REG-2 - Monitor RES 2024

MONITOR RES 2024 Een voortgangsanalyse van de Regionale Energiestrategieën

Steven Heshusius, Anja Boekenoogen, Anna ten Boom (RHDHV), Anton van Hoorn, Petra van der Kooij, Meike Kool (RHDHV), Jan Matthijsen, Gerben de Vries, Wouter Wetzels

12 december 2024

Colofon Monitor RES 2024. Een voortgangsanalyse van de Regionale Energiestrategieën © PBL Planbureau voor de Leefomgeving Den Haag, 2024 PBL-publicatienummer: 5368

Contact steven.heshusius@pbl.nl

Auteurs Steven Heshusius, Anja Boekenoogen, Anna ten Boom (RHDHV), Anton van Hoorn, Petra van der Kooij, Meike Kool (RHDHV), Jan Matthijsen, Gerben de Vries, Wouter Wetzels

Met dank aan Jeroen de Joode, Steven van Polen, Samantha Scholte, Gerald Schut, Niels Sorel, Tejo Spit, Jaco Stremler, Joost Tennekes en aan alle respondenten die hebben meegewerkt aan dit onderzoek (bijlage 1). Rho Adviseurs heeft in opdracht van PBL een verkennend onderzoek uitgevoerd naar drie kansen voor de koppeling van zon- en windprojecten aan natuurontwikkeling.

Redactie figuren Beeldredactie PBL

Eindredactie en productie Uitgeverij PBL

Toegankelijkheid Het PBL hecht veel waarde aan de toegankelijkheid van zijn producten. Mocht u problemen ervaren bij het lezen ervan, dan kunt u contact opnemen via info@pbl.nl. Vermeld daarbij s.v.p. de naam van de publicatie en het probleem waar u tegenaan loopt. Delen uit deze publicatie mogen worden overgenomen op voorwaarde van bronvermelding: Heshusius, S. et al. (2024), Monitor RES 2024. Een voortgangsanalyse van de Regionale Energiestrategieën, Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving. Het PBL doet onderzoek naar de leefomgeving en het leefomgevingsbeleid in Nederland en daarbuiten. Denk aan milieu, natuur en ruimtelijke inrichting. Met onze verkenningen, analyses en evaluaties leveren we strategische kennis voor beleid, politiek, maatschappelijke organisaties en het bredere publiek. We geven daarbij niet alleen feiten en inzichten over het hier en nu, maar kijken ook vooruit naar de nabije en verdere toekomst. We doen ons onderzoek gevraagd en ongevraagd, onafhankelijk en wetenschappelijk onderbouwd.

Inhoud Colofon

2

Samenvatting

4

Bevindingen Monitor RES 2024

5

Inleiding

10

1

Hernieuwbare elektriciteitsproductie

12

1.1 1.2 1.3

Regio’s in een veranderend speelveld Hernieuwbare elektriciteitsproductie in 2030 Vooruitblik op 2030 - 2050

12 16 21

2

Rechtvaardigheid in de regionale energietransitie

24

2.1 2.2 2.3 2.4

Spanning om rechtvaardigheid in de regio Rechtvaardigheid: een normatief concept Rechtvaardigheid in de huidige RES-praktijk Kansen voor meer rechtvaardige besluitvorming

24 25 30 40

3

Natuur in de Regionale Energiestrategieën

42

3.1 3.2 3.3 3.4 3.5

Brede maatschappelijke belangstelling Het belang van natuur in de RES Natuur in de huidige RES-praktijk Toekomstperspectief energie en natuur Mogelijkheden voor een betere omgang met natuur

42 44 49 54 59

Referenties

61

Bijlage 1 Respondentenlijst

68

Bijlage 2 PBL-systematiek

69

Bijlage 3 Productie hernieuwbare elektriciteit volgens PBL-systematiek

71

Bijlage 4 Dataset Begrippenkader RES

75

Bijlage 5 Analysekader rechtvaardigheidsargumenten

78

PBL | 3

Samenvatting Monitor RES: snelle groei van zonne- en windenergieparken op land, maar ‘pijplijn’ droogt op Het vermogen van wind- en zonneparken is in het afgelopen jaar snel gegroeid. Daarmee is de verwachte stroomopwekking in 2030 vanuit bestaande wind- en zonneparken op land 17 procent groter dan vorig jaar: 30 terawattuur. Dat is een kwart van de huidige totale elektriciteitsopwekking. Maar de ‘pijplijn’ met nieuwe zonne- en windenergieprojecten droogt op. Om ook na 2030 steeds meer wind- en zonne-energie te kunnen opwekken, is het belangrijk dat beleidsmakers nu al goed nadenken over de ruimtelijke planning – er zijn immers andere opgaven die veel ruimte vereisen, zoals woningbouw en de verbetering van de natuurkwaliteit. Ook is het belangrijk dat het draagvlak voor bijvoorbeeld zonne- en windenergieparken onder de bevolking wordt behouden.

