Bijlagen beleidskader zonne-energie gemeente Nieuwkoop (GROOT DOCUMENT)

Voor wat betreft hernieuwbaar op land blijkt dat eigenlijk alleen zonne-energie mogelijk is. Bij het Raadsbesluit werd in dat kader een oriëntatiekaart behandeld waar grofstoffelijk de kansen liggen voor die wijze van opwek. En voor projecten in dat kader heeft het College ook rekening te houden met een motie van SGP-CU (die bij de behandeling van het Raadsbesluit werd aangenomen). Die motie betekent dat bij een afwegingskader voor zonnevelden minimaal 50% lokaal eigendom als uitgangspunt voor zonnevelden heeft te gelden. In mei 2023 is de gemeente gestart met een tweede participatieronde om met de omgeving kaders en plannen voor grootschalige duurzame energie te delen. Er werd daarbij gekeken naar een goede manier om zonnevelden in het landschap in te passen, waar vraag en aanbod bij elkaar kan komen en welke aansluitmogelijkheden er zijn op het elektriciteitsnet. De resultante van onder andere die tweede participatieronde is dat de gemeente via een beleidskader richting wil geven aan ontwikkelaars die in de gemeente Nieuwkoop zonnevelden willen realiseren, welke criteria daarbij belangrijk zijn en hoe de gemeente kan zorgen dat de baten van een veld ook lokaal ten goede komen. Het is in de voorbereiding van dat beleidskader dat dit rapport van belang is. 2.

Rol gemeente bij ontwikkeling van wind- en/of zonneparken op land Om te beginnen is het goed om wat betreft de (alternatieve) routes voor lokaal eigendom vast te stellen welke rol en welk instrument de gemeente ‘pakt’ bij de ontwikkeling van zonneparken

16

Zie het ‘Beleidskader Duurzaamheid Gemeente Nieuwkoop, 12 februari 2020. 20

en/of windparken. Dat kunnen we modelleren aan de hand van een flowchartstappenplan die een gemeente volgt als zij met een duurzaam energieproject wordt geconfronteerd en de initiatiefnemer de publiekrechtelijke of privaatrechtelijke medewerking nodig heeft van de gemeente.17

Flowchart m.b.t. handelingsperspectief gemeente inzake energievoorziening Energiegemeenschappenalliantie©

De gemeente kan dan dus wat betreft een duurzaam energieproject of ‘faciliteren’ of zij kan ‘sturen’. Als de gemeente faciliteert, werkt zij (publiekrechtelijk) mee en voldoet zij aan hetgeen van haar gevraagd wordt. Zij legt geen nadere beleidsdoelen als bijv. lokaal eigendom op. In de faciliterende rol heeft de gemeente als instrument het verlenen van een vergunning of het geven van toestemming. In de sturende rol, waarbij naast de uitvoering van de publieke taak ook nadere beleidsdoelen (als bijv. lokaal eigendom zoals in deze) worden nagestreefd, is het palet breder. Dat loopt van het (impliciet) aanwenden van het publiekrecht om te sturen op het contracteren (gronden uitgeven op basis van grondbeleid) tot aan inkopen / verkopen of het uitzetten van tenders. Er zijn natuurlijk ook mengvormen. Het is overigens goed te beseffen dat de bevoegdheden van een gemeente niet onbeperkt zijn in deze. Een gemeente mag de energievoorziening namelijk niet aan regels binden (dit staat bijv. in de Elektriciteitswet 1998, de (aankomende) Energiewet waarvoor een wetsvoorstel naar de Tweede Kamer is gegaan en de conceptversies van de Wet Collectieve Warmte(voorziening), ook wel WCW genoemd. Maar de gemeente heeft die bevoegdheid juist 17

Deze flowchart is een verdere uitwerking van een stappenplan uit een handreiking die RenewabLAW samen met Woodwater Legal in 2021 voor de Unie van Waterschappen heeft gemaakt. Dat was een stappenplan hoe een waterschap om kan gaan met haar rollen als het met een duurzaam energieproject wordt geconfronteerd. Zie https://unievanwaterschappen.nl/publicaties/handreiking-samenwerkenmet-energiecooperaties/ [8 december 2022] 21

wel weer wel als zij daarvoor expliciet een (wettelijke) bevoegdheid heeft gekregen, bijv. wat betreft ruimtelijke ordening, milieu en de warmtetransitie (denk in dat kader bijv. aan de Wet Gemeentelijke Instrumenten Warmtetransitie). Veelal heeft de gemeente in een zoekgebied voor een wind- of zonnepark niet alle grondposities in eigendom, waardoor zij zelf niet privaatrechtelijk kan bepalen of daar windparken of zonneparken op komen. De gemeente is dan afhankelijk van particuliere eigenaren van grondposities die in de zoekgebieden voor wind- en zonne-energie grondposities hebben. Heeft de gemeente wel posities in een zoekgebied, dan is het palet aan instrumenten groter. 2.1 Voorbeeld eigen grondposities gemeente en de ontwikkeling van een zonnepark In dit voorbeeld heeft de gemeente 3 eigen grondposities in een zoekgebied waar zij mogelijk 3 zonneparken van elk 10 MWp/10 hectare zou kunnen (doen laten) ontwikkelen. Als we de privaatrechtelijke rollen en instrumenten die de gemeente kan inzetten voor dit voorbeeld uitwerken, wordt het duidelijk hoe die instrumenten gebruikt kunnen worden.

Uit vooroverleg met ambtenaren van de gemeente is overigens gebleken dat de gemeente Nieuwkoop weinig eigen grondposities heeft in de oriëntatiegebieden voor zonne-energie en dat de gemeente ook niet van plan is om actief gronden te verwerven om zelf zonnevelden te exploiteren of daarop concessies te verlenen. In de Nota Grondbeleid 202118 staat immers vermeld dat de gemeente in het kader van de RES een regie-faciliterende rol aanneemt. Dit door initiatieven te ondersteunen en verder te brengen en dat er een kader komt waarop initiatieven worden getoetst. Als de gemeente dus zou overwegen een actieve rol te spelen wat betreft regievoering op hernieuwbare energie via het verwerven van grondposities voor energieparken, zou ook wat betreft het grondbeleid een aanpassing nodig zijn. 2.1.1 Eigen zonnepark De gemeente kan de keuze maken om met een aanbesteding de bouw van een zonnepark op haar eigen gronden aan te besteden. Bij die keuze heeft de gemeente dan wel al vooraf gekozen om zelf dat zonnepark te ontwikkelen. De gemeente moet bij deze keuze natuurlijk haar rol van bevoegd gezag (wat betreft het zonnepark) onderscheiden van haar rol als ontwikkelaar. Dat volgt niet alleen uit de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, maar ook uit andere regelgeving die een scheiding vraagt als een overheid gelijktijdig publiekrechtelijk en privaatrechtelijk aan de gang gaat. Bijv.

artikel 7.28a uit de Wet milieubeheer. Het bevoegd gezag dat zelf de activiteit wil ondernemen waarvoor een milieueffectrapport moet worden gemaakt, zorgt voor een passende scheiding tussen conflicterende functies. De gemeente stuurt dus in deze. Relevant is dan wel of een gemeente - vanuit de publiekrechtelijke rechtspersoon die de gemeente is – zelf ontwikkelt, of vanuit een BV die als gemeentelijk bedrijf direct onder de gemeente hangt. Als dat laatste het geval is, dringt de juridische vraag zich op of dit niet eigenlijk een concessieverlening is aan een derde (zie het volgende punt). 2.1.2 Concessie Als de gemeente nu zelf niet wil ontwikkelen maar wel eigen grondposities heeft, kan de gemeente met een concessie de gronden aan de markt aanbieden om de markt daar zelf zonneparken op te (doen laten) ontwikkelen. De gemeente kan zelfs als mengvorm bij die 18

Zie < https://repository.officieleoverheidspublicaties.nl/CVDR/CVDR663084/1/html/CVDR663084_1.html> [24 juli 2023] 22

concessie besluiten om in het begin de zonneparken zelf te ontwikkelen (bijv. vergunningsaanvraag, SDE++-aanvraag) en later de concessie aan te bieden, of om alleen de grondpositie aan te bieden. Bij een overheidsopdracht (want dat is een concessie) kunnen ook eisen gesteld worden. Bijvoorbeeld een percentage lokaal eigendom. De markt wordt dan de kans geboden om het zonnepark verder te ontwikkelen.19 Logischerwijs verkrijgt de gemeente meer geld voor haar concessie naar mate het zonnepark al verder is ontwikkeld. Hier is de gemeente dus ook sturend bezig. 2.1.3 Uitgeven grondpositie Overigens moet de concessie onderscheiden worden van het faciliteren van de markt met het aanbieden van een grondpositie (ongeacht of er nu sprake is van de verkoop van de grond, of het uitgeven van erfpacht of een opstalrecht) waarbij geen nadere eisen worden gesteld. Het uitgeven van gronden is dan ook (in grote lijnen) geen overheidsopdracht of concessie, maar betreft een privaatrechtelijke handeling die niet aanbestedingsplichtig is. Evenwel maakt het Didam-arrest20 dat ook bij het faciliteren van de markt met eigen grondposities, rekening moet worden gehouden met een mededingingsnorm. In dit geval is de gemeente dus niet sturend bezig maar faciliteert zij de markt. Notabene: Het eigen zonnepark komt terug in route VIII “Gemeentelijk Energiebedrijf.

