedelegeerde afhandeling van de Wob-verzoeken die aan de raad gericht waren 9. In de jaarverslagen rechtsbescherming over 2018, 2019 en 2020 is steeds aangegeven hoeveel Wobverzoeken er in het verslagjaar binnen zijn gekomen, hoeveel meer of minder dat er waren ten opzichte van het vorige verslagjaar en hoe vaak bezwaar is gemaakt. Het jaarverslag rechtsbescherming kwam steeds in een rondvraag van het college aan de orde, dat is niet zichtbaar voor buitenstaanders. Het jaarverslag rechtsbescherming is niet actief openbaar gemaakt.

8

PLOOI is een digitaal platform voor openbaarmaking van overheidsdocumenten dat ontwikkeld wordt door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). Voor de leesbaarheid is verder in deze bijlage niet meer opgenomen dat de informatie via PLOOI actief openbaar gemaakt moet worden.

9

Voor een toelichting op dit delegatiebesluit verwijzen wij naar bijlage 6.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur

Bijlage 1, bladzijde 8

De vergelijking met de andere onderzochte gemeenten laat zien dat: •

bij 61 van de onderzochte gemeenten (83) geen afspraken waren gemaakt over het afleggen van verantwoording door het college;

•

bij tien van de zeventien grote gemeenten geen afspraken waren gemaakt over het afleggen van verantwoording door het college.

Implementatie van de Woo gestart Op 6 oktober 2021 heeft het Gemeentelijk Managementteam (GMT) in het kader van de voorbereiding op de implementatie op de Woo besloten om een implementatieonderzoek te starten, waarmee een kader geschetst wordt voor de komende vijf jaar. Aangegeven is dat voor het onderzoek een team of werkgroep met juridische en technische specialisten wordt gevormd die in opdracht van het GMT aan de slag gaan. In het onderzoek zullen de volgende aspecten geïnventariseerd en bepaald worden: •

impact van de wet op de gemeentelijke processen;

•

ambitieniveau binnen de kaders van de wet;

•

technische implicaties van invoering en eventuele keuzes hierin;

•

inspannings- en kostenindicatie.

Op het moment van afronding van deze Rekenkamerbrief (september 2022) was dit implementatie-onderzoek nog niet afgerond. Desgevraagd is aangegeven dat in de voorbereiding op de invoering van de Woo is nagegaan wat op het moment van ingaan van de Woo (in)geregeld moet zijn en wat – gegeven de gefaseerde invoering van de Woo – nog niet hoeft of kan.

Per 1 mei 2022 – de ingangsdatum van de Woo - zijn de Woo-contactpersonen benoemd door het college, de burgemeester en de gemeenteraad 10. Net als onder de Wob heeft de gemeenteraad besloten de afhandeling van aan hem gerichte verzoeken om informatie te delegeren aan het college 11.

10

Op 19 april 2022 hebben het college en de burgemeester het Aanwijzingsbesluit contactpersonen Wet open overheid vastgesteld, deze is te vinden via: https://zoek.officielebekendmakingen.nl/gmb-2022179236.pdf. De gemeenteraad stelde het Aanwijzingsbesluit contactpersonen Wet open overheid vast op 22 juni 2022, deze is te vinden via: https://zoek.officielebekendmakingen.nl/gmb-2022289080.html. Dit aanwijzingsbesluit geldt met terugwerkende kracht tot en met 1 mei 2022.

11

Delegatiebesluit Wet open overheid, raadsbesluit 22 juni 2022. Het Delegatiebesluit is te vinden via: Delegatiebesluit Wet open overheid (officielebekendmakingen.nl). Met dit delegatiebesluit heeft de raad ook de aanwijzing van de Woo-contactpersonen aan het college gedelegeerd. Het delegatiebesluit geldt met terugwerkende kracht tot en met 1 mei 2022.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur

Bijlage 1, bladzijde 9

Daarnaast zijn meer praktische zaken geregeld, zoals aanpassing van de website en de formats voor brieven en besluiten, en het informeren van het bestuur en medewerkers over de komst van de Woo. Verder is recent gestart met het in kaart brengen van het anonimiseren van openbaar te maken stukken. Eind juni 2022 is door het GMT besloten dat de verdere implementatie van de Woo wordt aangepakt volgens ‘opgavegericht werken’. Inmiddels is daarvoor een zogenaamde opgavetrekker benoemd.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur

Bijlage 1, bladzijde 10

BIJLAGE 2:

AANDACHTSPUNTEN IMPLEMENTATIE WOO

In deze bijlage zijn aandachtspunten voor de raad en het college opgenomen voor de implementatie van de Wet open overheid (Woo).

