REG-2 - Monitor RES 2024

Er zullen altijd verschillende perspectieven blijven bestaan op wat rechtvaardig is, maar het helpt wel om uit te leggen waarom er gekozen wordt voor een bepaalde verdeling van lusten en lasten, waarom windenergie toch wél of juist niet op een specifieke plek komt, of waarom ervoor gekozen wordt om het verlies van een bepaalde groep te mitigeren. De vraag die daarbij centraal staat is: Welke rechtvaardigheidsargumenten komen op in het RES-proces? Daarbij kijken we naar de verdeling van energieprojecten tussen en binnen regio’s, lokaal eigendom, de regionale warmtetransitie en de netcapaciteit. We vatten het RES-proces hierbij in brede zin op. Het gaat om argumenten die professionals die werken aan de RES naar voren brengen in de regionale besluitvorming. Het gaat daarbij om argumenten die opkomen binnen gemeenten, provincies en waterschappen, en in relatie tot andere betrokkenen, waaronder burgers en lokale ondernemers.

2.2 Rechtvaardigheid: een normatief concept Rechtvaardigheid is een abstract en complex concept. Het gaat over de vraag wat we, als burgers, aan elkaar verschuldigd zijn en de overheid aan ons (Scanlon 1998). Het is daarmee een relationeel begrip. Het gaat over de moraliteit van rechten en plichten die men heeft (als individu, overheid of samenleving) en hoe die kan worden vormgegeven in de samenleving en het dagelijkse leven. Daarmee is rechtvaardigheid ook een normatief concept. Dat wil zeggen dat er niet één antwoord bestaat op de vraag wat rechtvaardig is. Er zijn verschillende perspectieven op rechtvaardigheid die allemaal waar kunnen zijn (Moroni 2020; Wood et al. 2024). Bovendien kan wat men wel of niet als rechtvaardig ervaart afhankelijk zijn van de tijd en plaats (De Looze et al. 2024). Een oordeel over wat rechtvaardig is kan dus veranderen. Tegelijkertijd is het ene oordeel soms feitelijk of moreel beter onderbouwd dan het andere. Een standpunt over rechtvaardigheid vraagt daarom om een discussie die gebaseerd is op legitieme (rechtvaardigheids-)argumenten (Robeyns 2022; Wood et al. 2024). Wat die legitieme argumentatie is en wat wel of niet rechtvaardig is, blijft een lastige vraag. Er bestaan verschillende theorieën over rechtvaardigheid, oftewel perspectieven op rechtvaardigheid, die kunnen helpen hier een ander antwoord op formuleren.

In dit onderzoek maken we gebruik van drie vormen van rechtvaardigheid en verschillende perspectieven op en criteria voor rechtvaardigheid om te kunnen reflecteren op hoe rechtvaardigheid een rol speelt in het RES-proces en wat als rechtvaardig wordt bevonden. PBL | 25

Drie vormen van rechtvaardigheid Er wordt in de literatuur, maar ook in de beleidspraktijk, vaak een onderscheid gemaakt tussen drie vormen van rechtvaardigheid: verdelende rechtvaardigheid (een rechtvaardige verdeling van de lusten en lasten), procedurele rechtvaardigheid (een rechtvaardig (besluitvormings-)proces) en erkenningsrechtvaardigheid (adequate erkenning van verschillende groepen en identiteiten) (Jenkins et al. 2016; Hulscher et al. 2023; Topsector Energie 2024). Alhoewel er vaak een onderscheid tussen deze drie vormen van rechtvaardigheid wordt gemaakt, hangen ze in de praktijk met elkaar samen. Zo kan de invloed van bepaalde groepen op de besluitvorming (procedurele rechtvaardigheid) bepalend zijn voor het oordeel over wat een rechtvaardige verdeling is (verdelende rechtvaardigheid). Daarnaast is er ook vaak aandacht voor herstellende rechtvaardigheid (het rechtzetten van historische onrechtvaardigheden) (Hazrati & Heffron 2021). Wij zien dit als onderdeel van de andere drie vormen van rechtvaardigheid. Figuur 2.1

De drie vormen van rechtvaardigheid geven een structuur om rechtvaardigheidsargumenten te ordenen en herkennen, maar geven nog geen invulling aan wat rechtvaardigheid dan vraagt of betekenis aan wat er rechtvaardig zou zijn. Daarvoor zijn aanvullende theoretische concepten en perspectieven op rechtvaardigheid nodig (zie ook figuur 2.5). Hieronder geven we een beschrijving van die aanvullende concepten voor verdelende, procedurele en erkenningsrechtvaardigheid.

Vijf perspectieven op verdelende rechtvaardigheid In dit onderzoek gebruiken we vijf grote stromingen van rechtvaardigheid binnen de westerse filosofie die elk een ander perspectief op rechtvaardigheid formuleren. Hierbij laten we andere (nietwesterse) perspectieven op rechtvaardigheid dus buiten beschouwing. Deze perspectieven (figuur 2.2) beargumenteren waarom een bepaalde uitkomst of verdeling rechtvaardig is. We gebruiken de perspectieven om te reflecteren op de rechtvaardigheidsoverwegingen die we terugzien in de RES (Arneson 2013; Bell 2024; Bukoski 2021; Buitelaar 2020; Kymlicka 2002; Sinnot-Armstrong 2023; Van der Vossen & Christmas 2023).

PBL | 26

Figuur 2.2

Zes criteria voor procedurele rechtvaardigheid Voor procedurele rechtvaardigheid onderscheiden we zes criteria die van belang zijn voor de ervaring van een rechtvaardig proces (zie figuur 2.3). We spreken hierbij niet van perspectieven op procedurele rechtvaardigheid maar van criteria die bepalend zijn voor de ervaring van een rechtvaardig proces. De ervaring van rechtvaardigheid in het RES-proces is namelijk belangrijk voor de acceptatie van de uitkomst (Van den Bos 2023). Figuur 2.3

Drie vormen van miskenning (erkenningsrechtvaardigheid) Erkenningsrechtvaardigheid gaat over de adequate erkenning van groepen en plekken in beleid en de samenleving. Waar verdelende rechtvaardigheid een meer tastbare dimensie heeft (toegang tot voldoende middelen, maar ook kansen) gaat erkenningsrechtvaardigheid over symboliek en PBL | 27

culturele identiteit (Fraser 1997). Hoe groepen, perspectieven en gebieden erkend worden heeft onder andere invloed op wiens waarden en kennis er wel en niet toe doen in de besluitvorming en op de mate waarin verschillende groepen hun identiteit kunnen vormen en uiten (Pesch 2017; Van Uffelen 2022). Oog hebben voor argumenten over erkenningsrechtvaardigheid geeft een breder beeld van wat ertoe doet als het gaat om het streven naar een rechtvaardige situatie. Voor erkenningsrechtvaardigheid gebruiken we drie vormen van miskenning die onderscheiden worden in de literatuur om te reflecteren op hoe erkenningsrechtvaardigheid naar voren komt in het RES-proces (figuur 2.4) (Fraser 1997). We gebruiken hier de negatieve vorm door het bieden van indicaties van wanneer erkenningsrechtvaardigheid mogelijk in het geding is. Vormen van miskenning zijn immers concreter te maken en herkenbaarder in de praktijk, dan criteria van of perspectieven op erkenningsrechtvaardigheid. Figuur 2.4

De verschillende kaders van rechtvaardigheid samengenomen De drie vormen van rechtvaardigheid bieden een kader om rechtvaardigheidsargumenten te herkennen, en de aanvullende theoretische concepten geven handvatten om te reflecteren op wat wel of niet rechtvaardig is aan de hand van verschillende perspectieven en wat er nodig is om het proces zo in te richten dat deze als rechtvaardig wordt ervaren (zie ook figuur 2.5). Neem bijvoorbeeld de rechtvaardige verdeling van windmolens over het land. Het gaat hier om een vraagstuk van verdelende rechtvaardigheid. Door op deze verdelingsvraag te reflecteren aan de hand van de verschillende perspectieven op rechtvaardigheid, komen er verschillende voorstellen op voor een rechtvaardige verdeling. Op basis van het egalitarisme zou iemand willen kiezen voor een gelijkmatige verdeling van windmolens over het land en op basis van het consequentialisme zou iemand de windmolens op plekken zetten waar deze zoveel mogelijk nut of geluk opleveren voor zoveel mogelijk mensen, nu en in de toekomst. Wel is het zoals eerder al gezegd belangrijk om te beseffen dat de drie vormen van rechtvaardigheid weliswaar los van elkaar worden gepresenteerd, maar dat ze in de praktijk met elkaar samenhangen.