De concessie en het uitgeven van een grondpositie komen in route III “Aanbesteding (met % lokaal eigendom als eis)” terug. 3. Kenmerken projectontwikkeling wind- en/of zonneparken op land Onderstaande analyse gaat over de ontwikkeling van windparken en zonneparken. Dit soort ontwikkelingen heeft een aantal kenmerken, bijvoorbeeld die van de verschillende fases van een project. Zie bijgaand plaatje wat betreft projectontwikkeling.

Verder heeft elk duurzaam energieproject dezelfde kenmerken, te weten waarde, risico en rendement (voor de ontwikkelaar) die naar verloop van tijd veranderen. Zie onderstaande afbeelding.

19

De gemeente Almere heeft bijvoorbeeld op deze wijze een zonnepark van 20 hectare in de markt gezet. Zie https://www.tenderned.nl/aankondigingen/overzicht/106707/details [28 december 2022] 20 Zie https://ecer.minbuza.nl/-/minister-de-jonge-stuurt-brief-over-implementatie-van-het-didamarrest-in-beleid?redirect=%2Fecer%2Fnieuws [28 december 2022] 23

Afbeelding gebaseerd op handreiking lokaal eigendom opgesteld door RenewabLAW voor Unie van Waterschappen Energiegemeenschappenalliantie©

Voorgaande afbeelding is een ietwat versimpelde weergave van de werkelijkheid waarbij we nuances buiten beschouwing laten. Als een idee bij een ontwikkelaar voor bijv. een zonnepark is geboren, dan is daar nog niet veel tijd en geld in gestoken. Maar dat moet de ontwikkelaar wel doen, want anders blijft de kans klein dat het park tot ontwikkeling komt. Om die kans dus te vergroten, gaat de ontwikkelaar aan het werk en stopt er tijd en ontwikkelgeld in. Ruimtelijke studie moeten betaald worden, met de gemeente moet overlegd worden over leges en plankosten, met de netbeheerder moet men oplossingen vinden voor congestie en de omgeving moet in het proces meegenomen worden. Die investeringen in uren en ‘out of pockets’ kunnen optellen tot een omvangrijk bedrag; het gaat over bedragen met minimaal vijf nullen. De kost gaat voor de baat….. Vanaf ‘financial close’ is het vervolgens vrijwel zeker dat het project er komt. En als het er komt, dan kan een ontwikkellaar rekenen op (gegarandeerde) inkomsten vanaf het moment van exploitatie voor een periode van 25 tot 30 jaar. Het park heeft dan ook op ‘financial close’ een behoorlijke waardesprong gemaakt in vergelijking met het allereerste begin. Een ontwikkelaar die aan het begin van de ontwikkeling ingestapt is, kan op deze wijze veel rendement maken op zijn investering. Dat rendement zou bijv.

al contant gemaakt kunnen worden als de ontwikkelaar de ontwikkeling na realisatie aan een pensioenfonds verkoopt. Als zo een transactie aan de orde is, worden de toekomstige winsten van het zonnepark ‘netto-contant’ gemaakt. En dat is dan de prijs die het pensioenfonds betaalt aan de ontwikkelaar. Het pensioenfonds dat vervolgens in is gestapt, heeft minder risico’s maar zal ook minder rendement maken op de ontwikkeling (dan in vergelijking met een ontwikkelaar). Voor een ontwikkelaar zal een door hemzelf ontwikkelt energiepark door verloop van tijd in waarde stijgen en de risico’s nemen af. Maar omdat risico’s en rendement direct aan elkaar gekoppeld zijn, zal alleen de ontwikkelaar (of lokale energiecoöperatie) die vanaf het begin mee deed en de risico’s ook heeft genomen, volledig van de waardesprong gebruik kunnen maken.

24

Stapt een derde partij later in, dan is de investering minder risicovol, en heeft het ook een lager rendement.

25

HOOFDSTUK 2. ROUTES NAAR LOKAAL EIGENDOM EN DE DUIDING In dit deel geven we nu per route (zoals die ook te vinden zijn in het schema uit hoofdstuk 2 van Deel A op pagina 15) een beschrijving en verklaren we de scores. Dat doen we per route. Eerst komt de beschrijving van een route aan bod, en daarna geven wij uitleg hoe we tot de scores zijn gekomen voor die route wat betreft het voornoemde schema. ROUTE I. MAATSCHAPPELIJKE TENDER 1. Beschrijving Voor de energietransitie zijn wind- en zonneparken noodzakelijk. Het is ook duidelijk dat het creëren van draagvlak en acceptatie bij die parken van groot belang is voor het welslagen van die parken en dus een snelle transitie. Evenwel zijn draagvlak en acceptatie ‘ruimtelijk niet relevant’ en kunnen dus niet afgedwongen worden. Het bevoegd gezag kan hoogstens een inspanningsverplichting in dat kader vragen van ontwikkelaars.21 Lokaal eigendom bij wind en Afbeelding uit Handreiking Klimaatverbond m.b.t. maatschappelijke tender zonneparken is een manier om draagvlak en acceptatie te vergroten. Zoals beschreven is lokaal eigendom niet afdwingbaar en ontbreekt het dus aan een goed instrument om dit streven wettelijk te verankeren in de gemeentelijke vergunningverlening. Een ‘workaround’ waarmee echter langs een andere kant wel lokaal eigendom geborgd kan worden is de zgn. maatschappelijke tender.

Met die tender wordt ‘schaarse’ planologische ruimte voor wind- en zonneparken verdeeld onder ontwikkelaars, waarbij die ontwikkelaars – bij meer aanbod van wind- en zonneparken dan dat er ruimtelijk mogelijk is – geselecteerd worden. Als de gemeente nu als selectiecriterium ‘minimaal % lokaal eigendom’ opvoert, kan de gemeente ervoor zorgen dat de ontwikkelaars die het beste scoren op dat criterium, planologische ruimte wordt geboden. Bij de maatschappelijke tender neemt de gemeente dus actief regie door partijen expliciet uit te nodigen om die vervolgens langs een methodische wijze te selecteren.22 21

Zie hierover een handreiking van het Nationaal Programma RES te vinden op https://www.rvo.nl/sites/default/files/2020/11/Opleggerfactsheet-RES-procesparticipatie-enfinanciele-participatie.pdf [28 december 2022] 22 Zie ook de handreiking van het Klimaatverbond (waar de afbeelding op deze pagina ook vandaan komt) waar RenewabLAW aan mee werkte. Zie <https://www.geldersenergieakkoord.nl/images/uploads/GEAhandreiking_-_Maatschappelijke_tender-gecomprimeerd.pdf> [19 juli 2023] . Voor een werkblad van Nationaal Programma RES, zie https://www.energieparticipatie.nl/system/files/inline/Werkblad%20maatschappelijke%20tender_0.pdf [28 december 2022] 26

Idealiter werkt de maatschappelijke tender in een aantal stappen. Het proces start met een uitgangspuntennotitie (1) waarin de gemeente transparant en (ruimtelijk) inzichtelijk maakt hoe zij in de komende jaren wind- en zonneparken in stappen wil ontwikkelen. Het creëren van ‘ruimtelijke’ schaarste van locaties is daarbij een belangrijk gegeven. Dat genereert aanbod en een keuzepalet. Daarvoor moet er wel vanuit het ruimtelijke spoor een argumentatie zijn die aan die ‘schaarste’ ten grondslag ligt. Het feit dat de gemeente Nieuwkoop met Figuur: uitleg maatschappelijke Tender (Gebaseerd op Handreiking Klimaatverbond) Energiegemeenschappenalliantie© oriëntatiegebieden werkt en mogelijk ook een kwantitatieve beperking kent (trancheren in brokken om het behapbaar te maken), maakt al dat waarschijnlijk de planologische ruimte (in een tijdkader) voor zonneparken kleiner is dan het aantal ontwikkelaars dat actief kan worden. Daarna volgt een marktconsultatie (2) en de voorbereiding van een mogelijke greendeal (3). Met deze eerste stappen kan de uitgangspuntennotitie definitief worden gemaakt (4) en start de selectie van partijen. Dat gebeurt in een eerste ronde (5) op basis van het ruimtelijk kader. In een tweede ronde (6) vindt selectie plaats op basis van de maatschappelijke wensen, zoals bijv. % lokaal eigendom.

