Afval of Grondstof Bijlagenboek

•

In de regionale jaarprogramma’s is aangegeven dat deze steeds onderdeel zijn van de DVO; dat is niet (zichtbaar) het geval. In de DVO is onder ‘Planning’ vastgelegd: De afdeling Advies en Relatiebeheer van Dar werkt volgens een jaarplan (…). Dit om de gemeente zekerheid te bieden over de beschikbare capaciteit voor projecten en reguliere werkzaamheden.

Het in de DVO genoemde jaarplan is een ander plan dan het regionale jaarprogramma. Het jaarplan betreft een gedetailleerd intern werkprogramma van de Dar. Zoals hiervoor aangegeven wordt het regionaal jaarprogramma door het BO vastgesteld en betreft het een overzicht op hoofdlijnen van jaarlijks terugkerende en éénmalige activiteiten. •

De afspraken in de DVO’s over informatie-uitwisseling, monitoring en evaluatie zijn algemeen van aard (zie onderstaand kader). Rapportages over de uitvoering van werkzaamheden en daarmee behaalde resultaten heeft de rekenkamer niet ontvangen. 

de gemeente en Dar: • •

informeren elkaar open en transparant, zowel gevraagd als ongevraagd; informeren elkaar actief bij gebreken of ondermaatse (beeld)kwaliteit in de openbare ruimte en treden waar mogelijk op. Rekenkamer: voor afvalinzameling is een dergelijke afspraak niet opgenomen in de DVO.



Voor een goede samenwerking is overleg nodig. Het doel van ieder overleg is het tijdig uitwisselen van informatie over de voortgang van de uitvoering om tijdig te kunnen bijsturen op het behalen van de (contract)doelstellingen.



Dar legt de uitvoering van werkzaamheden en de daarmee behaalde resultaten vast.



Dat doet Dar zodanig dat de gemeente, via rapportages, audits of antwoorden op vragen vanuit het ambtelijk apparaat, inzage heeft in de kwaliteit en/of frequentie van de uitgevoerde werkzaamheden.



Dar verzorgt rapportages voor het contractteam, zodat de voortgang van de uitvoering besproken kan worden.



De coördinatoren stellen op basis van de rapportage in het contractteam en de voortgang van de plateauplanning ieder kwartaal rapportages voor de MT’s 25 op.

Voor GFT is in de DVO een concrete afspraak gemaakt: Wanneer Dar een container niet ledigt, hangt Dar een containerhanger op met daarop de reden waarom een container niet is geleegd. Tevens melden zij het adres aan het klantencontactcentrum ter registratie in het systeem.

Navraag heeft opgeleverd dat de Dar op dit moment geen eenduidige registratie bijhoudt van de adressen waar een kaart aan de container is gehangen. Het is daardoor nog niet goed mogelijk te zien waar meer dan eens afval verkeerd wordt aangeboden.

25

MT: managementteam.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?

Bijlage 2, bladzijde 16

•

In het raadsvoorstel bij het Afvalbeleidsplan stond in de paragraaf ‘Uitvoering en evaluatie’: ‘Afvalbeleid wordt door Dar uitgevoerd en jaarlijks gevolgd en geëvalueerd in het DVO proces tussen gemeente een Dar’. Navraag naar de rapportages naar aanleiding van deze evaluaties leverde op

dat die er niet zijn. In de gesprekken met de betrokken medewerkers en de portefeuillehouder is aangegeven dat de evaluatie van de DVO mondeling plaatst vindt. Aangegeven werd dat dit gebeurt in de gesprekken die gedurende het jaar gevoerd worden en dat twee keer per jaar (ambtelijk) expliciet gesproken wordt over de doelen, de voortgang in de uitvoering en de knelpunten daarbij. Adviesfunctie Dar Volgend uit de DVO, het jaarprogramma of de (regionale) ambtelijke of bestuurlijke overleggen doet de Dar voorstellen aan de gemeente voor het verbeteren van de afvalinzameling. De Dar baseert zich daarbij onder meer op eigen ervaringen, doet onderzoek of baseert zich op ervaringen of onderzoek van anderen. De afgelopen jaren deed de Dar bijvoorbeeld onderzoek naar: •

inzamelvarianten voor Textiel (2017);

•

het circulair maken van de GFT-keten (2017);

•

de aanbieding van GFT in Neerbosch Oost (2019) en Willemskwartier (2019);

•

de kwaliteit van GFT, Plastic+ en Textiel (2020).

Voorstellen voor aanpassingen in de afvalinzameling van de Dar aan de gemeente(n) in de afgelopen jaren hadden onder meer betrekking op: •

de spreiding van Glas en Textiel containers in de stad (2014)

•

de invoering van mini-containers voor OPK (2015)

•

de aanpassing van de inzameling van OPK door een tekort aan chauffeurs voor de avonduren (overdag in plaats van ’s avonds en daarmee door Dar en niet door verenigingen) (2018 / 2019))

•

ondergronds inzamelen in het centrum (2017)

•

de uitwerking van het raadsbesluit de zakken voor Plastic+ niet langer gratis beschikbaar te stellen (2019 / 2020).

Vanuit haar adviesfunctie heeft de Dar verder in de afgelopen jaren onder meer een communicatieplan opgesteld (2014) en dat uitgewerkt in jaarplannen. In de gevoerde gesprekken is aangegeven dat dit plan nog steeds de basis vormt voor de communicatie met inwoners over afval(inzameling). En in 2020 stelde de Dar vanuit haar adviesfunctie een Plan van Aanpak op voor het verbeteren van de kwaliteit van het gescheiden ingezameld huishoudelijk afval. In 2021 staat de verbetering van de kwaliteit van GFT centraal. De verbetering van de kwaliteit van Plastic+ en Textiel staat in respectievelijk 2022 en 2023 op de rol. Per stroom zal steeds worden ingezet op: basis op orde, communicatie, controle en handhaving. Vooraf worden per jaar, in overleg tussen de betreffende gemeente en de Dar, concrete doelen geformuleerd. Voor een overzicht van de doelen voor het verbeteren van de kwaliteit van GFT in Nijmegen verwijzen wij naar bijlage 3 (Afvalbeleid gemeente Nijmegen).

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?

Bijlage 2, bladzijde 17

Contracten De gemeente heeft haar verantwoordelijkheid voor het verantwoord laten verwerken van het ingezamelde afval gedelegeerd aan de Dar. Ook de andere gemeenten uit de regio Nijmegen hebben dat gedaan. Daartoe heeft de Dar namens de gemeenten contracten afgesloten voor de sortering en verwerking van Plastic+, Glas, OPK en Textiel. Concreet gaat het om een contract met Midwaste voor Glas, OPK en Textiel en een contract voor Plastic+ met RKN. Op grond van afspraken die de VNG namens de gemeenten heeft gemaakt, is de gemeente contracthouder voor RKN. In de paragraaf Midwaste / RKN is een toelichting op deze contracten opgenomen.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?

Bijlage 2, bladzijde 18

SPELERS IN DE AFVALKETEN: GEMEENSCHAPPELIJKE REGELING MARN

De Gemeenschappelijke Regeling Milieusamenwerking en Afvalverwerking Regio Nijmegen (GR MARN) is één van de aandeelhouders (eigenaar) van en opdrachtgever aan de ARN (de Afvalverbranding Regio Nijmegen). Op dit moment heeft de GR MARN 51% van de aandelen in handen 26, de overige 49% van de aandelen is in handen van een commerciële partij (Remondis). De ARN verbrandt het Restafval van de gemeenten uit de regio. Het GFT uit de regiogemeenten wordt door de ARN vergist en gecomposteerd. Verder is de ARN acceptatie- en overslagpunt voor Plastic+ en Glas uit de regiogemeenten. Structuur In de GR MARN participeren de gemeenten Berg en Dal, Beuningen, Druten, Heumen, Mook en Middelaar, Nijmegen, West Maas en Waal 27 en Wijchen. De GR MARN behartigt de belangen van de regiogemeenten als aandeelhouder in afvalverbrander ARN BV. Via de GR MARN is de continuïteit van de verwerking van Restafval en GFT bij ARN BV gewaarborgd. Over de rol van de GR MARN staat in het Afvalbeleidsplan: ‘Omdat Dar een centrale positie gekregen heeft als adviseur op het gebied van afval, zijn adviserende taken en afvalprojecten van GR MARN naar Dar verschoven. Door deze ontwikkeling en het vormen van een RUD 28 voor andere milieutaken in onze regio, zijn veel taken van de GR MARN vervallen.

