REG-2 - Monitor RES 2024

5

https://www.collectiefnatuurinclusief.nl/

PBL | 43

We kiezen hier voor de invalshoek van ‘natuur’ als zuiver ecologisch aspect. In het RES-proces worden onder de term ‘natuur’ soms ook andere belangen geschaard, zoals die van landschappelijke of cultuurhistorische waarden. Vaak hebben die belangen veel met elkaar te maken. De belangen en indicatoren voor landschap of cultuurhistorie kunnen echter wezenlijk anders liggen dan voor natuur, en de omgang daarmee vereist een eigen analyse. Binnen de ecologische aspecten vatten we natuur op als lokale biodiversiteit. Naast desktopresearch is gebruik gemaakt van een enquête, interviews, en een verkennende ontwerpstudie. • De enquête is voor het doel van ons onderzoek ad hoc opgesteld, op basis van een hieronder omschreven denkkader over de omgang met natuur in de RES. De resultaten vormen de basis voor paragraaf 3.3. • De interviews volgden op de enquête. Respondenten konden aangeven of het PBL nog contact mocht opnemen voor nadere toelichting. Dat heeft geleid tot aanvullende interviews. De resultaten daarvan zijn gebruikt om de enquêteresultaten te interpreteren. • De verkennende ontwerpstudie is in opdracht van het PBL uitgevoerd door Rho Adviseurs. In dit onderzoek verkent Rho wat de kansen en knelpunten voor de omgang met natuur zijn op het regionale schaalniveau. De inzichten uit deze studie zijn samengevat in paragraaf 3.4.

3.2 Het belang van natuur in de RES Effecten van energieprojecten op natuur Uit praktijkervaringen en onderzoek ontstaat een beeld van de risico’s en kansen die de RESplannen bieden voor de natuur (tabel 3.1).

Zonne- en windparken hebben vrijwel altijd een ecologisch effect Zonne- en windparken op land hebben op zichzelf vrijwel altijd effect op de lokaal aanwezige natuurwaarden, omdat ze de omstandigheden veranderen. Een gebiedsvreemd element wordt aan de omgeving toegevoegd en zorgt door geluid, zichthinder, bodembedekking en/of verandering van grondgebruik voor een bepaalde mate van verstoring. Zonder aanvullende maatregelen in inrichting en beheer pakt de komst van een energieproject doorgaans negatief uit. Toch kunnen er ook spontaan gunstige effecten optreden. Bijvoorbeeld: het veranderde grondgebruik in een zonnepark leidt soms al zonder verdere ingrepen tot een grotere soortenrijkdom in vegetatie, met als gevolg een toename van insecten en andere diersoorten (Schotman et al. 2021). Bij de ontwikkeling van zonne- en windparken worden in de eerste plaats de mogelijke effecten op beschermde gebieden en soorten onderzocht, omdat die een wettelijke belemmering kunnen vormen voor de voortgang van het project.

Voor zonne- en windparken geldt dat (negatieve én positieve) effecten kunnen optreden in zowel de aanleg- als de exploitatiefase, en dat type en omvang van deze effecten vooral afhankelijk zijn van: de uitgangssituatie van locatie en directe omgeving, het projectontwerp en de inpassing, getroffen maatregelen ter mitigatie en compensatie, en de wijze van beheer tijdens exploitatie.

PBL | 44

Aanvullende maatregelen bieden ecologische kansen Actief een positieve impuls geven aan de natuur kan op grofweg twee manieren: (1) door fysieke ingrepen direct op of rond het terrein, of (2) meer indirect in de vorm van een financiële bijdrage aan natuurontwikkeling of groenprojecten in het gebied zelf of elders in Nederland. Voor een directe fysieke impuls hangt veel af van gemaakte keuzes in het project. Een zonnepark op voormalige intensieve landbouwgrond, kan met een ecologische inrichting (zoals voldoende ruimte tussen de rijen panelen) en een passend extensief beheer een ‘plus voor de natuur’ opleveren. Aanpassing van het grondgebruik direct onder of nabij de windturbines is minder gebruikelijk, en daarmee is ook het gesprek over kansen voor biodiversiteit minder gangbaar dan bij zonneparken. Toch zijn ook bij windparken in de praktijk al diverse positieve effecten geconstateerd. Bijvoorbeeld door de aanleg van een nieuwe habitat in of nabij een windmolenpark (Windpark Deil), of het treffen van voorzieningen voor specifieke soorten (Windpark Krammer). In andere gevallen is de koppeling meer indirect, door de opbrengsten van het windpark te gebruiken voor cofinanciering van groene projecten (Windpark Avri). Tabel 3.1. Ecologische risico’s en kansen bij zonne- en windparken op land Voornaamste ecologische risico’s

Voornaamste ecologische kansen

Zon op

Verslechtering bodemkwaliteit onder de pa-

Grotere soortenrijkdom in vegetatie op intensieve

land

nelen (en daardoor minder (soortenrijke) ve-

landbouwgrond o.a. door verschralingsbeheer en

getatie).

inzaaien kruidenrijk gras. (En daardoor toename in

Verstoring verschillende typen boerenland-

vóórkomen diverse vogels, insecten, planten en

vogels.

muizen.)

Verdwijnen leefgebied van specifieke (soms

Nieuwe habitat door aanleg ecozones en water-

beschermde) soorten.

partijen als onderdeel van het zonnepark.

Verstoring ecologische functies van terrein

Realisatie of versterking landschapsstructuren (zo-

voor omliggend gebied (zoals migratieroutes

als hagen en houtwallen), aanbrengen gradiënten.

en foerageergebied).

Aanbrengen natuurlijke nest- en schuilplaatsen.

Wind op

Vogels en vleermuizen die kwetsbaar zijn

Bevorderen agrarisch natuurbeheer onder of rond

land

voor windturbines.

de windturbines, terreinen inrichten op biodiversi-

Verstoring, barrièrewerking, aanvarings-

teit.

slachtoffers.

Aanleg nieuwe habitat in de nabijheid, zoals plas-

Beschadiging en verstoringen tijdens aanleg-

dras of vogelakkers.

fase (bijv. tijdens broedseizoen).

Realisatie of versterking landschapsstructuren in

Doorsnijding en aantasting van leefgebieden

het gebied met opbrengsten windpark.

door onderhoudspad en kraanstandplaats.

Financiering groene projecten via omgevingsfonds.

Bron: Van Loenen et al. (2024), de Vries et al. (2024), Bennun et al. (2021), Schotman et al. (2021), Buij et al. (2018), NMF’s (2022), bewerking PBL.

Bekende tekortkomingen in de huidige praktijk De huidige praktijk heeft een aantal bekende tekortkomingen: het ontbreken van kennis, concrete afspraken en toezicht op een goede uitvoering daarvan. Dit kan er volgens critici toe leiden dat sommige risico’s en kansen in de huidige praktijk over het hoofd worden gezien. In het denken over de tekortkomingen bestaan twee perspectieven, natuurbescherming vis-à-vis natuurherstel en versterking. De beide perspectieven lichten we hieronder toe.

PBL | 45

Natuurbescherming: geven bestaande kennis, regels en praktijken voldoende zekerheid? In het beschermingsperspectief vormen zonne- en windparken op land vooral een bedreiging en een drukfactor voor de beschermde gebieden en soorten in Nederland (zie bijvoorbeeld Natuurmonumenten & Vogelbescherming Nederland 2021; Vogelbescherming Nederland 2021; IUCN 2023; De Beer 2023). De logica die daaruit volgt is: (1) meer energie besparen zodat de hoeveelheid energieprojecten op land beperkt kan blijven; (2) energieprojecten zoveel mogelijk weren uit natuurgebieden, en (3) goed vooronderzoek doen bij projecten en eventuele ecologische schade mitigeren en compenseren. Natuurorganisaties en -onderzoekers wijzen op het bestaan van een aantal kennishiaten, waardoor in de praktijk meer schade kan ontstaan dan in deze logica is voorzien. Zo zou er bij windturbines te weinig kennis zijn over vlieggedrag en migratieroutes van vogels en vleermuizen om met precisie het aantal aanvaringsslachtoffers te kunnen voorspellen (Dupont-Nivet et al. 2021a; Bruinzeel et al. 2022). Daarnaast zouden de huidige mortaliteitsnormen onvoldoende waarborgen bieden voor cumulatieve en langetermijneffecten van meerdere windprojecten in een gebied (Schippers et al. 2020; Krol et al. 2021).