In deze stap komen de maatschappelijke criteria aan bod als ‘aanvullende eisen’. De laatste stap is de daadwerkelijke gunning (7). Al veel gemeenten hebben ervaring opgedaan met de maatschappelijke tender en de Rijksoverheid stimuleert het gebruik van dit instrument middels een kamerbrief (in welk kader de landsadvocaat een handreiking schreef).23 Ook het NP RES heeft hier aandacht aan besteed en te stellen valt dat dit een geëigend instrument is.24 Evenwel is er vanuit de academisch hoek wat weerstand tegen dit instrument. De wetgever wordt opgeroepen werk te maken van een wettelijke verankering van financiële participatie. Dit omdat de maatschappelijke tender een onwenselijke ‘sluiproute’ zou zijn waarbij ruimtelijk niet-relevante aspecten in vergunningverlening een rol gaan spelen. Er wordt gesteld dat er behoefte is aan een ‘koninklijke’ route naar het borgen van financiële participatie middels 23

Zie de kamerbrief < https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-32813-820.html> [18 juli 2023] en de handreiking van de landsadvocaat < https://www.energieparticipatie.nl/system/files/inline/20211011%20Juridische%20bouwstenen%20voor %20financiele%20participatie.pdf> [18 juli 2023] 24 Zie < https://www.energieparticipatie.nl/system/files/inline/Werkblad%20maatschappelijke%20tender.pdf> [18 juli 2023] 27

wetgeving.25 De (academische) weerstand weerhoudt evenwel gemeenten niet om de tender te gebruiken. Wellicht wil de gemeente Nieuwkoop wachten tot een Raad van State procedure om te weten of de maatschappelijke tender echt helemaal zuiver op de graat is. Of zij kiest ervoor dit instrument toch al toe te passen; daar zijn zeker goede argumenten voor. 2. Duiding criteria De maatschappelijke tender is als gezegd een ‘workaround’ en zal er meestentijds voor zorgen dat de kans groot is dat wind- en zonneparken met het door de gemeente gedefinieerde minimale % lokaal eigendom worden gerealiseerd. Maar, alles staat en valt echter met de vraag naar planologische ruimte en aanbod van zonneof windparken. Als de vraag naar planologische ruimte immers beperkt is ten opzichte van het aanbod, is de vraag of er wel te selecteren valt op % lokaal eigendom. Want lokaal eigendom mag niet als eis worden gebruikt omdat vanuit het ruimtelijk instrumentarium van een gemeente enkel ruimtelijk relevante eisen gesteld mogen worden. 2.1 Betaalbare, duurzame en betrouwbare energielevering (1) De redenering is dat een hoog percentage aan lokaal eigendom leidt tot een hoge score op dit criterium. Uit de inleiding onder voorgaande paragraaf 2 volgt dat het instrument effectief is wat betreft lokaal eigendom. Daar volgt dan weer uit dat ook de score op dit criterium positief is.

2.2 Sneller doorlopen planproces (2) De redenering is dat een hoog percentage aan lokaal eigendom leidt tot een hoge score op dit criterium (ook al zijn er schrijvers die zich afvragen of financiële participatie wel leidt tot minder procedures en dus tot een versnelling)26. Uit de inleiding onder de voorgaande paragraaf 2 volgt dat het instrument effectief is wat betreft ‘lokaal eigendom’, en daar volgt dan uit dat ook de score op dit criterium positief is. 2.3 Gemeentelijke regie nodig en wijze waarop dat passend is binnen juridische kaders (3) De maatschappelijke tender wordt van Rijkswege geadviseerd, is een beproefde methode en is nog niet juridisch ‘onderuit’ gehaald. Een en ander past binnen de (ruimtelijke) juridische kaders en scoort op dit criterium positief. Wel van belang is om de rechtsbescherming te borgen en dat ‘schaarste’ vanuit het ruimtelijke spoor kan worden beargumenteerd.

25

mr. D.E. Bakker, “Tenderen naar een eerlijke verdeling van lusten en lasten? Een onderzoek naar de toelaatbaarheid van de maatschappelijke tender met het oog op de beginselen van legaliteit en specialiteit”, Preadvies, Jonge VAR 2022. Bakker stelt dat via een tender een nietruimtelijk aspect wordt geïntroduceerd in de toewijzing van vergunningen, waarbij eigenlijk alleen ruimtelijke aspecten van belang mogen zijn. Dat is in strijd met het zgn. specialiteitsbeginsel. En omdat een tender ook eventuele afgewezen en/of latere aanvragers frustreert, terwijl die wel in aanmerking zouden komen op basis de Wet Ruimtelijke Ordening en de Wet algemenen beginselen omgevingsrecht. Ook laat de tender te wensen over omdat een besluit inzake een tender in het kader van de Algemene Wet Bestuursrecht geen besluit is waar tegen bezwaar en beroep mogelijk is. 26 mr. M. Dieperink:" Is lokaal eigendom de oplossing, zodat er meer baten van de projecten naar de directe omgeving gaan? Iets aan de voorkant regelen is beter dan achteraf procederen, maar of lokaal eigendom de oplossing is, dat valt te bezien. Voordat je vijftig procent eigendom in de wet gaat vastleggen, moet je zeker weten dat dit werkt. Anders ga je een heel ingewikkelde wet optuigen die niet doet wat ie zou moeten doen. Er hoeft maar één omwonende naar de Raad van State te willen en dan heb je weer vertraging.

Het goed regelen van dit probleem kost veel tijd, en de urgentie is groot.” Zie <https://www.mr-online.nl/bijenergietransitie-oog-blijven-houden-voor-klimaatrechtvaardigheid/> [opgevraagd 18 juli 2023] 28

2.4 Laagste interne kosten (uren en tijd) gemeente (4) De maatschappelijke tender is een beproefde methode en er is veel ervaring mee. Door goed te kijken naar andere gemeenten en gebruik te maken van de juiste handreikingen, kan met weinig additionele kosten en tijd deze route ingezet worden. Om echter zo effectief mogelijk het hoogste percentage lokaal eigendom te bereiken, is wel commitment nodig van een gemeente. De gemeente zal uitdrukkelijk de regie moeten nemen. Op dit criterium scoort de maatschappelijke tender neutraal. 2.5 Financierbaarheid projecten (5) Bij de maatschappelijke tender zijn veelal (eerst) de commerciële ontwikkelaars aan zet. Het is een gegeven dat commerciële ontwikkelaars, wiens dagelijkse werk het is zonneparken en windparken te ontwikkelen, zeer goed in staat zijn die energieparken te financieren. Maar de lokale omgeving gaat ook mee doen en die hoeft niet altijd de financiering gereed te hebben. Dat kan zorgen voor vertraging. Op dit criterium scoort de route dan ook niet slecht of goed. 2.6 Substantiële versterking van de lokale economie (6) De redenering is dat een hoog percentage aan lokaal eigendom leidt tot een hoge score op dit criterium. Uit de inleiding bij de paragraaf 2 van deze Route I, volgt dat het instrument effectief is, en daar volgt dan uit dat ook de score op dit criterium positief is. 2.7 Toekomstgericht; o.a.

inzet bij warmtetransitie (7) De resultante van de maatschappelijke tender zal veelal niet zijn dat er een platform is ontstaan of gaat ontstaan dat als katalysator kan dienen voor bijv. de warmtetransitie. Wellicht dat een aantal zonneparken mede door een energiecoöperatie of gebiedscoöperatie zullen worden ontwikkeld, maar daarmee is niet gezegd dat die energiecoöperatie of gebiedscoöperatie automatisch in de warmtetransitie actief gaan worden. De score op dit criterium is dan ook negatief. 2.8 Inclusiviteit; iedereen kan meedoen (8) De redenering is dat een hoog percentage aan lokaal eigendom leidt tot een hoge score op dit criterium. Uit de inleiding onder de voorgaande paragraaf 2 volgt dat het instrument effectief is. En daar volgt dan uit dat ook de score op dit criterium positief is.