GR MARN blijft sterk afgeslankt bestaan om zorg te dragen voor de aandelenportefeuille van de gemeenten in ARN en als schakel om de gemeenten regionaal te verbinden met hun opdrachtgeverrol naar Dar en ARN’.

26

Omdat dit niet de focus van het onderzoek is, gaan we hier niet uitgebreid in op de wijzigingen in het aandeelhouderschap in de afgelopen jaren. Voor de volledigheid noemen wij hier dat tot medio 2019 ook de GR Regio Rivierenland en de GR Regio Vallei aandeelhouder van de ARN waren. De publieke partijen hebben samen altijd het meerderheidsbelang in de ARN gehad.

27

De gemeente West Maas en Waal heeft in 2020 aangegeven uit de GR MARN te willen treden.

28

RUD: Regionale UitvoeringsDienst. Het gaat hier om de ODRN, de Omgevingsdienst Regio Nijmegen.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?

Bijlage 2, bladzijde 19

De taken en bevoegdheden van de GR MARN zijn in de GR als volgt verwoord (artikel 5): 1.

Afvalverwerking: a.

Het deelnemen in het aandelenkapitaal van ARN B.V. of haar rechtsopvolger.

b.

Het in overleg met de gemeenten regelen van de aanvoer van de afvalstoffen, voor zover dit uit een oogpunt van doeltreffende bedrijfsvoering van de verwerkingsinrichting noodzakelijk is.

c.

Elk van de gemeenten verbindt zich om: i.

de door of vanwege die gemeente ingezamelde afvalstoffen aan de verwerkingsinrichting aan te bieden van welke verplichting door het Algemeen Bestuur ontheffing kan worden verleend;

ii.

de wijze van inzamelen af te stemmen op de wijze van verwerken van de verwerkingsinrichting;

iii.

voor veranderingen in het inzamelsysteem, tijdig vooraf toestemming te vragen aan het Dagelijks Bestuur waaraan de voorwaarde kan worden verbonden dat de uit die veranderingen voortvloeiende nadelige gevolgen aan het openbaar lichaam of aan de ARN B.V. worden vergoed.

d.

het openbaar lichaam sluit met de ARN B.V. een vuilverwerkingsovereenkomst, regelende de aanbiedingsplicht van de deelnemende gemeenten van de door of vanwege hen opgehaalde afvalstoffen, de acceptatieplicht van de aangeboden afvalstoffen door de verwerkingsinrichting en het in rekening brengen van de verwerkingskosten door ARN B.V. aan de deelnemende gemeenten.

2.

Beleid Het afstemmen en/of het opzetten van gezamenlijk beleid op afval en milieuterrein 29.

Namens de gemeente Nijmegen heeft sinds 2018 de portefeuillehouder duurzaamheid zitting in het AB en DB van de GR MARN; van beide gremia is zij voorzitter. Tot 2018 nam vanuit Nijmegen de portefeuillehouder ‘afval’ zitting in het AB. Ambtelijk overleg over MARN-aangelegenheden wordt wanneer nodig gekoppeld aan het maandelijkse ambtelijke opdrachtgeversoverleg (AO) van de Dar. Sinds 2018 is de directiesecretaris van de Dar via een detacheringsconstructie tevens secretaris van de MARN. Vanuit de hoofdvraag van dit onderzoek is de rekenkamer nagegaan of en hoe de kwaliteit van het GFT sinds 2018 (huidige raadsperiode) aan de orde was in het DB en AB van de MARN. Die kwaliteit is immers in hoge mate bepalend voor de mogelijkheden het GFT te vergisten en composteren. De kwaliteit van GFT blijkt niet (zichtbaar) onderwerp van overleg te zijn geweest. Er is wel een keer gesproken over de kwaliteit van Plastic+. En bij de start van de nieuwe raadsperiode zijn de VANG-doelstellingen en de kwaliteit van grondstoffen genoemd als bespreekpunt voor de komende periode 30.

29

In de praktijk is deze taak bij de Dar neergelegd (zie citaat uit Afvalbeleidsplan op de vorige bladzijde).

30

Het gaat in onderstaand kader niet om letterlijke citaten, de besproken punten zijn door de rekenkamer samengevat.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?

Bijlage 2, bladzijde 20

Kwaliteit afvalstromen in AB MARN 31 •

De kwaliteit van Plastic+ is niet goed. De MARN is hierover in gesprek met de ARN. Voor de MARN is lastig te bepalen wat er aan de hand is en waar. Indien dat duidelijk is, kan gericht worden bijgestuurd (AB MARN 29 maart 2018).

•

De resultaten uit de sorteerproef Plastic+ stonden op de agenda van het AB MARN op 25 juni 2018. In het verslag is daarover alleen opgenomen dat is afgesproken dat deze openbaar gedeeld mogen worden.

•

Bij de verkenning van de onderwerpen die de komende jaren op de agenda van de MARN moeten staan, zijn VANG en grondstofstromen genoemd (DB MARN 27 augustus 2018).

Vuilverwerkersovereenkomst Behalve dat de GR MARN aandeelhouder is van de ARN, is zij ook opdrachtgever van de ARN. De GR MARN heeft in 1988 een Vuilverwerkersovereenkomst met de ARN afgesloten. In de Vuilverwerkersovereenkomst zijn afspraken gemaakt over: •

de aanbiedingsplicht van door de MARN-gemeenten ingezameld afval aan de ARN: •

Ter verwerking kunnen worden aangeboden, afvalstoffen die door of vanwege de aan leverancier (GR MARN) deelnemende gemeenten worden ingezameld, te weten huishoudelijke afvalstoffen, grof huisvuil, bedrijfsafvalstoffen, bouw- en sloopafval, rioolslib, niet verontreinigde grond, baggerslib, veegvuil, marktafval, plantsoenafval en daarmee gelijk te stellen categorieën afval.

•

Leverancier (GR MARN) staat er voor in dat alle door of vanwege de aan leverancier deelnemende gemeenten ingezamelde afvalstoffen (…) aan verwerker ter verwerking worden aangeboden.

•

de acceptatieplicht van de aangeboden afval door de ARN: •

Verwerker is verplicht die afvalstoffen te accepteren en op een milieuhygiënisch verantwoorde wijze te verwerken, (…)

De ARN heeft de acceptatievoorwaarden nader uitgewerkt in afzonderlijke documenten. Een toelichting daarop is opgenomen in de paragraaf ARN in deze bijlage.

•

de kosten die de ARN voor het verwerken van het afval in rekening brengt bij de gemeenten: •

Jaarlijks voor 1 juli worden door verwerker, in overeenstemming met het Algemeen Bestuur van leverancier (GR MARN), de verwerkingstarieven vastgesteld die gelden in het daarop volgende kalenderjaar.

•

Jaarlijks voor 1 april deelt de verwerker aan leverancier en aan de besturen van de aan leverancier deelnemende gemeenten mee, welke tarieven hij voornemens is ten behoeve van het daaropvolgende kalenderjaar vast te stellen. Het Algemeen Bestuur van leverancier en de besturen van de deelnemende gemeenten kunnen binnen 2 maanden hun gevoelens omtrent de voorgenomen tarieven kenbaar maken. Zo nodig vindt, alvorens tot definitieve vaststelling van de tarieven over te gaan, nader overleg plaats tussen verwerker en Algemeen Bestuur van de leverancier.

De overeenkomst had een looptijd tot en met 31 december 1995 en is sindsdien steeds met vijf jaar verlengd.

31

HHA: huishoudelijk afval.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?

Bijlage 2, bladzijde 21

In de paragraaf verbonden partijen in de begroting van de gemeente Nijmegen komt de (verlenging van de) Vuilverwerkersovereenkomst een aantal keren aan de orde: •

Begroting 2017, 2018, 2019 en 2020 32: ‘Naast aandeelhouder is de MARN ook klant van ARN bv en heeft een afval-aanleveringsovereenkomst met ARN. In 2015 is door de MARN besloten deze overeenkomst met 5 jaar te verlengen, waarbij bedongen is dat de in 2010 bedongen korting van 25,71% op het verwerkingstarief wordt bestendigd én additioneel vanaf 2021 een aanvullende korting van 6% op het tarief zal worden toegepast. De geboden korting wordt dan ook beschouwd als een minimum en de discussie over het tarief zal gevoerd blijven worden. Aan de ARN is meegegeven dat meer transparantie wordt verwacht in o.a. de tariefopbouw.’

Begroting 2021: ‘Naast aandeelhouder is de MARN ook klant van ARN bv en heeft een afvalaanleveringsovereenkomst met ARN. In het licht van bovenstaande keuze is besloten deze overeenkomst onder dezelfde condities voort te zetten voor de periode 2021-2025. In 2025 komt het opzeggen of verlengen van de aanleveringskomst wederom aan de orde’.