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur

Bijlage 2, bladzijde 1

VOORAF Iedereen heeft recht op toegang tot overheidsinformatie. Voor een effectieve uitoefening van dit recht is van belang dat informatie van de gemeente eenvoudig vindbaar is, dat inwoners op een laagdrempelige wijze om informatie kunnen verzoeken en dat zo’n verzoek tijdig en correct wordt afgehandeld. De Woo legt hiervoor de basis. Het is een belangrijke taak van de gemeenteraad er op toe te zien dat dit recht wordt gerespecteerd, en waar nodig kaders te stellen voor de openbaarheid van overheidsinformatie. Bijvoorbeeld door aan te geven hoe wordt omgegaan met complexe en uitgebreide verzoeken en welke extra categorieën documenten hij eenvoudig vindbaar op de website gepubliceerd wil zien. Voor effectieve controle op de uitvoering van de Woo is van belang dat de raad toereikend wordt geïnformeerd door het college. Een belangrijke randvoorwaarde voor een open overheid is een goed functionerende informatiehuishouding. Ook hierover zijn bepalingen in de Woo, en eerder al in de Archiefwet, opgenomen. Het college heeft al toezeggingen gedaan de informatiehuishouding te verbeteren. Wij gaan daar hier verder niet op in.

Op basis van de bevindingen uit het onderzoek over de uitvoering van de Wob en de rol van de raad bij het effectueren van het recht op toegang tot overheidsinformatie, brengt de Rekenkamer de volgende punten onder de aandacht van de raad en het college voor de implementatie van de Woo. AANDACHTSPUNTEN VOOR DE GEMEENTERAAD Aandachtspunt 1: implementatie Woo De Rekenkamer verwacht dat het bijdraagt aan een geslaagde implementatie van de Woo als de raad: •

het college verzoekt deze uit te voeren op basis van een Plan van Aanpak;

•

het college verzoekt in dat Plan van Aanpak: •

aandacht te besteden aan de zaken genoemd onder de hierna opgenomen aandachtspunten;

•

beargumenteerd voorstellen te doen voor het al dan niet formuleren van beleid waarin de eisen uit de Woo nader geconcretiseerd worden;

•

een concrete planning en onderbouwde prioritering op te nemen, waarbij het uitgangspunt is dat de uitvoering van zowel de actieve als passieve openbaarheid zo snel mogelijk in overeenstemming met de (geest van de) Woo is.

•

het Plan van Aanpak (in de fase van totstandkoming) met het college bespreekt.

Aandachtspunt 2: delegatie Woo-verzoeken kunnen gericht worden aan elk bestuursorgaan en dus ook aan de gemeenteraad. De gemeenteraad van Nijmegen heeft de bevoegdheid voor de beslissing over aan hem gerichte Woo-verzoeken gedelegeerd aan het college. De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) heeft aangegeven dat het bij delegatie van deze bevoegdheid van belang is dat concrete afspraken worden gemaakt over het verstrekken van stukken door de raad aan het Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur

Bijlage 2, bladzijde 2

college. Aanvullend vindt de Rekenkamer het belangrijk dat ook afspraken worden gemaakt over de wijze waarop de raad wordt geïnformeerd over de afhandeling van het aan hem gerichte Wooverzoek. Dit laatste zou bijvoorbeeld kunnen door het toesturen van een afschrift van het namens de raad genomen Woo-besluit, met daarin een link naar de webpagina met openbaar gemaakte stukken naar aanleiding van dat verzoek (zie aandachtspunt 6). Aandachtspunt 3: voortgangs- en verantwoordingsinformatie Het college is op grond van artikel 3.5 Woo verplicht om in de jaarlijkse begroting in te gaan op de beleidsvoornemens in het kader van de Woo en over de uitvoering daarvan verslag te doen in de jaarstukken. In de Woo is niet voorgeschreven waar in de begroting en jaarstukken dit moet gebeuren. De Rekenkamer ziet hiervoor enkele mogelijkheden: in het programma Bestuur en organisatie, in de paragraaf Bedrijfsvoering of in een afzonderlijke paragraaf. Gelet op de recente invoering van de Woo acht de Rekenkamer de volgende voortgangs- en verantwoordingsinformatie van belang voor de raad: •

de uitvoering van het onder aandachtspunt 1 genoemde Plan van Aanpak;

•

de voortgang van de categorieën informatie die actief openbaar gemaakt moeten (gaan) worden én de vindbaarheid van die informatie (zie aandachtspunt 4);

•

de rapportage op basis van de analyse van de afhandeling van Woo-verzoeken zoals genoemd onder aandachtspunt 7.