Het doel van 35 terawattuur hernieuwbare elektriciteit in 2030 wordt heel erg waarschijnlijk gehaald; het streefdoel van 55 terawattuur is heel erg onwaarschijnlijk Wind- en zonneparken op land zullen in 2030 naar verwachting (inclusief projecten die nog gerealiseerd worden) 37 tot 45 terawattuur elektriciteit produceren. Daarmee zal het doel van 35 terawattuur uit het Klimaatakkoord heel erg waarschijnlijk worden gehaald. Maar het streefdoel van 55 terawattuur wordt heel erg waarschijnlijk niet behaald.

Voor een klimaatneutraal energiesysteem is forse groei nodig van emissievrije elektriciteitsopwekking De Regionale Energiestrategieën hebben 2030 als horizon, maar elektrificatie blijft in de decennia daarna belangrijk voor de energietransitie. In het Nationaal Plan Energiesysteem (NPE) voorzien beleidsmakers dat de elektriciteitsopwekking tot 2050 drie tot vijf keer zo groot zal moeten worden. Daarbij impliceren ze een doorgroei van de opwekking van hernieuwbare elektriciteit op land, oftewel grootschalige zonne- en windenergieparken in het Nederlandse landschap. Waar deze locaties komen moet worden bepaald in verhouding met andere opgaven, zoals woningbouw, natuur en landschap. Dat vergt een meer integrale benadering van het energiesysteem (vraag, aanbod en stroomnet) in samenhang met die andere ruimtelijke uitdagingen.

Botsende perspectieven op rechtvaardigheid in de regio Een transitie gaat meestal gepaard met verdelingsvraagstukken. Het is belangrijk om verschillende perspectieven op rechtvaardigheid daarbij expliciet te benoemen en te doordenken. Om regionale en lokale bestuurders te helpen met het maken van rechtvaardigheidsafwegingen, heeft het PBL perspectieven op rechtvaardigheid rond verdeling, procedures en erkenning naast elkaar gezet met voorbeelden uit de praktijk. Dit biedt een taal en principes voor bewustere keuzes voor beleidsmakers.

Natuur kan meer zijn dan een belemmering voor energieprojecten Vaak wordt natuur beschouwd als een belemmering bij het realiseren van energieprojecten: een stroomopwekkingsproject mag geen schade aan de natuur aanrichten. Maar energieprojecten en natuur kunnen elkaar ook versterken. Zo ontstaan in zonneparken vaak gunstige omstandigheden voor types vegetatie, die voor dieren interessanter zijn dan landbouwgrond. Een gebiedsgerichte, integrale benadering biedt kansen voor synergie tussen energieopwekking, natuur en landschap. Hierin kunnen de RES-regio’s ook na 2030 een belangrijke rol spelen.

PBL | 4

Bevindingen Monitor RES 2024 Sinds 2019 werken dertig Nederlandse regio’s aan Regionale Energiestrategieën (RES’en). In de RES staan de plannen voor het opwekken van elektriciteit uit zonne- en windenergie in hun regio. De plannen moeten bij elkaar opgeteld voldoende zijn om in 2030 ten minste 35 terawattuur hernieuwbare elektriciteit op te wekken. Het PBL monitort de voortgang van de RES’en. Dit doen we op verzoek van het ministerie van Klimaat en Groene Groei (KGG), namens het Nationaal Programma RES. De Monitor RES verschijnt in 2024 voor de vijfde keer. In dit rapport laten we zien in hoeverre het doel van ten minste 35 terawattuur binnen bereik is. Daarnaast bieden we een vooruitblik op de periode 2030-2050 en reflecteren we op rechtvaardigheidsoverwegingen en natuurbelangen; hoe kan daar in de RES rekening mee worden gehouden?

Hernieuwbare elektriciteitsproductie De context waarin de RES-regio's opereren is de afgelopen jaren veranderd. Regio’s krijgen te maken met nieuwe beleidskaders en met schaarste op het elektriciteitsnetwerk. Dit maakt hernieuwbare elektriciteitsproductie onderdeel van een bredere maatschappelijke afweging.