In de begroting 2017 en 2018 staat in de ‘top 10’ van risico’s het risico dat de ARN onvoldoende aanvoer van afval heeft, waardoor een te lage omzet wordt gerealiseerd en verlies wordt geleden. In dat geval zou de ARN door de MARN afgegeven garanties aanspreken. Ingeschat werd dat de kans dat dit risico zich voordoet 50% is en daar dan maximaal € 500.000 mee gemoeid zou zijn. In 2020 is dit risico getackled. In de toen afgesloten Aandeelhoudersovereenkomst tussen de GR MARN, Remondis en ARN, is afgesproken dat Remondis eventuele tekorten in de aanvoer van afval aanvult. Hierna gaan we uitgebreider in op de Aandeelhoudersovereenkomst. Aandeelhoudersovereenkomst Na de herverdeling van aandelen van de ARN is in 2020 een Aandeelhoudersovereenkomst afgesloten tussen de GR MARN (eigenaar van 51% van de aandelen), Remondis (eigenaar van 49% van de aandelen) en de ARN. De Aandeelhoudersovereenkomst loopt tot 2040; in 2034 wordt overlegd over een verlenging na 2040. Het doel van de samenwerking is in de Aandeelhoudersovereenkomst als volgt benoemd: ‘(de verwerkingscapaciteit en de energieproductie en levering van) de Onderneming optimaal te benutten, deze waar nodig en gewenst verder uit te breiden onder andere in het kader van de aan MARN opgelegde opdracht in relatie tot de VANG-doelstellingen en energietransitiedoelstellingen’.

In de Aandeelhoudersovereenkomst zijn onder meer afspraken gemaakt over: •

de aanlevering van afvalstoffen De MARN heeft zich verplicht tot het leveren van al het gemeentelijk afval uit de deelnemende gemeenten (ca 80.000 ton in 2019). Hiervoor blijft de Vuilverwerkersovereenkomst gelden. Ook Remondis heeft zich verplicht tot het aanleveren van afval (tenminste 150.000 ton). In afstemming met Remondis zorgt ARN voor de aanvoer van de overige hoeveelheden benodigde afvalstromen. Dit is bijvoorbeeld aan de orde als de GR MARN gemeenten de VANG-doelstellingen realiseren (30 kilo Restafval per inwoner in 2025) en steeds minder Restafval aanleveren.

32

Tekst uit paragraaf verbonden partijen begrotingen 2017 en volgende jaren. De teksten verschillen per jaar op enkele punten; omdat het niet om essentiële zaken gaat hebben wij die voor de leesbaarheid niet aangegeven.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?

Bijlage 2, bladzijde 22

•

de levering van energie De verwerking van afvalstoffen levert verschillende vormen van energie: stoom, stroom, warmte en (bio)gas. Uitgezonderd al aangegane verplichtingen aan Nuon / Vattenfall en Waterschap Rivierenland, wordt deze energie bij voorrang geleverd aan de MARN-gemeenten. Levering aan derden is pas toegestaan na afstemming met de MARN.

•

innovatie De aandeelhouders spannen zich in om innovatieve activiteiten inzake recycling en het terugwinnen van grondstoffen uit afval door ARN te bevorderen en mogelijk te maken. Ook werken de aandeelhouders samen bij de uitwerking van initiatieven in het kader van de Circulaire Economie en de energietransitie in de Regio Nijmegen.

•

de verwerkingstarieven Afgesproken is dat de overeengekomen tarieven jaarlijks geëvalueerd worden en dat op basis daarvan wordt nagegaan of een tariefsverlaging mogelijk is. Uitgangspunt daarvoor is dat ARN in staat moet blijven noodzakelijke en gewenste investeringen te kunnen realiseren binnen de daarvoor geldende bedrijfseconomische en bedrijfsmatige randvoorwaarden. (Rekenkamer: voorbeelden van dergelijke investeringen zijn die ter verbetering van de kwaliteit van compost en de verwerking van luiers).

•

de informatie-uitwisseling Ten minste eenmaal per jaar houdt ARN een besloten informatiebijeenkomst voor (vertegenwoordigers van) MARN, de gemeenten deelnemend in MARN en REMONDIS over onderwerpen aangaande onder meer de ontwikkelingen bij ARN, de realisering van VANG-doelstellingen, de realisering van de Circulaire Economie en ontwikkelingen inzake de energietransitie.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?

Bijlage 2, bladzijde 23

SPELERS IN DE KETEN: ARN

De ARN verbrandt onder meer het Restafval van de gemeenten uit de regio. Het GFT uit de regiogemeenten wordt door de ARN vergist en gecomposteerd. Verder is de ARN acceptatie- en overslagpunt voor Plastic+ en Glas uit de regiogemeenten. De basis voor de verwerking van Restafval en GFT ligt in de Vuilverwerkersovereenkomst en Aandeelhoudersovereenkomst die de ARN met (onder meer) de GR MARN heeft afgesloten. In de paragraaf GR MARN in deze bijlage is een toelichting op deze twee overeenkomsten opgenomen. Op de rol van de ARN wordt in het Afvalbeleidsplan niet expliciet ingegaan. Er wordt gesteld dat de gemeente ‘de ARN nog beter [gaat] benutten als een belangrijke schakel in de afvalketen’. Verder wordt toegelicht welke afvalstromen de ARN verwerkt en in de toekomst gaat verwerken. Acceptatievoorwaarden ARN Voordat het ingezamelde Restafval verbrand en het GFT vergist en gecomposteerd wordt, wordt het eerst geïnspecteerd. Eerst na inspectie wordt het afval al dan niet geaccepteerd door de ARN. De inspectie vindt (in eerste instantie visueel) plaats op basis van de acceptatievoorwaarden van de ARN. In de acceptatievoorwaarden is gedetailleerd beschreven hoe het proces van acceptatie (per afvalstroom) in zijn werk gaat, en wat (maximaal) aan stoorstoffen in de stroom aanwezig mag zijn om de betreffende stroom te accepteren.

Voor Restafval is in de acceptatievoorwaarden bijvoorbeeld vastgelegd dat het bepaalde gevaarlijke stoffen niet mag bevatten, en dat het technisch te verwerken moet zijn tot brandstof. Beide categorieën zijn nader uitgewerkt en voorzien van lijsten met (voorbeelden) van stoffen die niet geaccepteerd worden. Wanneer deze stoffen toch in het Restafval worden aangetroffen, wordt de afwijkende partij of componenten afgevoerd naar een daartoe erkende verwerker. De kosten hiervoor komen voor rekening van de oorspronkelijke ontdoener (de gemeente). Voor GFT is in de acceptatievoorwaarden vastgelegd welke stoffen tot GFT worden gerekend, welke stoffen niet in het GFT aanwezig mogen zijn en dat de maximale hoeveelheid niet toegestane stoffen 5% op gewichtsbasis is. Voor een aantal stoffen worden strengere normen gehanteerd. Voorbeelden daarvan zijn opgenomen in het volgende kader:

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?

Bijlage 2, bladzijde 24

Voorbeelden van specifieke stoffen die reden zijn een GFT-lading af te keuren: •

voorwerpen uit KGA 33-lijst (meer dan 0,1 gewichtsprocent (1 kg/ton GFT)

•

kadavers of ander voor destructie bestemd dierdeel of slachtafval (meer dan 1 kg)

•

stofzuigerzakken, absorptiekorrels, haren, veren of mengsel daarvan (meer dan 1 gewichtsprocent (10 kg/ton GFT))

Wanneer één van de normen wordt overschreden, wordt de betreffende lading GFT afgekeurd, omgeboekt en verwerkt als Restafval (verbrand) met het daarbij behorende tarief, inclusief eventuele overslagkosten. In de acceptatievoorwaarden is verder opgenomen dat de ARN in het geval een partij afval (deels) afgekeurd wordt, de ontdoener geïnformeerd wordt met een inspectierapport. In de praktijk werkt het zo dat de ARN deze inspectierapporten aan de Dar stuurt, en de Dar deze verwerkt in maandelijkse rapportages aan de gemeente.

33

KGA: Klein Gevaarlijk Afval.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?