Ook zijn er nieuwe aanwijzingen dat (zang)vogels en verschillende vleermuissoorten hinder ondervinden van het geluid van windturbines (Lehnarht et al. 2024; Ellerbrok et al. 2024). De kennis over bodemeffecten bij zonneparken is nog maar recent in ontwikkeling. In al deze gevallen zijn meer data en longitudinale studies nodig om betere voorspellingen voor biodiversiteit te kunnen doen. Deze onzekerheden en kennishiaten bewegen natuurorganisaties ertoe geregeld te pleiten voor zowel betere toepassing van het voorzorgsbeginsel als bovenregionale afstemming. Daarin staan ze niet alleen. Ook door wetenschappers wordt de vraag opgeworpen of de wettelijke waarborgen en het toetsen van de natuurbescherming voldoende zekerheid bieden om ecologische schade aan beschermde en niet-beschermde natuur te voorkomen (Bastmeijer 2023). Voor niet wettelijk-beschermde natuur bestaat tot op heden geen eenduidige maat voor de (aanvaardbaarheid van) ecologische risico’s van een project. Bovenregionale afstemming werd ook bepleit door de eerdergenoemde NP RES-werkgroep. Met die afstemming zou een betere, en meer eenduidige omgang mogelijk worden met natuurbelangen die grensoverschrijdend zijn, zoals migratieroutes. Een strikte toepassing van het voorzorgsbeginsel – waarvoor sommigen in het debat wel pleiten – maakt het vinden van locaties voor de RES ingewikkeld.

Er blijft weinig ruimte over, want grote delen van Nederland zijn op een of andere manier van belang voor bestaande natuur (figuur 3.1). Een groot deel van de bestaande energieprojecten en een wezenlijk deel van de bekende ambitiegebieden liggen in of in de buurt van natuurgebieden.

PBL | 46

Figuur 3.1.

Een uitdaging voor lokale overheden is in hoeverre en hoe ze het voorzorgsprincipe kunnen toepassen en operationaliseren. Grote delen van Nederland zijn van belang zijn voor bestaande, beschermde natuur. De kaart toont een aantal natuurbelangen die in het debat over natuur in de RES vaak terugkomen, inclusief vier (van totaal 10) categorieën waar Sovon de grootste risico’s verwacht voor vogels. Maar er zijn nog diverse andere natuurbelangen. Denk bijvoorbeeld aan: ganzenrustgebieden, akkervogelgebieden, ambitiekaarten van provincies en migratieroutes voor vleermuizen.

Natuurherstel en -versterking: wat komt er terecht van natuurinclusiviteit? In het ontwikkelperspectief bieden zonne- en windparken op land kansen voor natuurherstel en versterking (zie bijvoorbeeld De Vries et al. (2023). Het vertrekpunt hier is: de klimaat- en biodiversiteitscrisis zijn beide urgent en moeten in samenhang bezien worden. Dat betekent onder andere: (1) de klimaataanpak mag geen vertraging oplopen; (2) energieprojecten kunnen als kans worden benut om de teloorgang van biodiversiteit terug te draaien; (3) wind- en zonneparken zouden ‘natuurinclusief’ moeten zijn, met een positieve bijdrage aan de natuur. In dit perspectief is sinds een aantal jaren het begrip ‘natuurinclusief’ in opkomst, als aanduiding dat in wind- en zonprojecten meer aandacht en ruimte wordt geschonken aan natuur. De term PBL | 47

duikt ook op in lokale beleidskaders (NMF’s 2023) en nationale beleidstrajecten (zoals Agenda Natuurinclusief 2023 en NIEWHOL 2024). De tekortkoming die hier wordt gezien is het ontbreken van een breed gedeelde definitie en praktische uitwerking van natuurinclusiviteit bij wind- en zonneparken (De Vries et al. 2023). Daardoor lijkt de potentieel hoge inzet – een positieve impuls geven aan de biodiversiteit in projecten – nog vaak verloren te gaan in de vertaalslagen tussen (beleids-)ambities en concrete projectrealisatie (Hylkema 2024). Het resultaat van de natuurinclusieve ambitie hangt daarbij ook af van een goede uitvoering en naleving van gemaakte afspraken tussen bevoegd gezag en ontwikkelaar. Een recent afstudeeronderzoek van Vincent Klaaskate (WUR) – waarvan een wetenschappelijke publicatie wordt verwacht – laat zien dat een aanzienlijk deel van de ecologische maatregelen die zijn opgenomen in de vergunningsaanvraag van zonneparken niet of onvolledig ten uitvoer wordt gebracht (Enserink et al. nog te verschijnen).

Adviezen voor synergie tussen energie en natuur in het RES-proces In verschillende adviezen komt de vraag aan de orde hoe bovenstaande effecten en perspectieven meegenomen kunnen worden in de RES. Hieronder baseren we ons op de adviezen van De Vries et al. (2020) en Krol et al. (2021). De adviezen bieden aanknopingspunten voor het creëren van synergie, geredeneerd vanuit het natuurbelang. We vatten ze hier samen tot vier aandachtspunten. 1. Informatieverzameling natuurbelang De genoemde visies benadrukken het belang van een grondige informatieverzameling. Er wordt geadviseerd zo volledig mogelijk inzicht te verkrijgen in het natuurbelang in de regio. Naast de aanwezigheid van beschermde gebieden en soorten gaat dat ook over opgaven voor natuurontwikkeling of -herstel. Informatiebronnen zijn onder andere beschikbare kennis bij bevoegd gezag, inbreng van experts en vertegenwoordigers, en aanvullend vooronderzoek. 2. Hogere ambitie dan alleen beschermen Daarnaast bevelen de visies aan om het vergroten van de biodiversiteit (of: natuurversterking) als één van de ambities in de RES mee te nemen. Het is belangrijk om helder te zijn over de uitgangspunten en beoogde uitkomsten. Dit zorgt ervoor dat het thema duidelijk op de agenda komt te staan en dat de mogelijkheden nader worden onderzocht en uitgewerkt. 3.

Doorwerking naar concrete afspraken Daarnaast bevelen de adviezen aan om de verzamelde informatie consequent mee te nemen in alle stappen van planvorming. Op die manier kunnen de uitgangspunten doorwerken in concrete afspraken en vertaling naar bijpassend beleidsinstrumentarium. Dat kan bijvoorbeeld door prioriteit te geven aan bepaalde deelgebieden, door randvoorwaarden uit te werken voor projecten, of door regie en ondersteuning van overheden aan te bieden bij gebiedsprocessen en projectontwikkeling. Ook het waarborgen van structurele aandacht voor het natuurbelang, via een adviesorgaan of via stuur- en werkgroepen, en via monitoring en evaluatie van effecten, valt hieronder. 4. Gebiedsgericht en integraal De adviezen bevelen ten slotte een gebiedsgerichte of integrale benadering aan. Zo verwacht de NP RES-werkgroep ‘dat het arsenaal aan oplossingsrichtingen groot is wanneer op regionaal niveau in bredere gebiedsprocessen wordt gezocht naar koppeling’, van energieopwekking met andere gebiedsopgaven waaronder versterking van natuur en landschap. PBL | 48

3.3 Natuur in de huidige RES-praktijk Toelichting opzet onderzoek Op basis van de aandachtspunten uit de vorige sectie is een enquête uitgezet onder de REScoördinatoren van de 30 regio’s. Daarbij stond de vraag centraal: hoe is het natuurbelang tot dusverre meegenomen in het RES-proces? Conform de twee genoemde adviezen waren de vragen uitgewerkt in verschillende categorieën: informatieverzameling, ambitieniveau, afspraken en de mate van gebiedsgerichte integrale ontwikkeling. Van alle 30 regio’s zijn de RES-coördinatoren per e-mail benaderd door het NP RES – van 20 regio’s is een respons gekomen. Hiervan hebben 14 regio’s de vragenlijst (vrijwel) volledig ingevuld; de andere 6 regio’s hebben alleen contactgegevens achtergelaten. Regio’s die daarvoor toestemming gaven zijn benaderd voor (aanvullende) interviews. Onderstaande beschrijving van de resultaten is gebaseerd op de 14 volledig ingevulde vragenlijsten en 11 aanvullende interviews (bijlage 1). Daarmee hebben we niet een volledig beeld van hoe het precies staat met natuur in de RES, maar wel relevante verkennende signalen uit de praktijk.