Zo kan het zijn dat windmolens sneller terechtkomen aan de randen van steden (verdelingsvraagstuk) waar ook meer kwetsbare bewoners wonen die minder mondig zijn. Hier raakt verdelende rechtvaardigheid aan procedurele rechtvaardigheid (wie zou invloed moeten hebben op de besluitvorming en wiens belangen worden daarin gerepresenteerd?) en erkenningsrechtvaardigheid (hoe worden verschillende groepen gerepresenteerd in beleid?) (zie ook Wijsman & PBL | 28

Berbés-Bláquez 2022). Kennis hebben van de perspectieven op en criteria voor rechtvaardigheid helpt om te begrijpen hoe rechtvaardigheid een rol speelt in het RES-proces. Figuur 2.5

Verschillende thema’s met diverse rechtvaardigheidsdilemma’s Om te onderzoeken hoe er bij de RES’en is omgegaan met rechtvaardigheid hebben we in 4 regio’s 15 semigestructureerde interviews gehouden (zie bijlage 1). We hebben 12 ambtenaren en andere betrokkenen bij verschillende regio’s geïnterviewd over discussies die gespeeld hebben en spelen binnen het RES-proces. De regio’s waar we interviews hebben afgenomen zijn: Flevoland, ArnhemNijmegen, West-Brabant en Rotterdam-Den Haag. Daarnaast hebben we interviews afgenomen met drie NP RES-accounthouders. Op deze manier kregen we een vollediger beeld van of en hoe de discussies uit de vier regio’s ook speelden in andere regio’s, en of er nog andere discussies waren die eerder niet naar voren kwamen in de interviews. Voor de selectie van de regio’s hebben we gekeken in welke regio’s er dilemma’s spelen op het gebied van rechtvaardigheid. Daarnaast hebben we gezocht naar een diversiteit aan thema’s waarbij die dilemma’s zich voordeden, zoals de verdeling van energieprojecten tussen en binnen regio's, lokaal eigendom, netcapaciteit of in het besluitvormingsproces. De interviews hebben we geanalyseerd met behulp van het analysekader uit bijlage 5. Dit kader hielp ons om rechtvaardigheidsargumenten te herkennen.

Op basis van deze analyse schetsen we een beeld van hoe rechtvaardigheid een rol speelt in het RES-proces bij verschillende thema’s en op verschillende momenten in het proces. Zowel de thema’s als de uitwerking daarvan geven geen volledig beeld van hoe rechtvaardigheid een rol speelt in het RES-proces of van de verschillende argumentaties die er mogelijk zijn per thema en per specifiek uitgewerkt voorbeeld. Het zijn illustraties van rechtvaardigheidsoverwegingen die een rol spelen in het RES-proces.

PBL | 29

2.3 Rechtvaardigheid in de huidige RESpraktijk Om rechtvaardigheid concreet te maken, hebben we verschillende discussies uit de RES-praktijk geëvalueerd waarin rechtvaardigheidsoverwegingen een rol spelen. We hebben daarbij gekeken naar discussies over: de verdeling van energieprojecten tussen en binnen regio's, lokaal eigendom, de warmtetransitie en netcapaciteit. We presenteren deze discussies langs de lijnen van ‘verdelende’, ‘procedurele’ en ‘erkenningsrechtvaardigheid’. We duiden de discussies en argumenten op basis van de verschillende perspectieven op en criteria van rechtvaardigheid, zoals beschreven in paragraaf 2.2. Daarbij gaat het nadrukkelijk om het herkennen van perspectieven op of criteria voor rechtvaardigheid die het meest ráken aan het argument dat gebruikt wordt. Als het bijvoorbeeld gaat om de reflectie aan de hand van perspectieven op verdelende rechtvaardigheid, dan blijkt dat in meerdere voorbeelden het perspectief ‘vrijheid van het individu’ centraal staat, oftewel het libertarisme, maar dat betekent niet dat het beleid het libertarisme volledig omarmt of dat het argument volledig is op te hangen aan het libertarisme.

In dit hoofdstuk spreken we zowel over ‘opvattingen van rechtvaardigheid’, datgene wat iemand betoogt als zijnde rechtvaardig of onrechtvaardig en ‘ervaringen van rechtvaardigheid’, datgene wat iemand ervaart als rechtvaardig dan wel onrechtvaardig. Beide invullingen van rechtvaardigheid zijn normatief en kunnen dus verschillen per persoon. Bovendien is het niet zo dat als iets als ‘rechtvaardig’ of ‘onrechtvaardig’ wordt bevonden of ervaren dat per definitie ook rechtvaardig of onrechtvaardig is. Er kunnen goede argumenten zijn om een andere visie op rechtvaardigheid te verdedigen. Binnen en tussen regio’s gaat daarom wellicht nooit gekomen worden tot één perspectief op rechtvaardigheid dat iedereen onderschrijft, maar de afwegingen waarom er voor een bepaald perspectief gekozen wordt kunnen wel worden onderbouwd en transparant worden gemaakt.

Verdelende rechtvaardigheid: overwegingen bij de locatiekeuze, het lokaal eigendom en de verdeling van energie en de kosten daarvan In de regio’s spelen verschillende discussies over de rechtvaardige verdeling. Hieronder beschrijven we hoe er in de regio’s gedacht wordt over verdelingsvraagstukken en brengen we deze gedachten onder bij de perspectieven op verdelende rechtvaardigheid.

Een eerlijke verdeling van windparken, zonneparken en netinfrastructuur over het land Er bestaan binnen en tussen regio’s verschillen in het type en de hoeveelheid ruimte die er in potentie beschikbaar is voor de ontwikkeling van wind- en zonneparken en netinfrastructuur. Dit legt in zekere zin een verantwoordelijkheid neer bij de regio’s en gemeenten die ‘ruimte’ hebben. Want waar de ene regio of gemeente gemakkelijk kan voorzien in voldoende opwek voor de eigen energievoorziening, is dat voor de andere regio of gemeente onmogelijk doordat zij sterk verstedelijkt zijn of doordat er sprake is van beschermd natuurgebied. Maar is het ‘rechtvaardig’ dat de regio’s en gemeenten met ‘ruimte’ meer doen voor de opwek van hernieuwbare energie? En onder welke voorwaarden? Hierover leven verschillende beelden.

Wel energieleverend, maar geen wingewest willen zijn Uit de interviews blijkt dat er wel degelijk regio’s en gemeenten zijn die bereid zijn om meer dan andere bij te dragen aan de opwek van hernieuwbare energie omdat zij de mogelijkheid daartoe PBL | 30

hebben. Maar, zij vinden het wel belangrijk dat de lusten- en lastenverdeling daarbij in evenwicht is. De situatie in Groningen rondom de winning van aardgas en de aardbevingsproblematiek die daaruit is voortgekomen, wordt daarbij door enkele gesprekspartners aangehaald als schrikbeeld. Zij willen geen wingewest worden voor de rest van Nederland. In bepaalde gemeenten in Flevoland, de regio met het hoogste bod, komt deze discussie op in relatie tot schaarste op het elektriciteitsnetwerk. Zij lopen er nu tegenaan dat het elektriciteitsnet vol is en dat niet iedereen die een netaansluiting aanvraagt deze ook kan krijgen. Dat wringt, ook omdat zij het zo ervaren dat zij als regio niet boven aan de prioriteitenlijst staan van de netbeheerder en er onduidelijkheid bestaat over hoe de keuzes over de prioritering voor netverzwaring worden gemaakt (zie ook de subparagraaf verderop over ‘ervaren procedurele rechtvaardigheid’). Een eerlijke lusten- en lastenverdeling hoeft volgens geïnterviewden overigens niet per se alleen te gaan om het energiedomein. Het zijn van een energieregio biedt ook kansen voor economische ontwikkeling, werkgelegenheid of toegankelijke publieke voorzieningen.