ROUTE II. AANBESTEDING (MET % LOKAAL EIGENDOM ALS EIS) 1. Beschrijving In paragraaf 2.1 van Hoofdstuk 1 van Deel B werd al geschetst hoe de gemeente om zou kunnen gaan met eigen gronden waarop een zonnepark te ontwikkelen is. In grote lijnen is er dan sprake van een eigen energiebedrijf (waarvoor aanbesteed moet worden), een concessie (die aanbesteed moet worden) of een uitgifte van een grondpositie (die onder mededinging vergeven dient te worden). Onder de route ‘aanbesteding’ scharen wij in het kader van deze notitie de concessie en uitgeven grondpositie. Het eigen energiebedrijf komt terug in route VII “Gemeentelijk Energiebedrijf”. Bij de concessie en uitgeven grondpositie heeft een gemeente wel degelijk wat te eisen. Het is immers de grond van een gemeente waardoor de gemeente eisen kan stellen of wensen kan formuleren als ze een derde rechten wenst te geven. Een eis / wens kan bijvoorbeeld het minimale percentage lokaal eigendom zijn. De vraag is echter wel tot hoever je kan of mag gaan met je eisen wat betreft lokaal eigendom. De omstandigheden van het geval zullen dat moeten bepalen. 29

Een kanttekening bij het voorgaande is bijvoorbeeld dat (door de academische wereld) de vraag wordt gesteld of deze vorm van sturen op lokaal eigendom wel mag en dat de eisen wel proportioneel moeten zijn. Zie in dat kader het artikel waar in voetnoot 25 naar verwezen wordt en de zgn. ‘Gids Proportionaliteit’.27 De praktijk is echter dat het gebeurt. Voorbeeld Haarlemmermeer Een interessant voorbeeld in deze (maar niet helemaal ‘spot-on’ want het betreft zon-op-dak waar de gemeente geen ruimtelijke rol bij heeft in tegenstelling tot zon-op-land) geeft de gemeente Haarlemmermeer. Deze gemeente heeft recent - met een bij het aanbesteden bekende vooraankondiging - aangegeven voornemens te zijn om een aanbesteding in de markt te zetten voor het realiseren en exploiteren van zonnepanelen aan een lokale energiecoöperatie boven op wijkcentrum en gymzaal in de vorm van een concessieovereenkomst. Men wil eigenaarschap onder bewoners vergroten en de gemeentelijke voorbeeldrol versterken. Het doel van de vooraankondiging is om na te gaan (in het kader van het Didam-arrest) of er partijen zijn die interesse hebben en geschikt zijn om de onderliggende opdracht uit te voeren. Geïnteresseerde partijen die zichzelf geschikt achten om de opdracht uit te voeren, dienen er rekening mee te houden dat lokaal eigenaarschap een vereiste is.

28 Het is nog wel afwachten of er partijen zijn die bezwaar maken tegen het voornemen. Het voorbeeld geeft wel aan dat bij de uitgifte van grondposities c.q. het in de markt zetten van concessies, er een weg voorwaarts is lokaal eigendom een plek te geven. Deze route moet goed onderscheiden worden van de maatschappelijke tender. Die laatste heeft betrekking op het tenderen van schaarse publieke rechten (lees: planologische ruimte) terwijl deze route vooral ziet op het tenderen van (schaarse) private rechten van de gemeente. Bij dat laatste zijn evenwel vanwege de schakelbepaling van artikel 3:14 BW de algemene beginselen van behoorlijk bestuur ook van toepassing. De hiernaast te vinden afbeelding is een voorbeeld van de wijze waarop het Rijksvastgoedbedrijf, in samenwerking met Rijkswaterstaat, Rijksdienst voor Ondernemend Nederland en de gemeente 27 28

Voor die gids, zie < https://www.pianoo.nl/nl/regelgeving/gids-proportionaliteit> [19 juli 2023] Zie < https://www.tenderned.nl/aankondigingen/overzicht/304574/documenten> [19 juli 2023] 30

Reimerswaal een marktconsultatie georganiseerd heeft ten behoeve van het programma Opwekking Energie op Rijksvastgoed (OER) voor de ontwikkeling, realisatie en exploitatie van een drijvend zonnepark op het bufferbekken nabij de Kreekraksluizen. Uitkomst van de consultatie kan zijn dat het Rijksvastgoedbedrijf of een concessie verleent of de gronden (onder het water) uitgeeft om daar een drijvend zonnepark te ontwikkelen.29 2. Duiding criteria Bij deze route zijn er als beschreven meerdere wegen. Een overeenkomstig element is dat de gemeente een percentage lokaal eigendom als wens / eis kan stellen. Dat is een sterk wapen om lokaal eigendom effectief te organiseren maar ook dat de energie betaalbaar blijft. Ook energiecooperaties van burgers en bedrijven zouden kunnen meedoen aan een aanbesteding c.q. tender. Maar omdat een gemeente natuurlijk maar een beperkt aantal grondposities heeft, kan niet over de gehele linie van benodigde wind- en zonneparken een minimaal % lokaal eigendom geborgd worden. 2.1 Betaalbare, duurzame en betrouwbare energielevering (1) De vraag is of bij een concessie of een uitgifte van een grondpositie het mogelijk is betaalbare en betrouwbare energie te bewerkstelligen. Een ontwikkelaar die instapt zal namelijk wel een verdienmodel moeten hebben, en dat is de verkoop van energie. De score is dan ook neutraal.

2.2 Sneller doorlopen planproces (2) De redenering is dat een hoog percentage aan lokaal eigendom leidt tot een hoge score op dit criterium. Uit de inleiding bij de paragraaf 2 van deze Route II volgt dat deze route over de breedte niet veel lokaal eigendom gaat creëren (want niet veel posities zullen in handen zijn). De score van dit instrument op dit criterium neutraal is. 2.3 Gemeentelijke regie nodig en wijze waarop dat passend is binnen juridische kaders (3) Een concessie (die aanbesteed moet worden) of een uitgifte van een grondpositie verhouden zich uitstekend met juridische kaders (aanbestedingsrecht c.q. economisch ordeningsrecht). Deze route scoort wat dit betreft zeer positief. Evenwel moeten de ogen niet gesloten worden voor stemmen die zeggen dat als de overheid als eigenaar financiële participatie een rol laat spelen bij het sluiten van zuivere gronduitgifte- en huurovereenkomsten of het vestigen van beperkte rechten, het twijfelachtig is of dit kan. De afspraken doen namelijk denken aan eerdere pogingen van de overheid om kosten van planschade en groenonderhoud privaatrechtelijk te verhalen en dat werd in de rechtspraak ontoelaatbaar geacht. 30 2.4 Laagste interne kosten (uren en tijd) gemeente (4) Deze manier van het uitgeven van rechten voor energieparken is net als de maatschappelijke tender een beproefde methode en er is ervaring mee.