Resultaten enquête en interviews Informatieverzameling vooral gericht op belemmeringen door beschermde natuur Bij de informatieverzameling rond het natuurbelang komen eerder geconstateerde verschillen in de organisatie van het RES-proces (Matthijsen et al. 2021b) opnieuw naar boven. Er zijn regio’s die alleen verwijzen naar de toets op wet- en regelgeving door bevoegd gezag, en er zijn regio’s die meer werk maken van de ruimtelijke uitwerking. Beschikbare informatie is in de meeste gevallen gericht op het inventariseren van relevante natuurbeschermingsregimes (van provincie en gemeenten). Een beperkt aantal regio’s heeft aanvullende informatie verzameld via vooronderzoek of nadere inventarisaties. In veel gevallen was dit onderdeel van een bredere analyse van landschapstypen. Zoals in regio Stedendriehoek: in het vooronderzoek zijn landschapseenheden gedefinieerd, met daaraan gekoppeld specifieke ecologische waarden. Andere genoemde vooronderzoeken, meer specifiek voor natuur, variëren in schaalniveau: van een regionale planMER tot onderzoek ten behoeve van een specifiek project. Slechts in een enkel geval is op schaal van de regio informatie verzameld over de mogelijkheden voor versterking van de biodiversiteit.

Zo is ten behoeve van de twee Noord-Hollandse regio’s een uitgebreide voorverkenning gedaan naar zowel de risico’s als mogelijke koppelkansen en ontwikkelstrategieën die aansluiten bij regionale uitdagingen. Een ander voorbeeld is RES Midden-Holland, waar een verdiepende ruimtelijke analyse is uitgevoerd. In de gebiedsbeschrijvingen worden steeds kansen en aandachtspunten genoemd met betrekking tot natuurwaarden. Gevraagd naar de route waarmee informatie over het natuurbelang in het RES-proces werd ingebracht, werd naast ‘intern via de lokale overheden’ en ‘als extern advies’ ook het belang van participatieprocessen genoemd. Informatie over de ecologie kwam zowel vanuit de participatie van belangenorganisaties (zoals in regio Hart van Brabant) als van bewoners zelf (zoals in regio Hoeksche Waard) op tafel.

PBL | 49

Ambities en beoogde uitkomsten in omgang met natuur lopen ver uiteen In de meeste RES’en is volgens de respondenten een regionale ambitie geformuleerd voor de omgang met het natuurbelang. Die zijn grofweg in te delen in drie ambitieniveaus. Niveau 1: voorkomen en beperken van ecologische schade In een aantal regio’s ligt de focus op het voorkomen en beperken van schade aan de aanwezige natuurwaarden. De minimale variant hiervan is het willen voldoen aan natuurwetgeving (regio Zeeland) of vigerend provinciaal beleid (onder andere regio’s NoordoostBrabant en Zuid-Limburg). Andere regio’s gaan een stap verder en spreken over extra inzet voor de bescherming van natuur. Regio West-Brabant heeft ‘behoud van de kwaliteit van natuur en landschap’ als een centraal uitgangspunt geformuleerd. Andere waargenomen inzet is: gebiedsgericht ecologisch vooronderzoek (bijvoorbeeld in het kader van een planMER), en het op voorhand uitsluiten van bepaalde gebieden. Ook worden soms via omgevingsbeleid aanvullende ecologische eisen gesteld, gericht op behoud van kwetsbare soorten, natuurgebieden en bodemkwaliteit. Niveau 2: vergroten van de biodiversiteit in individuele projecten Het grootste deel van de respondenten plaatst de RES-inzet in de categorie ‘vergroten van de biodiversiteit’.

Daarbij lijken de meeste voornemens te zijn gericht op individuele projecten: het vergroten van de soortenrijkdom op het perceel zelf, of eventueel in de nabijheid. Op dit niveau vindt er geen gebiedsspecifieke coördinatie of uitwisseling met groene beleidsopgaven plaats, de maatregelen zijn generiek van aard (bijvoorbeeld: 25 procent open ruimte in zonneparken). Soms wordt de uitwerking hiervan aan gemeenten overgelaten, maar er zijn ook regio’s die het voortouw nemen. Noord-Holland Noord, Flevoland, Midden-Holland, Noord- en Midden-Limburg en Groningen hebben min of meer expliciete voornemens om (alle) projecten in de regio natuurinclusief te maken. Niveau 3: vergroten van de biodiversiteit op gebiedsniveau Nog een niveau hoger is het bewust aansluiting zoeken bij de specifieke groene (natuur)opgaven die regionaal spelen. Energieprojecten kunnen dan in samenhang en doelgericht ecologische meerwaarde leveren in een gebied. Dit komt een aantal keer terug in de enquête en interviews. Soms als een uitgangspunt, zoals in regio Noord-Veluwe: '“De opgave van de RES wordt zo veel mogelijk integraal benaderd: andere gebiedsopgaven worden waar mogelijk meegenomen bij het maken van afwegingen.” Andere regio’s spreken van het ‘benutten van koppelkansen’, zij het vaak in de vorm van een intentie en voor specifieke gebieden.

Dit ambitieniveau krijgt vaak een plek in uitwerkingen van gebiedsvisies of landschapsprofielen, waarmee regio’s extra sturing geven aan een gunstige vormgeving van energieprojecten. Metropoolregio Eindhoven en Hart van Brabant (figuur 3.2) koppelen de ontwikkeling van energie en natuur aan elkaar in een integrale, gebiedsgerichte aanpak waarin ook andere opgaven worden behandeld (zoals klimaatadaptatie, verduurzaming landbouw, mobiliteit en recreatie). Vergelijkbare voorbeelden zien we meerdere keren terug in de enquêteresultaten, bijvoorbeeld in Meerstad Noord in gemeente Groningen, en Abdissenbosch in Noord-Limburg.

PBL | 50

Figuur 3.2. Gebiedsontwikkeling De Baars in Hart van Brabant

Bij de gebiedsontwikkeling van energiehub De Baars wordt ook herstel van natuur meegenomen. Bron: Rho Adviseurs voor Ontwikkelingsorganisatie REKS Hart van Brabant (toestemming verkregen door PBL).

Wat verder opvalt in de bovengenoemde ambities en uitgangspunten is de diversiteit in gekozen formuleringen en de hoeveelheid aandacht die het thema natuur krijgt. Zo zoekt RES Stedendriehoek in RES 1.0 aansluiting bij 14 verschillende landschapstypen die worden gekenmerkt door aanwezige natuur, maar ook worden beschreven in termen van onder andere bodemgebruik, verkavelings- en bebouwingspatroon. Ook in regio Hart van Brabant zit ‘natuur’ verpakt in een breder uitgangspunt: “het versterken van de landschappelijke kwaliteit van de regio”. Andere regio’s zijn explicieter, maar kiezen verschillende bewoordingen. Regio Noord- en Midden-Limburg geeft aan: “Dubbel ruimtegebruik (…) heeft de voorkeur bij nieuw te realiseren projecten”, waarbij de combinatie van biodiversiteit en energieopwekking genoemd wordt. Regio Groningen maakt het concreter: “We streven er naar dat elk energiepark toegevoegde waarde heeft voor natuur en biodiversiteit”.

Weinig concrete afspraken, maar wel diverse typen inspanning Tussen de regio’s zijn grote verschillen zichtbaar in de mate waarin natuur een bepalende factor is geweest in het proces van concretisering van de RES-plannen. Zo is in Zeeland gekozen om te werken met concentratiegebieden voor energie, op locaties waar natuurbescherming het minste speelt. In Noord-Veluwe was dat niet mogelijk, omdat vrijwel de hele regio onder beschermingsregimes valt. In Groningen is er daarentegen voor gekozen om alle energieprojecten natuurpositief te maken. Daarvoor is een instrument ontwikkeld om het ambitieniveau per project verder uit te werken. In een aantal RES-documenten wordt wel een algemeen streven genoemd in de omgang met het PBL | 51

natuurbelang, maar is onduidelijk hoe dit nader wordt uitgewerkt. Andere regio’s verwijzen voor de nadere uitwerking van gestelde ambities naar gemeenten, maar het toezicht op die vertaalslag lijkt te ontbreken, waardoor in de praktijk alleen de minimale bescherming gegarandeerd is. Tegelijkertijd worden er wel diverse typen inspanningen gedaan. We doen in dit onderzoek geen uitspraak over de kracht of het resultaat van deze inspanningen, maar ze zijn de moeite waard om op te merken. Door respondenten werden onder andere deze keuzes genoemd (geen uitputtende lijst): •