Doelstelling 35 terawattuur hernieuwbare elektriciteitsproductie in 2030 wordt heel erg waarschijnlijk gehaald Op basis van de op dit moment beschikbare informatie is het heel erg waarschijnlijk dat de doelstelling van 35 terawattuur uit het Klimaatakkoord wordt gehaald. Deze conclusie is ongewijzigd ten opzichte van die in de eerdere Monitors RES. Wel is er, net als gesignaleerd in de vorige editie, het risico dat projecten niet doorgaan door netcongestie. De geschatte hernieuwbare elektriciteitsproductie in 2030 is 41 terawattuur met een bandbreedte van 37 tot 45 terawattuur (figuur B.1). In het Klimaatakkoord is afgesproken dat kleinschalige zon-pv onder voorwaarden mee mag tellen voor de RESdoelstelling. Als we daar rekening mee houden komt de inschatting voor de totale hernieuwbare elektriciteitsproductie in de RES in 2030 uit op een bandbreedte van 41 tot 49 terawattuur.

Halen van het streefdoel van 55 terawattuur hernieuwbare elektriciteitsproductie in 2030 is heel erg onwaarschijnlijk Het halen van het streefdoel van 55 terawattuur in 2030 is heel erg onwaarschijnlijk. Het aantal locaties dat geschikt wordt geacht voor zonnepanelen en windparken is afgenomen. De voorkeursvolgorde voor het plaatsen van zonnepanelen is aangescherpt en er zijn strengere concept milieunormen voor windenergie op land. De voorkeursvolgorde zon stelt dat nieuwe zonneparken voornamelijk op daken ontwikkeld moeten worden, terwijl het grootste deel van de nieuwe projectinitiatieven en resterende ambitie uit zonnevelden bestaat. Daarnaast is het door netcongestie moeilijker geworden om nieuwe projecten aan te sluiten op het elektriciteitsnet, waardoor RES-projecten vertraging dreigen op te lopen.

PBL | 5

Figuur B.1

Er is een meer integrale benadering van het regionale energiesysteem nodig In de Monitor RES 2023 constateerden we ook dat de doelstelling van het NPRES goed haalbaar was, maar dat de ontwikkeling voor de lange termijn nog onvoldoende in beeld was. Dat is nog steeds het geval. Volgens de kabinetsvisie voor het energiesysteem tot 2050 en in veel toekomstverkenningen zou de hernieuwbare productiecapaciteit op land ook na 2030 nog sterk moeten toenemen. Voor de periode na 2030 is een meer integrale benadering van het regionale energiesysteem nodig. Uitbreiding van de hernieuwbare productiecapaciteit moet in samenhang worden gezien met de aanpak van andere maatschappelijke opgaven die een claim leggen op de ruimte, zoals woningbouw, natuur en landschappelijke kwaliteit. Daarnaast is er niet alleen aandacht nodig voor de techno-economische aspecten van het toekomstige energiesysteem, maar ook voor de institutionele en sociaalmaatschappelijke veranderingen die nodig zijn om de energietransitie te laten slagen. Het succes van de transitie hangt niet alleen af van het realiseren van voldoende hernieuwbare elektriciteitsproductie, maar ook van het vermogen om tot breed gedragen en rechtvaardige oplossingen te komen.

Rechtvaardigheid in de regionale energietransitie Met het oog op de toekomst waarin integrale afwegingen te maken zijn over de ontwikkeling van het energiesysteem in relatie tot andere ruimtelijke opgaven en de leefbaarheid van gebieden, is meer systematisch aandacht nodig voor rechtvaardigheid in de besluitvorming bij de ontwikkeling van energieprojecten. De energietransitie gaat namelijk gepaard met grote veranderingen in de leefomgeving en komt met lusten en lasten. Hoe de lusten en lasten eerlijk kunnen worden verdeeld over de regio’s en burgers is een belangrijk vraagstuk voor de Regionale Energiestrategieën. PBL | 6

Het gaat dan bijvoorbeeld om de verdeling van wind- en zonneparken binnen en tussen regio’s, wie er profiteert van de opbrengsten van energieprojecten, maar ook om de verdeling van energie bij schaarste op het elektriciteitsnet of de verdeling van de kosten voor de warmtetransitie. Wat een rechtvaardige verdeling is, is niet eenduidig te beantwoorden. Het is afhankelijk van iemands perspectief op rechtvaardigheid. Waar de één bijvoorbeeld pleit voor het socialiseren van de kosten van het warmtenet zodat de warmte straks voor iedereen betaalbaar blijft, ziet de ander liever zo min mogelijk overheidsregulering en laat dit over aan de vrije markt. Naast vragen over een eerlijke verdeling van de lusten en lasten spelen er ook vragen over de rechtvaardigheid van het besluitvormingsproces (procedurele rechtvaardigheid). Zoals wie wanneer betrokken zou moeten zijn in het proces en met welke invloed, of wanneer er sprake is van voldoende en een adequate informatievoorziening. Tot slot spelen er vragen over hoe een adequate erkenning van groepen, waarden en identiteiten bijdraagt aan rechtvaardigheid (erkenningsrechtvaardigheid).