Ditzelfde argument wordt ook gegeven door gemeenten waar geïnvesteerd wordt in de uitbreiding van het elektriciteitsnet voor de aanleg van grootschalige infrastructuur in het nationaal belang (zoals voor de aanlanding van wind op zee). Die uitbreiding en grootschalige infrastructuur geven aan de ene kant ‘lasten’, door het grote ruimtebeslag, maar bieden ook kansen. In het gebied wordt immers flink geïnvesteerd. Daartegenover staan gebieden waarin niet of veel minder geïnvesteerd wordt. Dat werkt ook door in de economische mogelijkheden die zo’n gebied heeft. Onder ambtenaren leven er zorgen dat hier nieuwe krimpgebieden zullen ontstaan, omdat deze niet als prioritair gezien worden voor netuitbreiding. Er zijn ook steden die zelf weinig ruimte hebben voor de ontwikkeling van energieprojecten om daarmee te voorzien in hun eigen energievraag. Zij doen een beroep op omliggende gemeenten om meer bij te dragen aan de opwek van hernieuwbare energie in ruil voor bijvoorbeeld plancapaciteit en ondersteuning. In de regio Arnhem-Nijmegen is er bijvoorbeeld gekozen om de lusten-lastenverdeling breder te benaderen. De ene gemeente vervult een centrumfunctie en de andere kan meer doen in de opwek van hernieuwbare energie. En grotere gemeenten kunnen kleinere gemeenten helpen met het leveren van kennis en capaciteit.

In deze regio ligt in de samenwerking een focus op het gezamenlijke doel en het gezamenlijke proces. Dat helpt in de beleving dat uiteindelijk iedereen op zijn eigen manier zijn steentje bijdraagt, en daardoor zijn gemeenten bereid elkaar iets te gunnen of juist iets extra’s te doen. Tegelijkertijd loopt de samenwerking tussen grotere stedelijke gemeenten en kleinere gemeenten met veel buitengebied niet altijd soepel. Het legt voor de kleinere gemeenten druk op het maken van een afweging tussen regionale en lokale waarden en belangen. Gemeenten hebben in regioverband een bepaald bod afgesproken waar ook de ontwikkeling van windenergie voor nodig is. Bovendien is de ontwikkeling van hernieuwbare energie belangrijk om de klimaatdoelen te halen en ligt daar ook een verantwoordelijkheid naar de rest van de wereld en toekomstige generaties. Lokaal hebben bestuurders juist vaak te maken met weerstand van bewoners tegen de ontwikkeling van windenergie vanwege zorgen over gezondheid en de identiteit van het landschap.

Verschillende perspectieven op de rechtvaardige verdeling van windmolens, zonnepanelen en netinfrastructuur over het land In het bovenstaande voorbeeld wordt duidelijk dat het rechtvaardigheidsvraagstuk gelaagd is. De eerlijke verdeling van windmolens tussen en binnen regio’s kan alleen worden bezien in een grotere PBL | 31

context. Het gaat ook om de verdeling van lusten die ertegenover staan, zoals economische kansen of toegang tot publieke voorzieningen die het oordeel over wat rechtvaardig is kleuren. Ook zijn de procedurele- en erkenningsrechtvaardigheid van invloed op wat gezien wordt als een rechtvaardige verdeling. Lokale bewoners maken zich zorgen over de identiteit van hun landschap en zien windmolens liever elders (een vorm van erkenningsrechtvaardigheid die relateert aan de lokale waarden die aan een landschap worden toegekend en bijvoorbeeld gaat over de vraag wie zeggenschap heeft om de identiteit van het landschap te bepalen, zie ook de subparagraaf over ‘rechtvaardigheid als erkenning’ hieronder). De invloed van procedurele rechtvaardigheid is terug te zien in het belang van een goede samenwerkingsrelatie en het belang van transparantie over bijvoorbeeld keuzes over netcapaciteit, waardoor er meer bereidheid is om bepaalde lasten te dragen voor het collectief (zie ook de subparagraaf over ‘ervaren procedurele rechtvaardigheid’ hieronder). Als het gaat om verdelende rechtvaardigheid komen de perspectieven ‘goede uitkomst’ en ‘basisniveau voor iedereen’ het duidelijkst terug in dit voorbeeld. De ‘goede uitkomst’ gaat over het nastreven van het grootste nut voor het grootste aantal mensen.

Vanuit dit perspectief is het dus te verdedigen dat de regio’s en gemeenten zich inzetten vanuit hun eigen kracht. Regio’s en gemeenten waar plek is voor wind- en zonneparken doen dus iets meer in de ontwikkeling daarvan en andere gemeenten leveren weer andere faciliteiten, zoals kennis, cultuur en onderwijs. Het perspectief ‘basisniveau voor iedereen’ gaat over het waarborgen van voldoende middelen en kansen om een goed leven te kunnen leiden. Dit perspectief past bij diegenen die wel bereid zijn om meer te doen in de opwek van hernieuwbare energie voor het algemeen belang. Maar zij willen dit alleen onder de voorwaarde dat zij er ook iets voor terugkrijgen, namelijk (voldoende) toegang tot publieke voorzieningen zoals onderwijs, werkgelegenheid en netcapaciteit. De rechtvaardigheidsvraag moet hier dus niet beperkt worden tot ‘waar komen de windmolens’ of zelfs maar de energietransitie. Ze moeten er niet alleen maar slechter op worden (het gevoel van een ‘wingewest’ zijn voor andere delen van Nederland). Daarnaast leven er zorgen over mogelijk nieuwe krimpgebieden. Want is er straks nog voldoende (economische) activiteit in de gebieden waar niet of minder geïnvesteerd wordt? Wat betekent dat voor bijvoorbeeld de toegang tot werkgelegenheid of zorg? Vanuit dit perspectief heeft de overheid een plicht om te zorgen dat iedereen die toegang heeft tot basisvoorzieningen.

Lokaal eigendom: een eerlijke verdeling van de lusten In het Klimaatakkoord staat het streven dat windmolens en zonneparken voor 50 procent in eigendom komen van de lokale omgeving (burgers en bedrijven). Dit betekent ook dat burgers en bedrijven mee-investeren en risico lopen bij de ontwikkeling en exploitatie van het wind- dan wel zonnepark. Dit zou moeten bijdragen aan het slagen van de bouw en exploitatie van hernieuwbare energie op land, oftewel het zou moeten leiden tot draagvlak omdat de lokale omgeving hiermee niet alleen de lasten heeft, maar ook de lusten (Klimaatakkoord 2019). Daarnaast kan er sprake zijn van financiële participatie, bijvoorbeeld in de vorm van een omgevingsfonds of omwonendenregeling, waarbij de winsten terugvloeien naar de gemeenschap (NP RES z.d. (a), NP RES z.d. (b)). Het is aan regio’s, provincies en gemeenten om invulling te geven aan lokaal eigendom en financiële participatie. Hoe dit op een rechtvaardige manier te doen is daarbij een belangrijke discussie.

Lokaal eigenaarschap in het belang van enkelen of iedereen? In Flevoland is een situatie ontstaan waarin sprake is van nagenoeg 100 procent lokaal eigendom: de windmolens zijn in eigendom van een kleine groep grondbezitters. Binnen de regio komt er onder ambtenaren en energiecoöperaties een discussie op gang over de wenselijkheid hiervan. Aan de PBL | 32

ene kant hebben deze grondbezitters geheel volgens de wettelijke procedures gehandeld bij de ontwikkeling van windenergie op eigen land. Bovendien dragen ze bij aan het algemeen belang en de beleidsdoelen voor de opwek van hernieuwbare energie. Critici in de regio geven echter aan dat deze vorm niet zou moeten worden aangemerkt als lokaal eigendom. Lokaal eigendom zou volgens hen ten goede moeten komen aan de gehele gemeenschap en niet enkel een kleine groep inwoners; dat leidt immers tot groeiende ongelijkheid. Deze discussie wordt op scherp gezet doordat er een groei is van energiearmoede in de regio, en juist die inwoners profiteren niet van de grote hoeveelheid opwek aan hernieuwbare energie in de regio. Ook gaven meerdere geïnterviewden aan dat een omgevingsfonds een belangrijke toevoeging is aan het lokaal eigendom omdat dit ertoe leidt dat alle inwoners kunnen meeprofiteren van de opbrengsten. Toch is enkel meeprofiteren niet volgens iedereen genoeg voor een rechtvaardige invulling van lokaal eigendom. Het gaat er ook om wie zeggenschap heeft en daarmee invloed op de besluitvorming. Zeggenschap en meedoen wordt als belangrijk onderdeel gezien van lokaal eigendom door enkele geïnterviewden. Vanuit deze redenatie wordt een voorkeur gegeven aan de ontwikkeling van wind- en zonneparken door energiecoöperaties om zeggenschap en eigenaarschap van de omwonenden te waarborgen.