Echter, er is wel enige regie nodig, zeker als lokaal eigendom afgedwongen wordt (zie daarover de vorige paragraaf). Op dit criterium scoort de aanbesteding desondanks positief. 2.5 Financierbaarheid projecten (5) Net als bij de maatschappelijke tender, zijn bij deze route veelal (eerst) de commerciële ontwikkelaars aan zet. Het is een gegeven dat commerciële ontwikkelaars, wiens dagelijkse werk het is zonneparken en windparken te ontwikkelen, zeer goed in staat zijn die energieparken te financieren. En als de lokale omgeving ook mee gaat doen, hoeft die niet

29

Zie https://www.biedboek.nl/nl/realestate/view/1490/oostelijke-schelderijnweg-9-te-rilland [28 december 2022] 30 Zie in dit kader het artikel uit voetnoot 25. De vraag is hoe flexibel een gemeente is wat betreft het privaatrechtelijk regelen waar vanuit het publiekrecht geen expliciete bevoegdheid is. Hier zal een balans gezocht moeten worden. 31

altijd de financiering gereed te hebben. Dat zorgt voor vertraging. Op dit criterium scoort de route dan ook niet slecht of goed. 2.6 Substantiële versterking van de lokale economie (6) Uit de inleiding bij de paragraaf 2 van deze Route II volgt dat deze route niet over de breedte veel lokaal eigendom gaat creëren (want niet veel posities zullen in handen zijn). Dan volgt dat de score van dit instrument op dit criterium neutraal is. 2.7 Toekomstgericht; o.a. inzet bij warmtetransitie (7) Het is niet aannemelijk dat de resultante van de concessie of de uitgifte van gronden een platform is dat als katalysator kan dienen voor de warmtetransitie. Wellicht dat een aantal zonneparken mede door een energie- of gebiedscoöperatie zullen worden ontwikkeld, maar daarmee is niet gezegd dat die coöperatie automatisch in de warmtetransitie actief gaan worden. De score op dit criterium is dan ook negatief. 2.8 Inclusiviteit; iedereen kan meedoen (8) Uit de inleiding bij de paragraaf 2 van deze Route II volgt dat deze route niet over de breedte veel lokaal eigendom gaat creëren (want niet veel posities zullen in handen zijn). Dan volgt dat de score van dit instrument op dit criterium neutraal is.

ROUTE III. ENERGIEGEMEENSCHAP 1. Beschrijving De energiegemeenschap vindt haar oorsprong in Europese Richtlijnen.31 In een energiegemeenschap werken burgers, bedrijven en de overheid samen aan de energietransitie en hebben zij gezamenlijk de zeggenschap over en het eigendom van duurzame energieprojecten die lokale energie produceren. Die projecten zijn voor de energietransitie en de energievoorziening van Nederland nodig. De energiegemeenschap moet volgens de Richtlijnen (één of) alle rollen op de energiemarkt kunnen invullen; productie, transport, distributie en levering van energie. De lidstaten van de Europese Unie zullen moeten bewerkstelligen dat energiegemeenschappen dezelfde kansen hebben op de energiemarkt als alle andere partijen die actief worden of zijn op die markt. Volgens genoemde Europese Richtlijnen zal de energiegemeenschap een entiteit zijn die ten behoeve van haar leden of aandeelhouders activiteiten op de energiemarkt verricht met als hoofddoel het bieden van milieuvoordelen of economische of sociale voordelen aan (1) haar leden of aandeelhouders of (2) aan de plaatselijke gebieden waar ze werkzaam is, en (3) niet het maken van winst. De energiegemeenschap kent dus leden en aandeelhouders die organiseren zich in een BV of een (coöperatieve) vereniging. Van belang is verder het zogenaamde ‘nabijheidsprincipe’.

De aandeelhouders of leden moeten zich in de buurt van de duurzame energieprojecten bevinden. Doen ze dat niet, dan bestaat het risico dat de entiteit niet in aanmerking komt om als energiegemeenschap gekwalificeerd te worden. De feitelijke zeggenschap bij een energiegemeenschap moet verder ook liggen bij leden of aandeelhouders. In het wetsvoorstel voor een nieuwe Energiewet van juni 2023 komt dit Europese concept

31

Richtlijn 2019/144 inzake de interne elektriciteitsmarkt en Richtlijn 2018/2001 inzake hernieuwbare energie 32

terug.32 In het concept voor de Energiewet wordt, aanvullend op de Europese Richtlijnen, bepaald dat een energiegemeenschap ook een personenvennootschap zou kunnen zijn en dat dus naast aandeelhouders en leden, de energiegemeenschap ook vennoten kent. Dit wetsvoorstel heeft betrekking op elektriciteit en/of (aard)gas, maar weer niet op warmte. Het concept van de energiegemeenschap komt wat betreft de energievorm warmte ook terug in de Wet Collectieve Warmte (WCW), maar dan als en zgn. ‘warmtegemeenschap’. Als we dan ook deze juridische ontwikkelingen in een overzicht weergeven, ontstaat onderstaand overzicht.

Schema Energiegemeenschappen Energiegemeenschappenalliantie©

De afbeelding aan de rechterzijde laat vervolgens duidelijk zien hoe de energiegemeenschap als platform van lokale burgers, overheden en bedrijven invulling zou kunnen geven aan lokaal eigendom wat betreft wind- en/of zonneparken op land die binnen een gemeente ontwikkeld dienen te worden. De energiegemeenschap, in een vorm waarin overheden, 32

Figuur: Weergave van Energiegemeenschap Energiegemeenschappenalliantie©

Zie <https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/wetsvoorstellen/detail?cfg=wetsvoorsteldetails&qry=wets voorstel%3A36378> [13 juli 2023] 33

burgers en lokale bedrijven in gelijke mate deelnemen, is dus een vehikel waarin de overheid deelneemt (als minderheidsdeelnemer) waarbij de kans van verstoring van de markt door de overheid gering is. Maar zou een gemeente bijv. kunnen voorschrijven dat alle duurzame energieprojecten volledig door de middels EU en NL-wetgeving beschreven energiegemeenschap worden ontwikkeld? Het exclusief aan een energiegemeenschap toebedelen van het (publieke) recht om zon- en windparken (mede) te ontwikkelen, is binnen het huidige juridische kader niet mogelijk. Het lijkt ons ook niet aannemelijk dat dit in de toekomst mogelijk wordt. Maar de energiegemeenschap kan zoals beschreven een bepaalde mate van voorrang krijgen als het om het (mede) ontwikkelen van zon- en windparken gaat. In andere energiemarkten dan zonne- en windenergie, is mogelijk wel een exclusief recht te verwachten voor energiegemeenschappen; bijv. de warmtemarkt. De WCW met een exclusief recht om als warmtegemeenschap een warmtebedrijf te zijn, is daar een voorbeeld van. Zelf denken wij dat vanuit het maatschappelijke belang argumenten zijn om de energiegemeenschap ‘voorrang’ te geven als het bijv.

gaat om gebruik van gemeentelijke grondposities, waardoor ook het Didam-arrest geen negatieve gevolgen te hebben als de gemeente de energiegemeenschap exclusief in staat stelt die posities te verwerven.33 Het voorbeeld van de gemeente Haarlemmermeer geeft aan dat ook bij die gemeente er zo over wordt gedacht Er is dus ons inziens ruimte om vanuit het algemeen belang een objectiveerbare, toetsbare en redelijke argumenten te vinden om in een gemeente de energiegemeenschap als (mede)ontwikkelaar een bepaalde ‘voorrang’ te geven. Wel zal de markt van een voornemen om een energiegemeenschap voorrang te geven vooraf op de hoogte moeten worden gebracht, waarbij er ook de mogelijk voor de markt zou moeten bestaan om bezwaar te maken. 2. Duiding criteria Het concept van de energiegemeenschap is bijzonder effectief wat betreft om 100% lokaal eigendom te bereiken, omdat met dit concept lokale burgers, bedrijven en overheden zelf een zonnepark (deels) in eigendom hebben en daar zeggenschap over hebben. 2.1 Betaalbare, duurzame en betrouwbare energielevering (1) Het zonnepark produceert elektriciteit die dan betaalbaar en betrouwbaar via de energiegemeenschap aan de lokale burgers, bedrijven en overheden wordt geleverd.