•

•

•

•

•

Ontzien beschermde natuur. Veel regio’s geven expliciet aan de beschermde natuurgebieden te ontzien, maar dit gebeurt niet universeel. Omdat wetgeving en beleid de ontwikkeling van energie-installaties in natuurgebieden niet bij voorbaat uitsluit, laten sommige regio’s die optie open of onderzoeken ze actief de mogelijkheden. Eén stap verder gaan regio’s die afspraken Natura 2000 en NNN te ontzien (vaak op aangeven van bestaand provinciaal beleid), soms met een opening voor projecten die aantoonbaar positief uitpakken voor de natuur. Andere regio’s benoemen ook andere typen beschermde gebieden, en werken daarvoor randvoorwaarden uit. In de enquête gaven vijf regio’s aan dat het natuurbelang tot andere zoekgebieden heeft geleid, of tot een andere invulling van die zoekgebieden. Projectvoorschriften. Verschillende regio’s kiezen bewust voor ‘harmonisatie’, waarmee in de hele regio dezelfde voorschriften gelden, of juist een uitwerking in deelgebieden. Het meest vooruitstrevend in harmonisatie is waarschijnlijk de Leidraad van RES Groningen voor zon op land. Dit instrument is voor alle projecten verplicht. Stedendriehoek stelt per deelgebied extra voorwaarden, gebaseerd op het lokale landschap. Processen & procedures.

In veel RES’en worden nieuwe werkwijzen bedacht voor het beoordelen, selecteren, vormgeven en ontwikkelen van nieuwe wind- en zonprojecten, die kunnen leiden tot meer ecologische kwaliteit en samenhang in projecten. Voorbeelden zijn de aanstaande ‘beauty contest’ voor zonneparken in regio Midden-Holland. Overleg & samenwerking. Een andere manier om structurele aandacht voor het natuurbelang te waarborgen, is via bestaande of nieuwe overlegstructuren. Bijna alle regio’s geven aan dat de regionale Natuur en Milieufederatie (NMF) zitting neemt in reguliere bestuurlijke of ambtelijke RES-overleggen. Soms wordt een nieuw orgaan opgericht (zoals een werkgroep ecologie) of actief samenwerking gezocht met natuurorganisaties in kennisontwikkeling. Ondersteuning bij projectontwikkeling. Een andere of aanvullende aanpak is het op aanvraag bieden van ondersteuning aan gemeenten en initiatiefnemers. Regio Noord-Holland Noord gaf aan hiervoor externe capaciteit beschikbaar te stellen, waarbij ook de regionale afspraken en ambities rond het natuurbelang onder de arm worden genomen. Nieuw instrumentarium. De regio Hart van Brabant heeft een regionaal ontwikkelbedrijf en -fonds opgericht. Die maken het daar mogelijk om afdrachten van afzonderlijke energieprojecten te bundelen en doelgericht te herinvesteren in andere (groene) gebiedsopgaven.

Hiermee wordt een meer planmatige koppeling van energieopwekking en onder andere natuurversterking mogelijk op regionale schaal.

Een algemene witte vlek in de concrete afspraken is de monitoring. Verschillende regio’s geven aan dat dat soms projectgewijs gebeurt, maar (nog) niet regionaal geregeld is. Daarmee wordt er beperkt of geen toezicht gehouden op de daadwerkelijke ecologische effecten, en kunnen ook geen lessen getrokken worden over eventuele succesfactoren.

Integrale gebiedsgerichte aanpak blijkt in de praktijk mogelijk, maar uitdagend Een integrale benadering en een ‘plus voor de natuur’ blijkt niet of slechts gedeeltelijk ten uitvoer te zijn gebracht, ook niet wanneer er in de RES 1.0 hoge natuurambities waren. Daarvoor worden PBL | 52

verschillende oorzaken genoemd. Sommige respondenten wijzen op de uitdaging om een abstract begrip als ‘natuurinclusief’ te vertalen naar concrete en (ook financieel) haalbare projectvoorschriften. Daarnaast wordt gewezen op het veranderde politieke klimaat, bestaande ruimtelijke restricties, nieuwe ruimtelijke regelgeving en de netcongestie, wat zonne- en windparken op land überhaupt al lastiger zou maken. Ten slotte blijkt dat in de praktijk de perspectieven van natuurbescherming en natuurontwikkeling elkaar soms in de weg zitten. Door natuurwetgeving en door lastige ecologische dilemma’s kunnen beoogde ‘natuurinclusieve’ projecten toch onverwacht complex worden om ten uitvoer te brengen. We geven daarvan twee voorbeelden: Zonne-atollen op het IJsselmeer In regio Noord-Holland Noord is een plan in de maak voor de bouw van zonne-atollen in het IJsselmeer (afbeelding 3.3). Het plan voorziet in de aanleg van eilanden die ruimte gaan bieden aan zonnepanelen in combinatie met natuurherstel, verbetering van de waterkwaliteit, en recreatiemogelijkheden. Hoewel het plan onderdelen bevat die een impuls geven aan biodiversiteit – zoals natuurlijke oevers, mosselbanken, ondieptes – stuit het op verzet van natuurbelangenpartijen (Sluiters 2024).

Belangrijke tegenargumenten die zij noemen zijn: (1) het zou beter zijn om Natura-2000-gebied principieel uit te sluiten, en daar niet steeds “stukjes van af te halen”; (2) het is onzeker of de compenserende maatregelen evenredig effect zullen hebben; (3) zijn de negatieve effecten wel te verrekenen met ándere positieve effecten? Plannen voor windbossen In bestaande bossen sluit soortenbescherming de komst van windturbines vaak uit. Verschillende regio’s overwegen daarom om windturbines te combineren met nieuw aan te leggen bossen. Bij nieuwe bossen is het voordeel, dat er de eerste jaren niet veel kwetsbare soorten zijn, en zeker niet op de hoogte van de windturbines. Na 25 jaar zijn de turbines afgeschreven en komt het bos – en de lucht erboven – vrij voor de opkomende biodiversiteit. Ondanks de synergie waarschuwen ecologen voor de ‘ecologische val’: de nieuw ontstane habitat kan kwetsbare soorten vogels en vleermuizen aantrekken, die vervolgens toch in aanvaring komen met windturbines (Dupont Nivet et al. 2021b).

Figuur 3.3 Zonatollen in vogelvluchtperspectief

Bron: H+N+S landschapsarchitecten voor Buitendijks Plan (toestemming verkregen door PBL).

PBL | 53

3.4 Toekomstperspectief energie en natuur Nieuw landelijk instrumentarium voor natuurinclusieve energie De afgelopen jaren zijn er door het Rijk nieuwe instrumenten, afspraken en kaders geïntroduceerd ter bevordering van het natuurbelang bij energieopwekking op land. En ook in de samenleving worden initiatieven genomen. Wat daarbij opvalt, is dat een aanzienlijk deel van dit ‘natuurinclusieve’ instrumentarium gericht is op het verder voorkomen en beperken van ecologische schade met generieke maatregelen, en dat het dient ter ondersteuning van afzonderlijke energieprojecten. Daarmee sluit het vooral aan bij ambitieniveaus 1 ‘voorkomen en beperken van ecologische schade’ en (in mindere mate) 2 ‘vergroten van de biodiversiteit in individuele projecten’ zoals beschreven in paragraaf 3.3. Zo bevat de SDE++ sinds voorjaar 2024 categorieën voor ‘zon-pv natuurinclusief’. Initiatiefnemers kunnen daarmee extra subsidie ontvangen, op voorwaarde dat ze extra inspanningen leveren “om verslechtering van de bodemkwaliteit, waterkwaliteit en ecologische kwaliteit gedurende de subsidieperiode te voorkomen” (EZK 2024a). Aanvullend is 25 miljoen euro vrijgemaakt voor een kwaliteitsbudget “voor het herstellen en versterken van de ecologie en landschapskwaliteit bij en rondom projecten” (Kröger 2023).