Zij hebben immers kennis van de lokale omgeving.

Verschillende perspectieven op de rechtvaardige invulling van lokaal eigenaarschap In de discussie over wie er wanneer mag meeprofiteren van lokaal eigendom zijn verschillende perspectieven te herkennen op verdelende rechtvaardigheid. Daarnaast zijn er ook raakvlakken met procedurele rechtvaardigheid. Het gaat niet alleen om de financiële baten, maar ook over invloed op de besluitvorming (zie ook de subparagraaf over ‘ervaren procedurele rechtvaardigheid’ hieronder). Van de perspectieven op verdelende rechtvaardigheid zijn aan de ene kant de perspectieven ‘vrijheid van individu’ te herkennen en aan de andere kant de perspectieven ‘gelijkheid van rechten en kansen’, ‘basisniveau voor iedereen’ en ‘gemeenschap en solidariteit’. Bij het perspectief ‘vrijheid van het individu’ wordt ervan uitgegaan dat mensen zelfbeschikking hebben over hun private eigendom. Op basis van dit perspectief staan de grondeigenaren dus volledig in hun recht om zelf te bepalen wat zij met hun grond doen, zonder dat de overheid daarop ingrijpt. Dat de grondeigenaren daar vervolgens rijk van worden is hun eigen verdienste, zij nemen immers ook de verantwoordelijkheid en risico’s op zich. Dat de ongelijkheid in financiële middelen daardoor toeneemt tussen de lokale inwoners is uitgaande van dit perspectief dan ook niet onrechtvaardig.

In het perspectief ‘gelijkheid van rechten en kansen’ wordt er daarentegen juist van uitgegaan dat ongelijkheid in rijkdom en macht onrechtvaardig is, en dat iedereen dezelfde sociale, economische en politieke rechten en kansen zou moeten hebben. Een situatie waarin de opbrengsten van winden zonneparken enkel naar een klein deel van de lokale bewoners gaat met groeiende ongelijkheid in financiële middelen als gevolg, wordt op basis van dit perspectief als onrechtvaardig beoordeeld. Iemand die dit perspectief aanhangt ziet liever een gelijkmatige verdeling van de opbrengsten onder de bevolking. Bij het perspectief ‘basisniveau voor iedereen’ wordt ervan uitgegaan dat iedereen toegang moet hebben tot die voorzieningen die nodig zijn om een waardig leven te kunnen leiden. Dit perspectief is terug te zien in de opmerking dat júist diegenen die leven in energiearmoede iets extra’s zouden moeten krijgen zodat zij ook voldoende energie en middelen hebben om rond te komen.

PBL | 33

Het perspectief ‘versterken van gemeenschap en solidariteit’ gaat erover dat gemeenschapswaarden en solidariteit van belang zijn voor een rechtvaardige samenleving. Dit perspectief is met name te herkennen onder diegenen die pleiten voor een omgevingsfonds waarmee geïnvesteerd kan worden in lokale voorzieningen, zoals het openhouden van een bibliotheek of sportclub. Plekken die van belang zijn voor het samenkomen van de gemeenschap. Daarnaast past het idee van energiecoöperaties ook goed bij dit perspectief. De gemeenschap zet zich samen in om te werken aan publieke voorzieningen. Het versterken van gemeenschapswaarden en sociale cohesie is hierbij belangrijk.

De roep om een eerlijke verdeling van de kosten voor de warmtetransitie De verdeling van kosten van de klimaattransitie is onderwerp van een lopende discussie, waarin veel rechtvaardigheidsargumenten terugkomen (zie ook Martens et al. 2024). In het Klimaatakkoord is opgenomen dat warmte voor iedereen betaalbaar moet zijn. De doelen vereisen evenwel omvangrijke investeringen, bijvoorbeeld in de verzwaring van elektriciteitsinfrastructuur, de aanleg van warmtenetten, en isolatie van huizen. Hoe die kosten over de gebruikers worden verdeeld, en hoe de energierekening eruitziet, is onderwerp van debat.

Ongelijk investeren voor gelijke kansen Er bestaan grote verschillen tussen huishoudens in hoeverre zij de mogelijkheid hebben om te investeren in de verduurzaming van hun woning. Verschillende geïnterviewden geven aan dat hun gemeente of gemeenten in de regio waarbij zij betrokken zijn, bezig zijn met beleid dat ervoor moet zorgen dat iedereen mee kan doen met de transitie naar een duurzame warmtevoorziening. Om dit te bereiken zetten gemeenten in op doelgroepenbeleid. Hierbij willen ze mensen met lagere inkomens meer ondersteuning en financiële compensatie bieden dan mensen met hogere inkomens.

Socialiseren van het warmtenet om ongelijkheid te voorkomen? De betaalbaarheid van warmte voor huishoudens is een belangrijk discussiepunt bij de ontwikkeling van collectieve warmtenetten. De betaalbaarheid van warmte geleverd door warmtenetten ligt daarbij extra onder het vergrootglas, omdat er zorgen over zijn bij zowel de overheid als in de samenleving (Huisman 2024a; Huisman 2024b; KGG 2024). De ontwikkeling van collectieve warmtenetten leidt nu vaak tot hoge kosten, die uiteindelijk terechtkomen bij de eindgebruiker, oftewel de burger. Het risico is dat de betaalbaarheid nog meer onder druk komt te staan doordat mensen die hiertoe de mogelijkheid hebben investeren in een elektrische warmtepomp, en zich vervolgens niet aansluiten op het warmtenet in de buurt. Hierdoor worden de kosten voor warmte nog hoger voor degenen die zich wel moeten aansluiten, doordat ze geen mogelijkheid hebben om te investeren in een eigen warmtepomp. Bovendien betalen zij wel voor de kosten van het zwaardere elektriciteitsnet dat nodig is voor de elektrische warmtepompen, omdat deze kosten worden gesocialiseerd. Verschillende geïnterviewden geven aan dat het belangrijk is om deze ontwikkeling tegen te gaan. Zo kan worden voorkomen dat de ongelijkheid verder toeneemt en kan ervoor worden gezorgd dat iedereen straks nog toegang heeft tot betaalbare warmte, veronderstellen zij.

Een mogelijke oplossing wordt gezien in het socialiseren van de kosten van warmtenetten. De schaal waarop die socialisatie plaats moet vinden en wie daarin het voortouw moet nemen is een discussiepunt. Zo onderzoekt de provincie Brabant of zij een provincie-breed warmtenet kunnen aanleggen waardoor zij de kosten over het gehele gebied dat wordt aangesloten kunnen socialiseren. Dit zou moeten bijdragen aan de betaalbaarheid van een collectieve warmtevoorziening voor de individuele huishoudens.

PBL | 34

De betaalbaarheid van de warmtetransitie bezien vanuit verschillende perspectieven op rechtvaardigheid Rondom de betaalbaarheid van de warmtetransitie zijn verschillende perspectieven op rechtvaardigheid te herkennen. Daarbij ligt de nadruk op ‘basisniveau voor iedereen’ en ‘gelijkheid van rechten en kansen’. Daarnaast zijn er ook de perspectieven ‘vrijheid van het individu’ en ‘goede uitkomst’ te herkennen in de discussie over de betaalbaarheid van de warmtetransitie. Ook is in dit voorbeeld de link tussen wat de gewenste uitkomst is en wat de logische consequenties daarvan zijn voor de inrichting van het uitvoeringsproces goed terug te zien. Om bijvoorbeeld ‘gelijkheid van kansen om mee te doen aan de energietransitie’ na te streven, is doelgroepenbeleid nodig. Bovendien legt dit een verantwoordelijkheid neer bij de overheid om iets extra’s te doen boven op het uitschrijven van generieke subsidieregelingen die niet voor iedereen toegankelijk zijn. Het perspectief ‘basisniveau voor iedereen’ stelt dat iedereen voldoende middelen moet hebben voor een waardig leven. Dit perspectief is duidelijk terug te zien in het voorbeeld dat iedereen mee moet kunnen doen aan de warmtetransitie. Door bepaalde groepen meer te ondersteunen wordt ervoor gezorgd dat iedereen de mogelijkheid heeft om mee te doen aan de warmtetransitie.

