Afval of Grondstof Bijlagenboek
Tekst van het document
Rekenkamer Nijmegen
De Rekenkamer neemt een onafhankelijke positie in binnen de gemeente Nijmegen
BIJLAGENBOEK
Afval of grondstof? Rekenkameronderzoek naar de kwaliteit van gescheiden ingezameld huishoudelijk afval. Oktober 2021
COLOFON De Rekenkamer heeft een onafhankelijke positie binnen de gemeente. Haar doel is de gemeenteraad een extra handvat te bieden zijn controlerende taak uit te voeren. Daartoe voert zij onderzoek uit op het gebied van: •
Doeltreffendheid: Bij dit type onderzoek wordt nagegaan of de gewenste resultaten daadwerkelijk worden bereikt
•
Doelmatigheid Bij dergelijk onderzoek gaan we na of de gewenste resultaten worden bereikt met zo weinig mogelijk middelen (personeel, geld)
•
Rechtmatigheid: Bij onderzoek op dit terrein staat de vraag centraal of de uitvoering plaatsvindt volgens geldende wetten en regels.
Bij de uitvoering van haar onderzoeken kijkt de Rekenkamer altijd terug (wat is besloten, wat is gedaan), met als nadrukkelijk doel daarvan te kunnen leren voor de toekomst. De wijze waarop de Rekenkamer haar onderzoeken (en overige werkzaamheden) uitvoert is vastgelegd in de Notitie Werkwijze.
Samenstelling: de heer G. Backus (voorzitter) Mevrouw C. Baarda (lid) mevrouw B. Cornielje (lid) De Rekenkamer wordt ambtelijk ondersteund door mevrouw J. Smink (secretaris / onderzoeker). Bij de uitvoering van het onderzoek Kwaliteit gescheiden ingezameld huishoudelijk afval is de Rekenkamer ondersteund door onderzoekers van KplusV: de heren R. Bottema en A. van Winden. De infographics zijn gemaakt door mevrouw I. Lub van Gloed Communicatie.
Contact: Post:
Postbus 9105 6500 HG NIJMEGEN
Telefoon:
024 – 329 2338
E-mail:
rekenkamer@nijmegen.nl
Website:
www.nijmegen.nl
Twitter:
@rekenkamer024
INHOUDSOPGAVE BIJLAGENBOEK
1
Aanpak van het onderzoek
2
Spelers in de afvalketen
3
Afvalbeleid gemeente Nijmegen
4
Inzicht in afvalstromen: kwantiteit en kwaliteit
5
In gesprekken genoemde verbeteracties
6
Toelichting op gebruikte begrippen en afkortingen De begrippen en afkortingen die in bijlage 6 zijn toegelicht, zijn de eerste keer dat ze in een bijlage aan de orde zijn voorzien van een *.
7
Links naar achtergrondinformatie
Dit bijlagenboek hoort bij een hoofdrapport. In een afzonderlijk document is een samenvatting in beelden en cijfers opgenomen. Alle stukken zijn te vinden op een speciale webpagina voor dit onderzoek.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?
BIJLAGE 1: AANPAK VAN HET ONDERZOEK In deze bijlage is de aanpak van het onderzoek toegelicht.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?
Bijlage 1
AANLEIDING VOOR HET ONDERZOEK In het voorjaar van 2020 ontving de rekenkamer de suggestie van een raadslid om onderzoek te doen naar de kwaliteit van gescheiden ingezameld huishoudelijk afval. De rekenkamer heeft besloten deze suggestie op te pakken. Het belang van een goede kwaliteit van gescheiden ingezameld afval is namelijk groot, zowel maatschappelijke als financieel. Maatschappelijk, omdat het (hoogwaardig) kunnen hergebruiken (recyclen) 1 van huishoudelijk afval – een belangrijk doel vanuit duurzaamheidsoogpunt - vereist dat de ingezamelde afvalstromen zo zuiver mogelijk zijn. Financieel, omdat de kosten voor het verbranden van Restafval veel hoger zijn, dan de verwerkingskosten voor gescheiden ingezamelde stromen die herbruikbaar zijn. Die laatste kunnen zelfs opbrengsten genereren. De eerste oriëntatie op het onderwerp leverde nog een reden op het onderzoek op te pakken. Landelijk - en ook binnen de gemeente Nijmegen –wordt vooral gerapporteerd over kwantitatieve ontwikkelingen rond de gescheiden inzameling. Het succes van het afvalbeleid wordt veelal afgemeten aan de hoeveelheid ingezameld Restafval en het scheidingspercentage 2. Deze cijfers zeggen echter niets over de kwaliteit en de mate waarin de gescheiden ingezamelde stromen daadwerkelijk worden hergebruikt.
Over de kwaliteit van de gescheiden ingezamelde stromen zijn er vooral vanuit verwerkers, steeds meer signalen dat deze achteruit gaat. Ook in de jaarstukken van de gemeente Nijmegen wordt daar sinds 2017 melding van gemaakt. Waar de doelstellingen voor recycling vragen om zuivere stromen, lijkt de praktijk te zijn dat stromen steeds meer vervuild zijn. Omdat het Afvalbeleidsplan van de gemeente Nijmegen een looptijd heeft tot en met 2022, vond de rekenkamer het een goed moment nu onderzoek te doen naar de kwaliteit van de gescheiden ingezamelde stromen.
DOEL- EN VRAAGSTELLING VAN HET ONDERZOEK Het doel van dit onderzoek is om inzicht te geven aan de raad. Dit met het oog op de invulling van zijn kaderstellende en controlerende rol bij het opstellen en uitvoeren van het nieuwe Afvalbeleidsplan. De centrale vraag van het onderzoek is: Wat is de kwaliteit van het ingezamelde huishoudelijk afval in de gemeente Nijmegen, over welke informatie beschikt de gemeente Nijmegen daarbij, hoe stuurt de gemeente Nijmegen daarin en in welke context speelt het kwaliteitsvraagstuk?
1
Het hergebruik van afval wordt aangeduid met de term recyclen. Voor een toelichting wordt verwezen naar hoofdstuk 2 en bijlage 6.
2
Scheidingspercentage: de hoeveelheid gescheiden ingezameld afval, uitgedrukt als percentage van de totaal ingezamelde hoeveelheid huishoudelijk afval (gescheiden en ongescheiden samen).
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?
Bijlage 1, bladzijde 1
De volgende onderzoeksvragen zijn leidend geweest bij de uitvoering van het onderzoek:
1. Kwantiteit en kwaliteit 1.1.
1.2.
1.3.
Wat is de kwantiteit van de ingezamelde stromen huishoudelijk afval in Nijmegen?
1.1.1.
Wat was daarbij het scheidingspercentage?
1.1.2.
Was er sprake van afkeur van bepaalde stromen? Hoe groot was die afkeur?
Wat is de kwaliteit van de ingezamelde stromen huishoudelijk afval in Nijmegen?
1.2.1.
Wat is het aandeel per stroom dat daadwerkelijk gerecycled wordt?
1.2.2.
In hoeverre en waardoor verschilt de kwaliteit per wijk / stadsdeel?
Hoe verhoudt de kwaliteit van de ingezamelde stromen huishoudelijk afval in Nijmegen zich tot die in andere gemeenten?
2. Informatievoorziening 2.1.
Op welke momenten in de keten is er inzicht te verkrijgen in de kwaliteit van de ingezamelde stromen?
2.2.
Hoe maken de gemeente Nijmegen en samenwerkingspartners gebruik van deze mogelijkheden?
2.3.
Welke informatie / inzichten zijn beschikbaar uit sorteeranalyses, visuele inspecties en inspecties bij de verwerker(s)?
2.4.
Welke afspraken zijn gemaakt over het aanleveren van informatie op basis waarvan de gemeente Nijmegen kan bijsturen op de kwaliteit van de ingezamelde stromen huishoudelijk afval?
2.5.
Hoe vindt terugkoppeling over kwaliteit en afkeur bij ketenpartners aan en binnen de gemeente Nijmegen plaats?
2.6.
Hoe verhouden de afspraken over en de beschikbaarheid van informatie zich tot die in andere gemeenten (en samenwerkingspartners)?
3. Financiële gevolgen 3.1.
Wat zijn de financiële gevolgen van afkeur?
3.2.
Wat zijn de financiële gevolgen van grondstoffen in het Restafval?
3.3.
Wat is de verhouding van de financiële gevolgen ten opzichte van de kosten en opbrengsten per stroom en de totale afvalbeheerkosten?
4. Lokale beleidsontwikkelingen en inzet instrumentarium 4.1.
Welke instrumenten heeft de gemeente ingezet en wat zijn de resultaten voor de kwaliteit van de gescheiden ingezamelde stromen?