Bijlage 2, bladzijde 25

SPELERS IN DE KETEN: MIDWASTE / REGIE KUNSTSTOFFEN NEDERLAND (RKN)

Zoals hiervoor aangegeven maakt de gemeente voor de inzameling van het huishoudelijk afval elk jaar in een DVO afspraken met de Dar. Voor de verwerking van het Restafval en GFT heeft de GR MARN een Vuilverwerkersovereenkomst afgesloten met de ARN. Deze Vuilverwerkersovereenkomst wordt steeds voor de duur van vijf jaar afgesloten. Omdat de gemeente mede-eigenaar is van de Dar en via de MARN mede-eigenaar is van de ARN hoeven deze contracten niet te worden aanbesteed. De verwerking van Plastic+, Glas, OPK en Textiel moet wel worden aanbesteed. In het Afvalbeleidsplan is niets opgenomen over de verwerking van deze afvalstoffen en de daarvoor afgesloten of af te sluiten contracten. De Dar doet dat in opdracht van de gemeente Nijmegen (en de andere gemeenten in de regio Nijmegen) sinds 1 januari 2019 via de organisatie Midwaste voor Glas, OPK en Textiel en via RKN (Regie Kunststoffen Nederland) voor Plastic+. Op grond van afspraken die de VNG namens de gemeenten heeft gemaakt, is de gemeente contracthouder voor RKN. Midwaste is een in 2001 opgerichte coöperatieve vereniging van dertien regionale afval- en reinigingsbedrijven. De Dar is één van de leden van Midwaste. RKN is een gezamenlijke entiteit van HVC (één van de grootste inzamelaars en afvalverwerkers van Nederland) en Midwaste.

Met de oprichting van RKN in 2019 hebben HVC en Midwaste de uitvoering op zich genomen van de overslag, sortering en vermarkting van verpakkingsmateriaal (plastic, blik en drankenkartons). De kerntaak van Midwaste is ‘afval omzetten naar grondstoffen en terugbrengen in de keten’ om ‘bij te dragen aan het realiseren van de Circulaire Economie’. De structuur van een coöperatieve vereniging en

de omvang van de volumes herbruikbare stromen van de leden, biedt een aantal voordelen: •

Risicospreiding;

•

Schaalvoordeel;

•

Logistieke optimalisatie;

•

Waarborging van een continue afzet met de hoogst mogelijke opbrengst.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?

Bijlage 2, bladzijde 26

Gemeenten krijgen (via de Dar) van Midwaste / RKN op verschillende momenten inzicht in de kwaliteit van het aangeleverde afval: -

Afkeur van een volledige lading (gemeenten worden daarover direct geïnformeerd);

-

Afkeur die hoger ligt dan de gemiddelde 4 à 5% op de overslaglocatie (Midwaste / RKN gaat dan met de inzamelaar en verwerker in gesprek en stelt een plan de campagne op);

-

Gebleken kwaliteit bij de verwerker (gemeenten krijgen daarvan een maandrapportage).

Verder bieden Midwaste / RKN gemeenten en inzamelaars twee digitale tools aan waarmee zij inzicht in de kwaliteit krijgen: -

VANG-tool: dit is een ketenregistratiesysteem. Alle data van elke schakel in de keten wordt vastgelegd in dit platform. Hiermee kunnen gemeenten inzicht krijgen in de afkeur van hun gescheiden ingezamelde stromen per gereden route en vergelijkingen maken met andere gemeenten (op scores, maar bijvoorbeeld ook naar inzamelsysteem of interventie). Toegelicht is dat deze tool is bedoeld voor beleidsambtenaren en wethouders om de kwaliteit van de ingezamelde stromen continu te monitoren.

-

VANG-monitor: Dit is een ‘visualisatietool’ voor gemeenten waarin voor alle stromen data bij elkaar zijn gebracht, die inzicht geven in het daadwerkelijk hergebruik (recycling) van gescheiden aangeleverde stromen huishoudelijk afval. In deze tool kunnen handmatig de interventies op de exacte datum zoals de invoering van bijv. een ander inzamelsysteem, een communicatieactie of handhaving worden ingevoerd zodat eventuele veranderingen in de resultaten direct kunnen worden gezien.

Toegelicht is dat inzamelaars en gemeenten die geen gebruik maken van deze digitale tools pas relatief laat inzicht krijgen in de vervuiling van de gescheiden ingezamelde stromen. De gemeenten in de regio Nijmegen en de Dar maken op dit moment geen gebruik van de VANGtool en ook niet van de VANG-monitor. Na een presentatie van de tools door Midwaste aan het AO (24 januari 2019) waren de deelnemers enthousiast over het actuele en transparante inzicht dat de tools bieden. Afgesproken werd dat de Dar en Midwaste afspraken zouden maken voor het op gang brengen van de datastroom, waarmee deelgenomen zou kunnen worden aan de VANG-tool. Kort daarop werd door de Dar aan de andere deelnemers van het AO aangegeven dat die deelname is uitgesteld met het oog op de benodigde tijdsinzet voor de voorbereiding (AO 21 maart 2019). Midwaste heeft aangegeven hiernaast nog de volgende overleggen met de leden te voeren, waaronder dus de Dar: •

Een keer per twee maanden: grondstoffenoverleg, communicatieoverleg en inkoopoverleg;

•

Een keer per drie maanden: ledenvergadering;

•

Diverse één op één overleggen.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?

Bijlage 2, bladzijde 27

LANDELIJKE SPELERS Naast de spelers in de afvalketen waarmee de gemeente een directe relatie heeft, geven wij hier een korte toelichting op enkele landelijke spelers die gemeenten, inzamelaars en verwerkers ondersteunen bij het realiseren van de VANG-doelstellingen en die voor de Circulaire Economie. •

Rijkswaterstaat (RWS)

•

de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG)

•

de Nederlandse vereniging van gemeentelijke reinigingsdiensten (NVRD)

•

de Vereniging van Afvalbedrijven (VA).

Voorafgaand aan de toelichting op deze spelers is een korte toelichting opgenomen op het Rijksbeleid voor zover dat een directe relatie heeft met de gescheiden inzameling van huishoudelijk afval. Rijksbeleid In de Wet milieubeheer is onder meer vastgelegd dat de Minister van Infrastructuur en Milieu tenminste één keer in de zes jaar een Afvalbeheerplan vaststelt (Titel 10.2). Het beleidskader bevat de doelstelling van het afvalbeleid in Nederland en het beleid voor afvalpreventie en afvalbeheer. Het beschrijft het beleid voor traditionele afvalactiviteiten zoals inzamelen, recyclen, verbranden en storten. Daarnaast komen ook andere onderwerpen aan de orde zoals: •

de relatie tot de Circulaire Economie;

•

het beschikbaar instrumentarium;

•

het beleid rond capaciteitsregulering van bijvoorbeeld verbrandingsinstallaties.

Het beleidskader beschrijft ook de actoren die betrokken zijn bij het afvalbeheer en in de wijze van monitoren en handhaving van het afvalbeheer. In dat Landelijke Afvalbeheerplan (LAP) wordt ook ingegaan op huishoudelijk afval en meer in het bijzonder het gescheiden inzamelen daarvan door gemeenten. Voor gemeenten vormt het LAP het kader voor hun beleid en de uitvoering daarvan. Het Rijksbeleid is nader uitgewerkt in diverse programma’s. Een van die programma’s is het programma Van Afval Naar Grondstof (VANG) (januari 2014). Het VANG-programma bevat operationele doelstellingen voor de verschillende schakels in de afvalketen. Iedere doelstelling is uitgewerkt in acties, tijdpad en betrokken partijen. Onder de actie ‘Gemeenten faciliteren bij verbetering van afvalscheiding en inzameling’ is aangegeven: ‘Met de gemeenten wordt het publiek kader voor duurzaam afvalbeheer scherper geformuleerd. Dit is dan een uitgangspunt voor het middellange- en langetermijnbeleid gericht op reductie van de hoeveelheid restafval. Het spreekt voor zich dat het afvalverwerkende bedrijfsleven en de recyclers hierbij betrokken zijn. Uitgangspunt is dat het verbeteren van gescheiden inzameling op termijn leidt tot meer recycling en minder kosten voor de burger’.

Dat Publiek Kader schetst de ‘ambities voor huishoudelijk afval tot 2025, waarom dit een collectieve inzet vraagt en welke maatschappelijke opgaven daarbij horen. Ook maken we inzichtelijk hoe publieke partijen hier gezamenlijk mee omgaan’. De rollen van het Rijk, de gemeenten en hun afvaldiensten is in het Publiek

Kader als volgt verwoord: ‘Gemeenten en Rijk hebben als publieke partijen elk hun eigen rol bij het inrichten en uitvoeren van het afvalbeheer, waaronder het huishoudelijk afval. Het publieke kader geeft richting aan de wijze waarop de markt zich moet ontwikkelen. Daarbij stelt het Rijk de kaders, en handhaaft deze, gevoed door Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?