Ook ligt dit principe ten grondslag aan het socialiseren van de kosten voor warmtenetten. Door de kosten met iedereen te delen wordt de warmte betaalbaar voor iedereen. Zo heeft iedereen straks voldoende warmte. Het perspectief ‘gelijkheid van rechten en kansen’ hangt nauw samen met het perspectief ‘basisniveau voor iedereen’. Herverdeling van middelen is volgens dit perspectief belangrijk om gelijkheid in de samenleving na te streven. Door ongelijk te investeren in verschillende groepen worden de middelen herverdeeld om gelijke(re) kansen om mee te doen aan de warmtetransitie na te streven. Het perspectief ‘goede uitkomst’ sluit het dichtst aan bij het nastreven van ‘systeemefficiëntie’. Het gaat niet in de eerste plaats over de kansen en rechten van de individuele burger, maar om de optimale uitkomst voor iedereen. Het dominante beeld over die optimale uitkomst is dat de laagste maatschappelijke kosten tot het meeste ‘geluk’ of ‘nut’ leiden voor huidige en toekomstige generaties. Dit perspectief is te herkennen in de motivatie voor de socialisatie van de kosten van het warmtenet om individuele huishoudens te stimuleren om niet te kiezen voor een individuele warmtepomp, maar een aansluiting op het warmtenet. De keuze, zo is de veronderstelling, die bezien vanuit het energiesysteem het meest gunstig is en tot de laagste maatschappelijke kosten leidt.

In het perspectief ‘vrijheid van het individu’ wordt ervan uitgegaan dat iedereen zelf de eigen keuzes mag bepalen en dat de overheid zo min mogelijk ingrijpt. Socialisatie van kosten is op basis van dit perspectief dus onwenselijk. De huidige situatie sluit beter aan bij dit perspectief waarin het individuele bewoners vrij staat om zelf een warmteoplossing te kiezen. Het gaat namelijk om investeringen en keuzes over het privaat eigendom, overheidsbemoeienis is dan onwenselijk.

De verdeling van warmte en energie: wie het eerst komt, het eerst maalt? Rondom de verdeling van bovengemeentelijke warmtebronnen en aansluitingsrecht op het elektriciteitsnet speelt de verdelingsvraag ‘wie wanneer het recht heeft op warmte of elektriciteit’. Het belang van het stellen en zorgvuldig beantwoorden van deze vraag neemt toe op het moment dat er sprake is van schaarste. Als het gaat om netcapaciteit knelt deze vraag al doordat er onvoldoende netcapaciteit is om álles aan te sluiten (zie paragraaf 1.2). Er moet dus worden geprioriteerd. Bij de verdeling van bovengemeentelijke warmtebronnen is de schaarste van de bronnen PBL | 35

nog minder voelbaar. Toch is het, volgens sommige geïnterviewden, van belang om bewust te kiezen waar de warmte van deze bronnen het hardst nodig is, nu daar nog invloed op is.

Netjes in de rij of ‘eerlijk’ voordringen? Tot voor kort werd het aansluitingsrecht op het elektriciteitsnetwerk geregeld op basis van wachttijd. Iedereen die zich aanmeldde kwam netjes in de rij, waarbij de datum dat het verzoek werd gedaan bepaalde wanneer iemand aan de beurt was. Dit veranderde toen netcongestie een probleem werd. De volgorde werd aangehouden, maar de rij werd te lang waardoor het bijvoorbeeld lang duurde voordat een woonwijk een aansluiting kon krijgen. Lokaal leverde dit spanningen op wanneer projecten die van waarde werden gevonden voor de gemeenschap geen aansluiting kregen, omdat ze nu eenmaal later een verzoek hadden gedaan. De Rijksoverheid greep recentelijk in met een prioriteringskader waarbij sinds dit jaar de volgorde voor aansluiting kan worden bepaald op basis van maatschappelijke argumenten in plaats van de volgorde op de wachtlijst (EZK 2023).

Wie heeft recht op de warmte van bovengemeentelijke bronnen? Een bovengemeentelijke warmtebron levert voldoende warmte om bij te dragen aan warmtenetten in verschillende gemeenten. In de interviews komt naar voren dat er nu nog geen schaarste is van warmtebronnen in de regio’s waar de geïnterviewden bij betrokken zijn. De verdelingsvraag staat daar nog niet hoog op de agenda. De verdeling van de warmte uit bovengemeentelijke bronnen lijkt in enkele regio’s afhankelijk van welke gemeente als eerste een project voor een warmtenet klaar heeft om op de warmtebron aan te sluiten. Wel wordt er gewaarschuwd dat dit in de toekomst zou kunnen veranderen als de ontwikkeling van collectieve warmtenetten in een versnelling komt en er mogelijk een situatie ontstaat van schaarste van warmtebronnen. Dit roept bij enkele geïnterviewden zorgen op: komt de warmte wel terecht waar die het hardst nodig is of zijn er straks gebieden waar geen alternatieve bron beschikbaar is die hierdoor in het gedrang komen?

Verschillende perspectieven op de rechtvaardige verdeling van energie en warmte Het bovenstaande voorbeeld laat zien dat het perspectief ‘vrijheid van het individu’ de verdeling bepaalt op het moment dat hier geen afwegingskader voor bestaat. Op het moment dat maatschappelijke waarden sturend worden in de verdeling van de warmtebronnen worden de perspectieven ‘goede uitkomst’ en ‘basisniveau voor iedereen’ leidend. In het perspectief ‘vrijheid van het individu’ wordt uitgegaan van regulering door de vrije markt en het recht op beschikking over privaat eigendom. Dit perspectief is terug te zien bij het recht op aansluiting op het elektriciteitsnet op basis van wachttijd en bij het verdelen van bovengemeentelijke warmtebronnen op basis van wie het eerst komt. Dit ‘eerlijke proces’ leidt tot een rechtvaardige uitkomst. Als dit perspectief tot in het extreme wordt doorgetrokken dan betekent dit dat de uitkomst dus rechtvaardig is als faciliteiten van maatschappelijk belang, zoals ziekenhuizen of scholen, niet aangesloten kunnen worden op het elektriciteitsnet of dat er gebieden zijn waar straks geen warmtebron beschikbaar is. Uitgangspunt van het perspectief ‘goede uitkomst’ is dat het grootste nut voor het grootste aantal mensen nagestreefd moet worden.

Dit nut ligt dus niet in de aansluiting van een individueel huishouden zodat zonnepanelen kunnen blijven draaien, maar ligt erin dat zaken zoals acute gezondheidszorg, drinkwater en onderwijs gewaarborgd kunnen worden. Het ingrijpen met een prioriteringskader op basis van maatschappelijke waarden leidt dus tot de ‘goede uitkomst’. Hetzelfde geldt voor de verdeling van warmtebronnen. Deze worden idealiter zo verdeeld dat ze het meeste nut hebben voor de samenleving als geheel. Als er een plek is waar twee bronnen PBL | 36

beschikbaar zijn, waaronder de bovengemeentelijke warmtebron, en een plek waar alleen de bovengemeentelijke warmtebron beschikbaar is, dan is de situatie waarin iedereen een aansluiting kan krijgen de ‘beste uitkomst’. De plek waar alleen de bovengemeentelijke warmtebron beschikbaar is heeft daar dus recht op. Het nastreven van de goede uitkomst verantwoordt dat de overheid mag ingrijpen. Het perspectief ‘basisniveau voor iedereen’ raakt sterk aan het perspectief ‘goede uitkomst’, maar de motivering is anders. Hier staat toegang tot voorzieningen zoals zorg en onderwijs centraal en niet de goede uitkomst voor zoveel mogelijk mensen. Hetzelfde geldt voor de verdeling van warmtebronnen. Het recht op warmte is leidend en niet de situatie waarin zoveel mogelijk mensen toegang hebben tot warmte. Het verschil tussen de perspectieven zit erin dat vanuit dit perspectief de overheid een plicht heeft om te zorgen dat iedereen een warmteaansluiting heeft. In het perspectief van ‘de goede uitkomst’ is dit niet per se het geval. Als de overheid er maar alles aan doet dat de ‘beste situatie’ met zoveel mogelijk aansluitingen voor zoveel mogelijk huishoudens en andere gebruikers gerealiseerd wordt.