Dit komt potentieel ten goede aan een positieve en meer gebiedsgerichte bijdrage aan de biodiversiteit. Een ander spoor is Natuurinclusieve Energietransitie voor Wind en Hoogspanning op Land (NIEWOHL (2024)). Daarbij werken het Rijk, de Provincies, windbranche NedZero, TenneT en drie natuurorganisaties samen aan afspraken en instrumenten om de negatieve effecten voor vogels en vleermuizen te beperken. De ambitie is om met de partners tot een convenant te komen waarin ook aandacht is voor populatieversterking van de genoemde soorten (LNV 2024). Ten slotte is de Voorkeursvolgorde Zon aangescherpt (BZK 2023), met een tweeledig effect. Gebruik van natuurgronden voor zonne-energie is niet langer toegestaan, en daardoor is de natuur beter beschermd. Het uitsluiten van landbouwgronden bemoeilijkt daarentegen ook de realisatie van natuurinclusieve zonprojecten. Ook zijn er maatschappelijke actoren die initiatieven nemen ter stimulering van een natuurinclusieve energietransitie – al dan niet met subsidie van de Rijksoverheid. De wind- en zonsector hebben beide een Gedragscode (Timmers et al. 2020; Molengraaf et al. 2024). Die bevatten ook richtlijnen voor een goede omgang met natuur die soms verder gaan dan wat strikt wettelijk verplicht is. De infrasector heeft sinds kort een Sectorakkoord Natuurinclusieve Infrastructuur (2024).

In 2024 starten de Natuur en Milieufederaties (NMF’s) samen met NP RES een project ter ondersteuning van gemeenten en provincies (NMF’s 2024b). De bedoeling is dat beleid en vergunningverlening worden aangescherpt, zodat bij wind- en zonneparken meer aandacht wordt besteed aan natuurkwaliteit. Ook bieden de NMF’s een Loket Energie & Natuur (site: https://www.natuurenmilieufederaties.nl/project/loket-energie-en-natuur/) met veel informatie, inspiratie en adviesopties, en de Training Energieboswachter (site: https://www.natuurenmilieufederaties.nl/project/energieboswachter/) waarin lokale vrijwilligers worden opgeleid tot burgerexperts. Vanuit de wetenschap wordt onder andere bijgedragen met een kwaliteitslabel voor zonneparken: EcoCertified Solar Parks (site: https://www.wur.nl/en/research-results/chair-groups/researchfunded-by-the-ministry-of-lvvn/soorten-onderzoek/kennisonline/ecocertified-solarparks.htm).Met een certificaat kunnen ontwikkelaars aantonen dat hun project een verbetering van natuurwaarde oplevert. Naar verwachting komt het label beschikbaar in het najaar van 2025; het is dan aan ontwikkelaars en lokale overheden om het te implementeren. PBL | 54

Kansen voor meer synergie tussen energie en natuur Rho Adviseurs heeft in opdracht van PBL een verkennend onderzoek uitgevoerd naar de kansen voor meer synergie tussen energieopwekking op land en natuurontwikkeling op gebiedsniveau (Van Loenen et al. 2024). De uitkomst bestaat uit drie denklijnen, die hieronder kort beschreven worden. De verkenning zelf is beschikbaar op de website van het PBL. De denklijnen vullen elkaar aan, en lopen in elkaar over, maar starten elk met een eigen redenering. 1. De grootste meerwaarde voor de natuur Deze denklijn gaat uit van het lokaliseren van energieprojecten in gebieden waar de functieverandering het meest oplevert voor natuur. Om daarbij niet afhankelijk te zijn van de toevallige ambitie van een bestuurder, ambtenaar of initiatiefnemer wordt een strategische aanpak aanbevolen. Een optie is om daarvoor een ‘natuurladder’ uit te werken, waarbij gebieden gerangschikt worden naar de mate van potentiële (netto) natuuropbrengst. Hoog op de ladder staan intensief gebruikte landbouwgronden rondom natuur, daarna volgen bijvoorbeeld bermen en braakliggende gronden. De aansturing kan regionaal vormgegeven worden. Gemeenten kunnen zelf voor zonering kiezen, maar hoe hoger het schaalniveau waarop de overheid stuurt op zonering, des te effectiever.

Het voordeel van deze benadering is dat de natuurwaarde concreet te maken is, en op de hogere treden zelfs wezenlijk te noemen is. De kwantitatieve meerwaarde komt dan op tafel, de directe en aantoonbare verbetering van de biodiversiteit. Daar staat tegenover dat lagere scores gemakkelijker terzijde kunnen worden geschoven. Bovendien is vanuit het natuur- en landbouwbeleid ook al wel bekend waar de zones liggen. 2. Aansluiten bij beleidsprogramma’s voor groene (natuur)ontwikkeling Deze denklijn gaat uit van gebiedsprocessen om middelen te bundelen en meervoudig ruimtegebruik in te richten. Dat kan zich voordoen als er bijvoorbeeld geld is voor agrarisch natuurbeheer. Regionale ontwikkeling van energie kan een hefboom zijn om in gebiedsprocessen of in beleidsprocessen ruimte te maken voor natuur. De natuurprojecten worden gefinancierd of mogelijk gemaakt door de energieprojecten. Ook hier kan de regio een rol spelen, zoals blijkt uit de praktijkvoorbeelden. Hoewel het Rijk hier vanuit nationale programma’s een belangrijke rol heeft om te inspireren en faciliteren, ligt het initiatief bij de provincie of de RES-regio om de meekoppeling in te richten en aan te sturen. Gemeenten zijn een belangrijke partner, dicht bij de uitvoering, waar de stapeling van functies en het contact met de gebruikers en grondeigenaren in het gebied georganiseerd moet worden.

Een nadeel van deze denklijn is de afhankelijkheid van meerdere partners die het met elkaar eens moeten worden. Daardoor zijn er ook risico’s voor continuïteit, als een partner afhaakt of de middelen niet kan leveren.

3. Bestaande structuren benutten Deze denklijn gaat uit van de koppeling van energie en natuur aan bestaande, regio-overstijgende ruimtelijke structuren. Daarvoor liggen kansen op macro- en mesoniveau. Het Rijk heeft PBL | 55

immers over het algemeen een stevige rol in het ontwikkelen en behouden van deze structuren, met de provincie en de RES in een verbindende rol. Grotere structuren lijken kansrijk omdat ze een verbindende ruimtelijke waarde hebben. Het helpt om op dat strategisch niveau de koppeling tussen energie en natuur te leggen, te kijken welke opgaven nog meer kunnen worden ingevuld, welke partijen bij elkaar kunnen worden gebracht, en welke opgaven geagendeerd kunnen worden. Een nadeel van deze benadering is dat de locaties die in beeld komen zowel vanuit energie als vanuit natuur niet optimaal zijn. Daardoor is de waarde van de oplossing ondergeschikt aan de echte ecologische problemen van Nederland. Daarnaast is er al een invulling voor de structuren die energie of natuur niet de meest voor de hand liggende invulling maken. Toch kunnen op deze manier op hogere schaalniveaus zinvolle aanvullingen op het natuurnetwerk ontstaan. In de verkenning noemt Rho Adviseurs een aantal voorbeelden van grotere structuren die deze dragende werking zouden kunnen leveren, zoals de Nieuwe Hollandse Waterlinie, de Bossenstrategie en infrastructuur.

Andere voorstellen voor vergroening van structuren Naast de structuren die Rho Adviseurs noemt, zijn door de jaren heen zijn allerlei meer grootschalige aanpakken en ontwerpen voorgesteld, waarbij bestaande structuren vergroend worden met een combinatie van energieopwekking en biodiversiteit. In 2017 was er een uitwerking van de Energielinie (Dietz 2017): de Nieuwe Hollandse Waterlinie die energie opwekt en verdedigt tegen klimaatverandering. In Agenda Natuurinclusief (2023) wordt het idee opgeworpen van een natuurnetwerk langs infrastructuur (waaronder hoogspanningsverbindingen) door heel Nederland. Deze beide ideeën gingen al langer rond. De ‘Klimaatlinie’ wordt in 2012 al genoemd in een studie voor de RCE (Muilwijk 2012); en in de 2010 studeerde Lucas Zoutendijk al af op het idee van een Ecologisch Energie Netwerk, waarin biodiversiteit kon meeliften met het hoogspanningsnetwerk (Zoutendijk 2010). En op een iets kleiner schaalniveau pleiten drie Provinciaal Adviseurs Ruimtelijke Kwaliteit in 2020 voor één integrale en samenhangende gebiedsaanpak voor het Groene Hart (Van Dooren 2020). Het is wellicht niet verwonderlijk dat deze meer grootschalige benaderingen niet spontaan worden opgepakt door de RES-regio’s, maar het idee leeft wel in de visievorming van het ruimtelijk vakgebied.