De Rekenkamer vindt het van belang dat de raad afweegt of hij: •

de informatievoorziening – met een paar concrete afspraken over de plek en de inhoud - via de begroting en jaarstukken voldoende vindt;

•

(voorlopig) vaker of meer specifiek geïnformeerd wil worden en zo ja, daarover dan concrete afspraken maakt met het college.

AANDACHTSPUNTEN VOOR HET COLLEGE Aandachtpunt 4: actieve openbaarmaking van informatie Eenvoudig vindbare informatie draagt bij aan de transparantie van de gemeente: als de gemeente uit eigen beweging informatie openbaar maakt en deze informatie eenvoudig kan worden gevonden hoeft hiervoor geen verzoek te worden ingediend. Met het oog op de actieve openbaarmaking van informatie, zijn volgens de Rekenkamer de volgende acties van belang: •

het verkrijgen van inzicht in: •

welke informatie op dit moment al openbaar gemaakt wordt;

•

welke informatie op grond van de Woo (op termijn) openbaar gemaakt moet worden (in PLOOI);

•

welke informatie aanvullend openbaar gemaakt kan worden, mede vanuit de verplichting uit de Woo dat de gemeente informatie openbaar maakt waarbij dit zonder onevenredige inspanning of kosten mogelijk is.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur

Bijlage 2, bladzijde 3

•

het opstellen van werkinstructies - inclusief het benoemen van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden - voor de categorieën informatie die de gemeente uit eigen beweging openbaar maakt.

•

het in elektronische vorm en op een toegankelijke wijze openbaar maken van informatie. Totdat de gemeente verplicht wordt dit in PLOOI te doen, is publicatie (van links) op de gemeentelijke website hiervoor geschikt (zie verder aandachtspunt 6).

•

het treffen van voorbereidingen voor de actieve openbaarmaking van informatie via PLOOI. Als aandachtspunt hierbij geeft de Rekenkamer mee, dat de eerste categorieën informatie naar verwachting vanaf 2023 in PLOOI gepubliceerd kunnen worden (door gemeenten die technisch en organisatorisch klaar zijn voor aansluiting en aanlevering).

Aandachtspunt 5: werkproces passieve openbaarheid De Woo vraagt op onderdelen om aanpassingen in de manier waarop verzoeken om informatie worden behandeld. Op een aantal punten zijn er geen wijzigingen ten opzichte van de Wob. Onderstaande acties zijn volgens de Rekenkamer van belang voor een goede passieve openbaarmaking: •

Het actualiseren van het stroomschema voor de afhandeling van verzoeken om informatie. De Rekenkamer geeft daarbij als suggestie mee dit te doen op basis van een evaluatie van de stappen uit het huidige stroomschema voor de afhandeling van Wob-verzoeken én de aanvullende eisen die volgen uit de Woo. De Rekenkamer doet verder de suggestie hierbij specifiek na te gaan: •

of de ambtenaren die verantwoordelijk zijn voor het horen in de bezwaarprocedure toegang hebben tot alle relevante informatie;

•

welke regelingen zoals verordeningen, beleidsregels en mandaatbesluiten moeten worden aangepast naar aanleiding van de invoering van de Woo;

•

Het opstellen van werkinstructies voor de behandeling van Woo-verzoeken. De Rekenkamer acht het van belang hierin ook de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de verschillende betrokken medewerkers vast te leggen en om in dit kader: •

onderzoek te doen naar het ervaren tekort aan capaciteit binnen de organisatie;

•

na te gaan of verdere aanpassing van de formats voor brieven en besluiten nodig is.