4.2.
Welke instrumenten gaat de gemeente op korte termijn in zetten en welke resultaten voor de kwaliteit van de gescheiden ingezamelde stromen worden daarmee verwacht?
5. Landelijke ontwikkelingen 5.1.
Wat zijn landelijke ontwikkelingen op het gebied van de kwaliteit van gescheiden ingezameld huishoudelijk afval?
5.2.
Hoe verhoudt het Nijmeegse beleid zich tot deze landelijke ontwikkelingen?
5.3.
Hoe verhouden de Nijmeegse resultaten op het gebied van kwaliteit zich tot resultaten die in vergelijkbare gemeenten en regio’s geboekt zijn?
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?
Bijlage 1, bladzijde 2
AFBAKENING VAN HET ONDERZOEK Het onderzoek richt zich op de volgende stromen huishoudelijk afval: •
Groente-, fruit- en tuinafval (GFT)
•
Plastic, Metaal en Drankenkartons (Plastic+)
•
Oud Papier en Karton (OPK)
•
Textiel
•
Glas
•
Restafval
Andere stromen die separaat worden ingezameld en stromen die op de milieustraat worden ingezameld, worden niet meegenomen in het onderzoek. Het gemeentelijke Afvalbeleidsplan ‘Creatief met afval – minder afval, meer grondstoffen’ heeft betrekking op de periode 2013 tot en met 2022. In het onderzoek kijken we zo veel mogelijk terug tot 2013. Met name voor de cijfers is dit niet altijd mogelijk. Zo is de landelijke benchmark bijvoorbeeld pas vanaf 2015 beschikbaar. Bij het onderdeel financiële gevolgen maken we geen directe doorvertaling naar de financiële gevolgen voor inwoners. Dat doen we niet, omdat de gemeente Nijmegen niet werkt met een kostendekkende afvalstoffenheffing. De kosten voor de inzameling en verwerking van huishoudelijk afval worden voor het grootste deel verdisconteert in de OZB. Een ander deel wordt geïnd via de koopzakken voor Restafval en Plastic+. Hierdoor is niet direct transparant wat de relatie is tussen de kosten die de gemeente maakt voor de inzameling en verwerking van het huishoudelijk afval en de doorberekening daarvan aan inwoners.
TOETSINGSKADER VAN HET ONDERZOEK Wij hebben de bevindingen uit het onderzoek afgezet tegen: •
•
Wetten en gemeentelijke regels: •
Wet milieubeheer, hoofdstuk 10;
•
APV gemeente Nijmegen, hoofdstuk 4, afdeling 2
Landelijk, regionaal en gemeentelijk beleid en bijbehorende uitvoeringsplannen: •
Rijksbeleid: Landelijk Afvalstoffen Plan, beleid voor de Circulaire Economie en VANGprogramma;
•
Regionaal beleid voor de Circulaire Economie
•
Gemeentelijk Afvalbeleidsplan 2013 – 2022: Creatief met Afval: minder afval meer grondstoffen’;
•
Overeenkomsten en afspraken met andere spelers in de afvalketen. Het gaat hierbij in het bijzonder om de Dar en Gemeenschappelijke Regeling Milieusamenwerking en Afvalverwerking Regio Nijmegen (GR MARN), en via de Dar en de GR MARN om afspraken met verwerkers.
Daarnaast hebben wij de bevindingen getoetst aan het algemeen geaccepteerde uitgangspunt dat overheidsbeleid via een cyclische manier van werken tot stand komt en uitgevoerd wordt.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?
Bijlage 1, bladzijde 3
Toelichting cyclische manier van werken Om een richtinggevend kader te hebben voor de uitvoering is een beleidsplan nodig. In dit beleidsplan legt de gemeente vast wat de (tussen)doelen zijn die de gemeente wil realiseren, hoe de gemeente die doelen gaat realiseren (instrumenten, activiteiten, samenwerkingspartners) en wat de uitvoering daarvan gaat kosten (personeel, financieel). Zo’n beleidsplan doet dienst als het meerjarig kader voor de uitvoering. Voor de (bij)sturing van de uitvoering zelf is zo’n beleidsplan te abstract. Om het beleid goed uit te kunnen voeren, vertaalt de gemeente dit in een meerjarig uitvoeringsprogramma. Vervolgens is het van belang in een zich steeds herhalende cyclus de uitvoering van dat programma te monitoren. Met de resultaten van monitoring kan inzicht worden verkregen in hoeverre doelstellingen worden gehaald en afspraken worden nageleefd, kunnen ontwikkelingen worden ingeschat, scenario’s worden op- of bijgesteld en aannames worden gevalideerd. Monitoring kan dus worden gebruikt voor zowel diagnose (kijken naar het verleden en het vaststellen van de stand van zaken) als prognose (kijken naar de toekomst en het inschatten van ontwikkelingen en de gevolgen daarvan). Op basis van de informatie uit de monitoring én ontwikkelingen in het veld wordt dan de planning voor het eerstvolgende jaar uit het uitvoeringsprogramma geactualiseerd.
Op dezelfde manier, maar met een lagere frequentie, wordt het beleidsplan geactualiseerd.
Figuur 1.1:
Schematische weergave van de beleidscyclus.
AANPAK VAN HET ONDERZOEK Het onderzoek is als volgt aangepakt: Verzamelen en analyseren van (beleids)stukken Door het bestuderen van (beleids)stukken hebben wij ons een beeld gevormd van de doelen van beleid, de wijze waarop de gemeente gestuurd heeft op de realisatie daarvan en de informatie die de gemeente daarbij gebruikt heeft. We hebben zowel (beleids)stukken bestudeerd van de gemeente Nijmegen, als van de partijen waarmee de gemeente nauw samenwerkt, zoals de Dar, de Gemeenschappelijke Regeling Milieusamenwerking en Afvalverwerking Regio Nijmegen (GR MARN) en de ARN 3. Om ons een beeld te vormen van de context waarin het kwaliteitsvraagstuk speelt, hebben wij relevante landelijke en regionale documenten bestudeerd.
3
Een toelichting op de belangrijkste spelers in de afvalketen is opgenomen in bijlage 2.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?
Bijlage 1, bladzijde 4
Verzamelen en analyseren van cijfers De rekenkamer heeft in eerste instantie cijfers verzameld bij de gemeente. Waar de gemeente niet de beschikking over cijfers had, hebben we die (deels via de gemeente) verzameld bij de Dar en verwerkers. Als zij de benodigde cijfers ook niet hadden, zijn we op zoek gegaan naar cijfers in landelijke onderzoeksrapporten. We hebben de cijfers geanalyseerd, om inzicht te geven in: •
de kwaliteit van de verschillende afvalstromen bij de inzameling, bij het overslagpunt en bij de verwerker;
•
het aandeel per stroom dat daadwerkelijk gerecycled wordt;
•
de financiële consequenties van afkeur van partijen gescheiden ingezameld huishoudelijk afval;
•
de financiële consequenties van herbruikbare stromen in het Restafval.
Wij hebben dat steeds gedaan voor alle stromen samen, maar juist ook voor de afzonderlijke stromen. Tijdens deze stap van het onderzoek hebben wij twee keer een werksessie georganiseerd met de meest betrokken medewerkers van de gemeente en de Dar. Daarin zijn onze vragen over de aangeleverde en nog ontbrekende cijfers beantwoord. Aan deze werksessies namen deel: •
Beleidsmedewerker afval gemeente Nijmegen;
•
Projectmanager advies en relatiebeheer Dar;
•
Relatiebeheerder Dar gekoppeld aan de gemeente Nijmegen.
Gesprekken met betrokkenen binnen en buiten de gemeente Op basis van de bevindingen uit analyse van stukken en cijfers hebben wij gesprekken gevoerd met betrokkenen binnen en buiten de gemeente. Het ging om de volgende bestuurders en functionarissen 4. Gemeente Nijmegen: •
Bestuurlijk: •
Portefeuillehouder openbare ruimte (waar afval / grondstoffen onder valt);
•
Portefeuillehouder duurzaamheid (tevens voorzitter van het Algemeen en Dagelijks Bestuur (AB en DB) van de GR MARN);
•
Portefeuillehouder financiën (tevens lid van de Algemene Vergadering van Aandeelhouders (AvA) van de Dar);
•
Ambtelijk: •
Directeur onder andere verantwoordelijke voor de afdelingen Stadsontwikkeling en Stadsbeheer, waar beleid voor huishoudelijk afval en de uitvoering daarvan onder valt;
•
Concernmanager Stadsbeheer;
•
Coördinator afdeling Stadsontwikkeling op het gebied van onder andere economie, buitenruimte en duurzaamheid;
4
•
Beleidsmedewerker afval;
•
Contractmanager voor onder andere de Dienstverleningsovereenkomst met de Dar;
•
Kwaliteitsbeheerder afval en reiniging;
•
Producteigenaar afval en reiniging. Met het oog op de AGV zijn geen namen opgenomen, alleen functie-aanduidingen.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?