Toekomst energie en natuur in de regio onzeker In de enquête en tijdens de interviews hebben we de RES-coördinatoren ook gevraagd een blik op de toekomst te werpen: wat zit er nog in het vat, welke ontwikkelingen zijn te verwachten in de synergie tussen energieopwekking op land en het natuurbelang? De antwoorden roepen een beeld op van zowel kansen in nog lopende trajecten, als een aantal beperkende factoren.

Lopende trajecten geven kansen voor meer synergie en reden tot optimisme Een aantal RES-coördinatoren benadrukt vooral dat het RES-proces nog altijd een rijdende trein is, die niet zomaar stil komt te staan. In verschillende regio’s worden nog planMER’s uitgevoerd, die mogelijk zicht gaan geven op nieuwe kansen en afwegingen. Er is ook ander werk in uitvoering. Verwezen wordt naar het doorzetten van veelbelovende planontwikkeling waarbij de inzet is om het project van meerwaarde te laten zijn voor de natuur (zoals in het al behandelde plan voor zonneatollen in het IJsselmeer). De OER-trajecten worden vaak in positieve zin genoemd, als een bron van dynamiek en beweging. Ook wordt nog continu gewerkt aan het aanscherpen van gemeentelijke beleidskaders: ‘De uitgangspunten zijn er wel, maar het kan nog scherper verwoord worden.’ PBL | 56

Ook lijken de eerdere ervaringen in een regio met gebiedsgerichte benaderingen aanstekelijk te werken – men wil daar vaker integraal de ruimtelijke dialoog aangaan. Zo tekent zich in een aantal regio’s een voorzichtige verbreding af, in plaats van energietransitie te benaderen als een puur ruimtelijk vraagstuk. Deze coördinatoren tonen zich strijdbaar: ‘We willen ook niet stil blijven zitten na het halen van het RES-bod, we blijven kijken wat er nog meer kan.’ Twee voorbeelden waar de synergie tussen natuur en energie recent goed tot stand komen zijn windpark Deil en zonnepark Klarenbeek (NMF’s 2022). Als onderdeel van het Gelderse windproject Deil (figuur 3.5) is onder meer een nieuw plasdrasgebied gerealiseerd. Dat blijkt meer trek- en broedvogels aan te trekken dan het natuurgebied dat (voor een klein deel) werd verstoord door de komst van de turbines. Daarnaast komt een deel van de revenuen terecht in een Duurzaamheidsfonds, waarmee verschillende projecten worden gefinancierd die de biodiversiteit in het gebied verhogen. In het natuurinclusieve zonnepark Klarenbeek is – mede op aandringen van de omwonenden – veel extra ruimte gemaakt voor biodiversiteit. Op het terrein zijn 5 paddenpoelen aangebracht, 145 bomen aangeplant en nog diverse andere landschapselementen gerealiseerd.

Ook is bijzondere aandacht besteed aan herstel van de landschapsstructuren van vóór de ruilverkaveling. Figuur 3.5 Foto van windpark Deil

Bron: Alex de Meijer (toestemming verkregen door PBL)

PBL | 57

Figuur 3.6 Zonnepark Klarenbeek

Bron: Prowind BV (toestemming verkregen door PBL)

De toekomst van de RES zelf, en dus de plek van natuur daarin, is onzeker De andere kant van het verhaal is er ook. In de interviews wijzen veel respondenten erop dat de RES een onzekere fase ingaat. Sommigen voorspellen dat er na 2030 geen extra opgave meer bij komt – het is dus nu een kwestie van de laatste kansen nog verzilveren. Dat zou onder meer te maken kunnen hebben met schaarse ruimte en toenemende weerstand. Maar vooral wordt vaak verwezen naar politieke en landelijke regelgeving. Het nieuwe beleid voor zonne-energie (de Voorkeursvolgorde Zon) bemoeilijkt ontwikkeling van zonprojecten op locaties (intensieve landbouwgrond) die zich relatief goed lenen voor een ‘plus voor natuur’. Een algemene afstandsnorm tot woningen is een verdere beperking van de mogelijkheden voor windmolens op land. De nieuwe regelgeving wordt door de respondenten zeer wisselend ontvangen. Sommige regio’s zijn blij met de duidelijkheid die de regels bieden, en verwerken ze in hun RES’en. Andere respondenten uiten vooral hun frustratie: ‘Het gesprek over zon op land is stilgevallen door de zonnebrief’. Regio’s zien lokaal allerlei kansen met welwillende agrariërs op minder productief boerenland, maar kunnen door de nieuwe landelijke regels het gesprek daarover niet voeren.

En er zijn regio’s die het landelijke beleid voorlopig naast zich neerleggen, en onverstoord verdergaan met hun eigen regionale aanpak. Tot slot zijn er andere urgente uitdagingen die om voorrang vragen, zoals netcongestie en strijdende ruimtelijke belangen van onder andere woningbouw en defensie. Zoals één respondent opmerkt: ‘Je komt niet eens toe aan een gesprek over natuurinclusieve zonneparken.’

PBL | 58

3.5 Mogelijkheden voor een betere omgang met natuur In dit hoofdstuk keken we naar de mogelijkheden voor een betere omgang met natuur in de RES. Deze paragraaf beschrijft de conclusies van de deelvragen en de hoofdvraag. 1. Wat is het natuurbelang in de RES? Voor het waarborgen van het natuurbelang is in de RES zowel een perspectief van bescherming als van ontwikkeling nodig. Natuur in Nederland staat onder druk, en energie-installaties kunnen voor een extra drukfactor zorgen. Daarom is een zorgvuldige inpassing belangrijk. Daarnaast liggen in de RES kansen om de natuur juist te ondersteunen, uit te breiden – en daarvoor is toenemende maatschappelijke belangstelling. 2. Hoe wordt daar in de huidige RES-praktijk rekening mee gehouden? Regio’s verschillen sterk in de ambitieniveaus en processtappen. Er bestaan verschillende perspectieven op een ‘goede omgang met het natuurbelang’. Die komen in de regio’s verschillend tot uiting. Zeeland heeft een rationeler, modernistischer landschap dan de Brabantse coulissen; mede daardoor verschilt ook de omgang met natuur. De ambities zijn uiteenlopend, ongelijksoortig geformuleerd, en liggen soms hoog. Maar in de vertaalslagen richting uitvoering zijn ongelijksoortige en hogere ambitieniveaus niet algemeen in praktijk gebracht. Regio’s nemen over het algemeen de beschermde natuur goed in ogenschouw.

Het ontwikkelperspectief is ook wel terug ter vinden, maar in veel mindere mate. De meeste recente inzet en instrumentatie is bovendien gericht op het niveau van afzonderlijke projecten. Voor het combineren van ruimtelijke opgaven op een hoger schaalniveau dan het project – waarbij energie en natuur aan elkaar gekoppeld worden – ontstaan er her en der innovatieve praktijken, zoals gebiedsgerichte benaderingen. Vaak blijkt de praktijk echter weerbarstig: afspraken en uitkomsten blijven achter bij de ambitie. 3. Wat is het toekomstperspectief voor energie en natuur? Het streven naar meer natuurinclusiviteit is een breed zichtbare trend in de overheid en samenleving. De maatregelen die dat oplevert zijn echter nog vooral sectoraal en projectmatig ingestoken, en laten veel ruimte voor een minimale invulling. Ze staan een integrale gebiedsgerichte benadering in zekere zin in de weg. De nationale spelregels en daarmee de RES-praktijk blijven daardoor – ondanks inspirerende voorbeelden – achter bij de maatschappelijke ambitie. De praktijk van integrale gebiedsgerichte benadering blijkt mogelijk, maar ook uitdagend. Zelfs in regio’s waar de ambitie voor natuurinclusiviteit hoog was, bleek de praktijk weerbarstig. Daarvoor worden verschillende oorzaken genoemd.

Genoemd zijn bijvoorbeeld de abstractie van het begrip ‘natuurinclusief’, het nationale of regionale politieke klimaat, of de complexiteit van gebiedsontwikkeling. Rho Adviseurs heeft in opdracht van het PBL een verkennend onderzoek uitgevoerd naar de kansen voor de koppeling van zon- en windprojecten aan natuurontwikkeling op gebiedsniveau. Zij zijn uitgekomen op het aanwijzen van gebieden waar met energie de grootste winst voor natuur te halen is, gebiedsgerichte ontwikkeling waarbij energie een middel is om een bredere agenda te realiseren, en het aansluiten bij grotere ruimtelijke structuren. De verkenning van Rho Adviseurs is beschikbaar op de website van het PBL. PBL | 59

Signalen uit de interviews die het PBL heeft gehouden sluiten daar wisselend op aan. Aan de ene kant droogt de projectenvoorraad op, aan de andere kant is er meer oog voor gebiedsontwikkeling.