Aandachtspunt 6: website De website is een belangrijk instrument om informatie van de gemeente eenvoudig vindbaar te maken en inwoners de mogelijkheid te bieden op een laagdrempelige manier om informatie te verzoeken. Met het oog daarop is het volgens de Rekenkamer van belang: •

dat de vindbaarheid van de webpagina voor het indienen van Woo-verzoeken verbeterd wordt;

•

dat de informatie over de Woo (op die pagina) aangevuld wordt. Volgend uit de Woo gaat het in elk geval om: •

een toelichting op de functie van de Woo-contactpersonen en hun contactgegevens; als alternatief kunnen een groeps-e-mail-adres en -telefoonnummer gebruikt worden;

•

de vermelding dat het indienen van een Woo-verzoek ook per post en mondeling kan, met daarbij een postadres en telefoonnummer;

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur

Bijlage 2, bladzijde 4

•

een overzicht van de categorieën informatie die de gemeente al openbaar maakt (en op termijn openbaar gaat maken), met daarbij een link naar de vindplaats van die informatie;

•

de Wob / Woo-verzoeken en de naar aanleiding daarvan genomen besluiten en verstrekte documenten waarover sinds 1 mei 2022 is beslist (of een link naar de pagina met deze stukken).

De Rekenkamer doet aanvullend de suggestie op die pagina op te nemen: •

een toelichting op het Woo-proces van het indienen van een verzoek om informatie tot en met de mogelijkheid bezwaar te maken tegen het besluit om informatie (niet) openbaar te maken;

•

de analyse van de sturings- en monitoringsinformatie genoemd onder aandachtspunt 7.

In bijlage 8 hebben wij een aantal goede voorbeelden van (onderdelen van) webpagina’s over de Woo van andere gemeenten opgenomen. Deze kunnen gebruikt worden voor het verbeteren van de informatie op www.nijmegen.nl. Aandachtspunt 7: Sturings- en monitoringsinformatie Het aan de hand van een aantal indicatoren bijhouden van wie waarover Woo-verzoeken indienen en hoe die verzoeken worden afgehandeld draagt bij aan betere sturings- en monitoringsinformatie. Volgens de Rekenkamer is het belangrijk dat zo’n registratie wordt bijgehouden en dat de gegevens daaruit geanalyseerd worden. De resultaten van zo’n analyse geven inzicht in zaken die goed lopen en waar in het proces zich knelpunten voor doen. Met dat inzicht kan worden bijgestuurd en kan de kwaliteit van de uitvoering steeds verder verhoogd worden. Daarnaast geeft zo’n analyse een beeld van de informatiebehoefte bij inwoners, wat aanleiding kan zijn meer informatie actief openbaar te maken, of de vindbaarheid van informatie te verbeteren. Bovendien is het college verplicht om verantwoording aan de raad af te leggen over de uitvoering van de Woo. Dit is niet goed mogelijk als het college geen zicht heeft op de uitvoering. Indicatoren die de Rekenkamer voor zo’n registratie van belang acht zijn: •

Wie dient het verzoek in, is dit bijvoorbeeld een inwoner, onderzoeker of journalist?

•

Aan welk bestuursorgaan (raad, college, burgemeester) is het verzoek gericht?

•

Op welk programma uit de begroting heeft het verzoek betrekking?

•

Op welke categorieën documenten heeft het verzoek betrekking?

•

Hoelang duurt de behandeling van een Woo-verzoek?

•

Is de beslistermijn verdaagd? Wat waren daarvoor de redenen?

•

Is openbaarmaking geweigerd? Zo ja, op welke gronden?

•

Is bezwaar gemaakt tegen het Woo-besluit? Zo ja, waartegen richtte het bezwaar zich?

•

Is het bezwaar (on)gegrond verklaard? Wat waren daarvoor de redenen?

Afsluitend Afsluitend geeft de Rekenkamer mee dat zij het voor de implementatie van de Woo van belang vindt dat (nieuwe) ambtenaren – periodiek - geïnstrueerd worden over de Woo in het algemeen, de daarvoor geldende werkprocessen binnen de gemeente Nijmegen en de voor hen relevante werkinstructies en formats in het bijzonder.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur

Bijlage 2, bladzijde 5

BIJLAGE 3:

WOB EN WOO OP HOOFDLIJNEN

Overheidsinformatie moet in de regel openbaar zijn. Dit uitgangspunt is neergelegd in artikel 110 van de Grondwet. De wijze waarop overheidsinformatie openbaar moet worden gemaakt – en in welke gevallen openbaarmaking achterwege moet of kan blijven – was tot 1 mei 2022 geregeld in de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). Sinds 1 mei 2022 is dit geregeld in de Wet open overheid (Woo). Deze bijlage beschrijft de hoofdpunten van de Wob en de Woo. Achtereenvolgens gaat het om: •

Inleiding, inclusief een tabel met de belangrijkste overeenkomsten en verschillen tussen de Wob en de Woo