Bijlage 1, bladzijde 5
Dar: •
Directeur;
•
Manager advies en relatiebeheer;
•
Projectmanager advies en relatiebeheer;
•
Relatiebeheerder Dar gekoppeld aan de gemeente Nijmegen;
•
Inkoper;
•
Manager operations.
ARN: •
Directeur;
•
Manager Recources & Logistics ad interim.
GR MARN: •
Secretaris van het Algemeen en Dagelijks Bestuur (gezamenlijk met de voorzitter van het AB en DB, tevens portefeuillehouder duurzaamheid van de gemeente Nijmegen).
Externen: •
Beleidsmedewerker Rijkswaterstaat betrokken bij de opzet en uitvoering van het VANGprogramma;
•
Beleidscoördinator / interim-directeur NVRD;
•
Technisch adviseur Vereniging Afvalbedrijven;
•
Directeur Regie Kunststoffen Nederland (RKN);
•
Manager grondstoffen & ketenregie Midwaste.
Van alle gesprekken is een verslag op hoofdlijnen gemaakt, dat voor verificatie is teruggelegd. De gesprekken leverden een aanvullende set relevante stukken op. Ook deze hebben wij geanalyseerd. Rapportage Op basis van de geanalyseerde (beleids)stukken en cijfers en de informatie uit de gesprekken, hebben wij de bevindingen op een rij gezet. Deze zijn voor een toets op de feiten voorgelegd aan de betrokken ambtenaren van de gemeente. Zij hebben ons in hun reactie gewezen op een aantal feitelijke onjuistheden en omissies. Wij hebben deze verwerkt. De bevindingen hebben wij afgezet tegen het toetsingskader. Op basis daarvan hebben wij conclusies getrokken en aanbevelingen geformuleerd. Het college is door ons in de gelegenheid gesteld te reageren op de conclusies en aanbevelingen. Deze heeft daar gebruik van gemaakt. Nadat de rekenkamer de reactie van het college heeft voorzien van een nawoord, is het rapport aangeboden aan de raad en daarmee openbaar gemaakt.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?
Bijlage 1, bladzijde 6
Tijdens het hele onderzoek is er op gezette momenten contact geweest met betrokken ambtenaren en de klankbordgroep uit de gemeenteraad over de stand van zaken, de planning en de bevindingen op hoofdlijnen op dat moment. Bij de uitvoering van het onderzoek is de rekenkamer ondersteund door onderzoekers van onderzoeksbureau KplusV. De infographics in het rapport zijn opgesteld door een grafisch ontwerper van Gloedcommunicatie.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?
Bijlage 1, bladzijde 7
BIJLAGE 2: SPELERS IN DE AFVALKETEN Om inzicht in het functioneren van de afvalketen te geven, zijn in deze bijlage de spelers in die keten beschreven, de wijze waarop zij samen (kunnen) werken en de instrumenten die daarbij (kunnen) worden ingezet. Achtereenvolgens gaat het om: •
Gemeente Nijmegen
2
•
Dar
9
•
Gemeenschappelijke Regeling MARN
19
•
ARN
24
•
Midwaste / RKN
26
De bijlage sluit af met een korte toelichting op: •
het Rijksbeleid voor zover dat een relatie heeft met de gescheiden inzameling van huishoudelijk afval
•
28
enkele landelijke spelers die gemeenten, inzamelaars en verwerkers ondersteunen bij het realiseren van hun doelstellingen: •
Rijkswaterstaat (RWS)
30
•
Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG)
30
•
Nederlandse vereniging van gemeentelijke reinigingsdiensten (NVRD)
31
•
Vereniging Afvalbedrijven (VA)
31
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?
Bijlage 2
BIJLAGE 2: SPELERS IN DE AFVALKETEN Het is de taak van gemeenten huishoudelijk afval in te zamelen en verantwoord te laten verwerken. Op hooflijnen is dit in Nijmegen als volgt georganiseerd:
•
Inzameling: de Dar zamelt het afval in.
•
Verwerking: •
de ARN verbrandt het Restafval en verwerkt het GFT 1.
•
de verwerking van de gescheiden ingezamelde stromen (Plastic+, Textiel, Oud Papier en Karton (OPK) en Glas) vindt door gespecialiseerde verwerkers in binnen- en buitenland plaats. In opdracht van de gemeente heeft de Dar daarvoor contracten afgesloten met Midwaste. Midwaste zorgt ervoor dat het ingezamelde afval naar gespecialiseerde verwerkers gaat.
De gemeente stuurt op verschillende manieren. Op hoofdlijnen gebeurt dat als volgt. De gemeente: •
stelt het beleid vast in een afvalbeleidsplan en voert dit uit;
•
stelt de regels voor inzameling vast in de afvalstoffenverordening;
•
is aandeelhouder van de Dar;
•
maakt afspraken over de inzameling en verwerking met de Dar in de Dienstverleningsovereenkomst (DVO);
•
participeert in de GR MARN 2, de GR MARN: •
is aandeelhouder van de ARN;
•
heeft een ‘vuilverwerkersovereenkomst’ afgesloten met de ARN.
De rolverdeling is hieronder schematisch weergegeven. In het vervolg van deze bijlage is een toelichting op deze spelers in de keten opgenomen.
Figuur 2.1:
Schematische weergave van de (rol van de) belangrijkste spelers in de afvalketen.
1
GFT: Groente-, Fruit- en Tuinafval.
2
GR MARN: Gemeenschappelijke Regeling Milieu- en Afvalsamenwerking Regio Nijmegen
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?
Bijlage 2, bladzijde 1
SPELERS IN DE AFVALKETEN: GEMEENTE NIJMEGEN
Gemeenten zijn sinds begin vorige eeuw wettelijk verplicht huishoudelijk afval in te zamelen en te zorgen voor een verantwoorde verwerking daarvan. Een aantal herbruikbare stromen moeten gemeenten gescheiden inzamelen (zie figuur 2.2). Dit betekent niet dat gemeenten verplicht zijn deze stromen zelf huis aan huis op te halen. Zij kunnen de inzameling uitbesteden en/of invulling geven aan deze verplichting door de realisatie van een voldoende dekkend netwerk van brengvoorzieningen (glasbakken, textielbakken).
Afvalstof (van huishoudens
Gescheiden inzameling door / namens gemeente
Bioafval (GFT)
Verplicht, maar uitzonderingen mogelijk wanneer gescheiden inzameling technisch niet mogelijk is of buitensporig duur zou zijn.
Metaal
Verplicht, maar uitzonderingen mogelijk als dat geen
Kunststof
nadelige gevolgen heeft voor omvang en kwaliteit van
Glas
recycling* of hergebruik*. 3
Papier
Verplicht, geen uitzonderingen mogelijk.
Textiel Gevaarlijke afvalstoffen Afgedankte elektrische/elektronische apparatuur Overige afvalstoffen
De verplichting voor Textiel en Gevaarlijke afvalstoffen geldt vanaf 2025. Niet verplicht.
Figuur 2.2: Samenvattend overzicht verplichtingen voor gescheiden inzameling van huishoudelijk afval (bron: Landelijk Afvalbeheersplan (LAP) 3, deel B 2017 – 2029, 2e wijziging).
Het staat de gemeente – binnen de wettelijke regels en het Rijksbeleid (Landelijk Afvalbeheerplan (LAP)*) - grotendeels vrij hoe zij concreet invulling geeft aan haar verantwoordelijkheid voor het 3
Recycling is de term die gebruikt wordt voor het hergebruik van afval. Andere vormen van hergebruik zijn het hergebruik van producten of onderdelen van producten. In bijlage 6 is een toelichting gegeven op de verschillende vormen van hergebruik die worden onderscheiden.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?
Bijlage 2, bladzijde 2
inzamelen en verantwoord laten verwerken van huishoudelijk afvalstoffen. Zo kan de gemeente bij de inzameling bijvoorbeeld kiezen voor bron- of nascheiding van stromen, stromen huis-aan-huis inzamelen (met minicontainers of zakken) of dat doen met verzamelcocons. In het gemeentelijke afvalbeheer is het gangbaar voor het invullen van de taken de zogenaamde afvaldriehoek te gebruiken (figuur 2.3). De afvaldriehoek geeft de ‘prestatiegebieden’ aan waarop gestuurd kan worden: milieu, service en kosten. De middelste driehoek staat voor de regie (soms ook aangeduid met sturing of beleid).