Bijlage 2, bladzijde 28

de leerervaringen van de gemeenten, en voeren de gemeenten en hun afvaldiensten het beleid uit. Met een nieuw publiek kader werken gemeenten en Rijk samen aan het verbeteren van (deel)markten voor secundaire grondstoffen uit huishoudelijk afval, aan acceptabele maatschappelijke kosten en aan het voorkomen van risico’s voor de volksgezondheid’.

In het Publiek Kader is, op basis van het VANG-programma een ‘wensbeeld’ geschetst voor 2025. De concrete ambitie daarin is: •

•

2020: •

100 kilo Restafval per inwoner;

•

Scheidingspercentage* van 75%;

2025: •

30 kilo Restafval per inwoner;

•

scheidingspercentage van 75% (waarbij het streven is dit na 2020 te maximeren).

Bij de realisatie van de doelstellingen is ‘het streven naar een Circulaire Economie 34 leidend, dat wil zeggen dat grondstofketens gesloten moeten worden’. Bovenstaande doelstellingen staan inmiddels

bekend als de VANG-doelstellingen. Het verminderen van Restafval is een vertaling van het streven naar maximaal hergebruik (recycling) van reststromen. Om een hoeveelheid van 100 kilo Restafval per inwoner in 2020 te realiseren dient niet alleen de hoeveelheid afvalscheiding fors toe te nemen (tot zeker 75%), maar dient ook minder afval geproduceerd te worden. De gescheiden inzameling van huishoudelijk afval is een belangrijke schakel om de VANG-doelstellingen te realiseren. Daarnaast zijn ook verduurzaming aan de voorkant van de keten en het (verplicht) toepassen van gerecyclede materialen nodig, zo staat in het Publiek Kader. De publieke partijen Rijk, VNG en NVRD hebben de acties uit het Publiek Kader waarin gemeenten zijn genoemd, verder uitgewerkt in het Uitvoeringsprogramma VANG Huishoudelijk Afval 20152025 (december 2014). De VANG-doelstellingen hebben betrekking op de kwantiteit van het huishoudelijk afval: hoe meer afvalstromen gescheiden worden, hoe meer materiaal er gerecycled kan worden en hoe minder Restafval er verbrand of gestort hoeft te worden. Of gescheiden ingezameld afval daadwerkelijk gerecycled kan worden, wordt in hoge mate bepaald door de kwaliteit van het afval. Hoe zuiverder de ingezamelde stroom, hoe beter die gerecycled kan worden.

34

Sinds 2016 werkt de Rijksoverheid met een Rijksbreed programma voor de Circulaire Economie (CE). In dat kader zijn de doelstellingen: •

Nederland 50% circulair in 2030;

•

Nederland 100% circulair in 2050.

De kwantitatieve doelstellingen uit het VANG-programma zijn ondergebracht in dit Rijksbrede programma voor de Circulaire Economie.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?

Bijlage 2, bladzijde 29

Het VANG Uitvoeringsprogramma 2018 – 2020 vraagt bij de realisatie van de VANG-doelstellingen specifiek aandacht voor de kwaliteit van de gescheiden ingezamelde stromen: ‘De ambitie van het Uitvoeringsprogramma VANG-HHA voor de hoeveelheid huishoudelijk restafval is ambitieus en mogelijk met flinke maatregelen zoals omgekeerd inzamelen, diftar* en/of het verlagen van de frequentie van de inzameling van restafval. Bij deze methoden neemt de hoeveelheid huishoudelijk restafval af en de hoeveelheid gescheiden deelstromen toe. Echter, wanneer burgers door deze prikkels niet alleen meer afval scheiden, maar ook minder zuiver afval scheiden daalt de kwaliteit van de gescheiden deelstromen hetgeen een negatief effect heeft op de kosten en de mogelijkheden om deze deelstromen hoogwaardig te recyclen. Het is daarom noodzakelijk dat de komende periode het kwaliteitsvraagstuk nadrukkelijk geadresseerd wordt’.

Rijkswaterstaat Binnen het Rijk is de uitvoering van het VANG-programma neergelegd bij Rijkswaterstaat (RWS). Vanuit die rol ondersteunt RWS onder meer gemeenten bij het opstellen en uitvoeren van hun afvalbeleid, het realiseren van de VANG-doelstellingen en inmiddels ook de doelstellingen voor de Circulaire Economie. RWS doet dat door het geven van advies, het doen van onderzoek naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van inzamelsystemen en instrumenten en het op basis daarvan handreikingen op te stellen voor het verbeteren van de inzamelresultaten. De adviezen, onderzoeken en meer zijn opgenomen op een speciale website: https://www.vang-hha.nl/ en daar geordend naar: •

•

Afvalscheiding, met onder meer: •

Ervaringen uit andere gemeenten;

•

Een argumentenkaart voor bron*- en nascheiding*;

•

Informatie over afvalscheiding in hoogbouw;

Kwaliteit, met onder meer: •

Een aanvalsplan voor de verbetering van de kwaliteit van GFT en Textiel;

•

Rapporten met inzichten rond de inzameling van Plastic+;

•

Een zelfbeoordelingstool rond de kosten en kwaliteit van Plastic+;

•

Preventie;

•

Ketensluiting;

•

Communicatie;

•

Agenda;

•

Kennisbibliotheek, met daarin informatie (beleidsplannen, evaluaties, handreikingen, onderzoeksrapporten en praktijkvoorbeelden) over afvalstromen, inzamelstrategieën en de inzet van instrumenten zoals communicatie en handhaving.

VNG De Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) ondersteunt gemeenten op het gebied van afval en de Circulaire Economie door voor hen onderzoek te doen en handreikingen op te stellen. Voorbeelden daarvan zijn: •

Model afvalstoffenverordening;

•

Rapport met overzicht van oorzaken van vervuiling in Plastic+ en handvatten voor maatregelen om die vervuiling terug te dringen;

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?

Bijlage 2, bladzijde 30

•

Tool ter ondersteuning van de besluitvorming om al dan niet over te gaan van een nee/ja- of nee/nee-sticker naar een ja/ja-sticker;

•

Ketenovereenkomst Verpakkingen 2020 - 2029

Daarnaast lobbyt en onderhandelt de VNG met het Rijk, leden van de Tweede en Eerste Kamer en andere partijen en maakt zij namens de gemeenten afspraken. Voorbeelden hiervan zijn het VANGprogramma en de afspraken de VNG in de Plastic+-keten. NVRD De Koninklijke NVRD (voorheen Nederlandse Vereniging van Reinigingsdirecteuren (NVRD), nu Nederlandse vereniging van gemeentelijke reinigingsdiensten) bestaat sinds 1907 en is inmiddels een vereniging voor gemeenten en hun publieke bedrijven die verantwoordelijk zijn voor het afvalbeheer en het beheer van de openbare ruimte. Ook de gemeente Nijmegen en de Dar zijn lid van de NVRD. Bij de start van de vereniging stond de maatschappelijke opgave om de hygiëne te verbeteren centraal, nu gaat het om opgaven op het gebied van ‘schoon, afvalvrij en circulair’. Doel van de vereniging was en is kennis uitwisselen, leren van elkaar en samen optrekken voor het gezamenlijke belang (bijvoorbeeld als gesprekspartner van het Rijk). Op de website van de NVRD is onder meer een ‘dossier’ opgenomen met factsheets en rond het VANG-programma. Elk jaar voert de NVRD een benchmark uit naar de inzameling van huishoudelijk afval. De gemeente Nijmegen doet elke twee jaar mee aan deze benchmark.

Vereniging van Afvalbedrijven Leden van de Vereniging Afvalbedrijven (VA) zijn bedrijven die werkzaam zijn in één of meerdere schakels uit de afvalketen: preventie, inzameling, transport, sorteren, reinigen, hergebruik, verbranden en/of storten. De ARN is één van de vijftig leden van de Vereniging van Afvalbedrijven. Wat de NVRD doet voor de gemeenten en hun publieke inzamelaars, doet de VA voor haar leden. De VA noemt zich ‘als verbinder van belangen en partijen in de keten een belangrijke partner in de transitie naar de Circulaire Economie’.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?