•

Actieve en passieve openbaarheid

•

Indiening Wob / Woo verzoek

•

Uitzonderingsgronden, inclusief persoonlijke beleidsopvattingen

•

Beslistermijnen

•

Verstrekking van informatie

•

Openbaarmaking van informatie

•

Openbaarheidsparagraaf

•

Informatiehuishouding

INLEIDING Overheidsinformatie moet in de regel openbaar zijn. Dit uitgangspunt is neergelegd in artikel 110 van de Grondwet. De wijze waarop overheidsinformatie openbaar moet worden gemaakt – en in welke gevallen openbaarmaking achterwege moet blijven – was tot 1 mei 2022 geregeld in de Wob. Sinds 1 mei 2022 is dit geregeld in de Woo. Het eerste voorstel dat uiteindelijk heeft geleid tot de Woo, werd al in 2012 gedaan. De aanleiding was dat de mate waarin overheidsinformatie onder de Wob openbaar werd gemaakt onvoldoende werd gevonden: te weinig informatie werd uit eigen beweging openbaar gemaakt, verzoekers om informatie konden met hoge kosten te maken krijgen en de regels van de Wob stonden te vaak openbaarmaking van informatie in de weg 1. Het doel van de Woo blijft dat overheden uit eigen beweging en op verzoek informatie openbaar maken. Bijkomend doel van de Woo is dat overheden transparanter worden. Daarvoor wordt actieve openbaarmaking van bepaalde categorieën overheidsinformatie verplicht gesteld en zijn de uitzonderingsgronden voor de openbaarmaking van informatie aangescherpt. Ook stelt de Woo dat de informatiehuishouding van overheden te verbeteren: overheidsinformatie moet beter vindbaar, uitwisselbaar, eenvoudig te ontsluiten en goed te archiveren zijn 2.

Net als onder de Wob kan onder de Woo een ieder een verzoek doen informatie openbaar te maken; dit wordt passieve openbaarheid genoemd. De Woo heeft de wijzen waarop zo’n verzoek kan worden ingediend verruimd. De termijn waarbinnen de informatie door het overheidsorgaan moet worden geleverd is onder de Woo juist verkort. In de volgende tabel zijn de belangrijkste overeenkomsten en verschillen tussen de Wob en de Woo op hoofdlijnen weergegeven.

Wob

Woo

Uitgangspunt: de overheid heeft de plicht om

Uitgangspunt: een ieder heeft het recht op toegang

informatie openbaar te maken.

tot publieke informatie.

Informatie over beleid, de voorbereiding en

Concreet vastgelegd welke documenten in ieder

uitvoering daarvan uit eigen beweging openbaar

geval uit eigen beweging openbaar gemaakt moeten

maken, zodra dat in het belang is van een goede

worden (actieve openbaarheid) 3.

democratische bestuursvoering (actieve openbaarheid). X

Niet concreet benoemde documenten moeten openbaar gemaakt worden als dit zonder onevenredige inspanning of kosten mogelijk is.

X

Openbaarmaking moet zodanig gebeuren dat het zoveel mogelijk belangstellende burgers bereikt.

X

Uitgangspunt is dat documenten in elektronische vorm openbaar worden gemaakt.

1

Kamerstukken II 2012-2013 33 328, 3, p. 3.

2

Kamerstukken II 2012-2013 33 328, 3, p. 3.

3

Zie bijlage 2 voor een overzicht van de documenten die uit eigen beweging openbaar moeten worden gemaakt.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur

Bijlage 3, bladzijde 2

Wob

Woo

Openbaarmaking kan worden beperkt als

Openbaarmaking kan alleen worden beperkt als de

uitzonderingsgronden uit de Wob of andere wetten

Woo daarin voorziet.

zich hiertegen verzetten. X

Extra relatieve uitzonderingsgronden: bescherming van het milieu, beveiliging van personen of bedrijven, goed functioneren van overheidsorganen.

X

Relatieve uitzonderingsgronden mogen niet worden toegepast op informatie ouder dan vijf jaar, tenzij het bestuursorgaan motiveert waarom het door de uitzonderingsgrond beschermde belang ondanks het tijdsverloop zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking. Ook het niet openbaar maken van persoonlijke beleidsopvattingen ouder dan vijf jaar moet gemotiveerd worden.

X

Tenminste één contactpersoon aanstellen die vragen over de beschikbaarheid van publieke informatie beantwoord.

X

Openbaarheidsparagraaf in begroting en jaarstukken.

Wob én Woo: Informatie op verzoek openbaar maken (passieve openbaarheid). Indienen verzoek: mondeling of schriftelijk (post) en

Indienen verzoek: mondeling, schriftelijk (post) en

optioneel langs elektronische weg.

langs elektronische weg.