2.2 Sneller doorlopen planproces (2) Zowel in de Europese Richtlijnen inzake de energiegemeenschap als het concept voor de Energiewet en de WCW, wordt lokale deelname expliciet genoemd als middel om draagvlak en acceptatie van wind- en zonneparken te vergroten. Daarmee wordt vervolgens de voortgang van de energietransitie gestut en geaccelereerd en komt er meer lokale hernieuwbare energie. Die energietransitie en de daarbij behorende toename van hernieuwbare energie, worden voorts (in toenemende mate) van algemeen belang geacht. Een belang waardoor een gemeente in juridische zin weer meer regie kan pakken. Bijvoorbeeld middels (energietransitie)beleid vanuit dat belang. Meer regie in vergelijking met de situatie dat er geen 33

Arjan Bregman heeft in opdracht van BZK, NEPROM, VNG en de VvG in november 2022 een goed leesbare handreiking geschreven die ondermeer ook gaat over welke ruimte een overheid nog heeft. Die handreiking biedt handvatten om te betogen dat voorrang voor energiegemeenschappen te rechtvaardigen is. Deze route vergt nadere uitwerking, voorafgaand beleid en dat de gemeente niet in de angstmodus schiet en veiligheidshalve elke creatieve samenwerking uit de weg gaat. Zie <https://vng.nl/sites/default/files/2022-11/Handreiking-implementatie-arrest-Didam.pdf> [11 december 2022]

34

algemeen belang wordt verondersteld. Doordat lokale burgers, bedrijven en overheden zelf meedoen, is de verwachting dat inspraak / juridische procedures sneller kunnen worden doorlopen dan in de situatie dat van (100%) lokaal eigendom geen sprake is. De windparken en zonneparken draaien immers voor eenieder in de gemeente! De score op dit criterium is dan ook zeer positief 2.3 Gemeentelijke regie nodig en wijze waarop dat passend is binnen juridische kaders (3) De energiegemeenschap vraagt wel iets van een gemeente als ze daarbij aan de wieg wil staan. Het zal pionieren zijn en er zal zorgvuldig gemanoeuvreerd moeten worden wat betreft economisch ordeningsrecht (denk aan schaarse rechten, aanbesteden, wet markt en overheid, staatssteun, etc.). Het feit dat het algemeen belang een rol speelt, pleit ervoor dat er juridisch voldoende ruimte is voor het nemen van meer regie, de creatie van de energiegemeenschap en de toedeling van voordelen daaraan (bijv. wat betreft het toedelen van grondposities). De score op dit criterium is, vanwege de plus- en minpunten die elkaar opheffen, neutraal. 2.4 Laagste interne kosten (uren en tijd) gemeente (4) Regie zal de gemeente ook in operationele zin moeten nemen om burger, bedrijven en (mede)overheden in een positie te brengen dat de ze gezamenlijk de energiegemeenschap gaan oprichten.

De gemeente zal ook zelf een rol moeten gaan spelen als mede-eigenaar van een zonnepark of windpark. Dat zal zijn in de rol van vennoot, eigenaar van aandelen of een lidmaatschap. Het bestuur van een energiegemeenschap staat daarbij overigens wel los van de gemeente, dus ze loopt wat dat betreft geen risico. Zowel dus het optuigen van de energiegemeenschap als het aandacht geven (als vennoot, aandeelhouder of lid) vergt dus wel wat van een gemeente wat betreft tijd en kosten. De score op dit criterium is dan ook negatief. 2.5 Financierbaarheid projecten (5) Het is een gegeven dat commerciële ontwikkelaars, wiens dagelijkse werk het is zonneparken te ontwikkelen, zeer goed in staat zijn die energieparken te financieren. Zowel met ontwikkelvermogen, eigen vermogen als vreemd (vaak buitenlands) vermogen. De energiegemeenschap, die logischerwijs met lokale bedrijven en overheden over kapitaalkrachtige deelnemers beschikt, zal ook geen problemen hebben de parken te financieren. De score op dit criterium is dan ook zeer positief. 2.6 Substantiële versterking van de lokale economie (6) Op het moment dat de opbrengsten van wind- en zonneparken binnen de energiegemeenschap blijven en de energie betaalbaar wordt, blijft het kapitaal in de lokale omgeving en kan ‘lokaal rondgepompt’ worden (lees: beschikbaar voor andere uitgaven dan voor energie).

Hiermee versterkt de energiegemeenschap dus letterlijk de lokale economie. De score op dit criterium is dan ook zeer positief. 2.7 Toekomstgericht; o.a. inzet bij warmtetransitie (7) Met het oprichten van een breed platform als de energiegemeenschap, bereidt de lokale omgeving zich al voor op de WCW.Die wet stelt immers dat de warmtenetten in handen moeten zijn van de overheid of een zgn. warmtegemeenschap. De energiegemeenschap kan hierin dus een goed platform zijn om bijv. (1) het warmtebedrijf dat op warmtekavels in schrijft, (2) het elektriciteitsdeel dat voor die warmtenetten en -productie nodig is of (3) de ‘all-electric’ oplossing die nodig kan zijn als er geen collectief warmtenet komt, goed te organiseren. En om de zeggenschap (governance) over die warmtetransitie ook economisch op een correcte wijze in te richten. De score op dit criterium is dan ook zeer positief.

2.8 Inclusiviteit; iedereen kan meedoen (8) 35

Door de controle van de lokale omgeving over de energiebron, ontstaat er een mechanisme om lokaal mee sturen. Elke inwoner, elke (kleinere) onderneming en de gemeente krijgen de eigen energie die het zelf nodig heeft tegen een betaalbare prijs. Zij zijn hun eigen energiemarkt lokaal. De score op dit criterium is dan ook zeer positief.

ROUTE IV. GREENDEAL 1. Beschrijving De Greendeal is een aanpak die voortvloeit / gebaseerd is op de Green Deal Participatie van de Omgeving bij Duurzame Energieprojecten uit 2018.34 Het doel van een Greendeal is om gezamenlijk inzichten en ideeën te ontwikkelen en te delen om participatieprocessen te verbeteren bij het inpassen van duurzame energieprojecten in de fysieke en sociale leefomgeving. Met als beoogde resultante dat: o informatie, kennis, ervaringen en standpunten vroegtijdig en beter worden gedeeld door burgers, bedrijven/marktpartijen, maatschappelijke organisaties en overheden waardoor de uiteenlopende belangen, wensen en ideeën beter in beeld worden gebracht; o er kwalitatief betere publieke en private besluiten kunnen worden genomen; o er meer draagvlak wordt gecreëerd voor duurzame energieprojecten; en o de doorlooptijd van de planvorming, het ontwikkelen en het realiseren van duurzame energieprojecten wordt verkort. De Greendeal is vaak een overeenkomst waarmee ontwikkelaars van energieparken (met en zonder grondposities), grondeigenaren met mogelijkheden voor energieparken, overheden en lokale organisaties (bedrijven, energie-coöperaties) zich committeren aan het bovenstaande. In die Greendeal kan logischerwijs ook een streven naar een minimaal percentage lokaal eigendom terugkomen.

Doordat partijen zich contractueel verbonden hebben aan de ‘greendeal’ en dus ook bijv. lokaal eigendom, kan deze route een te bewandelen weg zijn. In de Provincie Noord-Brabant is de Greendeal-aanpak gehanteerd voor de windparken die langs de A16 ontwikkeld en gerealiseerd worden. Zie hierboven een afbeelding met de opstelling van de windturbines langs de A16. Tegelijkertijd met de voorbereidingen van de MER 34

Zie https://vng.nl/files/vng/green-deal-participatie-van-de-omgeving-bij-duurzameenergieprojecten.pdf [28 december 2022] 36

voor dit windpark A16 is een convenant gesloten tussen de provincie Noord-Brabant, de betrokken gemeenten en de ontwikkelaars. Dit convenant is een 'Greendeal' en is gesloten op 17 april 2017. Hierin hebben de ontwikkelaars met de provincie en de gemeenten onder meer afgesproken dat de ontwikkelaars 25% van de bouwrechten van het windproject ten goede laten komen aan stichtingen voor lokale initiatieven op het gebied van duurzame energie. De wijze waarop het geld uit deze bijdrage wordt besteed, bepalen de lokale stichtingen zelf in overleg met de betrokken gemeente. 2. Duiding criteria De Greendeal heeft vaak als draaipunt acceptatie en draagvlak wat betreft wind- en zonneparken. Een minimaal % lokaal eigendom kan worden gedefinieerd. Maar alles staat en valt met de bereidheid van ontwikkelaars en grondeigenaar mee te werken. Weliswaar committeren zij zich aan een Greendeal, maar zo een deal is vaak niet zo hard dat een percentage lokaal eigendom kan worden afgedwongen. Als dat wel zou moeten gebeuren, dan komt de vraag aan de orde of er niet misbruik van ruimtelijke bevoegdheden gebruik wordt gemaakt om niet ruimtelijk relevante eisen af te dwingen.