Hoe voorkomen we bijvoorbeeld dat energieregio’s nieuwe wingewesten worden? En hoe wegen we lokale waarden die toegeschreven worden aan het landschap af tegen het maatschappelijke belang van hernieuwbare energie? Inzicht in hoe rechtvaardigheid speelt in de regionale energiestrategie en welke verschillende perspectieven op rechtvaardigheid er leven onder betrokkenen, kan de regio’s helpen om zorgvuldige en transparante keuzes te maken over wat rechtvaardig is.

Botsende perspectieven op rechtvaardigheid Wanneer de Rijksoverheid, gemeenten en regio’s niet tijdig nadenken over wat rechtvaardig is, kan dit ertoe leiden dat er situaties ontstaan die onrechtvaardig worden gevonden. Juist omdat de energietransitie gepaard gaat met grote systeemveranderingen is de kans groot dat er winnaars en verliezers zullen zijn, en dat er onverwachte, ongewenste nevenschade optreedt. Denk aan waar wel of niet (economisch) geprofiteerd wordt vanwege de opwek van hernieuwbare energie, of waar burgers (onbedoeld) worden achtergesteld doordat ze niet de kennis of mogelijkheid hebben om te investeren in de verduurzaming van hun woning. Ook het ‘lokaal eigendom’-concept, waarbij burgers mede-eigenaar zijn van zonne- of windparken, kan leiden tot uitkomsten die niet als rechtvaardig worden ervaren, bijvoorbeeld wanneer het de ongelijkheid tussen groepen vergroot. Omdat er geen eenduidig antwoord is op wat rechtvaardig is, zullen verschillende betrokkenen anders aankijken tegen de rechtvaardigheid van de hiervoor genoemde ontwikkelingen. Het is aan bestuurders om in de veelheid aan opvattingen over rechtvaardigheid (soms pijnlijke) keuzes te maken over de richting van de energietransitie. Dat vraagt om een zorgvuldige afweging over wat we wel en niet rechtvaardig vinden en waarom.

Door deze keuze van tevoren goed te doordenken kan de overheid zorgvuldige en transparante keuzes maken over wat rechtvaardig is. Dit kan helpen om ongewenste situaties te voorkomen en helpt de overheid om ervoor te kiezen om maatregelen nemen die, waar wenselijk, de lasten verlicht.

Voor een zorgvuldige afweging kan kennis van de verschillende perspectieven op rechtvaardigheid behulpzaam zijn Aan de hand van voorbeelden uit de RES-praktijk schetsen we hoe op verschillende momenten en op verschillende thema’s, rechtvaardigheid impliciet dan wel expliciet een rol speelt in het RESproces. Dit doen we aan de hand van een theoretisch kader (zie figuur B.2), Hiermee bieden we een taal voor het bewust doordenken van verschillende opvattingen van rechtvaardigheid die opkomen in het RES-proces. Dit is een eerste stap in het bewust en zorgvuldig afwegen van de invulling van PBL | 7

rechtvaardigheid in de RES. 1 Een tweede stap is het in beeld brengen van waar spanningen zitten tussen verschillende perspectieven op rechtvaardigheid. Hier zullen (bestuurlijke) keuzes gemaakt moeten worden over welk perspectief in een bepaalde situatie prioriteit krijgt. Vinden we het bijvoorbeeld belangrijker dat de plaatsing van windmolens zo efficiënt mogelijk gebeurt of zien we liever een gelijkmatige verdeling van windmolens over de regio’s? Als duidelijk is welke keuzes gemaakt moeten worden is een volgende stap het doordenken van de consequenties van het kiezen voor het ene dan wel het andere rechtvaardigheidsperspectief. Hiervoor kunnen bijvoorbeeld scenariostudies worden gedaan of kan een breed gesprek worden gevoerd met betrokkenen. Tot slot is het belangrijk dat het besluitvormingsproces waarin bestuurders de afweging maken transparant is en dat de verschillende perspectieven op rechtvaardigheid gelijkwaardig worden meegenomen door met vertegenwoordigers van die perspectieven aan tafel te zitten.

Figuur B.2

Natuur in de Regionale Energiestrategieën Natuur in Nederland staat onder druk, en door de aanleg van wind- en zonneparken op land kan de natuur verder in het gedrang komen. In de RES’en is daarom aandacht voor natuurbescherming en voor een zorgvuldige inpassing van de energieprojecten. De RES biedt daarnaast kansen om de natuur juist te versterken of uit te breiden – en daarvoor is toenemende maatschappelijke belangstelling.