Ervaren procedurele rechtvaardigheid: overwegingen bij voorwaarden voor een rechtvaardig ervaren proces Bij de beschrijvingen van de overwegingen over verdelende rechtvaardigheid hierboven kwamen al enkele verwijzingen op naar procedurele rechtvaardigheid. Zo kwam naar voren dat hoe het proces wordt uitgevoerd van invloed is op of de verdeling of uitkomst als rechtvaardig wordt ervaren. Dit fenomeen staat in de literatuur bekend als het ‘fair process effect’ (Van den Bos 2023). De verdelende en procedurele rechtvaardigheid kunnen dus niet los van elkaar worden bezien. Toch maken we een onderscheid tussen deze vormen van rechtvaardigheid in de beschrijving van voorbeelden over hoe rechtvaardigheid een rol speelt. Dit om zo een goed beeld te kunnen schetsen van de diversiteit van rechtvaardigheidsoverwegingen die opkomen in het RES-proces. Hieronder gaan we in op overwegingen die spelen rondom de ervaring van procedurele rechtvaardigheid, en laten we zien hoe (de inrichting van) het proces van belang is voor de ervaring van de rechtvaardige uitkomst.

Een transparant besluitvormingsproces over uitbreiding en verzwaring van het elektriciteitsnet Verschillende geïnterviewden gaven aan dat het besluitvormingsproces over waar en wanneer uitbreiding en verzwaring van het elektriciteitsnetwerk plaatsvindt, niet altijd transparant is voor gemeenten. Het is voor gemeenten bijvoorbeeld onduidelijk wat de reden is voor uitstel van plannen voor de verzwaring van het netwerk, of welke oplossingen de netbeheerder zoekt voor lokale netcongestie. Terwijl dergelijke keuzes voor gemeenten verregaande gevolgen hebben voor het eigen beleid en de stedelijke ontwikkeling, zoals het plannen van nieuwe woonwijken. Dit leidt onder sommige gemeenten tot het gevoel dat er weinig democratische controle is op de afwegingen voor de vitale infrastructuur.

Meer draagvlak of dode mus: de noodzaak van een rechtvaardig proces bij lokaal eigendom Ook bij het organiseren van lokaal eigendom en financiële participatie is volgens geïnterviewden een transparant en zorgvuldig proces, waarin inwoners zich betrokken en gehoord voelen, cruciaal als het gaat om in hoeverre financiële compensatie ook daadwerkelijk gezien wordt als rechtvaardig. In de interviews met gemeenten en regio’s blijkt dat lokaal eigendom en financiële participatie worden gezien als een goede manier om draagvlak op te bouwen, onder andere omdat de omwonenden dan ook financieel profiteren van de energietransitie. Ook zijn er ervaringen waaruit blijkt dat het bestuurlijk goed heeft geholpen om het proces soepel te laten verlopen en bestuurders snel PBL | 37

op één lijn te krijgen. Maar, als het proces niet als rechtvaardig wordt ervaren door bewoners, dan is het risico dat financiële participatie voelt als ‘omkoping’ omdat de waarden die in het spel zijn voor bewoners, zoals identiteit van het landschap of gezondheid, voor veel mensen niet financieel te compenseren zijn (zie ook Cowell et al. 2011). Of het kan leiden tot een splijtzwam in de gemeenschap, bijvoorbeeld doordat de ene groep wel en de andere groep niet profiteert.

Het belang van invloed op de besluitvorming bij nationale en provinciale keuzes over de lokale ruimtelijke inrichting Bepaalde keuzes die nu gemaakt worden over de ruimtelijke inpassing van de uitbreiding van het elektriciteitsnetwerk vinden plaats op het nationale en provinciale niveau. Verschillende geïnterviewden die bij gemeenten werken, geven aan dat zij deze keuzes accepteren, maar wel invloed willen op de besluitvorming om de lokale belangen zo goed mogelijk te waarborgen. Dit speelt bijvoorbeeld in de regio Flevoland bij de ontwikkeling van een nieuwe hoogspanningsleiding die mogelijk dwars door ‘Schokland’ komt, een gebied dat als werelderfgoed benoemd is en culturele en lokale waarde heeft. Dat de hoogspanningsleiding er komt wordt geaccepteerd, maar de gemeente wil wel invloed op hoe deze er komt. Zij zijn immers de bestuurslaag die de lokale belangen, waaronder die van de inwoners, kunnen inbrengen.

Transparantie, inclusie en invloed op de besluitvorming als voorwaarden voor de ervaring van procedurele rechtvaardigheid Bovenstaande voorbeelden laten zien dat verschillende waarden, belangen en perspectieven op wat rechtvaardigheid vraagt, samenkomen in de besluitvorming. De vraag is waar bestuurders die perspectieven kunnen combineren en waar ze (pijnlijke) keuzes zullen moeten maken omdat de perspectieven botsen. Bijvoorbeeld daar waar lokale belangen en waarden onder druk komen te staan, vanwege keuzes die gemaakt worden vanuit het algemeen belang, denk aan de hoogspanningsleidingen die nodig zijn voor het functioneren van het energiesysteem. Bij het maken van keuzes is het voor de acceptatie daarvan belangrijk dat het besluitvormingsproces als rechtvaardig wordt ervaren. Uit de voorbeelden komt naar voren dat het hierbij belangrijk is dat er transparantie is over de gemaakte keuzes, dat de verschillende belangen en waarden gelijkwaardig meegewogen worden in het besluitvormingsproces en dat er (in sommige gevallen) de mogelijkheid is tot invloed op het proces. Aandacht hebben voor deze criteria voor procedurele rechtvaardigheid kan bijdragen aan een rechtvaardige invulling van het proces en de beleving van een rechtvaardige uitkomst.

Erkenningsrechtvaardigheid: overwegingen bij identiteitsbepaling en misrepresentatie Tot slot spelen er nog overwegingen over rechtvaardigheid als erkenning. Deze vorm van rechtvaardigheid kwam in de interviews minder prominent en minder duidelijk naar voren, en is over het algemeen minder belicht in (westerse) literatuur over energierechtvaardigheid (Van Uffelen et al. 2024). In de interviews zijn de overwegingen die raken aan erkenningsrechtvaardigheid op twee manieren terug te zien: 1. in relatie tot de mogelijkheid om de eigen identiteit te bepalen (Pesch 2017) en 2. in relatie tot de representatie van groepen of gebieden (Fraser 1997).

Miskenning en een gebrek aan identiteitsbepaling (culturele dominantie en verhulling) De eerste vorm waarin erkenningsrechtvaardigheid speelt is in relatie tot de mogelijkheid om de eigen identiteit te bepalen. Dit speelt met name op het moment dat overheden bepalen over ruimtelijke ontwikkelingen in lokale gebieden waaraan door de lokale gemeenschap waarden worden toegekend die belangrijk zijn voor de vorming van hun identiteit. Dit kwam op verschillende PBL | 38

manieren terug in de interviews. In de regio Arnhem-Nijmegen speelt dit bij windmolens die worden ontwikkeld in het open gebied aan de vroegere uitlopers van de Waal, een gebied dat bepalend is voor de lokale identiteit. En het voorbeeld zoals hierboven beschreven over de hoogspanningsleiding die mogelijk ‘Schokland’ in de Noordoostpolder doorkruist. De vormen van miskenning waar dit aan raakt is miskenning door culturele dominantie en verhulling: er worden andere waarden toegekend aan een gebied dan de lokale waarden (culturele dominantie) en de lokale waarden worden niet gezien (verhulling).