2.1 Betaalbare, duurzame en betrouwbare energielevering (1) Uit de inleiding bij de paragraaf 2 van deze Route IV kan worden afgeleid dat het aannemelijk is dat met deze route een substantieel percentage lokaal eigendom kan worden veiliggesteld. En lokaal eigendom heeft een positieve impact op dit criterium. De score op dit criterium is dan ook positief. 2.2 Sneller doorlopen planproces (2) Uit de inleiding bij de paragraaf 2 van deze Route IV kan worden afgeleid dat het aannemelijk is dat met deze route een substantieel percentage lokaal eigendom kan worden veiliggesteld. En lokaal eigendom heeft een positieve impact op dit criterium. De score op dit criterium is dan ook positief. 2.3 Gemeentelijke regie nodig en wijze waarop dat passend is binnen juridische kaders (3) De Greendeal vergt behoorlijk wat (publiek en privaatrechtelijk) trek- en duwwerk en hoeft zich niet altijd geheel te passen binnen de (ruimtelijke) bevoegdheden van het bevoegd gezag. Desondanks scoort deze route op dit criterium positief omdat betrokken partijen contractueel instemmen met een methodiek (die wellicht wat schuurt). 2.4 Laagste interne kosten (uren en tijd) gemeente (4) De Greendeal vergt veel inzet van tijd en mankracht. Alle partijen moeten eerst tot de deal worden verleid, en vervolgens zal ook de Greendeal gemonitord en gehandhaafd moeten worden.

De gemeente zal uitdrukkelijk de regie in dat kader moeten nemen en de last rust op haar schouders. Op dit criterium scoort deze route negatief. 2.5 Financierbaarheid projecten (5) De Greendeal zal waarschijnlijk er toe leiden dat commerciële ontwikkelaars met lokale partijen als partner aan de slag gaan. Deze ontwikkelaars, wiens dagelijkse werk het is zonneparken en windparken te ontwikkelen, zijn zeer goed in staat zijn goed in staat die energieparken te financieren maar nemen wel de lokale omgeving op de bagagedrager mee. Op dit criterium scoort de route dan ook positief, maar niet zeer positief. 2.6 Substantiële versterking van de lokale economie (6) Uit de inleiding bij de paragraaf 2 van deze Route IV kan worden afgeleid dat het aannemelijk is dat met deze route een substantieel percentage lokaal eigendom kan worden veiliggesteld. En 37

lokaal eigendom heeft een positieve impact op dit criterium. De score op dit criterium is dan ook positief. 2.7 Toekomstgericht; o.a. inzet bij warmtetransitie (7) De resultante van deze route zal veelal niet zijn dat er een platform is ontstaan of gaat ontstaan dat als katalysator kan dienen voor de warmtetransitie. Wellicht dat een wind- of zonnepark mede door een energiecoöperatie zal worden ontwikkeld, maar daarmee is niet gezegd dat die energiecoöperatie automatisch in de warmtetransitie actief gaan worden. De score op dit criterium is dan ook negatief. 2.8 Inclusiviteit; iedereen kan meedoen (8) Uit de inleiding bij de paragraaf 2 van deze Route IV kan worden afgeleid dat het aannemelijk is dat met deze route een substantieel percentage lokaal eigendom kan worden veiliggesteld. En lokaal eigendom heeft een positieve impact op dit criterium. Omdat in de Greendeal bij uitstek een plek is ingeruimd voor lokaal eigendom en procesparticipatie, is de score op dit criterium positief. ROUTE V. TOELATINGSPLANOLOGIE 1. Beschrijving Toelatingsplanologie is de vorm van planologie waarbij een overheidsinstantie een ruimtelijk plan en beleid maakt dat de meest gewenste ontwikkeling van het in het plan begrepen gebied weergeeft. Initiatiefnemers dienen dan een plan in dat 1-op-1 afgezet wordt tegen deze planologische kaders en beleid.

Voldoet het plan aan goede ruimtelijke ordening en het beleid, dan wordt het toegelaten. Uit de ‘Menukaart beleidskaders Lokaal Eigendom van de RES West-Overijssel’35 komt het volgende voor: “Wanneer we puur kijken naar het ruimtelijke spoor en naar het klassieke toelatingsbeleid, dan klopt het dat lokaal eigendom niet juridisch is af te dwingen. Maar in de praktijk ligt het genuanceerder dan dat. We zien overal in het land dat doelstellingen voor of het streven naar lokaal eigendom opgenomen wordt in gemeentelijke beleidskaders en dat ontwikkelaars projecten uitvoeren conform deze doelstelling of dit streven. Bij lokaal eigendom gaat het namelijk niet alleen over het juridische spoor van de Wro, maar gaat het om gemeentelijk beleid in de fase daarvoor. Een gemeente kan in vrijheid haar beleid rond duurzame energieontwikkeling vaststellen. Als overheid kun je aan de voorkant van het proces (dus voor ruimtelijke besluitvorming) vaststellen onder welke criteria planologische medewerking wordt verleend.

35

Zie https://www.reswestoverijssel.nl/document+rapport+lokaal+eigendom/HandlerDownloadFiles.ashx?idnv =2009187 [14 januari 2023] 15a Afbeelding uit "Uitnodigingsplanologie en de Omgevingswet; Een ambacht en een nieuwe cultuur", Eric Rheiter, Bachelorthesis Geografie, Planologie en Milieu (GPM), Faculteit der Managementwetenschappen, Radboud Universiteit Nijmegen, Juni 2016 38

Dan geldt nog steeds dat je in de vergunningsfase lokaal eigendom juridisch niet als resultaatverplichting af kunt dwingen, maar in de praktijk zie je dat ontwikkelaars wel op die wijze aan de slag gaan. Het gaat dus over de wijze waarop je een en ander organiseert (proces), teneinde (pragmatisch) er zeker van te zijn, dat de politieke en bestuurlijke doelstellingen gerealiseerd worden. Zolang je als gemeente niet door de raad vastgesteld duurzaamheidsbeleid hebt (bijvoorbeeld kaders voor opwek van zon en/of wind) waarin je deze doelstelling of dit streven wel hebt vastgelegd, kun je niet via een proces sturen op een gewenste ontwikkeling in lokaal eigendom.” Afbeelding toelatingsplanologie vs. uitnodigingsplanologie 15a Deze toelatingsplanologie (met beleid) is dus anders dan de zgn. uitnodigingsplanologie waarbij overheden op hoofdlijnen bepalen welke ruimtelijk ontwikkelingen mogelijk en welke aspecten daarbij een rol spelen. Binnen deze kaders of hoofdlijnen stelt de overheden zich vervolgens uitnodigend en faciliterend op tegenover initiatiefnemers. Het gevolg is dat de gemeente ook actief potentiële initiatiefnemers opzoekt en aanspoort, oftewel actief uitnodigt en daarbij meer een netwerkrol vervult. De maatschappelijke tender en de Greendeal zijn hier voorbeelden van.

Het is duidelijk dat deze route voorafgaand beleid vergt en vervolgens een maatwerk-aanpak tot gevolg heeft. Als op heel veel plekken bijvoorbeeld zon-op-land mogelijk is, is dit een lastige route. Dat zou namelijk beteken dat bij elk initiatief dat zich meldt om een zonnepark te realiseren, de gemeente de ontwikkelaar moet verleiden lokaal eigendom te borgen. Er zijn gemeenten (veelal in het Noorden van het land) die gebruik maken van deze methode van stok en wortel. 2. Duiding criteria Toelatingsplanologie in de vorm zoals in dit rapport beschreven is een intensieve werkwijze waarbij lokaal eigendom niet afdwingbaar is en afhankelijk is van de welwillendheid van de ontwikkelaar en de regie en inspanning die de gemeente wil nemen.