1

Als vervolg op deze studie zal het PBL in 2025 een handreiking aanbieden dat een hulpmiddel biedt om het gesprek over rechtvaardigheid te voeren.

PBL | 8

Natuur wordt beschermd, maar de stap naar natuurversterking is lastig Uit ons onderzoek blijkt dat de regio’s in hun RES over het algemeen voldoende aandacht besteden aan beschermde soorten en gebieden. De regio’s streven ernaar de al beschermde natuur te behouden; die natuur wordt ontzien. Veel regio’s hebben de ambitie om in een bepaald gebied natuur en energie met elkaar te verbinden. Wel zijn er grote verschillen in de ambitieniveaus en het proces dat in gang is gezet voor een goede omgang met het natuurbelang. Zo wordt vaak de ambitie genoemd om met de beoogde energieprojecten de lokale natuur te versterken, maar de concretisering daarvan naar afspraken en werkwijzen is divers en veelal onvolledig. Vaak blijkt de praktijk dan weerbarstig: afspraken en uitkomsten blijven achter bij de ambitie. Met een gebiedsgerichte benadering – het combineren van ruimtelijke opgaven op een hoger schaalniveau dan het project – zijn de kansen op natuurinclusief energieprojecten ontwikkelen beter. Daarvan zien we her en der innovatieve praktijken ontstaan, zoals Gebiedsproces De Baars in regio Hart van Brabant, Zonnepark Abdissenbosch in Noord-Limburg, en Energielandschap Meerstad Noord in de gemeente Groningen. Voor veel regio’s is de gebiedsgerichte benadering echter uitdagend. Zelfs in regio’s waar de ambitie voor natuurinclusiviteit hoog was, bleek de praktijk weerbarstig.

Zo ontstond discussie over de term ‘natuurinclusief’, dat door betrokken partijen als abstract werd ervaren. Het bleek moeilijk de term te vertalen naar concrete en (ook financieel) haalbare projectvoorschriften. Daarnaast brengt gebiedsontwikkeling een eigen complexiteit met zich mee, omdat veel partijen met wisselende (politieke) opvattingen de handen ineen moeten slaan. Ook zijn de nationale beleidsinstrumenten gericht op het niveau van afzonderlijke projecten – zoals de recente uitbreiding van de SDE++ subsidieregeling voor ‘natuurinclusieve zonneparken’. Ze staan een integrale gebiedsgerichte benadering in zekere zin in de weg.

Er bestaan kansen voor meer synergie tussen energie en natuur in de regio Toch lijken er wel kansen te zijn om energie en natuur vaker aan elkaar te koppelen en elkaar te laten versterken. In opdracht van het PBL heeft Rho Adviseurs voor deze monitor een verkennend onderzoek uitgevoerd naar kansen voor de koppeling van zon- en windprojecten aan natuurontwikkeling. Zij komen op drie denklijnen om die kansen aan te boren: het aanwijzen van gebieden waar met energie de grootste winst voor natuur te halen is; gebiedsgerichte ontwikkeling waarbij energie een middel is om een bredere agenda te realiseren; en het aansluiten bij grotere ruimtelijke structuren. Het is de vraag hoe de regio’s deze kansen kunnen gaan verzilveren. Gebleken is dat synergie tussen energie en natuur in de prille praktijk van de gebiedsgerichte en natuurinclusieve benadering niet vanzelf tot stand komt. Er lijkt meer, deels andere sturing nodig als synergie met natuur de politieke wens is.

PBL | 9

Inleiding Met de Regionale Energiestrategieën (RES) geven decentrale overheden samen met de maatschappelijke partners, het bedrijfsleven en bewoners invulling aan een tweetal afspraken uit het Klimaatakkoord: 1. Een kwantitatief doel: in 2030 produceren de regio’s gezamenlijk ten minste 35 terawattuur elektriciteit uit windinstallaties en grootschalige zonne-energie-installaties (zon-pv) op land. 2. Een procesdoel: regio’s stellen elk een Regionale Structuur Warmte (RSW) op. Hiermee nemen zij regie over de verdeling van bovenlokale warmtebronnen in de gemeentelijke warmteplannen. De samenwerking binnen de (energie)regio’s is gericht op het ontwikkelen van een regionaal breed gedragen en ruimtelijk zorgvuldige strategie voor de opwekking van duurzame energie. Ruimtelijke inpassing en maatschappelijk draagvlak voor de energietransitie behoren ook tot de doelstellingen van de RES. Het PBL monitort de voortgang van de RES’en. Dit doen we op verzoek van het ministerie van Klimaat en Groene Groei (KGG), namens het Nationaal Programma RES. De Monitor RES verschijnt voor de vijfde keer. De vorige monitor verscheen in december 2023. Daarin constateerden we dat de kwantitatieve doelstelling uit het Klimaatakkoord voor 2030 goed haalbaar was, maar dat de ontwikkeling voor de lange termijn nog onvoldoende in beeld was.