Reflectie: wat zijn de mogelijkheden voor synergie met natuur in de RES? Synergie komt niet vanzelf. Het gedachtegoed ‘ontzien van de natuur’ is in de RES dominant. Het basisniveau van bescherming is min of meer op orde. Meerdere regio’s verwijzen expliciet naar de traditionele route. Waar de RES’en op regioniveau ingericht worden, ligt de planvorming over natuur bij de provincie en de vergunningverlening bij de gemeente. ‘Ontwikkelen van natuur’, of natuurpositief of natuurinclusief komt veel minder, maar wel degelijk voor. De doorwerking van hogere ambities in natuurontwikkeling is niet gegarandeerd. In de diverse, en nog prille, praktijk zijn interessante praktijken en innovaties blootgelegd. Als de toenemende belangstelling voor natuurinclusief meer concrete invulling moet krijgen, zijn uit de regio nog tal van lessen op te halen. Zo gaat bijvoorbeeld instrumentarium op projectniveau het makkelijkst; blijkt bijvoorbeeld door de in Groningen gezette stappen. Daar lijkt een interessante invulling voor het vaststellen van ambitieniveaus te zijn gevonden. Stedendriehoek geeft een interessante landschapsgeörienteerde benadering, en Hart van Brabant een interessante organisatie van de gebiedsontwikkeling. Bij elkaar opgeteld liggen er veel ideeën en mogelijkheden voor een verbeterde toekomstige praktijk.

Er lijkt meer, deels andere sturing en monitoring nodig als synergie met natuur de politieke wens is. Dat geldt zeker voor het hoogste ambitieniveau. Integreren van energie en natuur in gebiedsontwikkeling levert dan misschien veel op, het is in de regio niet een vanzelfsprekend proces, en zeker geen algemeen staande praktijk. De verkenning door Rho Adviseurs duidt een drietal zoekrichtingen van kaders en sturing. De RES is slechts een eerste stap. Na de strategie volgt de uitwerking in projecten. Daarvoor zijn nog tal van stappen nodig, van omgevingsvisies, omgevingsplannen en daarna vergunningen, telkens met momenten van inspraak en onderhandeling. Met bovenregionale begeleiding bieden die aanknopingspunten voor een meer structurele stap vooruit.

PBL | 60

Referenties ACM (2022), Codebesluit congestiemanagement, Den Haag: Autoriteit Consument & Markt. Agenda Natuurinclusief (2023), site: https://open.overheid.nl/documenten/ef4ae588-f750-4259b8e9-338634788d09/file geraadpleegd 4 december 2024. Arneson, R. (2013), "Egalitarianism", in: The Stanford Encyclopedia of Philosophy (Summer 2024 Edition), Edward N. Zalta & Uri Nodelman (eds.), site https://plato.stanford.edu/archives/sum2013/entries/egalitarianism/ geraadpleegd 4 december 2024. Bastmeijer, K. (2023), Grenzen aan geknoei, afscheidscollege, Tilburg, Tilburg University. Site: https://www.tilburguniversity.edu/nl/actueel/persberichten/afscheidscollege-grenzen-aangeknoei-naar-oprechte-erkenning-van-de-natuur-recht-beleid-en-uitvoering geraadpleegd 4 december 2024. De Beer, M. (2023), Natuur- en landschapsvoorwaarden bij plaatsing windenergie op land: een voorstel. Amsterdam: IUCN. Site: https://www.iucn.nl/app/uploads/2023/07/IUCN-NL-voorstelrandvoorwaarden-wind-op-land-05-07-2023.pdf geraadpleegd 4 december 2024. Bennun, L., et al. (2021), Mitigating biodiversity impacts associated with solar and wind energy development, Guidelines for project developers, Gland/Cambridge: IUCN/The Biodiversity Consultancy. Bruinzeel, L., et al. (2022), Handreiking Populatieversterking Kwetsbare vleermuizen en vogels in de energietransitie, Utrecht: NMF’s.

Bos K., van den, (2023), The Fair Process Effect: Overcoming Distrust, Polarization, and Conspiracy Thinking, Cambridge: Cambridge University Press. Bosch & van Rijn (2024), Windstats: een actueel overzicht windenergie in Nederland, site: https://windstats.nl/ geraadpleegd 1 oktober 2024. Bruinzeel, L., et al. (2022), Handreiking Populatieversterking Kwetsbare vleermuizen en vogels in de energietransitie, Utrecht: NMF’s. Buij, R., et al. (2018), Kwetsbare soorten voor energie-infrastructuur in Nederland: overzicht van effecten van hernieuwbare energie-infrastructuur en hoogspanningslijnen op de kwetsbare soorten vogels, vleermuizen, zeezoogdieren en vissen, en oplossingsrichtingen voor een natuurinclusieve energietransitie, Wageningen: Wageningen Environmental Research. Bukoski, M. (2021), “Moral Uncertainty and Distributive Sufficiency” in: Ethic Theory and Moral Practice volume 24, 949-963. BZK (2023), Aangescherpte voorkeursvolgorde zon, brief aan de Tweede Kamer, vergaderjaar 2023-2024, 32 813, nr. 1310. CBS (2024), Hernieuwbare energie; zonnestroom, windenergie, RES-regio, Statline. Geraadpleegd 27 juli 2024. Cowell, R., G. Bristow, & M. Munday (2011), “Acceptance, Acceptability and Environmental Justice: The Role of Community Benefits in Wind Energy Development” in: Journal of Environmental Planning and Management, volume 54 (4): 539-57. Van Cappellen, L., M.

Bongaerts, F. Rooijer, et al. (2024), Elektriciteitsmix en marktdynamiek in 2035 CO2vrij elektriciteitssysteem, Delft: CE-Delft. Daniel, B. (2024), “Communitarianism” in: The Stanford Encyclopedia of Philosophy (Summer 2024 Edition), Edward N. Zalta & Uri Nodelman (eds.). Site: https://plato.stanford.edu/archives/sum2024/entries/communitarianism/ geraadpleegd 4 december 2024.

PBL | 61

Daniëls, B., B. Strenger, D. van Dam, et al. (2024), Trajectverkenning Klimaatneutraal 2050: Trajecten naar een klimaatneutrale samenleving voor Nederland in 2050, Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving. DNV (2024), Maakbaarheidsgat Nederlandse elektriciteitsnet per 2030, Arnhem: Det Norske Veritas Groep. Van Dooren, N., et al. (2020), Regionale energiestrategieën en het Groene Hart, Advies over de gewenste samenhang en ruimtelijke kwaliteit in de RES 1.0, Den Haag/Haarlem/Utrecht: samenwerkende PARKS. Dietz, N., et al. (2017), Energielinie, Erfgoed in transitie, Amersfoort: H+N+S Landschapsarchitecten. Dupont-Nivet, D. & A. Estrada (2021a), Hoe de windmolen de natuur in trok. Site: https://www.platform-investico.nl/onderzoeken/hoe-de-windmolen-de-natuur-in-trok geraadpleegd 12 september 2024. Dupont-Nivet, D. & A. Estrada (2021b), “De vogels zijn het haasje” in: De Groene Amsterdammer volume 12 site: https://www.groene.nl/artikel/de-vogels-zijn-het-haasje 12 september 2024. Eikeland, P., K. Krohn Taranger, T. Inderberg, et al. (2023), “A Wind of Change in Norway: Explaining Shifts in Municipal Stances on Wind Power by Policy Feedback and Energy Justice” in: Energy Research & Social Science, volume 104: 103231. Evers, D., P. Nabielek, & J. Tennekes (2019), Wind-Op-Land: Lessen En Ervaringen.