Bijlage 2, bladzijde 31

BIJLAGE 3: AFVALBELEID GEMEENTE NIJMEGEN Op 30 januari 2013 heeft de gemeenteraad de Kadernota afvalbeleid 2013 – 2022 ‘Creatief met afval – minder afval, meer grondstoffen’ vastgesteld (verder het Afvalbeleidsplan). Onderdeel van het Afvalbeleidsplan was een Uitvoeringsplan voor de periode 2013 tot en met 2016. In deze bijlage is achtereenvolgens ingegaan op de: •

doelen in het Afvalbeleidsplan en de ontwikkeling daarin na 2013

1

•

activiteiten uit het Afvalbeleidsplan

7

•

(informatie over de) realisatie van de doelen en activiteiten uit het Afvalbeleidsplan

9

•

(informatie over de) financiën voor de uitvoering van het Afvalbeleidsplan in de begrotingen en jaarstukken na 2013

•

21

potentiële kostenbesparing voor de gemeente voor de verwerking van huishoudelijk afval

25

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?

Bijlage 3

DOELEN AFVALBELEIDSPLAN In dit deel van de bijlage staan de doelen in het Afvalbeleidsplan, de ontwikkeling van de doelen sinds 2013 en de vertaling van de doelen in de begroting. In het Afvalbeleidsplan is de volgende centrale doelstelling voor 2020 opgenomen: •

70% afvalscheiding;

•

minder dan 100 kilo Restafval per inwoner.

Deze centrale doelstelling is uitgewerkt in drie hoofd- en negen subdoelen: Hoofddoel 1: We willen een maximaal milieurendement door zo veel mogelijk afval te scheiden dicht bij de bron (vooral een milieudoelstelling 1). Hoofddoel 1 is in het Uitvoeringsplan als volgt toegelicht: Hoofddoel van het beleid is maximaal afval scheiden, zo veel mogelijk grondstoffen terugwinnen en restafval sterk reduceren. Wij kiezen voor een systeem van bronscheiding* en vragen de inwoners van Nijmegen om het afval te scheiden. We gebruiken Diftar 2 en willen dat principe versterken. Daarbij willen we vooral inzetten op hoogbouw. Een manier om met ons beleid nog meer te scheiden aan de bron is door de bron op te gaan zoeken. Dat doen we door plaatsen waar men normaal vaak komt, zoals scholen, supermarkten en winkels, ook voor afvalinzameling te gaan gebruiken. Dit omdat mensen daar toch al van nature naar toe gaan en dan ook vaak een tas of de auto bij zich hebben.

De subdoelen bij hoofddoel 1 zijn: •

Diftar wordt optimaal ingezet als middel voor het terugwinnen van grondstoffen;

•

Een adequate differentiatie naar verschillen tussen woningtypen (laag- en hoogbouw);

•

We gebruiken nieuwe inzamellocaties en inzamelmiddelen met potentieel.

Hoofddoel 2: Omdat we weten dat het gedrag van burgers cruciaal is zetten we burgers en bedrijven in de hoofdrol (vooral een servicedoelstelling). Hoofddoel 2 is in het Uitvoeringsplan als volgt toegelicht: Een tweede hoofddoel van ons beleid is dat we er steeds rekening mee houden dat de inwoners zelf de belangrijkste schakel zijn voor afvalscheiding. Daarom gaan we bij maatregelen steeds uit van de belevingswereld van de burgers. We willen krachtig inzetten op communicatie. We willen dat iedereen weet dat de bus op ons eigen gft rijdt en dat 7 kilo gft goed is voor één buskilometer. Verder willen we handhaving die effectgericht is op gedragsverandering. Waar nodig maken we specifieke keuzes om in te spelen op bepaalde doelgroepen.

1

De hoofddoelstellingen zijn geordend naar de zogenaamde afvaldriehoek*. Dat is een gangbaar model dat gehanteerd wordt bij het invullen van de gemeentelijke taken op het gebied van afvalbeheer. In de driehoek worden drie prestatiegebieden onderscheiden waar de gemeente op kan sturen: milieu, service en kosten. In het Afvalbeleidsplan is voor elk prestatiegebied één hoofddoelstelling opgenomen. In bijlage 6 is een toelichting op de afvaldriehoek opgenomen.

2

diftar: gedifferentieerde tarieven. In bijlage 6 is een toelichting op diftar opgenomen.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?

Bijlage 3, bladzijde 1

De subdoelen bij hoofddoel 2 zijn: •

We hebben effectieve communicatie gericht op de gewenste kennis, attitude en gedrag;

•

Onze handhaving is ‘educatief’ en waar nodig streng gericht op het bereiken van maximaal gedragseffect;

•

We bereiken specifieke doelgroepen als studenten of binnenstadsgebruikers om deze extra te faciliteren.

Hoofddoel 3: We streven naar maximale doelmatigheid op het gebied van inzameling en verwerking (vooral ook uit kostenoptiek). Hoofddoel 3 is in het Uitvoeringsplan als volgt toegelicht: We kunnen de toekomst niet voorspellen, maar willen wel gericht op weg gaan. De richting begint zich wel af te tekenen. De keuzes die we maken moeten toekomstige ontwikkelingen, zoals ‘omgekeerd inzamelen’ niet frustreren. Zo hebben we al de keuzes gemaakt om met de regionalisering van Dar ons afval op regioniveau te gaan organiseren. We willen Dar graag positioneren als dé regionale regisseur en adviseur voor de uitvoering van ons gemeentelijk afvalbeleid. We koersen op een hoger milieueffect en meer doelmatigheid. Op tal van plaatsen in Nederland wordt geëxperimenteerd met alternatieve maatregelen om afvalscheiding te optimaliseren. Veel experimenten laten hoopvolle resultaten zien. Met scenario-onderzoek en pilots kunnen we die toekomst onderzoeken. Met maatschappelijk verantwoord ondernemen, kunnen we met ons werk in de afvalsector nieuw werk creëren.

De subdoelen bij hoofddoel 3 zijn: •

De afvalketens zijn met Dar en ARN maximaal inzichtelijk en regionaal gesloten. Beleidstaken van GR MARN voor afval worden ondergebracht bij Dar;

•

Afvalinzameling en verwerking zijn technisch voorbereid op de te verwachten toekomst;

•

Maatschappelijk verantwoord ondernemen krijgt waar mogelijk een plaats, waaronder social return vanuit de afvalketen.

Daarnaast staat in het hoofdstuk doelen in het Afvalbeleidsplan specifiek voor afvalscheiding ‘dat wordt ingezet op: •

Meer gemak: meer scheiding door meer service voor herbruikbare grondstoffen;

•

Het percentage gft in het restafval vooral van hoogbouw moet omlaag;

•

Meer afvalscheiding door het verbeteren van de inzamelmiddelen.

In het raadsvoorstel bij het Afvalbeleidsplan staat nog een ander doel: het verder vergroten van het hergebruik 3 van grondstoffen uit afval.

3

Voor hergebruik van grondstoffen uit afval wordt specifiek de term recycling gebruikt. Voor een nadere toelichting wordt verwezen naar bijlage 6.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?

Bijlage 3, bladzijde 2

Ontwikkeling van de doelen na de vaststelling van het Afvalbeleidsplan VANG-doelstellingen In 2014 heeft het Rijk in samenwerking met de VNG 4 en de NVRD 5 de zogenaamde VANGdoelstellingen geïntroduceerd. VANG staat voor Van Afval Naar Grondstoffen. Het VANGprogramma van het Rijk betreft de uitwerking van het streven naar een Circulaire Economie*. De VANG-doelstellingen zijn: •

•

2020: •

100 kilo Restafval per inwoner;

•

Scheidingspercentage* van 75%;

2025: •

30 kilo Restafval per inwoner;

•

scheidingspercentage van 75% (waarbij het streven is dit na 2020 te maximeren).

Bij de realisatie van de doelstellingen is ‘het streven naar een Circulaire Economie leidend, dat wil zeggen dat grondstofketens gesloten moeten worden’.

Het Uitvoeringsprogramma 2018 – 2020 vraagt bij de realisatie van de VANG-doelstellingen specifiek aandacht voor de kwaliteit van de gescheiden ingezamelde stromen: ‘De ambitie van het Uitvoeringsprogramma VANG-HHA 6 voor de hoeveelheid huishoudelijk restafval is ambitieus en mogelijk met flinke maatregelen zoals omgekeerd inzamelen, diftar en/of het verlagen van de frequentie van de inzameling van restafval. Bij deze methoden neemt de hoeveelheid huishoudelijk restafval af en de hoeveelheid gescheiden deelstromen toe. Echter, wanneer burgers door deze prikkels niet alleen meer afval scheiden, maar ook minder zuiver afval scheiden daalt de kwaliteit van de gescheiden deelstromen hetgeen een negatief effect heeft op de kosten en de mogelijkheden om deze deelstromen hoogwaardig te recyclen*. Het is daarom noodzakelijk dat de komende periode het kwaliteitsvraagstuk nadrukkelijk geadresseerd wordt’.