39

2.1 Betaalbare, duurzame en betrouwbare energielevering (2) Uit de inleiding bij de paragraaf 2 van deze Route V kan worden afgeleid dat het aannemelijk is dat met deze route het niet heel zeker is dat een substantieel percentage lokaal eigendom kan worden veiliggesteld. De score op dit criterium is neutraal. 2.2 Sneller doorlopen planproces (2) Uit de inleiding bij de paragraaf 2 van deze Route V kan worden afgeleid dat het aannemelijk is dat met deze route het niet heel zeker is dat een substantieel percentage lokaal eigendom kan worden veiliggesteld. De score op dit criterium is neutraal. 2.3 Gemeentelijke regie nodig en wijze waarop dat passend is binnen juridische kaders (3) Deze route vergt voorafgaand beleid waarmee vervolgens (impliciet) iets afgedwongen moet worden, wat juridisch niet kan (want lokaal eigendom is ruimtelijk niet relevant). Argumenten wat betreft betaalplanologie liggen op de loer. Desondanks scoort deze route op dit criterium niet negatief, omdat ontwikkelaars met de anterieure overeenkomst veelal vrijwillig instemmen met deze methodiek (een methodiek dus die wellicht wat schuurt). 2.4 Laagste interne kosten (uren en tijd) gemeente (4) Deze route vergt enkel een beleidskader wat betreft lokaal eigendom.

Evenwel zal er, indien er veel energieparken ruimtelijk mogelijk zijn, veel mankracht nodig zijn om met de nodige verleidingskunsten in anterieure overeenkomsten de vorm van het lokaal eigendom te borgen. Een tweede inspanning bestaat daaruit dat ontwikkelaars worden gemonitord en worden ‘gedwongen’ het lokaal eigendom daadwerkelijk te realiseren. Dat vergt wederom een additionele inzet. Die plus en min tegen elkaar afgezet scoort de route op dit criterium neutraal. 2.5 Financierbaarheid projecten (5) Zeer waarschijnlijk zullen commerciële ontwikkelaars met lokale partijen als partner aan de slag gaan. Deze ontwikkelaars, wiens dagelijkse werk het is zonneparken en windparken te ontwikkelen, zijn zeer goed in staat zijn goed in staat die energieparken te financieren maar nemen wel ongewild de lokale omgeving op de bagagedrager mee. Dat zorgt voor discussies, bijvoorbeeld omdat de ontwikkelaar de lokale energiecoöperatie niet wil voorfinancieren. De vraag is dan of dat project er wel kan komen als de energiecoöperatie niet zijn financiën rond krijgt. Op dit criterium scoort de route neutraal. 2.6 Substantiële versterking van de lokale economie (6) Uit de inleiding bij de paragraaf 2 van deze Route V kan worden afgeleid dat het aannemelijk is dat met deze route het niet heel zeker is dat een substantieel percentage lokaal eigendom kan worden veiliggesteld.

Ook zal de samenwerking tussen de ontwikkelaar en de lokale omgeving niet in alle gevallen van harte gaan, hetgeen ook invloed zal hebben of met de energieparken de lokale economie ondersteund wordt. Maar in sommige gevallen pakt het wel goed uit. De score op dit criterium zal dan ook neutraal zijn. 2.7 Toekomstgericht; o.a. inzet bij warmtetransitie (7) De resultante van deze route zal veelal niet zijn dat er een platform is ontstaan of gaat ontstaan dat als katalysator kan dienen voor de warmtetransitie. Wellicht dat een wind- of zonnepark mede door een energiecoöperatie of de gebiedscoöperatie zal worden ontwikkeld, maar daarmee is niet gezegd dat die coöperatie automatisch in de warmtetransitie actief gaat worden. De score op dit criterium is dan ook negatief.

40

2.8 Inclusiviteit; iedereen kan meedoen (8) Uit de inleiding bij de paragraaf 2 van deze Route V kan worden afgeleid dat het aannemelijk is dat met deze route het niet heel zeker is dat een substantieel percentage lokaal eigendom kan worden veiliggesteld. De score op dit criterium zou logischerwijs dan ook neutraal moeten zijn. Echter, vanwege de adhoc en 1-op-1 aanpak van elke ontwikkeling van een energiepark, zal het lastig zijn om echt alle burgers, bedrijven en overheden mee te laten doen. Op dit criterium scoort deze route dan ook negatief. ROUTE VI. GEEN INSPANNING OM LOKAAL EIGENDOM TE BORGEN 1. Beschrijving Deze route vergt een zeer beperkte beschrijving. Want de gemeente neemt geen moeite om lokaal eigendom een plek te geven. Het is dus toelatingsplanologie als voornoemd, maar dan zonder beleid wat betreft lokaal eigendom. Wellicht dat de gemeente moeite doet om op te leggen dat de ontwikkelaar zich moet inspannen lokaal eigendom mogelijk te maken (om daarmee te voldoen aan het Klimaatakkoord), maar als die inspanningsplicht geen resultaat oplevert wat betreft lokaal eigendom dan is het wat het is. De kans op energieparken met lokaal eigendom is dan ook klein. Deze route is hypothetisch voor de gemeente Nieuwkoop, nu de Raad heeft aangemerkt voor minimaal 50% lokaal eigendom te willen gaan en hier ook bestuurlijk de wens toe bestaat.

Deze route dient vooral om de andere routes in een perspectief te plaatsen. 2. Duiding criteria Het is evident dat als de gemeente zich niet inspant om lokaal eigendom te borgen, de markt lokaal eigendom waarschijnlijk niet oppakt. Immers, vanuit het denken van een ontwikkelaar is een energiepark meer waard indien meer revenuen naar de ontwikkelaar toekomen. Deze route stuurt dan ook niet op enige mate van lokaal eigendom. 2.1 Betaalbare, duurzame en betrouwbare energielevering (1) De redenering is dat een hoog percentage aan lokaal eigendom leidt tot een hoge score op dit criterium. Omdat deze route niet stuurt op lokaal eigendom, is de score op dit criterium zeer negatief. 2.2 Sneller doorlopen planproces (2) De redenering is dat een hoog percentage aan lokaal eigendom leidt tot een hoge score op dit criterium. Energieparken zullen makkelijker door de inspraak- en vergunningsfase lopen met veel lokaal eigendom. Omdat deze route in het geheel niet stuurt op lokaal eigendom, is de score op dit criterium zeer negatief. Wij hebben al eerder aangehaald dat het tot op heden een weerlegbaar vermoeden is dat lokaal eigendom tot minder juridische procedures leidt en dus tot een versnelling. Als blijkt dat er geen direct verband bestaat tussen een minimaal % lokaal eigendom en het aantal juridische procedures, dan wordt de score neutraal, of wellicht zelfs positief.

Positief omdat het mogelijk maken van lokaal eigendom met een instrument, altijd meer tijd en geld kost dan het geheel achterwege laten daarvan. 2.3 Gemeentelijke regie nodig en wijze waarop dat passend is binnen juridische kaders (3) Bij deze route pakt de gemeente enkel haar publiekrechtelijk rol wat betreft ruimtelijke ordening. Er is geen samenloop met andere juridische kaders (economisch ordeningsrecht) te verwachten. Met het opleggen van een inspanningsplicht in de anterieure overeenkomst wat 41

betreft lokaal eigendom voldoet de gemeente ook aan het Klimaatakkoord. Deze route scoort dan ook zeer positief op dit criterium. 2.4 Laagste interne kosten (uren en tijd) gemeente (4) Deze route vergt geen voorafgaand beleid. Met het opleggen van een inspanningsplicht in de anterieure overeenkomst wat betreft lokaal eigendom is de gemeente er. Deze route scoort dan ook zeer positief op dit criterium. 2.5 Financierbaarheid projecten (5) Zeer waarschijnlijk zullen commerciële ontwikkelaars zonder lokale partijen als partner aan de slag gaan. Deze ontwikkelaars, wiens dagelijkse werk het is zonneparken en windparken te ontwikkelen, zijn zeer goed in staat zijn goed in staat die energieparken te financieren. Op dit criterium scoort de route positief. 2.6 Substantiële versterking van de lokale economie (6) Alle lusten van de energieparken lekken uit de gemeente weg. De score op dit criterium is dan ook zeer negatief 2.7 Toekomstgericht; o.a. inzet bij warmtetransitie (7) Er ontstaat geen enkel platform dat kan bijdragen aan de toekomstige voorziening van energie in de gemeente. De score op dit criterium is dan ook zeer negatief. 2.8 Inclusiviteit; iedereen kan meedoen (8) Niemand uit de omgeving doet mee omdat de ontwikkelaar zelf ontwikkelt. De score op dit criterium is zeer negatief. ROUTE VII. GEMEENTELIJK ENERGIEBEDRIJF 1.