Wob én Woo: Beslissing op verzoek om informatie binnen vier weken. Mogelijkheid beslistermijn met maximaal vier weken

Mogelijkheid beslistermijn met maximaal twee

te verdagen.

weken te verdagen, maar alleen als de omvang of complexiteit van het verzoek dit rechtvaardigt.

Tabel 1:

Overeenkomsten en verschillen tussen de Wob en de Woo

ACTIEVE EN PASSIEVE OPENBAARHEID Zowel de Wob als de Woo maakt een onderscheid tussen actieve en passieve openbaarheid. Passieve openbaarheid houdt in dat overheidsinformatie openbaar wordt gemaakt naar aanleiding van een verzoek van bijvoorbeeld een inwoner of journalist. Onder actieve openbaarheid wordt de openbaarmaking van informatie uit eigen beweging verstaan. Eén van de doelen van de Woo is dat overheden meer informatie uit eigen beweging openbaar maken. Om die reden bepaalt de Woo 4 in artikel 3.3 concreet welke categorieën informatie actief openbaar moeten worden gemaakt (via het

4

De wettekst van de Woo, inclusief de tekst van het nog niet in werking getreden artikel 3.3, is gepubliceerd op https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stb-2022-14.html.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur

Bijlage 3, bladzijde 3

Platform Open Overheidsinformatie (PLOOI) 5). Vergaderstukken van de gemeenteraad, beleidsplannen en -evaluaties en subsidieregelingen zijn voorbeelden hiervan. Bestuursorganen zijn daarnaast op grond van artikel 3.1 Woo verplicht om ook andere, niet in artikel 3.3 Woo genoemde informatie openbaar te maken als dit zonder onevenredige inspanning of kosten mogelijk is. De in artikel 3.1 Woo genoemde informatie betreft in ieder geval informatie over het beleid, inclusief de voorbereiding, uitvoering, naleving, handhaving en evaluatie daarvan. Dit artikel treedt gefaseerd in werking. Overheden hoeven nu nog niet aan deze verplichting hoeven te voldoen 6. In haar brief dd. 8 juli 2022 over de voortgang van de implementatie van de Woo heeft de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) hierover onder meer aangegeven: •

dat na overleg met departementen, uitvoeringsorganisaties en koepels van decentrale overheden, is besloten dat de volgende informatiecategorieën als eerste in PLOOI opgenomen kunnen worden (naar verwachting vanaf begin 2023): •

beschikbaarheidsgegevens van het bestuursorgaan en wijze waarop een verzoek om informatie kan worden ingediend (artikel 3.3, eerste lid, onderdeel e, Woo);

•

vergaderstukken van vertegenwoordigende lichamen van decentrale overheden (artikel 3.3, tweede lid, onderdeel c, Woo);

•

convenanten (artikel 3.3, tweede lid, onderdeel f, Woo);

•

Woo-verzoeken, inclusief de schriftelijke beslissingen op die verzoeken en de daarbij verstrekte informatie (artikel 3.3, tweede lid, onderdeel i, Woo).

•

dat bestuursorganen vooruitlopend op de ‘officiële’ fasering door PLOOI, documenten openbaar kunnen maken via hun eigen webomgeving.

In bijlage 2 is een overzicht opgenomen van alle categorieën informatie die via PLOOI openbaar gemaakt moeten gaan worden. Per categorie hebben wij daar aangegeven welke informatie de gemeente nu al openbaar maakt (augustus 2022). INDIENING WOB / WOO-VERZOEK Iedereen kan een verzoek om overheidsinformatie richten aan een bestuursorgaan. De Wob bepaalde dat Wob-verzoeken mondeling of schriftelijk moesten kunnen worden ingediend. Als het bestuursorgaan dit toeliet, kon dit ook elektronisch. Meerdere overheden hadden de elektronische weg voor indiening van Wob-verzoeken niet opengesteld, wat betekende dat Wob-verzoeken die

5

PLOOI is een digitaal platform voor openbaarmaking van overheidsdocumenten dat ontwikkeld wordt door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) en voorziet in een gestandaardiseerde manier van openbaarmaking van overheidsinformatie. PLOOI is op dit moment in ontwikkeling, de huidige versie kan worden bekeken via: https://www.koopoverheid.nl/vooroverheden/gemeenten-provincies-en-waterschappen/plooi. Voor de leesbaarheid is verder in deze bijlage niet meer opgenomen dat de informatie via PLOOI actief openbaar gemaakt moet worden.