Figuur 2.3:
Afvaldriehoek.
De drie elementen milieu, service en kosten staan niet los van elkaar. Sturen op het ene element heeft gevolgen voor het andere elementen. Bijvoorbeeld: meer service voor inwoners (alle stromen gescheiden inzamelen aan huis), leidt tot meer gescheiden inzameling en schonere stromen, maar ook tot meer kosten. Het gaat erom de ‘ideale mix’ te vinden. In het Afvalbeleidsplan van de gemeente Nijmegen is deze afvaldriehoek ook opgenomen. Over de ‘ideale mix’ tussen milieu, service en kosten is het volgende aangegeven: ‘Binnen de afvaldriehoek is het doel de juiste balans te bewerkstelligen tussen: •
gewenst milieu effect: verbetering van het scheidingsgedrag van burgers;
•
service: dat bieden we graag, maar wel gericht op de scheidingsdoelstelling;
•
kosten: van afvalinzameling en verwerking zo doelmatig mogelijk inrichten.
We willen een zo maximaal mogelijk milieu-effect bereiken, met een adequaat serviceniveau en tegen “redelijke” kosten. We willen de burger daarvoor enerzijds verleiden tot het aanleveren van herbruikbaar afval door dit te faciliteren of zelfs te belonen. Anderzijds willen we juist het niet scheiden van recyclebaar afval voorkomen en het aanbieden van onnodig restafval tegenwerken: “pull” en “push”’. Het prestatieveld ‘regie’
is in het Afvalbeleidsplan niet specifiek benoemd. In het raadsvoorstel bij het Afvalbeleidsplan zijn wel als belangrijke thema’s voor het actualiseren van het afvalbeleid genoemd: •
het invoeren van verbeteringen in de huidige werkwijze;
•
het verbeteren van de sturing op afvalverwerking.
In het Afvalbeleidsplan zijn – geordend naar de prestatiegebieden milieu, service en kosten doelen en subdoelen opgenomen. In het Uitvoeringsplan bij het Afvalbeleidsplan zijn per (sub)doel Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?
Bijlage 2, bladzijde 3
enkele maatregelen en activiteiten opgenomen. Een overzicht van de doelen, subdoelen, maatregelen en activiteiten is opgenomen in bijlage 3 (Afvalbeleid gemeente Nijmegen). In het vervolg van deze paragraaf gaan wij in op de belangrijkste sturingsinstrumenten die de gemeente tot haar beschikking staan en hoe zij daar gebruik van maakt: •
beleidsplan, uitvoeringsprogramma en monitoring;
•
afvalstoffenverordening;
•
afspraken en contracten met andere spelers in de keten.
Beleidsplan, uitvoeringsprogramma en monitoring Om een richtinggevend kader te hebben voor de uitvoering is een beleidsplan nodig. In dit beleidsplan legt de gemeente vast wat de (tussen)doelen zijn die de gemeente wil realiseren, hoe de gemeente die doelen gaat realiseren (instrumenten, activiteiten, samenwerkingspartners) en wat de uitvoering daarvan gaat kosten (personeel, financieel). Zo’n beleidsplan doet dienst als het meerjarig kader voor de uitvoering. Voor de (bij)sturing van de uitvoering zelf is zo’n beleidsplan te abstract. Om het beleid goed uit te kunnen voeren, vertaalt de gemeente dit in een meerjarig uitvoeringsprogramma. Vervolgens is het van belang in een zich steeds herhalende cyclus de uitvoering van dat programma te monitoren. Met de resultaten van monitoring kan inzicht worden verkregen in hoeverre doelstellingen worden gehaald en afspraken worden nageleefd, kunnen ontwikkelingen worden ingeschat, scenario’s worden op- of bijgesteld en aannames worden gevalideerd. Monitoring kan dus worden gebruikt voor zowel diagnose (kijken naar het verleden en het vaststellen van de stand van zaken) als prognose (kijken naar de toekomst en het inschatten van ontwikkelingen en de gevolgen daarvan).
Op basis van de informatie uit de monitoring én informatie uit ontwikkelingen in het veld, wordt dan de planning voor het eerstvolgende jaar uit het uitvoeringsprogramma geactualiseerd. Op dezelfde manier, maar met een lagere frequentie, wordt het beleidsplan geactualiseerd.
Figuur 2.4:
Schematische weergave van de beleidscyclus.
Op 30 januari 2013 heeft de gemeenteraad de Kadernota afvalbeleid 2013 – 2022 ‘Creatief met afval – minder afval, meer grondstoffen’ vastgesteld (verder: het Afvalbeleidsplan). Onderdeel van het Afvalbeleidsplan was een Uitvoeringsplan voor de jaren 2013 tot en met 2016. In het
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?
Bijlage 2, bladzijde 4
raadsvoorstel bij het Afvalbeleidsplan was aangegeven: ‘Afvalbeleid wordt door Dar uitgevoerd en jaarlijks gevolgd en geëvalueerd in het DVO 4 proces tussen gemeente en Dar. Iedere DVO wordt met een collegebesluit vastgesteld. Het uitvoeringsplan wordt per 2017 geëvalueerd, vernieuwd en vastgesteld in het College’. Bij de uitvoering van het Afvalbeleidsplan is niet gewerkt met voortgangsrapportages of
jaarlijkse actualisaties van het Uitvoeringsplan. Het Uitvoeringsplan in 2016 niet geëvalueerd. Voor de periode vanaf 2017 is geen nieuw Uitvoeringsplan opgesteld. Op de inhoud van het Afvalbeleidsplan en Uitvoeringsplan en de uitvoering ervan is ingegaan in bijlage 3 (Afvalbeleid gemeente Nijmegen). In het college en de raad is (de uitvoering van) het Afvalbeleidsplan en de daarmee bereikte resultaten na 2013 niet zichtbaar aan de orde geweest. Wel zijn sindsdien periodiek terugkerende zaken (DVO, de Nijmeegse inbreng in de AvA 5 van de Dar en in de AB-vergadering van de GR MARN) en op enkele momenten specifieke zaken rond de inzameling of verwerking van afval aan de orde geweest in het college. In het volgende kader zijn deze momenten opgenomen.
DVO met de Dar in het college: In het raadsvoorstel bij het Afvalbeleidsplan was aangegeven dat jaarlijks een DVO door het college wordt vastgesteld. Dat is sindsdien gebeurd voor de DVO’s 2014, 2015 en 2016. Bij de vaststelling van de DVO’s 2014 en 2015 heeft de burgemeester gelijktijdig de portefeuillehouder gemachtigd de DVO te ondertekenen. Voor de DVO’s vanaf 2016 heeft de burgemeester zo’n besluit niet genomen. Uit de collegebesluitenlijsten en voorstellen is op te maken dat de DVO’s 2017 en 2018 zijn vastgesteld en ondertekend door de budgethouder. Voor die DVO’s besloot het college alleen over een begrotingswijziging waarmee de lasten in het betreffende programma in de begroting in overeenstemming werden gebracht met de bedragen in de DVO. De DVO’s 2019, 2020 en 2021 zijn niet in het college aan de orde geweest. Mondeling is ons aangegeven dat deze DVO’s zijn vastgesteld door de budgethouder en zijn ondertekend door de portefeuillehouder. Nijmeegse inbreng in AvA Dar in college: De Nijmeegse inbreng in de Algemene Vergadering van Aandeelhouders (AvA) van de Dar stond sinds 2014 altijd op de agenda van het college.
Nijmeegse inbreng in AB-vergaderingen MARN in college: De Nijmeegse inbreng in de vergadering van het Algemeen Bestuur (AB) van de Gemeenschappelijke Regeling Milieusamenwerking en Afvalverwerking (GR MARN) stond tot de zomer van 2018 niet op de agenda van het college; sindsdien is dat wel standaard het geval.
4
DVO: Dienstverleningsovereenkomst. In de DVO zijn de afspraken tussen de gemeente en de Dar over onder meer het inzamelen en laten verwerken van huishoudelijk afval door de Dar opgenomen. Verderop in deze bijlage wordt ingegaan op de inhoud van de DVO.
5
AvA: Algemene vergadering van Aandeelhouders.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?