Het PBL concludeerde in 2023 ook dat het creëren van een gestroomlijnde praktijk voor ruimtelijke processen met maatschappelijke betrokkenheid voor de periode na 2030, al op korte termijn een aanpassing van de RES als instrument zou vragen. Vijf jaar na het opstellen van de concept-regionale strategieën bevinden de regio’s zich in een volgende fase. In het Klimaatakkoord staat de afspraak dat de benodigde vergunningen voor de nog te realiseren projecten uiterlijk 1 januari 2025 verleend moeten zijn. In zowel het Nationaal Plan Energiesysteem (NPE) als het Programma Energiehoofdstructuur (PEH) benadrukken beleidsmakers het belang van gezamenlijke uitvoering van de plannen door het Rijk en decentrale overheden. Een nieuwe opdracht voor de overheden en regio’s moet echter nog worden vastgelegd in volgende interbestuurlijke afspraken. In dit rapport bieden we inzicht in de voortgang van het kwantitatieve doel uit het Klimaatakkoord. Ook bieden we een vooruitblik op de periode 2030-2050. Vanwege de doelstellingen voor ruimtelijke inpassing en maatschappelijk draagvlak voor de energietransitie reflecteren we in deze Monitor ook op rechtvaardigheid en belangen van de natuur, en hoe deze nu tot uiting komen in de RES. Omdat er geen nieuwe documentatie is, gaan we in deze Monitor RES verder niet in op het procesdoel over de verdeling van bovenlokale warmtebronnen.

Hernieuwbare elektriciteitsproductie In het eerste hoofdstuk van deze Monitor RES gaan we in op het kwantitatieve doel voor de hernieuwbare elektriciteitsproductie. In het Klimaatakkoord staat dat Nederland in 2030 ten minste 35 terawattuur aan hernieuwbare elektriciteit uit windinstallaties en grootschalige zon-PV op land per jaar moet produceren. In dit hoofdstuk schatten we in de eerste plaats wat de voortgang is. Daarnaast bekijken we wat de voortgang betekent voor het streefdoel van 55 terawattuur. De PBL | 10

toenmalige minister van EZK Jetten schreef in 2022 aan de Tweede Kamer dat het totaalbod van de RES 1.0 van 55 terawattuur ‘als streefdoel voor 2030 (en daarna) kan worden gezien’ (EZK 2022a). Voor de schatting van de voortgang gebruiken we PBL-systematiek (Matthijsen et al. 2019) zoals die is toegepast in de eerdere Monitors RES. Ook kijken we vooruit naar de periode 2030- 2050.

Rechtvaardigheid in de regionale energietransitie In het tweede hoofdstuk bespreken we rechtvaardigheidsoverwegingen die opkomen in het proces rondom de RES. Rechtvaardigheid wordt steeds belangrijker nu de energietransitie een steeds grotere invloed krijgt op de samenleving. Ook is er steeds vaker sprake van botsende perspectieven op wat er nodig is voor een rechtvaardige energietransitie. Bijvoorbeeld bij het vaststellen van locaties voor wind- en zonneparken, de invulling van lokaal eigendom van windmolens en zonneparken, of over de verdeling van de kosten voor de warmtetransitie. En hoe om te gaan met de verdeling van (schaarse) energiebronnen over de gebruikers? Kortom: hoe doe je dat, een zorgvuldige afweging maken over rechtvaardigheid?

Natuur in de Regionale Energiestrategieën In het derde hoofdstuk verkennen we hoe de omgang met natuur in de RES in de huidige praktijk vorm krijgt. Ook kijken we welke mogelijkheden er zijn om de belangen van de natuur meer in te bedden in de RES. In de RES-processen worden diverse ruimtelijke belangen tegen elkaar afgewogen. Natuur is er daar één van. Nederland heeft in internationale afspraken beloofd om de natuur te beschermen en versterken. Ten tijde van de concept-RES wezen de regio’s ‘natuur en landschap’ echter aan als een van de knelpunten, en signaleerden natuur- en milieuorganisaties dat deze waarden ondergeschoven werden. De omgang met natuur bij energieopwekking op het land geniet sindsdien een bredere en nog groeiende maatschappelijke belangstelling. Daarnaast groeit het idee dat de energietransitie ook juist in positieve zin kan bijdragen aan natuurherstel en -versterking, door natuurontwikkeling mee te nemen in energieopwekkingsprojecten. Hoe gaat het nu? Is er ook in de breedte van de RES synergie tussen energieopwekking en natuur, en waar liggen de kansen voor verbetering?