6

Het is nog niet bekend wanneer deze bepaling in werking gaat treden.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur

Bijlage 3, bladzijde 4

per e-mail of via een online formulier werden ingediend niet door het bestuursorgaan in behandeling werden genomen. De reden voor het niet-openstellen van de elektronische weg was meestal het tegengaan van misbruik. Tot 2016 kon de indiener van een Wob-verzoek een dwangsom verbeuren als het bestuursorgaan niet tijdig reageerde op het verzoek. Hierdoor kwam het met enige regelmaat en steeds vaker voor dat – vooral via e-mail – omvangrijke en complexe Wob-verzoeken werden ingediend die (bijna) onmogelijk tijdig afgehandeld konden worden. Ook kwam het voor dat zo verzoeken werden gedaan die moeilijk als Wob-verzoek herkenbaar waren. Hoewel sinds 2016 niet meer automatisch een dwangsom kan worden verbeurd als een overheid te laat is beslist, hebben veel gemeenten de elektronische weg na 2016 niet weer opengesteld. Om het indienen van verzoeken makkelijker te maken, bepaalt artikel 4.1, tweede lid, van de Woo dat verzoeken mondeling, schriftelijk én elektronisch ingediend moeten kunnen worden. Een bestuursorgaan kan zelf bepalen hoe zij elektronische indiening inricht: per e-mail, via een online formulier of beide. Nieuw onder de Woo is de Woo-contactpersoon die elk bestuursorgaan moet aanwijzen. Een Woocontactpersoon beantwoordt vragen over beschikbaarheid van overheidsinformatie. Woo-contactpersoon Nieuw onder de Woo is de verplichte Woo-contactpersoon.

Op grond van artikel 4.7 Woo moeten bestuursorganen één of meerdere contactpersonen aanstellen voor de beantwoording van vragen over de beschikbaarheid van overheidsinformatie. Volgens de wetgever is het de bedoeling dat de Woocontactpersoon op een laagdrempelige en klantvriendelijke wijze, bijvoorbeeld via telefoon of per e-mail, vragen beantwoordt over de beschikbaarheid van overheidsinformatie. Bij eenvoudigere informatieverzoeken kan de Woo-contactpersoon zelf informatie verstrekken; bij grotere of ingewikkeldere verzoeken dient de procedure voor het afhandelen van Woo-verzoeken te worden doorlopen 7.

UITZONDERINGSGRONDEN EN PERSOONLIJKE BELEIDSOPVATTINGEN Bescherming van andere belangen dan de openbaarheid kan reden zijn om een uitzondering te maken op de regel dat iedereen recht heeft op overheidsinformatie. Hierbij wordt onderscheid gemaakt naar absolute en relatieve uitzonderingsgronden en persoonlijke beleidsopvattingen 8. Als een absolute uitzonderingsgrond van toepassing is, moet het bestuursorgaan openbaarmaking weigeren. Als een relatieve uitzonderingsgrond van toepassing is, moet het bestuursorgaan het algemene belang van openbaarheid van overheidsinformatie afwegen tegen het belang dat deze

7

Geconsolideerde artikelsgewijze toelichting Wet open overheid, p. 42 (te raadplegen via https://www.eerstekamer.nl/overig/20200629/geconsolideerde_artikelsgewijze/meta).

8

Onder persoonlijke beleidsopvattingen worden verstaan subjectieve uitlatingen van ambtenaren over beleidskwesties: ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter (artikel 5.2, eerste lid, van de Woo).

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur

Bijlage 3, bladzijde 5

uitzonderingsgrond beoogt te beschermen. Wanneer geoordeeld wordt dat dit het geval is, dient openbaarmaking achterwege te blijven. Persoonlijke worden niet openbaar gemaakt. De achtergrond van deze regel is dat ambtenaren vrij moeten zijn om hun opvatting te geven over beleidskwesties 9. Als een document informatie bevat die niet openbaar mag worden gemaakt, moeten de betreffende passages worden weggelakt. Het is niet de bedoeling dat openbaarmaking van het gehele document achterwege blijft. In het volgende tekstvak is de wettekst van artikel 5.1 Woo (absolute en relatieve uitzonderingsgronden) en artikel 5.2 Woo (persoonlijke beleidsopvattingen) weergegeven. Ten opzichte van de Wob zijn de belangrijkste wijzigingen: •

Openbaarmaking kan alleen worden beperkt als de Woo daarin voorziet;

•

Er zijn extra relatieve uitzonderingsgronden: bescherming van het milieu, beveiliging van personen of bedrijven, goed functioneren van overheidsorganen; Relatieve uitzonderingsgronden mogen niet worden toegepast op informatie ouder dan vijf jaar,

•

tenzij het bestuursorgaan motiveert waarom het door de uitzonderingsgrond beschermde belang ondanks het tijdsverloop zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking.