Bijlage 2, bladzijde 5
Specifieke zaken rond de inzameling of verwerking van afval in het college: Sinds de vaststelling van het Afvalbeleidsplan door de gemeenteraad op 30 januari 2013 waren de volgende specifieke zaken rond de inzameling of verwerking van afvalstoffen aan de orde in het college: •
Eenmalige ondersteuning Kledingbank 2013 (19 maart 2013)
•
Invoering afvalpas en nieuw acceptatiebeleid milieustraat (18 juni 2013)
•
Proef met minicontainers voor oud papier in Nijmegen Noord (23 september 2014)
•
Ledenraadpleging VNG plastic afval (9 september 2014)
•
Investering mini-containers voor inzameling oud papier en karton (10 februari 2015)
•
Afvalbeheerplan centrum Nijmegen (20 juni 2017)
•
Inzameling oud papier vanaf 2020 (3 december 2019)
•
Inzameling oud papier in het centrum van Nijmegen 2020 (7 januari 2020) 6
Afvalstoffenverordening Naast een beleidsplan en een bijbehorend uitvoeringsprogramma is de afvalstoffenverordening een belangrijk stuurinstrument voor de gemeente. De Wet milieubeheer (artikel 10.23) schrijft voor dat ‘de gemeenteraad in het belang van het beschermen van het milieu een afvalstoffenverordening opstelt’. Bij de
voorbereiding van het besluit over de afvalstoffenverordening, moet de gemeenteraad ingezetenen en belanghebbenden betrekken volgens de regels die hij daarvoor heeft vastgelegd in de ‘inspraakverordening’ 7. Omdat de afvalstoffenverordening een onderdeel is van het totale stelsel van de Wet milieubeheer moet de gemeente bij het bepalen van de regels ook rekening houden met het afvalbeheerplan van het Rijk. Artikel 10.24 uit de Wet milieubeheer schrijft voor welke regels ten minste in de gemeentelijke afvalstoffenverordening moeten worden opgenomen, en welke regels daarin verder kunnen worden opgenomen. Overtreding van de regels van de Wet milieubeheer – en dus de regels uit de afvalstoffenverordening – gelden als economisch delict. Ter ondersteuning van gemeenten heeft de VNG een modelverordening voor de afvalstoffenverordening opgesteld. Wanneer de gemeente deze modelverordening volgt, worden (onder andere) de spelregels omtrent het aanbieden van huishoudelijk afval expliciet gemaakt. Geregeld wordt dan: •
welke afvalstromen gescheiden worden ingezameld;
•
welke materialen en producten tot de afvalstroom behoren en welke niet;
•
wat de wijze van inzamelen is (bijvoorbeeld zak, minicontainer aan huis of verzamelcontainer);
•
welke partij de gemeente heeft aangewezen voor de inzameling van het huishoudelijk afval;
•
wat de frequentie en tijdstippen zijn waarop de verschillende afvalstromen worden ingezameld (deze kunnen ook worden vastgesteld in een uitvoeringsbesluit);
6
De brief van het college aan de raad hierover is door de raad voor kennisgeving aangenomen op 29 januari 2020.
7
Het gaat om de verordening op grond van artikel 150 van de Gemeentewet waarin de gemeenteraad bepaalt ‘op welke wijze ingezetenen en belanghebbenden bij de voorbereiding van gemeentelijk beleid worden betrokken’.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?
Bijlage 2, bladzijde 6
•
dat bepaalde zaken verboden zijn. Hierbij kan gedacht worden aan: •
partijen die niet aangewezen zijn als inzamelaar mogen geen afval inzamelen;
•
het verbieden van het dumpen van huishoudelijk afval in de natuur of openbare ruimte;
•
het verbieden van het aanbieden van afvalstromen die niet tot de betreffende stroom behoren.
Door deze spelregels vast te leggen in de verordening kan de gemeente handhavend optreden bij overtredingen, bijvoorbeeld als inwoners op verkeerde tijdstippen hun afval aan de straat zetten of als zij afval aanbieden bij een stroom waar deze niet bij hoort en waardoor deze vervuild wordt. De gemeenteraad van Nijmegen heeft geen afvalstoffenverordening vastgesteld. In plaats daarvan zijn de spelregels rond de inzameling van huishoudelijk afval sinds 1994 opgenomen in de APV (Hoofdstuk 4, afdeling 2). De mate waarin daarin spelregels zijn opgenomen, verschilt per stroom. De stromen Restafval en GFT zijn in de APV gedefinieerd. Voor deze stromen is ook de wijze van inzameling en de inzamelfrequentie beschreven. De afvalstromen Textiel, OPK en Glas zijn niet gedefinieerd in de APV. Er is voor deze stromen wel beschreven wat de inzamelfrequentie is en dat het verboden is deze buiten de daartoe aangewezen plekken of bakken aan te bieden. Plastic+ komt niet voor in de APV; het ontbreekt aan een definiëring en ook aan een beschrijving van de wijze van inzamelen en de inzamelfrequentie. In de gevoerde gesprekken (najaar 2020) is aangegeven dat het de afgelopen jaren door (te) volle agenda’s van betrokken medewerkers niet gelukt is een afvalstoffenverordening op te stellen. Inmiddels wordt daar echter aan gewerkt.
Voor de volledigheid noemen wij hier verder dat het college op 13 juli 2021 een Uitvoeringsbesluit inzameldagen en aanbiedtijden vastgesteld. De regels in de afvalstoffenverordening of de APV zijn de basis voor toezicht en handhaving. In het Uitvoeringsplan 2013 tot en met 2016 was over toezicht en handhaving aangegeven: Hoofddoel:
Belevingswereld van de burger staat centraal 8
Subdoel:
Eerst motiveren … dan pas handhaven 9 Handhaving is een belangrijk element voor een succesvolle afvalinzameling. Wanneer we als gemeente onze intentie tot optimale inzameling serieus nemen, zullen we burgers die het niet zou nauw nemen aan moeten spreken op hun verantwoordelijkheid bij het foutief aanbieden of dumpen van afval.
8
In het Afvalbeleidsplan is het hoofddoel als volgt geformuleerd: Omdat we weten dat het gedrag van burgers cruciaal is zetten we burgers en bedrijven in de hoofdrol.
9
In het Afvalbeleidsplan is het subdoel als volgt geformuleerd: Onze handhaving is ‘educatief’ en waar nodig streng gericht op het bereiken van maximaal gedragseffect.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?
Bijlage 2, bladzijde 7
Activiteit:
Handhaving is belangrijk voor succesvol afvalbeleid. De nadruk op de eigen verantwoordelijkheid vraagt om effectieve wegen om burgers expliciet op die eigen verantwoordelijkheid te wijzen, wanneer ze het niet zo nauw nemen met hun afval. Onze handhaving gaat uit van een protocol 10, waarbij expliciet pas met sancties corrigerend wordt opgetreden nadat ‘afval-overtreders’ met een ‘goed gesprek’ op hun verantwoordelijkheden gewezen zijn. Wanneer dit geen verbetering oplevert en waarschuwingen niets uitrichten wordt uiteindelijk wel gesanctioneerd.
Bij navraag naar de handhavingsprotocollen bleek dat die er niet zijn. Samenwerking met andere spelers in de afvalketen: afspraken en contracten Voor het invullen van de verplichting van de gemeenten huishoudelijk afval in te zamelen en op een verantwoorde manier te laten verwerken is samenwerking met andere spelers in de keten nodig. Het Afvalbeleidsplan noemt ‘regionale samenwerking cruciaal voor een effectieve afvalketen’. En meer concreet: •
In samenwerking met de regio zetten we in op projecten die de regionale afvalketen kunnen versterken;
•
Samen met Dar en ARN is het streven om product- en afvalketens zo veel mogelijk op regionaal circulair te sluiten;
•
ARN gaan we nog beter benutten als een belangrijke schakel in deze afvalketen’.
De belangrijkste spelers in de afvalketen voor de gemeente Nijmegen zijn: •
de Dar als opdrachtnemer voor het inzamelen en laten verwerken van huishoudelijk afval;
•
de Gemeenschappelijke Regeling (GR) MARN als aandeelhouder van en opdrachtgever aan de ARN;
•
de ARN als verwerker van GFT en Restafval en overslagstation voor Plastic+ en Glas;
•
Midwaste en RKN als contractpartners van de Dar en de gemeente, die ervoor zorgen dat het ingezamelde Plastic+, Textiel, OPK en Glas naar gespecialiseerde verwerkers gaat.
Hierna geven we een toelichting op deze spelers, hun rol in de afvalketen en de relatie met de gemeente Nijmegen. We sluiten deze bijlage af met een toelichting op enkele landelijke spelers die een belangrijke rol spelen in (het verbeteren van) de afvalketen: •
het Rijk;
•
de Vereniging Nederlandse Gemeenten;
•
de Nederlandse vereniging van gemeentelijke reinigingsdiensten;
•
de Vereniging Afvalbedrijven.
10
In de samenvatting met het overzicht van activiteiten dat is opgenomen in het Afvalbeleidsplan staat dat de handhavingsprotocollen vanaf 2013 verbeterd worden.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?