PBL | 11

1

Hernieuwbare elektriciteitsproductie

De Regionale Energiestrategieën moeten ertoe leiden dat Nederland in 2030 ten minste 35 terawattuur hernieuwbare elektriciteit opwekt uit windinstallaties en grootschalige zonne-energie-installaties (zon-pv) op land. Op basis van de op dit moment beschikbare informatie is het heel erg waarschijnlijk dat deze doelstelling uit het Klimaatakkoord wordt gehaald. Het halen van het streefdoel van 55 terawattuur in 2030 is heel erg onwaarschijnlijk. In dit hoofdstuk bespreken we hoe we tot deze conclusies komen. We vertrekken vanuit een beschrijving van de context waarin de RES-regio’s opereren (paragraaf 1.1). Daarna maken we een kwantitatieve analyse van de hernieuwbare elektriciteitsproductie uit grootschalige zon-pv en windenergie op land in 2030 (paragraaf 1.2). Tot slot kijken we vooruit naar de periode 2030-2050 (paragraaf 1.3). Met hernieuwbare elektriciteitsproductie bedoelen we in dit hoofdstuk windinstallaties en grootschalige zonne-energie-installaties op land.

1.1

Regio’s in een veranderend speelveld

De context waarbinnen de RES-regio’s opereren, is de afgelopen jaren veranderd. Regio’s krijgen te maken met nieuwe beleidskaders enerzijds, en schaarste op het elektriciteitsnetwerk anderzijds. Hernieuwbare elektriciteitsproductie wordt daarmee steeds meer onderdeel van een bredere maatschappelijke afweging. In deze paragraaf beschrijven we belangrijke ontwikkelingen die de dynamiek beïnvloeden waarbinnen de regio’s opereren.

Andere keuzes in het regeerprogramma In het regeerprogramma van het kabinet Schoof zet het kabinet in op beleid dat draagbaar is voor bedrijven en burgers. Het kabinet houdt vast aan de Europees afgesproken klimaatdoelen, maar voert een aantal concrete beleidswijzigingen door, waarbij beleid van het vorige kabinet wordt teruggedraaid (CPB 2024). Deze nationale keuzes kunnen gaan doorwerken in de regio (Evers et al. 2018). Op het gebied van hernieuwbare elektriciteit worden nu keuzes gemaakt die mogelijk gevolgen hebben voor de RES’en. Zo staat er in het regeerprogramma: • • •

‘Windturbines komen zoveel mogelijk op zee, in plaats van op land.’ ‘In nieuw te bestemmen gebieden gaat woningbouw - als er sprake is van concurrentie om grond - voor zonnevelden en windmolens. Dit vergt nadere uitwerking.’ ‘Het kabinet gaat stevig regie voeren op netcongestieproblemen en het toekomstbestendig maken van het elektriciteitsnet.’

Netcongestie heeft lokaal verschillende consequenties In grote delen van het land is netcongestie ontstaan. Hierdoor is het voor energieproducenten en energieafnemers lastiger een nieuwe of grotere aansluiting te krijgen op het elektriciteitsnetwerk (zie de tekstbox). Dit probleem doet zich bijna overal voor (figuur 1.1), maar op lokaal niveau heeft het verschillende consequenties. Bijvoorbeeld door verschillen in de richting van het tekort aan netcapaciteit. Zo was in oktober 2024 in Zuid-Holland en Zeeland vooral de afname van energie beperkt, terwijl het in Groningen, Friesland, Drenthe en Overijsel per gebied verschilt in welke richting PBL | 12

de beperking optreedt. Ook tussen gebieden met beperkingen voor zowel afname als invoeding treden verschillen op. In de meeste gebieden gelden de beperkingen alleen voor grootverbruikersaansluitingen, maar in het deelnet van Flevoland, Gelderland en Utrecht kunnen ook kleinverbruikers te maken krijgen met gevolgen van netcongestie (EZK 2024b). Figuur 1.1.

Bij het ondertekenen van het Klimaatakkoord was al bekend dat de schaarste ook uitwerking zou hebben op de hernieuwbare elektriciteitsproductie. In hun doorrekening van de ambities uit de RES 1.0 gaven de netbeheerders al aan dat de 35 terawattuur aan hernieuwbare elektriciteit in 2030 alleen onder voorwaarden zouden kunnen worden getransporteerd via het elektriciteitsnet (NBNL 2021). Om het totale RES-streefdoel van 55 terawattuur mogelijk te maken, zou coördinatie van uitbreidingsinvesteringen en prioriteren van nieuwe aansluitingen vereist zijn.