Miskenning door misrepresentatie (culturele dominantie en stereotypering) Een tweede vorm van erkenningsrechtvaardigheid die naar voren kwam in de interviews gaat over de ‘representatie’ of ‘misrepresentatie’ van groepen of gebieden door culturele dominantie en stereotypering. In interviews met gemeenteambtenaren van regio’s en gemeenten met veel buitengebied kwam naar voren dat het antwoord op de vraag waar ‘ruimte’ is voor de opwekking van hernieuwbare elektriciteit niet zo vanzelfsprekend is. Het oordeel dat er veel ‘lege ruimte’ is in het buitengebied wordt soms té snel gemaakt volgens lokale ambtenaren (een vorm van stereotypering). Ook daar heeft elk stukje land een bestemming en eigen gebiedskwaliteiten. Of dat nu is vanwege het weidse uitzicht, natuurwaarden of een recreatieve functie (een vorm van een dominante culturele representatie van het buitengebied). Dit betekent niet dat er ook daadwerkelijk geen plek is voor de ontwikkeling van zonne- en windparken op land, maar wel dat inwoners en bestuurders vinden dat er te snel naar hen wordt gewezen, omdat ‘daar wel plek zou zijn’.

Rechtvaardigheid en het belang van zelfbepaling In het bovenstaande voorbeeld zijn overwegingen van rechtvaardigheid als erkenning terug te zien. Het gaat er hierbij onder meer om ‘wie er bepaalt welke en wiens waarden ertoe doen’ bij de inrichting van de ruimte, en hoe bepaalde plekken of groepen worden gerepresenteerd in de besluitvorming en wie daarover beslist. Voor omwonenden van toekomstige wind- of zonneparken kan de ontwikkeling hiervan de identiteit van het gebied en de gemeenschap aantasten, of zij voelen zich niet begrepen doordat zij zich niet herkennen in het verhaal dat over hen of hun gebied wordt verteld (zie ook Evers et al. 2019). Daarmee gaat er meer verloren dan enkel het uitzicht. Deze argumenten raken daarmee aan erkenningsrechtvaardigheid. Maar het betekent nog niet direct dat er ook sprake is van een onrechtvaardige situatie als er geen gehoor wordt gegeven aan lokale belangen en waarden. Het is belangrijk dat deze belangen en waarden uitgedrukt mogen worden, serieus genomen worden in de afweging en niet van tevoren al weggezet worden als onbelangrijk en een stempel van ‘NIMBY’ (Not in my Backyard’) 3 krijgen. Hierin is ook de samenhang te zien tussen erkenningsrechtvaardigheid en het belang van een rechtvaardig (ervaren) proces.

3

Een term die gebruikt wordt om aan te duiden dat mensen wel voorstander zijn van bepaalde ruimtelijke ontwikkelingen, zoals windmolens of zonneparken, maar dat niet in hun eigen directe omgeving willen. In de literatuur is deze term bekritiseerd als te ‘simplistisch’. Er zijn veel verschillende redenen waarom er weerstand kan zijn tegen de ontwikkeling van bijvoorbeeld windmolens in de omgeving, bijvoorbeeld een als niet transparant en ‘oneerlijk’ ervaren proces, zorgen over gezondheid of het landschap. Het serieus nemen van deze overwegingen in het besluitvormingsproces is belangrijk voor acceptatie (Wolsink 2000).

PBL | 39

2.4 Kansen voor meer rechtvaardige besluitvorming In dit hoofdstuk hebben we laten zien hoe rechtvaardigheidsoverwegingen op verschillende thema’s in het RES-proces opkomen en hoe daarop gereflecteerd kan worden aan de hand van verschillende perspectieven op en criteria voor rechtvaardigheid. Hiermee bieden we een taal voor bestuurders en andere professionals uit het energiedomein om te reflecteren op spanningen die zich voor doen in het RES-proces over wat rechtvaardig is. Dit is een eerste stap in het zorgvuldig afwegen van wat rechtvaardig is. 4

Het belang van een zorgvuldige afweging over rechtvaardigheid Het zorgvuldig afwegen wat rechtvaardig is, wordt steeds belangrijker nu de energietransitie een grotere invloed krijgt op de samenleving. Als de afweging over wat we rechtvaardig vinden niet voorafgaand aan het maken van beleid wordt gemaakt, kan dit ertoe leiden dat achteraf blijkt dat er waarden in het geding komen die wel belangrijk worden bevonden, denk aan wie er wel of niet profiteert van lokaal eigendom of subsidies. Bovendien kan een zorgvuldige en transparante afweging over rechtvaardigheid bijdragen aan de acceptatie van beleid omdat keuzes beter worden begrepen (Gross 2007; Kuitenbrouwer et al. 2024). Juist omdat de energietransitie gepaard gaat met grote systeemveranderingen is de kans groot dat dit leidt tot winnaars en verliezers zonder ingrijpen van beleid (Straver et al. 2017). Denk aan waar wel of niet (economisch) geprofiteerd wordt vanwege de opwek van hernieuwbare energie. Of dat bepaalde groepen wel en andere groepen geen toegang hebben om mee te doen aan de energietransitie. Dit type situaties vraagt om het doordenken van wat de rechten zijn van iedereen die geraakt wordt door de energietransitie en welke verantwoordelijkheid dit meebrengt voor de overheid.

Door bij het vaststellen van beleid de vraag wat rechtvaardigheid ten minste vereist, goed te doordenken en te komen tot een standpunt hierover met een coherente onderbouwing, kunnen onwenselijk bevonden uitkomsten worden gemitigeerd.

Een zorgvuldige afweging over rechtvaardigheid Voor het maken van een weloverwogen afweging over rechtvaardigheid is het belangrijk dat bestuurders zich bewust zijn van de verschillende perspectieven op rechtvaardigheid die de belanghebbende partijen kunnen hebben – en die te bespreken. Het in kaart brengen van deze verschillende perspectieven is een eerste stap. Een tweede stap is te herkennen waar deze perspectieven naast elkaar kunnen bestaan en waar onvermijdelijke conflicten ontstaan tussen perspectieven. Als er sprake is van conflicterende perspectieven zullen (bestuurlijke) keuzes gemaakt moeten worden over wat prioritair is. Onze analyse laat de gelaagdheid van de afweging over rechtvaardigheid zien: waar voor de één het perspectief van erkennende rechtvaardigheid leidend is, waarmee de symbolische waarde van de plek en de cohesie van de lokale gemeenschap voorop wordt gesteld, kan de de ander primair redeneren op basis van het perspectief van verdelende rechtvaardigheid waarbij de ‘goede uitkomst’

4

Als vervolg op deze publicatie ontwikkelt het PBL een handreiking om het gesprek over rechtvaardigheid te voeren en te komen tot een besluit hierover. Hierin worden verschillende stappen beschreven om te komen tot een (politieke) keuze en visie op rechtvaardigheid.

PBL | 40

voor de samenleving als geheel en verantwoordelijkheid naar kwetsbare gemeenschappen elders en toekomstige generaties voorop staan (zie ook Pesch et al. 2017). De argumenten die beide groepen aandragen variëren in schaalniveau (bijvoorbeeld lokaal versus mondiaal), de tijdsdimensie (huidige versus toekomstige generaties), het rechtvaardigheidsperspectief (vrijheid, gelijkheid, basisniveau, goede uitkomst of gemeenschap), de kennis (lokale kennis versus kennis van experts), wie waarvoor verantwoordelijk is (gemeente, provincie, Rijksoverheid) en vorm van rechtvaardigheid (verdelend, procedureel, erkenning) (zie ook Van Uffelen et al. 2024). In de afweging over rechtvaardigheid is het van belang dat er oog is voor al deze dimensies.