Een Reflectie Op de Implementatie van Windenergie Vanuit Een Ruimtelijk Perspectief, Den Haag: PBL. Ellerbrok, J., et al. (2024), “Forest bat activity declines with increasing wind speed in proximity of operating wind turbines” in: Global Ecology and Conservation, volume 49, 2024, e02782. https://doi.org/10.1016/j.gecco.2023.e02782. Enserink et al. nog te verschijnen EZK (2022), Wet collectieve warmtevoorziening, besluit infrastructuur in publieke handen, Kamerbrief, Den Haag: Ministerie van Economische Zaken en Klimaat. EZK (2022a), Kamerbrief voortgang Regionale Energiestrategieën, Den Haag: Ministerie van Economische Zaken en Klimaat. EZK (2022b), Kamerbrief over Landelijk Actieprogramma Netcongestie (LAN), Den Haag: Ministerie van Economische Zaken en Klimaat. EZK (2023a), Nationaal Plan Energiesysteem, Den Haag: Ministerie van Economische Zaken en Klimaat. EZK (2023b), Nationaal Plan Energiesysteem Verdiepingsdocument B – ontwikkelpaden ketens van het energiesysteem, Den Haag: Ministerie van Economische Zaken en Klimaat. EZK & BZK (2023), Ontwerp-Programma Energiehoofdstructuur, Den Haag: Ministerie van Economische Zaken en Klimaat. EZK (2024), Kamerbrief over toekomstig stimuleringsbeleid zon-PV en windenergie op land na SDE++, Den Haag: Ministerie van Economische Zaken en Klimaat.

EZK (2024a), Stimulering duurzame energieproductie, brief aan de Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 239, nr. 398. Fraser, N., (1997), “From Redistribution to Recognition” in: Justice Interruptus: Critical Reflections on the ‘Postsocialist’ Condition. Site: https://www.routledge.com/Justice-Interruptus-Critical-Reflections-on-the-Postsocialist-Condition/Fraser/p/book/9780415917957 geraadpleegd 4 december 2024. Geijsen, T. (2024), Voorkeuren van inwoners voor het realiseren van meer schone energie, Leiden: Populytics. Site: https://www.regionale-energiestrategie.nl/documenten/HandlerDownloadFiles.ashx?idnv=2767190 geraadpleegd 14 september 2024. PBL | 62

Gross, C., (2007), “Community Perspectives of Wind Energy in Australia: The Application of a Justice and Community Fairness Framework to Increase Social Acceptance” in: Energy Policy volume 35 (5): 2727-36. https://doi.org/10.1016/j.enpol.2006.12.013. Gürtler, K., (2023), “Justice in Energy Transformations as a Spatial Phenomenon: A Framework for Analyzing Multi-Dimensional Justice Claims” in: Energy Research & Social Science volume 105:103277. Hazrati, M., & R. Heffron (2021), “Conceptualising Restorative Justice in the Energy Transition: Changing the Perspectives of Fossil Fuels” in: Energy Research & Social Science volume 78:102115. https://doi.org/10.1016/j.erss.2021.102115. Hulscher, S., Bovens, M, Vries, A. de, et al. (2023), Rechtvaardigheid in Klimaatbeleid: Over de Verdeling van Klimaatkosten, Den Haag: Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. Huisman, C. (2024a), “Aansluiting op warmtenet pakt duur uit voor sociale huurders: “Zo krijg je geen draagvlak voor de energietransitie”” in: De Volkskrant 27 februari 2024. Huisman, C. (2024b), “Amsterdamse corporaties stoppen met aansluiten op warmtenet zo lang huurder dan meer moet betalen” in: De Volkskrant 15 februari 2024. Hylkema, W. (2024).

Site: https://energeia.nl/biodiversiteit-bij-zonneparken-staat-of-valt-metgoed-beheer/ geraadpleegd 12 september 2024 IPO (2022), Handreiking intergraal programeren, Den Haag: Interprovinciaal overleg. IRENA (2023), Renewable Power Generation Costs in 2022, Abu Dhabi: International Renewable Energy Agency. I&W (2023), Kennisgeving van de ontwerpwindturbinebepalingen en het milieueffectrapport, Den Haag: Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat. Jenkins, K., D. McCauley, R. Heffron et al. (2016), “Energy Justice: A Conceptual Review” in: Energy Research & Social Science volume 11: 174-82. https://doi.org/10.1016/j.erss.2015.10.004. KGG (2024), Kamerbrief diverse onderwerpen verduurzaming gebouwde omgeving, Den Haag: Ministerie van Klimaat en Groene Groei. Klimaatakkoord (2019), site: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2019/06/28/klimaatakkoord, geraadpleegd 4 december 2024. Knudsen, J., L. Wold, Ø. Aas, et al. (2015), “Local Perceptions of Opportunities for Engagement and Procedural Justice in Electricity Transmission Grid Projects in Norway and the UK” in: Land Use Policy volume 48: 299-308. https://doi.org/10.1016/j.landusepol.2015.04.031. Koelemeijer, R., G. Koole, R. Dowling, et al. (2023), Reflectie op de provinciale Meerjarenprogramma's Infrastructuur Energie en Klimaat 1.0 (TNO-rapport 2023 R11806), Den Haag: TNO. Kuitenbrouwer, M., W. Mensink & M.

Rijnveld (2024), Van conflictdynamiek naar rechtvaardig verdelen, Essaybundel Nieuwe paden zoeken in transitietijd, Den Haag: NP RES. Kröger, S., et al. (2024), Amendement bij vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat (XIII) voor het jaar 2024, Tweede Kamer, Vergaderjaar 2023 2024, 36 410 XIII nr. 10. Krol, B. et al., (2021), Naar een betere afweging, Hoe kunnen RES Regio’s komen tot een betere afweging tussen natuur- en landschapswaarden en de ontwikkelingsmogelijkheden voor wind- en zonne-energie?, Den Haag: NP RES. Kunseler, E., A. Loeber, L. Verwoerd, et al. (2023), Aan de slag met transformerend klimaatbeleid, eerste bevindingen uit de Lerende Evaluatie Klimaatbeleid, Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving.

PBL | 63

Kymlicka, W. (2002), Contemporary Political Philosophy: An Introduction. New York: Oxford University Press. http://www.oupcanada.com/catalog/9780198782742.html. LAN (2024), Voortgangsrapportage Landelijk Actieprogramma Netcongestie, Den Haag: Landelijk actieprogramma netcongestie. Lehnart, Y., et al. (2024), “Effects of wind turbine noise on songbird behavior during nonbreeding season” in: Conservation Biology volume 38: e14188. https://doi.org/10.1111/cobi.14188i Lensink, S. & Schoots, K. (2024), Eindadvies basisbedragen SDE++ 2024, Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving. LNV (2024), Natuurbeleid, brief aan de Tweede Kamer, vergaderjaar 2023-2024, 33576, nr. 368. Van Loenen, G., et al. (2023), Praktijkervaring energie en natuur, Rotterdam: Rho adviseurs. Site: https://www.pbl.nl/publicaties/praktijkervaring-energie-en-natuur geraadpleegd 12 september 2024. Van Loenen, G. et al. (2024), Natuur en energie in de RES, Inspiratie voor een systeem- en gebiedsgerichte benadering, Rotterdam: Rho adviseurs. De Looze, A., S. ten Caat, A. Maiello, et al. (2024), “Temporalities of Energy Justice: Changing Justice Conceptions in Dutch Energy Policy between 1974 and 2022” in: Energy Policy volume 191:114174. https://doi.org/10.1016/j.enpol.2024.114174. Martens, A., A. Rottenberg, J. Porsius, te al.

(2024), Het idee is goed, nu de uitwerking nog: Hoe burgers denken over de legitimiteit van beleid voor de overstap naar aardgasvrij verwarmen. Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving. Matthijsen, J., M. Uyterlinde, A. Chranioti et al. (2020), Systematiek Monitor RES, Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving. Matthijsen, J., A. Chranioti, M. Dignum, et al. (2021a), Monitor concept-RES. Een analyse van de conceptRegionale Energie Strategieën, Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving. Matthijsen, J., A. Chranioti, M. Uyterlinde, et al. (2021b), Monitor RES 1.0. Een analyse van de Regionale Energie Strategieën 1.0, Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving. Matthijsen, J., A. Chranioti, N. Sorel, et al. (2022), Monitor RES 2022. Een voortgangsanalyse van de Regionale Energie Strategieën, Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving. McCauley, D., R. Heffron, H. Stephan, et al. (2013), “Advancing Energy Justice: The Triumvirate of Tenets” in: International Energy Law Review volume 32: 107-10. Molengraaf, P. (2024), Gedragscode zon op land, Utrecht: Hollandsolar. Moroni, S. (2020), “The Just City. Three Background Issues: Institutional Justice and Spatial Justice, Social Justice and Distributive Justice, Concept of Justice and Conceptions of Justice” in”: Planning Theory volume 19: 251-67. https://doi.org/10.1177/1473095219877670.