De wethouders met ‘afval’ in hun portefeuille van de gemeenten in de regio Nijmegen en de Dar hebben op 24 november 2016 het Bestuursakkoord VANG ondertekend. Hiermee hebben zij onderschreven zich individueel en regionaal in te spannen de VANG-doelstellingen voor 2020 te realiseren. Zij doen dat vanuit ‘de verantwoordelijkheid van gemeenten voor de uitvoering van het afvalbeheer binnen hun eigen grondgebied en de zorgplicht die zij daarmee hebben voor de inzameling, recycling en verwerking van huishoudelijk afval’. Met het ondertekenen van het Bestuursakkoord is het centrale doel uit het Afvalbeleidsplan aangescherpt (scheidingspercentage van 75% in plaats van 70% in 2020).

4

VNG: Vereniging Nederlandse Gemeenten. In bijlage 2 is ingegaan op de rol van de VNG.

5

NVRD: Nederlandse vereniging van gemeentelijke reinigingsdiensten. In bijlage 2 is een toelichting op de rol van de NVRD gegeven.

6

HHA: huishoudelijk afval

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?

Bijlage 3, bladzijde 3

Doelstellingen Circulaire Economie De VANG-doelstellingen hebben betrekking op de kwantiteit van het huishoudelijk afval: hoe meer afvalstromen gescheiden worden, hoe meer materiaal er gerecycled kan worden en hoe minder Restafval er verbrand of gestort hoeft te worden. Of gescheiden ingezameld afval daadwerkelijk gerecycled kan worden, wordt in hoge mate bepaald door de kwaliteit van het afval. Hoe zuiverder de ingezamelde stroom, hoe beter die gerecycled kan worden. Sinds 2016 werkt de Rijksoverheid met een Rijksbreed programma voor de Circulaire Economie (CE). In een Circulaire Economie worden zo min mogelijk grondstoffen gebruikt en worden grondstoffen optimaal benut. Producten worden zo ontworpen dat zo weinig mogelijk grondstoffen nodig zijn en de gebruikte grondstoffen zo lang mogelijk worden gebruikt en daarna hoogwaardig worden hergebruikt. In een Circulaire Economie bestaat geen afval. De Rijksdoelstellingen voor de Circulaire Economie zijn: •

Nederland 50% circulair in 2030;

•

Nederland 100% circulair in 2050.

De kwantitatieve doelstellingen uit het VANG-programma zijn inmiddels ondergebracht in het Rijksbrede programma voor de Circulaire Economie. In september 2015 hebben de gemeenten in de regio Nijmegen, de ARN en de Dar 7 besloten samen te werken om een gezamenlijk agenda op te stellen voor de Circulaire Economie gericht op een lange termijn strategie 2030 – 2035. In 2017 leidde dit tot een regionale visie en bijbehorend uitvoeringsprogramma. 8 De VANG-doelen en de Rijksdoelstellingen voor de Circulaire Economie komen hierin niet expliciet terug. Dat is wel het geval in het regionale uitvoeringsprogramma voor de Circulaire Economie uit 2020. Aan die landelijke doelstellingen zijn in dat programma ook nog doelstellingen uit het Bestuursakkoord (BA) Arnhem Nijmegen Provincie Gelderland 9 toegevoegd.

7

In bijlage 2 is ingegaan op de rollen van de belangrijkste spelers in de afvalketen, waaronder de ARN en de Dar.

8

Het college stelde op 7 maart 2017 vast: •

Notitie Rijk van Nijmegen Circulair: Regionale Visie en het Uitvoeringsprogramma

•

Brief aan de raad over de stand van zaken van de Stuurgroep circulaire economie

De raad heeft deze brief op 29 maart 2017 voor kennisgeving aangenomen. 9

Het Bestuursakkoord werd op 20 december 2016 getekend door de provincie Gelderland en de gemeenten Arnhem en Nijmegen.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?

Bijlage 3, bladzijde 4

2020

2025

2030

2050

•

75% van het huishoudelijk afval wordt gescheiden (VANG-doelstelling)

•

maximaal 100 kilo Restafval per inwoner (VANG-doelstelling)

•

90% hergebruik huishoudelijk afval (VANG-doelstelling) 10

•

maximaal 30 kilo Restafval per inwoner (VANG-doelstelling)

•

50% minder gebruik primaire grondstoffen (vertaling CE-doelstelling in BA)

•

voor 50% afvalloos (vertaling CE-doelstelling in BA)

•

uitfaseren afvalverbranding (regionale doelstelling BA volgend uit VANG-programma)

•

volledig afvalloos (vertaling CE-doelstelling in BA)

Figuur 3.1:

Doelen in het regionale uitvoeringsprogramma voor de Circulaire Economie 2020 – 2025.

Concreet hergebruiksdoel voor Textiel In de DVO 2020 is voor Textiel een concreet hergebruiksdoel benoemd: ‘Minimaal 90% van het ingezamelde Textiel dient te worden hergebruikt als product dan wel als materiaal’.

Concreet hergebruiksdoel voor Plastic+ In het verslag van het AO Dar van 14 december 2017 is te lezen: ‘Op basis van juridisch advies is MARN tot 1 januari 2018 akkoord gegaan met 70% als resultaat. Intussen voeren we sorteerproeven uit om met eigen resultaten de discussie te voeren over de hoogte van het hergebruikspercentage*’. In 2017 is een

sorteerproef uitgevoerd voor Plastic+, daarna niet meer. Wij hebben geen aangepaste doelstellingen aangetroffen in de stukken en/of begrotingen. Concrete doelen voor kwaliteit GFT In 2020 is in samenwerking tussen de regiogemeenten en de Dar een Plan van Aanpak opgesteld voor de verbetering van de kwaliteit van gescheiden ingezameld GFT, Plastic+ en Textiel. In 2021 staat de verbetering van de kwaliteit van GFT centraal 11. De doelstelling voor Nijmegen zijn: •

75% minder afkeur van GFT-containers in de route;

•

50% minder afkeur van de cocons in de route;

•

15% minder afkeur van GFT-vrachten bij ARN.

Aanpassingen of aanvullingen van de doelstellingen uit het Afvalbeleidsplan naar aanleiding van bovenstaande ontwikkelingen, is de rekenkamer niet tegengekomen in de ontvangen stukken en/of begrotingen.

10

Dit wordt in het regionale Uitvoeringsprogramma voor de Circulaire Economie een landelijke VANGdoelstelling genoemd). De landelijke VANG-doelstelling voor 2025 is 75% gescheiden inzameling (waarbij het streven is dit na 2020 te maximeren).

11

In de reactie in het kader van ambtelijk hoor- en wederhoor (2 juli 2021) is aangegeven dat de resultaten over het eerste kwartaal van 2021 minder afkeur van GFT laten zien.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?

Bijlage 3, bladzijde 5

Doelen in de begrotingen van de gemeente Nijmegen In de begrotingen komt de (aangepaste en aangevulde) centrale doelstelling uit het Afvalbeleidsplan niet (consistent) terug. In plaats van een doelstelling voor een scheidingspercentage is een doelstelling voor een (wisselend) hergebruikspercentage opgenomen. Het doel van 100 kilo restafval komt alleen voor in de begroting 2018. De concrete doelen voor GFT en Textiel komen niet terug in de begroting. Ook de kwantitatieve doelstellingen voor de Circulaire Economie en wat dit betekent voor (huishoudelijk) afval, zijn niet in de begroting opgenomen. Het streven naar een Circulaire Economie wordt sinds de begroting 2017 wel in kwalitatieve termen benoemd. De doelen zoals die sinds 2014 in de begrotingen zijn opgenomen staan in figuur 3.2.

Doelen in de begrotingen sinds 2014 Om van afval steeds meer een grondstof te maken is het doel is om door afvalscheiding het hergebruik van het huishoudelijk afval te verhogen: •

van 62% in 2013 naar 70% in uiterlijk 2020 (begroting 2014)

•

Van 62% in 2013 naar 70% in uiterlijk 2022 (begrotingen 2015 en 2016)

•

van minimaal 75% in 2020 (begrotingen 2017 en 2018)

•

van 75% in 2020 en van 90% in 2025 (begroting 2019 en 2020) 2014

•

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

dit percentage is exclusief de herbruikbare afvalstoffen die er nog met nascheiding* worden uitgehaald (begrotingen 2016 en 2017)

•

dit percentage is inclusief de herbruikbare afvalstoffen die er nog met nascheiding worden uitgehaald (begrotingen 2018) 2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2018

2019

2020

2021

2020

2021

Maximaal 100 kilo restafval per inwoner in 2020. 2014

2015

2016

2017

We zorgen voor afvalpreventie en verdergaande afvalscheiding bij huishoudens 2014

2015

2016

2017

2018

2019

We werken aan de regionale versnelling van de circulaire economie. (…). Vertrekpunt zijn de sectoren (…) en afval. Hierbinnen worden in de komende jaren projecten opgepakt, zoals (…). 2014 Figuur 3.2:

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Doelen voor huishoudelijk afval in de begrotingen sinds 2014.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?