Bijlage 2, bladzijde 8
SPELERS IN DE AFVALKETEN: DAR
De Dar draagt zorg voor de inzameling en het verantwoord laten verwerken van het huishoudelijk afval uit Nijmegen en de andere gemeenten in de regio. In het Afvalbeleidsplan geeft de gemeente aan dat zij de Dar ‘graag wil positioneren als dé regionale regisseur en adviseur voor de uitvoering van ons afvalbeleid’. Daarvoor biedt de gemeente ‘Dar de kans zich verder te ontwikkelen tot uitvoerder en dé adviseur voor het uitvoerende beleid van onze afvalinzameling en –verwerking’. De gemeente blijft echter
verantwoordelijk: ‘Het opdrachtgeverschap, de beleidsautonomie en dus de uiteindelijke keuzes voor onze inwoners blijven bij ons als gemeente’. In zijn strategisch plan 2020 – 2024 zegt de Dar hierover: ‘Als Dar stimuleren wij een regionaal afgestemde beleidsaanpak, met respect voor de autonomie van de gemeente. De gemeenten bepalen in dit beleidsterrein individueel het tempo. We zullen als Dar instrumenten aanreiken die de gemeenten kunnen inzetten. Dit uiteraard zoveel mogelijk binnen de bestaande afval- en grondstoffenstructuur en met een gezonde balans tussen kosten, service, milieu en werkgelegenheid’. In de
DVO 2020 staat over de wijze van samenwerken tussen de gemeente en de Dar onder meer: ‘de gemeente en Dar werken samen op basis van vertrouwen’. en ‘De gemeente stelt het beleid vast, waarbij Dar een adviserende rol heeft bij het opstellen van het beleid’.
Structuur Sinds 2012 zijn alle gemeenten in de regio zowel aandeelhouder (eigenaar) van als opdrachtgever aan de Dar. 11 De regionalisatie van de Dar heeft als eerste doel de efficiency te vergroten, het inzamelen van afval en de stadsreiniging zo marktconform mogelijk te organiseren en tot zo laag mogelijke tarieven voor de verwerking van de afvalstromen te komen. De gemeente Nijmegen bezit 80% van de aandelen. Namens de gemeente Nijmegen heeft de wethouder financiën zitting in de Algemene vergadering van Aandeelhouders (AvA). De AvA komt tenminste één keer per jaar bij elkaar voor het vaststellen van de jaarrekening, en verder zo vaak als de Directie, Raad van Commissarissen of (één van) de Aandeelhouders zelf dat nodig vinden.
11
Aandeelhouders en opdrachtgevers van de Dar zijn de gemeenten: Berg en Dal, Beuningen, Druten, Heumen, Mook en Middelaar (sinds 2017 opdrachtgever, sinds 2021 ook aandeelhouder), Nijmegen en Wijchen.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?
Bijlage 2, bladzijde 9
Namens de gemeente Nijmegen heeft de wethouder openbare ruimte zitting in het Bestuurlijk Opdrachtgeversoverleg van de Dar (BO). Omdat elke gemeente (binnen de regels van de Wet milieubeheer en het landelijke afvalbeleid) autonoom is in het vorm geven en inrichten van het afvalbeheer, is het doel van dit overlegorgaan: inhoudelijke dossiers rond het afvalbeheer te delen en af te stemmen. Het doel is niet het nemen van meerderheidsbesluiten die vervolgens regionaal doorgevoerd worden. Het BO komt tenminste twee keer per jaar bij elkaar, en verder zo vaak als actuele ontwikkelingen daarom vragen. Naast dit BO is er ook een Ambtelijk Opdrachtgeversoverleg (AO). De deelnemers aan dit overleg zijn ambtenaren van de opdrachtgevende gemeenten. Zij komen één keer per zes weken bij elkaar, en verder zo vaak als actuele ontwikkelingen daarom vragen. In de DVO is afgesproken dat het BO en AO wordt ‘georganiseerd en gefaciliteerd’ door medewerkers van de Dar, en dat in ‘deze overleggen kansen en bedreigingen voor de regionale doelstellingen worden besproken aan de hand van de visie en missie van de Dar en de politieke agenda’s van de regiogemeenten’. Bij het BO en AO zijn ook altijd één of meerdere
medewerkers van de Dar aanwezig. Vanuit de hoofdvraag van dit onderzoek is de rekenkamer aan de hand van de verslagen van de vergaderingen nagegaan of en hoe de kwaliteit van gescheiden ingezameld huishoudelijk afval sinds 2018 (de start van de huidige raadsperiode) aan de orde is geweest. Het beeld daaruit is dat diverse malen geconstateerd is dat de kwaliteit van met name GFT, Plastic+ en Textiel niet goed (genoeg) is en verder achteruitgaat. Tot 2020 worden niet of nauwelijks (zichtbare) acties gekoppeld aan de teruglopende kwaliteit. Soms worden wel suggesties voor acties gedaan. Meestal blijft het echter bij constateringen, waarvan een deel enige tijd later opnieuw wordt gedaan. Vanaf medio 2020 krijgt de kwaliteit systematisch aandacht. Er is in de overleggen toegewerkt naar een Plan van Aanpak voor de verbetering van de kwaliteit van GFT, Plastic+ en Textiel. Dit Plan van Aanpak is door de Dar per gemeente en in overleg met die gemeente vertaald in concrete acties voor 2021. We komen daar hierna op terug. In het volgende kader hebben wij ter illustratie enkele punten uit de verslagen van het BO en AO opgenomen. 12 In bijlage 4 (inzicht in afvalstromen: kwantiteit en kwaliteit) zijn wij ingegaan op cijfers over de kwaliteit van de ingezamelde stromen. BO en AO Dar over kwaliteit gescheiden ingezameld huishoudelijk afval •
Het verbeteren van de kwaliteit van afvalstromen is een prioriteit in het jaarprogramma 2019 (AO 16 december 2018).
•
De afkeur van Plastic+ bij ARN is toegenomen door strengere controle aan de poort. Er wordt nog gekeken welke herkomst de vrachten hebben. Daarna wordt gekeken welke acties ondernomen kunnen worden (AO 24 januari 2019).
•
12
Om de kwaliteit van Textiel te verhogen moeten we communicatie inzetten (AO 28 februari 2019).
Het gaat niet om letterlijke citaten, de besproken punten zijn door de rekenkamer samengevat.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?
Bijlage 2, bladzijde 10
•
Vanuit de ARN is toegelicht dat de kwaliteit van afvalstromen afneemt (AO 21 maart 2019). Textiel en GFT zijn expliciet genoemd. Op de kwaliteit van GFT is meer specifiek ingegaan: •
Landelijk onderzoek op basis van cijfers 2017: voor het eerst sinds is begonnen met de gescheiden inzameling van GFT is de hoeveelheid compost uit een ton GFT gedaald en de hoeveelheid residu gestegen.
•
In 2018 kon ARN geen keurcompost maken, de vervuiling van GFT was te groot;
•
In februari 2019 was er een negatief record: 30 afgekeurde vrachten GFT uit de Dar-regio;
•
De coconroute (GFT uit hoogbouw) wordt niet toegelaten tot het composteringsproces, deze GFT gaat direct naar het Restafval 13
•
Voorgesteld is om het onderzoek over GFT 14 nog eens te bekijken en op basis hiervan acties te formuleren (AO 21 maart 2019).
•
Afgesproken is in een volgend overleg stil te staan bij de strategie die nodig is om de kwaliteit van GFT, Plastic+ en Textiel te verhogen (AO 13 juni 2019).
•
ARN heeft ten aanzien van GFT-afval de noodklok geluid. De kwaliteit gaat hard achteruit (Uit Notitie bij agendapunt Kwaliteitsverbetering afvalstromen, AO 2 september 2019).
•
De kwaliteit van Plastic+ daalt. Begin 2019 was er veel afkeur. Na gesprekken hierover ging het beter.
•
Gemeenten doen er goed aan bij het bepalen van de hoogte van de inzamelvergoeding voor Plastic+
Vanaf mei neemt de afkeur weer toe, met name de deelafkeur door stoorstoffen (AO 26 september 2019). rekening te houden met afkeur van 2 à 3% en voor de zekerheid met 4 à 5% (AO 26 mei 2020). 15 •
Vanuit de ARN is aangegeven dat er steeds meer Restafval in onder andere het GFT en Plastic+ wordt aangetroffen (AO 26 mei 2020).
•
Vervuild Textiel komt uit de verzamelcontainers (AO 9 juni 2020).