Het doordenken van de afweging over rechtvaardigheid Het doordenken van rechtvaardigheid kan op verschillende manieren. Er zou bijvoorbeeld gewerkt kunnen worden met ‘scenariostudies’ waarin het beleid en de consequenties daarvan vanuit verschillende perspectieven op rechtvaardigheid worden doorberedeneerd. Denk aan het vooropstellen van een ‘basisniveau voor iedereen’ als uitgangspunt voor het warmtebeleid waarin individuele behoeften vooropstaan versus de ‘goede uitkomst’ als uitgangspunt waarin het grootste maatschappelijke nut of geluk het uitgangspunt vormt (zie ook de Ruimtelijke Verkenning voor een dergelijke analyse, PBL 2023). Een tweede methode zou kunnen zijn om uitgangspunten op te stellen op basis van waarden bij de vormgeving van beleid. Is het bij de invulling van lokaal eigendom bijvoorbeeld belangrijk dat iedereen gelijk meeprofiteert van de winsten? Of is het vooral belangrijk dat iedereen straks voldoende betaalbare energie heeft en de opbrengsten uit lokale windmolens voor een deel juist gaan naar de inwoners die leven in energiearmoede? Per beleidsdossier zijn keuzes te maken over welke normatieve uitgangspunten prioritair zijn. Het is daarbij niet mogelijk met alle perspectieven tegelijkertijd evenveel rekening te houden; daardoor zullen (soms pijnlijke) keuzes gemaakt moeten worden.

De regio als platform om de afweging over rechtvaardigheid voor te bereiden Om de energietransitie in de regio en in Nederland op een ‘rechtvaardige’ manier vorm te geven is het van belang dat er vooraf stilgestaan wordt bij wat dit vraagt als het gaat om de verdeling van verantwoordelijkheden, de verdeling van schaarse bronnen, de verdeling van lusten en lasten, maar ook over de invulling van het proces en wie daarin zeggenschap heeft en wiens waarden en kennis tellen. De wens om rechtvaardigheidsoverwegingen mee te nemen in de vormgeving van de energietransitie leeft onder de overheden, maar de kennis, taal en cultuur om daar vorm aan te geven is er vaak nog niet. De RES-regio’s kunnen een platform bieden om die afweging weloverwogen voor te bereiden. Het is namelijk in de regio waar lokale en bovenlokale waarden, belangen en perspectieven samenkomen en gewerkt kan worden aan een gezamenlijk doel (zie ook Matthijsen et al. 2023).

PBL | 41

3

Natuur in de Regionale Energiestrategieën

In de RES-processen worden diverse ruimtelijke belangen tegen elkaar afgewogen, natuur is daar één van. Nederland heeft in internationale afspraken beloofd om de natuur te beschermen en versterken. Ondanks recent nieuw beleidsinstrumentarium is de omgang met natuur in de RES nog vaak relatief traditioneel ingestoken. Wind- en zonneparken moeten voldoen aan wet- en regelgeving, en daarmee is het natuurbelang afgedekt. Dat levert een wederzijdse spanning op. Enerzijds moeten beschermde gebieden en soorten ontzien worden, anderzijds moet de energietransitie zo min mogelijk beperkt worden door het natuurbelang. Er zijn echter ook signalen uit onderzoek, beleid en praktijk die erop wijzen dat een meer ontwikkelend perspectief juist kansen biedt voor een koppeling van energieopwekking op land met natuurversterking. In dit hoofdstuk verkennen we hoe de omgang met natuur in de RES in de huidige praktijk vorm krijgt, en welke mogelijkheden er zijn om tot meer synergie te komen. In paragraaf 3.1 bespreken we de brede maatschappelijke belangstelling voor de omgang met natuur bij energieopwekking op land en de vraagstelling van dit onderzoek; in paragraaf 3.2 bespreken we wat het natuurbelang in de RES is; in paragraaf 3.3 bespreken we hoe in de huidige RES-praktijk wordt omgegaan met het natuurbelang; en in paragraaf 3.4 bespreken we het toekomstperspectief voor energie en natuur.

In paragraaf 3.5 ten slotte trekken we de conclusie, geven we antwoord op de hoofdvraag, en reflecteren we op het handelingsperspectief.

3.1 Brede maatschappelijke belangstelling Ten tijde van de concept-RES wezen de regio’s ‘natuur en landschap’ aan als een van de knelpunten, en signaleerden natuur- en milieuorganisaties dat deze waarden ondergeschoven werden (NMF’s 2021). De daarop ingestelde NP RES-werkgroep was helder en bevestigend in haar oordeel: “De meeste regio’s hebben de effecten van voorstellen in de RES op natuur en landschap nog niet grondig onderzocht. … De impact op bestaande natuurgebieden, beschermde soorten en landschappen [wordt] niet overal voldoende meegenomen …” De omgang met natuur bij energieopwekking op land geniet sindsdien een bredere en nog groeiende maatschappelijke belangstelling. Een goede omgang met natuur is voor projectontwikkelaars niet meer puur een kwestie van voldoen aan wet- en regelgeving, want ook bewoners hebben daar veel belangstelling voor. Voor hen is ‘behoud van natuur en landschap’ één van de belangrijkste voorwaarden voor ontwikkeling van energieprojecten (Geijsen 2024). De beleidsmatige verbinding van natuur met energie biedt meer locaties als potentiële zoekruimte voor energieprojecten, en met deze verbinding hebben de locaties in de ogen van het publiek een hogere legitimiteit (Oostendorp et al. 2022).

Daarnaast groeit het idee dat de energietransitie ook juist in positieve zin kan bijdragen aan natuurherstel en -versterking, en dat die bijdrage noodzakelijk is vanwege de problemen met

PBL | 42

afnemende biodiversiteit. Dat blijkt onder andere uit de oprichting van Collectief Natuurinclusief 5, het Sectorakkoord Natuurinclusieve Infrastructuur (2024), en de gezamenlijke oproep aan minister Hermans van KGG die is gedaan door natuurorganisaties, ontwikkelaars, en vertegenwoordigers in de energiebranche (NMF’s 2024a). In het beleid komt het idee terug in nieuwe instrumenten zoals de recente uitbreiding van de subsidieregeling SDE++, waarin natuurinclusieve zonneparken nu een eigen categorie vormen (RVO 2024e). Ook nu blijken energie en natuur elkaar nog volop ‘tegen te komen’. Uit een quickscan door het PBL van 12 RES-regio’s blijkt dat 40 procent van de zoekgebieden voor nog niet vergunde projecten ook delen beschermd natuurgebied bevatten (Natura 2000, Natuurnetwerk Nederland, leefgebieden weidevogels). Als er rekening wordt gehouden met een bufferzone van 200 meter rond deze natuurgebieden (voor onderbouwing van deze afstand, zie Dupont-Nivet et al. 2021a), stijgt dit percentage naar 65 procent.

Probleemstelling Sinds de Concept-RES ontstaan bij de RES’en nieuwe praktijken in de omgang met natuur (Van Loenen et al. 2023). Onduidelijk is echter of dat ook in de breedte leidt tot meer synergie tussen energieopwekking en natuur. De invulling van het natuurbelang lijkt namelijk lokaal en regionaal behoorlijk te verschillen (NMF’s 2021). De bovenstaande overwegingen geven aanleiding voor het PBL om het algemene beeld te onderzoeken, en te verkennen waar ruimte in de RES zit voor meer synergie met het natuurbelang. Centraal staat de vraag:

Wat zijn in de RES-mogelijkheden voor meer synergie met het natuurbelang? De verkenning is opgebouwd langs drie deelvragen: 1. Wat is het natuurbelang in de RES? 2. Hoe wordt daar in de huidige RES-praktijk rekening mee gehouden? 3. Wat is het toekomstperspectief voor energie en natuur? Deze vragen worden in de paragrafen hieronder achtereenvolgens beantwoord. In de laatste paragraaf beantwoorden we de deelvragen en hoofdvraag op basis van het gevonden materiaal, en daarnaast geven we een korte bespiegeling.

Afbakening en aanpak In dit onderzoek richten we ons op grondgebonden zonneparken en windturbines op land. We volgen daarmee de Werkgroep Energie, Natuur en Landschap NP RES (Krol et al. 2021). Beide technieken zijn op gelijke voet in het RES-proces meegenomen, met vaak een significante rol voor de regio in het bepalen van hoeveelheden, locatiekeuzes en voorwaarden voor de inpassing van projecten. Andere energietechnieken – zoals zonnepanelen op daken en op het water, diverse warmtetechnieken, energieopslag en infrastructuur – hebben minder impact op natuur, of die impact is nog veel minder goed onderzocht.