Artikel 5.1 Woo: uitzonderingsgronden 1.

Het openbaar maken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit: a.

de eenheid van de Kroon in gevaar zou kunnen brengen;

b.

de veiligheid van de Staat zou kunnen schaden;

c.

bedrijfs- en fabricagegegevens betreft die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld;

d.

persoonsgegevens betreft als bedoeld in paragraaf 3.1 onderscheidenlijk paragraaf 3.2 van de Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming, tenzij de betrokkene uitdrukkelijk toestemming heeft gegeven voor de openbaarmaking van deze persoonsgegevens of deze persoonsgegevens kennelijk door de betrokkene openbaar zijn gemaakt;

e.

nummers betreft die dienen ter identificatie van personen die bij wet of algemene maatregel van bestuur zijn voorgeschreven als bedoeld in artikel 46 van de Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming, tenzij de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de levenssfeer maakt.

2.

Het openbaar maken van informatie blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen: a.

de betrekkingen van Nederland met andere landen en staten en met internationale organisaties;

b.

de economische of financiële belangen van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen, in geval van milieu-informatie slechts voor zover de informatie betrekking heeft op handelingen met een vertrouwelijk karakter;

c.

de opsporing en vervolging van strafbare feiten;

d.

de inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen;

e.

de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;

f.

de bescherming van andere dan in het eerste lid, onderdeel c, genoemde concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens;

9

Kamerstukken II 2013–2014, 33328, 9, p. 49.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur

Bijlage 3, bladzijde 6

g.

de bescherming van het milieu waarop deze informatie betrekking heeft;

h.

de beveiliging van personen en bedrijven en het voorkomen van sabotage;

i.

het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen.

Artikel 5.2 Woo: Persoonlijke beleidsopvattingen 1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder persoonlijke beleidsopvattingen worden verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter.

BESLISTERMIJNEN Onder de Wob moest een bestuursorgaan binnen vier weken een beslissing nemen op een Wobverzoek. Deze termijn kon met vier weken worden verdaagd. Onder de Woo is de beslistermijn van vier weken ongewijzigd, maar is de verdagingstermijn verkort naar maximaal twee weken en alleen mogelijk als de omvang of de complexiteit van de informatie een verlenging rechtvaardigt. Van een verdaging moet schriftelijk gemotiveerd mededeling gedaan worden aan de verzoeker. Bestuursorganen hebben dus minder tijd om op een verzoek om informatie te beslissen, verzoekers ontvangen de gevraagde informatie sneller.

Overleginspanning bij verdaging Bij Woo-verzoeken kan het gaan om zeer veel documenten, die het bestuursorgaan niet tijdig kan verzamelen en verstrekken. Bij de behandeling van het voorstel van de Woo in de Tweede Kamer is aan de orde gekomen dat het in die gevallen voor zowel de verzoeker als het bestuursorgaan aantrekkelijk kan zijn om afspraken te maken over snelle verstrekking van de documenten die het meest relevant zijn 10. Artikel 4.2a Woo bepaalt daarom dat bestuursorganen bij omvangrijke verzoeken die niet binnen vier weken kunnen worden afgehandeld met de verzoeker moet overleggen over de prioritering van de afhandeling van het verzoek.

VERSTREKKING VAN INFORMATIE Het uitgangspunt van de Wob en de Woo is dat de door verzoeker gewenste wijze van verstrekking leidend is. Als een bestuursorgaan besluit informatie openbaar te maken, krijgt de verzoeker deze informatie in de door hem gewenste vorm (digitaal, op papier), tenzij verstrekking in die vorm redelijkerwijs niet mogelijk is. Die informatie is dan ook voor iedereen openbaar. Onder de Wob hield dat in dat personen die om informatie vroegen die naar aanleiding van een eerder Wobverzoek al openbaar was gemaakt, die informatie zonder meer verstrekt kregen. De Woo bepaalt dat die informatie óók in elektronische vorm moet worden gepubliceerd op een manier die voor iedereen toegankelijk is. We gaan hier in de volgende paragraaf nader op in.