•
In de Dar-gemeenten zit bij Plastic+: • •
zo’n 18% tot 38% Restafval; zo’n 5% tot 12% niet-verpakkingen van kunststof (Uit Notitie Dar verbeteren kwaliteit grondstoffen, juni 2020 (BO 25 juni 2020)).
•
Naar aanleiding van een vraag van één van de wethouders is door de Dar aangeven dat de afkeur in Nijmegen procentueel hoger is dan in de andere gemeenten in de regio. Er wordt communicatie ingezet om dit percentage naar beneden te krijgen (BO 25 juni 2020).
13
Uit de analyse van de kwaliteit van GFT die de Dar in 2020 heeft uitgevoerd, blijkt dat GFT uit de hoogbouw vaker wordt afgekeurd dan GFT uit de laagbouw, maar ook dat niet alle GFT uit de hoogbouw wordt afgekeurd. In bijlage 4 gaan we hier uitgebreider op in.
14
Gedoeld wordt hier op ‘Onderzoeksrapport: het circulair maken van de GFT-keten – zoveel mogelijk en kwalitatief goed GFT-afval in de gemeente Nijmegen’ dd. 26 januari 2017.
15
Gemeenten krijgen een voorschot op de vergoeding voor het ingezamelde Plastic+. Wanneer bij de sortering blijkt dat er sprake is van vervuiling, wordt de uiteindelijke vergoeding lager en moeten gemeenten een deel van de reeds ontvangen vergoeding terug betalen. Om dit te voorkomen wordt geadviseerd vooraf al rekening te houden met vervuiling. Het gaat hier om vervuiling die blijkt nadat het Plastic+ al geaccepteerd is. Op het acceptatiepunt (in de regio Nijmegen bij de ARN) wordt het Plastic+ visueel geïnspecteerd. Wanneer sprake is van minder dan 15% vervuiling (en er geen sprake is van gevaarlijk afval in het Plastic+), wordt het Plastic+ geaccepteerd.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?
Bijlage 2, bladzijde 11
BO en AO Dar over (behoefte aan) inzicht in de kwaliteit van gescheiden ingezameld HHA •
De MARN is akkoord met een hergebruikspercentage* van 70% voor Plastic+ tot 1 januari 2018. Met eigen resultaten uit sorteerproeven zal de discussie gevoerd worden over de hoogte van het hergebruikspercentage (AO 14 december 2017).
•
Bij de implementatie van het contract met Midwaste moet er aandacht zijn voor rapportage en onderzoek over de kwaliteit van Plastic+. De suggestie is gedaan afgekeurde vrachten bij de ARN na te sorteren (AO 8 november 2018).
•
Betrokkenen zijn enthousiast over de informatie over de hoeveelheden afval die ingezameld en verwerkt worden in de VANG-tool* en VANG-monitor* (actueel en transparant). Dar en Midwaste gaan afspraken maken om de datastroom op gang te brengen (AO 24 januari 2019).
•
Deelname aan de VANG-tool is uitgesteld in verband met de benodigde tijdsinzet (AO 21 maart 2019) 16.
•
Er is behoefte om te weten welke hoeveelheid Textiel naar Marokko gaat en wat daar precies mee gebeurt (AO 28 februari 2019).
•
Er is behoefte aan nadere onderbouwing en analyse van de problematiek: in welke wijken spelen problemen en hoe groot zijn die problemen eigenlijk? Naast de behoefte aan meer inzicht is ook de behoefte uitgesproken om ‘aan de slag te gaan’ (AO 30 oktober 2019).
•
De gemeente Wijchen heeft aangegeven dat ze voor Plastic+ (real time) inzicht mist in de hoeveelheden en de afkeur (AO 31 oktober 2019).
•
Desgevraagd geeft de Dar aan dat bij de uitvoering bekend is wat de ‘probleemwijken’ zijn (BO 4 november 2019).
•
De gemeenten Druten en Wijchen hebben aangegeven dat ze inzicht willen in de afkeur van Plastic+. Verzocht is dit in rapportages aan de gemeente terug te laten komen, zodat er misschien beter op gestuurd kan worden. Afgesproken is dat uitgezocht wordt of dit mogelijk is (AO 21 april 2020).
•
Vanaf 1 april 2020 zullen er 4 keer per jaar sorteeranalyses van Plastic+ per gemeente worden uitgevoerd (AO 21 april 2020) 17.
•
Door de nieuwe wijze van administreren en uitbetalen voor Plastic+ door Midwaste komen de formele kwartaalrapportages te vervallen. Midwaste voert wekelijks data in de VANG-tool in. Desgevraagd is toegelicht dat elke gemeente én Dar in de VANG-tool kan zien wat is ingezameld aan Plastic+ en ook de mate van afkeur (AO 26 mei 2020).
•
De kwaliteit van Plastic+ moet beter, ‘dat weten we met z’n allen’. Het nieuwe acceptatieprotocol zou kunnen leiden tot iets meer afkeur (AO 26 mei 2020).
•
De gemeente Heumen heeft aangegeven behoefte te hebben aan een analyse van de informatie en een verdiepingsslag (BO 25 juni 2020).
Naast het overleg in regionaal verband is er ook regelmatig overleg tussen de gemeente Nijmegen en medewerkers van de Dar over specifiek Nijmeegse zaken rond de inzameling en verwerking van huishoudelijk afval. Strategisch plan Dar en regionaal jaarprogramma De Dar stelt elke vier jaar een strategisch plan en elk jaar een regionaal jaarprogramma op. Het strategisch plan wordt na advies door de Raad van Commissarissen vastgesteld door de AvA. In het strategisch plan staan een visie, doelen en activiteiten voor het gehele werkterrein van de Dar. 18 16
Op dit moment gebruiken de Dar en de gemeenten in de regio de VANG-tool niet.
17
Navraag naar de resultaten uit deze sorteeranalyses leverde op dat deze niet zijn uitgevoerd.
18
Naast de inzameling en verwerking van afvalstoffen gaat het om het reinigen van de openbare ruimte, gladheids- en ongediertebestrijding.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?
Bijlage 2, bladzijde 12
Sinds de vaststelling van het Afvalbeleidsplan van de gemeente Nijmegen heeft de Dar twee strategische plannen vastgesteld. Hieronder hebben wij de ambitie, doelen en activiteiten uit die strategische plannen samengevat: •
Strategisch plan 2016 – 2020: •
Missie: Samen creatief naar een schone circulaire leefomgeving door duurzaam afval-, grondstof en (openbaar) ruimtebeheer in het Rijk van Nijmegen.
•
Doelen: • Met alle gemeenten minimaal de VANG doelstellingen realiseren: in 2020 maximaal 100 kilo Restafval per inwoner per jaar en 75% afvalscheiding; • Rol van betekenis hebben in een regionale grondstoffenrotonde door regionale ketens te sluiten.
•
Activiteiten 2016 – 2020: • Omgekeerd of anders inzamelen • Communicatie met inwoners • Beheersbaar netwerk van regionale partijen die deelstromen van inwoners inzamelen • Opzetten grondstoffenrotonde • Onderzoek naar gedragsbeïnvloeding en nieuwe inzamelmiddelen • Samenwerking met andere partijen gericht op meer hoogwaardig hergebruik en circulariteit
•
Strategisch plan 2020 – 2024: •
Stip op de horizon voor 2030: huishoudelijk afval wordt voor 99% een nieuwe grondstof. Diverse praktische hobbels, zoals afvalscheiding bij hoogbouw zijn weggenomen.
•
Doelen voor 2024: • Verhogen afvalscheiding naar 95% en 35 kilo Restafval/inwoner; • Sterke mate van circulariteit in twee ketens; • Actief zijn tot niveau refurbish (opknappen of moderniseren van oud product) (10-R model)*.
•
Activiteiten 2020 – 2024: • Optimalisatie van de inzameling per gebiedstype: (…). • Vergroten van de kwaliteit van in te zamelen grondstoffen: ‘Hiervoor zijn verschillende instrumenten beschikbaar en nodig: van communicatie tot en met handhaving. Deze willen we – na afstemming met de gemeenten - de komende jaren intensiever inzetten’. • Verduurzamen en optimalieren van (inzamel)middelen: (…). • Aanpassen aan en actief bijdragen aan versnelling van de regionale Circulaire Economie*, onder andere door inzicht te krijgen in de keten; • Actief samenwerken met partijen in de voor- en achterkant van de afvalketen.