Bijlage 3, bladzijde 6

ACTIVITEITEN IN HET AFVALBELEIDSPLAN (UITVOERINGSPLAN) In het Afvalbeleidsplan zijn een visie en doelen opgenomen. In het Uitvoeringsplan zijn de doelen nader toegelicht en is uitgewerkt met welke maatregelen gewerkt wordt aan de realisatie van de doelen. Het was het voornemen het Uitvoeringsplan te evalueren en per 2017 te actualiseren. Hoewel in de begroting 2018 is aangegeven dat een nieuw Uitvoeringsplan voor de periode 2017 2019 is opgesteld; bleek bij navraag dat het Uitvoeringsplan niet geëvalueerd en niet geactualiseerd is. Tijdens de looptijd van het Uitvoeringsplan 2013 tot en met 2016 zijn geen voortgangsrapportages of iets dergelijks opgesteld. Sinds 2017 is niet meer gewerkt aan de hand van een Uitvoeringsplan. In de begroting is steeds een beperkt aantal maatregelen en activiteiten opgenomen. In de jaarstukken is soms wel, soms deels en soms geen voortgangsinformatie opgenomen over de activiteiten uit de begroting. Soms ook is in de jaarstukken informatie opgenomen over activiteiten of maatregelen die niet in de begroting waren opgenomen. Door voorgaande werkwijze is het niet goed mogelijk om aan te geven welke activiteiten en maatregelen zijn en worden ingezet voor de realisatie van de doelen uit het Afvalbeleidsplan, of meer specifiek de kwaliteit van het gescheiden ingezamelde huishoudelijk afval.

Gegeven het ontbreken van voortgangsrapportages en een geactualiseerd Uitvoeringsplan, hebben wij besloten te volstaan met het presenteren van de maatregelen en activiteiten zoals die in een samenvattend overzicht 12 in het Afvalbeleidsplan waren opgenomen (figuur 3.3). Met het oog op het overzicht hebben wij dit gedaan in een infographic, waarin wij de activiteiten in steekwoorden hebben opgenomen en hebben geordend naar het jaar / de jaren waarin de uitvoering gepland is. In de paragraaf Realisatie in deze bijlage is een overzicht opgenomen met daarin de doelen en activiteiten uit de begrotingen en de verantwoording daarover in de jaarstukken sinds 2014. Voor de volledigheid merken wij op dat in het raadsvoorstel bij het Afvalbeleidsplan de volgende overkoepelende thema’s voor de uitvoering waren benoemd: •

invoeren van verbeteringen in de huidige werkwijze;

•

verbeteren van de sturing op afvalverwerking.

12

De activiteiten en maatregelen in de samenvattend overzicht uit het Afvalbeleidsplan komt niet volledig overeen met de activiteiten en maatregelen die zijn opgenomen in hoofdstuk 4 van het Afvalbeleidsplan, en ook niet met de maatregelen zoals ze zijn opgenomen in het Uitvoeringsplan 2013 tot en met 2016.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?

Bijlage 3, bladzijde 7

Figuur 3.3:

Samenvattend overzicht van de planning van maatregelen en activiteiten uit het Afvalbeleidsplan.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?

Bijlage 3, bladzijde 8

REALISATIE VAN DOELEN EN ACTIVITEITEN UIT HET AFVALBELEIDSPLAN Over de voortgang van de uitvoering van het Afvalbeleidsplan en Uitvoeringsplan is de raad niet specifiek geïnformeerd. De raad is over onderdelen van het afvalbeleid geïnformeerd via de jaarstukken. Voor de centrale doelstelling van het afvalbeleid gebeurde dat aan de hand van twee vaste indicatoren: •

de hoeveelheid ingezameld huishoudelijk afval per inwoner in kilo’s;

•

het hergebruikspercentage.

De benaming van de indicator ‘hergebruikspercentage’ sluit aan op de bewoordingen van het doel zoals dat in de begroting is opgenomen, maar is onjuist. De cijfers die zijn opgenomen in de jaarstukken betreffen het ‘scheidingspercentage’ zoals ook het CBS die publiceert. Het verschil tussen het scheidings- en hergebruikspercentage is hieronder aangegeven:

Scheidingspercentage

Hergebruikspercentage

De hoeveelheid gescheiden ingezameld huishoudelijk

De hoeveelheid ingezameld huishoudelijk afval die

afval uitgedrukt als percentage van de totaal

na verwerking opnieuw gebruikt wordt, uitgedrukt

ingezamelde hoeveelheid huishoudelijk afval

als percentage van de totaal ingezamelde

(gescheiden en ongescheiden).

hoeveelheid huishoudelijk afval (gescheiden en ongescheiden). In termen van het 10R-model* gaat het hier om recycling.

In de begrotingen sinds 2014 zijn de hoofd- en subdoelen uit het Afvalbeleidsplan niet overgenomen. Omdat de jaarstukken een spiegel van de begroting zijn, bevatten deze ook geen voortgangs- of verantwoordingsinformatie over die hoofd- en subdoelen. De raad is ook niet op een andere manier geïnformeerd over de voortgang hiervan. Hoewel in de begrotingen geen doelstellingen over de kwaliteit van het gescheiden ingezamelde huishoudelijk afval zijn opgenomen, worden sinds de jaarstukken 2017 signalen afgegeven dat de kwaliteit van enkele stromen afneemt. In de begrotingen zijn elk jaar enkele activiteiten en maatregelen opgenomen. Een deel hiervan volgt uit het Uitvoeringsplan 2013 tot en met 2016 (bijvoorbeeld de inzameling met ondergrondse containers in het centrum, een minicontainer voor de inzameling van oud papier bij de laagbouw). Een aantal activiteiten en maatregelen uit het Uitvoeringsplan komt niet terug in de begrotingen (bijvoorbeeld toezicht en handhaving (handhavingsprotocollen), beleid voor de hoogbouw, beleid voor studenten, beleid voor scholen, supermarkten en doe-het-zelf-zaken). Navraag naar deze stukken bij de start van ons onderzoek leverde op dat deze uitwerkingen van het Afvalbeleid en de handhavingsprotocollen tot nu toe niet zijn opgesteld.

Diverse maatregelen zijn in de begrotingen in algemene termen geformuleerd (bijvoorbeeld ‘we komen met maatregelen om de kwaliteit en bruikbaarheid van GFT te verbeteren’ of het enkele jaren op rij noemen dat er een pilot schillenboer loopt). In de jaarstukken is soms wel, soms deels en soms geen voortgangsinformatie opgenomen over de activiteiten uit de begroting. Soms ook is informatie opgenomen over activiteiten of maatregelen die niet in de begroting waren opgenomen.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?

Bijlage 3, bladzijde 9

In de figuren op de volgende bladzijden is de informatie uit de begroting en jaarstukken tegenover elkaar gezet voor 13: •

de kwantiteit van het (gescheiden) ingezamelde huishoudelijk afval (figuur 3.5)

•

de doelen voor de Circulaire Economie (figuur 3.6)

•

de activiteiten en maatregelen op het gebied van afval (figuur 3.7)

Voorafgaand aan deze figuren is een infographic opgenomen (figuur 3.4) met daarin de doelenboom zoals de rekenkamer die gedestilleerd heeft uit het Uitvoeringsplan bij het Afvalbeleidsplan. Na de figuren gaan we in op twee maatregelen uit het Afvalbeleidsplan die niet of nauwelijks voorkomen in de begroting en jaarstukken: communicatie en toezicht en handhaving. We gaan hier expliciet op in, omdat het gaat om instrumenten die ondersteunend zijn voor het verbeteren van de kwaliteit van de gescheiden ingezamelde afvalstromen. In het Afvalbeleidsplan én in veel van de gevoerde gesprekken in het kader van dit onderzoek is het belang van de inzet van deze instrumenten benoemd. In het strategisch plan 2020 – 2024 zegt de Dar over deze instrumenten: ‘Dar zet in op het vergroten van de kwaliteit van de in te zamelen grondstoffen. Hiervoor zijn verschillende instrumenten beschikbaar en nodig: van communicatie tot en met handhaving. Deze willen we – na afstemming met de gemeenten - de komende jaren intensiever inzetten’.