Het regionaal jaarprogramma wordt door het BO vastgesteld. Meestal is de kern van dat jaarprogramma een tabel waarin de activiteiten in enkele steekwoorden zijn benoemd en voorzien van een beknopte toelichting en een deadline. In het regionaal jaarprogramma is niet benoemd wie de activiteit uitvoert en wat daarvan de kosten (of opbrengsten) zijn. In de regionale jaarprogramma’s zijn jaarlijks terugkerende en éénmalige activiteiten opgenomen. Voorbeelden van jaarlijks terugkerende activiteiten zijn de sorteerproeven van het Restafval en de afvalmonitor met daarin cijfers per gemeente en vergelijkingen met andere gemeenten. Aan het BO wordt niet systematisch teruggekoppeld over de uitvoering van de activiteiten uit het regionaal jaarprogramma of de voortgang van de realisatie van het strategisch plan.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?
Bijlage 2, bladzijde 13
Dienstverleningsovereenkomst (DVO) In het raadsvoorstel bij het Afvalbeleidsplan is toegelicht dat het gemeentelijke Afvalbeleidsplan en bijbehorende Uitvoeringsplan bedoeld zijn voor het formuleren van de jaarlijkse opdracht aan de Dar: ‘De kadernota geeft de doelstellingen en koers van ons afvalbeleid. Het uitvoeringsprogramma 19 moet borgen dat het gemeentelijk beleid t.a.v. afval de komende jaren op een juiste manier in de DVO 20 met Dar wordt opgenomen (…). Afvalbeleid wordt door Dar uitgevoerd en jaarlijks gevolgd en geëvalueerd in het DVO proces tussen gemeente een Dar. Iedere DVO wordt met een collegebesluit vastgesteld’.
In de DVO maakt de gemeente afspraken met de Dar over de inzameling en verwerking van afvalstoffen. In de DVO is ook de wijze van samenwerking tussen de gemeente en de Dar vastgelegd. De jaarlijkse DVO is dus een belangrijk sturingsinstrument van de gemeente Nijmegen voor de uitvoering van het Afvalbeleidsplan en meer concreet het bijbehorende Uitvoeringsplan. Uit de bestudering van de stukken komt het volgende naar voren: •
Het Uitvoeringsplan bij het Afvalbeleidsplan had een looptijd van 2013 tot en met 2016. Op basis van een evaluatie van het Uitvoeringsplan, zou het Uitvoeringsplan voor 2017 en volgende jaren worden opgesteld. Het Uitvoeringsplan is in 2016 niet geëvalueerd. Het Uitvoeringsplan is tussentijds ook niet geactualiseerd (de volgens gesprekspartners ambitieuze planning is niet aangepast, nieuwe activiteiten zijn niet toegevoegd). Er is geen Uitvoeringsprogramma voor 2017 en volgende jaren opgesteld. Daarmee is (een deel van) de voeding van de DVO weg gevallen.
•
In de DVO’s zijn doelstellingen opgenomen voor de kwaliteit van de ingezamelde afvalstoffen. Deze doelstellingen zijn – met uitzondering van die voor Textiel – in algemene termen geformuleerd. De doelstellingen per stroom zoals genoemd in de DVO 2020 zijn opgenomen in het volgende kader. 21 Wat verstaan wordt onder ‘maximale hoeveelheid’ of ‘tot een minimum beperken’ is niet toegelicht of uitgewerkt in de DVO:
De hoeveelheid én kwaliteit van ingezameld GFT verbeteren.
Een maximale hoeveelheid Plastic+ van goede kwaliteit inzamelen.
Het aandeel Restafval e.d. in de Plastic+-stroom tot een minimum beperken.
Het inzamelen van een maximale hoeveelheid Oud Papier en Karton van goede kwaliteit.
Een maximale hoeveelheid op kleur gescheiden Glas inzamelen van goede kwaliteit.
Een maximale hoeveelheid Textiel inzamelen van goede kwaliteit.
Minimaal 90% van het ingezamelde Textiel dient te worden hergebruikt als product dan wel als materiaal.
19
Het Uitvoeringsplan wordt in het Uitvoeringsplan zelf soms ook aangeduid met Uitvoeringsprogramma. De rekenkamer heeft – met uitzondering van citaten – steeds de term Uitvoeringsplan gebruikt.
20
DVO: Dienstverleningsovereenkomst. Sinds 2019 zijn de DVO’s voor het onderhoud van de openbare ruimte en die voor de inzameling en verwerking van huishoudelijk afval ondergebracht in één DVO. Voorheen werden twee afzonderlijke DVO’s afgesloten.
21
Bij een aantal stromen is ook de inzamelwijze opgenomen in de doelstelling. Die hebben wij in dit overzicht weggelaten.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?
Bijlage 2, bladzijde 14
•
In de DVO’s zijn voor het onderdeel afval vooral inspanningsverplichtingen* opgenomen en niet of nauwelijks (SMART 22 geformuleerde) resultaatverlichtingen*. Voor het onderdeel openbare ruimte zijn in de DVO behalve inspanningsverplichtingen ook (SMART geformuleerde) resultaatverplichtingen vastgelegd. Ter illustratie zijn in onderstaand kader enkele artikelen uit de DVO 2020 opgenomen: Inspanningsverplichtingen: •
Dar ruimt gemorste afvalstoffen tijdens het ledigingmoment op.
•
Dar ledigt (ondergrondse) containers zo frequent dat overloop wordt voorkomen. Bij zogenaamde clusterlocaties wordt gekeken naar het totaal beschikbare aanbiedvolume voor bewoners, zodat Dar niet één volle container moet ledigen als de andere container(s) nog voldoende capaciteit hebben.
• •
Inzamelcorrecties worden na melding binnen 2 werkdagen uitgevoerd. Bijplaatsingen die het gevolg zijn van een container die niet beschikbaar was (vol/defect), zullen bij lediging en/of reparatie worden opgeruimd.
•
Bijplaatsingen terwijl de containers beschikbaar waren, dienen te worden behandeld als illegaal gedumpt afval.
Voorbeelden van resultaatsverplichtingen: •
Voor openbare ruimte én afval: •
•
Een minimale burgertevredenheid van een 7,0.
Voor openbare ruimte: •
Minimaal te voldoen aan het Mariken kwaliteitsniveau 23, zijnde de technische eisen die in deze overeenkomst staan vermeld.
•
De gemeente en Dar richten de openbare ruimte in en beheren deze zodanig dat het CO2verbruik met 20% afneemt en er 10% meer circulaire grondstofstromen tot stand komen.
•
Aan het voornemen uit het Uitvoeringsplan bij het Afvalbeleidsplan te gaan werken met een jaarlijks communicatieplan dat onderdeel wordt van de DVO is geen (zichtbare) invulling gegeven. Ons is toegelicht dat het in 2014 door de Dar opgestelde communicatieplan nog steeds actueel is en gebruikt wordt als kader voor de communicatie 24. In de DVO zijn verder specifieke afspraken gemaakt over onder meer de taakverdeling tussen de gemeente en de Dar bij de communicatie. Deze zijn opgenomen in onderstaand kader. •
Dar verzorgt de communicatie met bewoners over afvalscheiding, -inzameling, reiniging van de openbare ruimte, plaagdierbestrijding en alle andere diensten van Dar in Nijmegen.
•
•
De publieksvoorlichting op deze terreinen bestaat uit: •
het informeren van de bewoners van Nijmegen over de dienstverlening;
•
voorlichting en stimuleren van het gewenste gedrag van de bewoners van Nijmegen.
Dar is verantwoordelijk voor de communicatiestrategie en uitvoering van de communicatie over haar taken.
•
Dar stelt jaarlijks, uiterlijk voor oktober, een jaarcommunicatieplan op voor het komende jaar.
22
SMART: Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch en Tijdgebonden. In bijlage 6 is een toelichting op
23
Mariken kwaliteitsniveau: naam voor het basisniveau van de kwaliteit van de openbare ruimte in
SMART opgenomen. Nijmegen. 24
In ambtelijk hoor- en wederhoor is aangevuld dat: •
aan de hand van het kader en in overleg met de gemeentelijke communicatie-adviseurs een jaarlijks communicatieplan wordt opgesteld door Dar.
•
er een regionaal overleg is met alle gemeentelijke communicatie-adviseurs.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?
Bijlage 2, bladzijde 15
•
Gedurende het lopende jaar maakt Dar communicatieplannen voor projecten en campagnes.
•
De communicatieplannen worden altijd voorgelegd ter goedkeuring aan de gemeente.
•
Tussentijds houdt Dar de gemeente op de hoogte van ontwikkelingen in de uitvoering van de communicatie.
•
De gemeente kijkt vooraf mee naar en geeft goedkeuring aan teksten en communicatiemiddelen die door Dar verstuurd worden waar het gaat om onderwerpen die een grote impact hebben op de inwoners.
•
De gemeente zorgt voor een contactpersoon van de afdeling communicatie voor afstemming met Dar die zorgdraagt voor de afstemming binnen de gemeente.