PBL | 13

Netcongestie en transportschaarste In deze Monitor RES refereert de term netcongestie aan de brede problematiek rondom het verkrijgen van een aansluiting op het elektriciteitsnet. Deze problematiek kent een fysieke en een administratieve component. Er is sprake van fysieke congestie wanneer de hoeveelheid elektriciteit die getransporteerd moet worden, groter is dan het netwerk aankan. Netbeheerders voorkomen langdurige overbelasting en stroomuitval door op momenten van dreigende congestie regelbaar vermogen in te zetten. In combinatie met afspraken over het verkrijgen van een aansluiting zorgen deze maatregelen ervoor dat fysieke netcongestie in de praktijk maar op een beperkt aantal plekken en momenten in het jaar voorkomt. Het grootste deel van de problematiek refereert daarom aan de administratieve component: transportschaarste. Of er sprake is van schaarste, wordt vastgesteld op basis van de contractueel beschikbare capaciteit op het netwerk. Transportschaarste refereert aan de situatie waarin er meer vraag naar transportcapaciteit voor stroom over het netwerk is dan het netwerk op enig moment aan kan. Door de afspraken over transportcapaciteit is het in tijden van transportschaarste voor energieproducenten en energieafnemers (bedrijven, projectontwikkelaars) lastiger een nieuwe of grotere aansluiting te krijgen op het elektriciteitsnetwerk.

De rem op aansluitingen werkt door in ruimtelijke en economische vraagstukken, zoals de balans tussen stad en platteland, de inpassing van energie-infrastructuur in het landschap, en de ruimtelijke clustering van energie-intensieve activiteiten.

Meer coördinatie op de infrastructuur Sinds het begin van de RES neemt de coördinatie op de infrastructuur toe vanuit verschillende partijen. Het elektriciteitsnetwerk zal de komende jaren in het hele land worden verzwaard en uitgebreid (NBNL 2023a). De investeringen die nodig zijn om dit mogelijk te maken, worden elke twee jaar vastgelegd in de investeringsplannen (IP’s) van de netbeheerders. Uit de IP’s van 2024 blijkt dat er in de periode tot 2030 twee keer zoveel investeringen zijn gepland als in de vorige investeringsplannen. Ongeveer een kwart van de geplande investeringen kan mogelijk niet voor 2030 worden uitgevoerd (DNV 2024). Ze worden beperkt door lange vergunningsprocedures, een tekort aan materiaal, een tekort aan personeel of timings-issues tussen verschillende werkzaamheden. Het Landelijk Actieprogramma Netcongestie (LAN) voert met een brede coalitie van belanghebbenden regie op de aanpak van schaarste, die is ontstaan door het tekort aan transportcapaciteit (EZK 2022b, LAN 2024). Het programma werkt in drie sporen: • Sneller bouwen: uitbreiding van de energie-infrastructuur door standaardisatie, aanpassing van ruimtelijk instrumentarium (zoals energievisies) en het verbeteren van de samenwerking tussen belanghebbenden. • Beter benutten: gericht op nieuwe contractvormen, tariefstructuren en aanpassing van regels en kaders rondom aansluiting op het stroomnet.

• Slimmer inzicht: ontwikkeling en verspreiding van nieuwe dataproducten, die kunnen bijdragen aan verminderen of voorkomen van netcongestie. Vanuit het idee van Sneller bouwen zijn inmiddels in alle provincies energy boards opgericht (LAN 2024). Deze boards hebben als doel om de ontwikkeling van het energiesysteem op verschillende schaalniveaus af te stemmen. Hiervoor gaan zij uit van ‘integraal programmeren’, een nieuwe PBL | 14

besluitvormingscyclus die energieproductie en -vraag in ruimtelijke context analyseert (IPO 2022). In het kader van deze nieuwe cyclus hebben een aantal provincies al een energievisie opgeleverd. De energievisies zijn inhoudelijk uiteenlopend. Ze variëren van zeer gedetailleerd, tot een conceptuele introductie van ordenende principes in het toekomstige energiesysteem. Ook zijn er gemeenten en regio’s die een eigen visie op het energiesysteem van de toekomst ontwikkelen. Omdat netcongestie ook speelt op wijkniveau, is het LAN in 2024 uitgebreid met de Actieagenda Netcongestie Laagspanning. Ten slotte leveren de provincies in 2025 een tweede versie van het provinciale Meerjarenprogramma Infrastructuur Energie en Klimaat (pMIEK) op. Dit vormt vervolgens input voor de investeringsplannen van de netbeheerders voor de periode 2026-2035 (Koelemeijer et al. 2023, Matthijsen et al. 2023).

Veranderende wet- en regelgeving Terwijl de RES tot uitvoering komt, wijzigt de wet- en regelgeving om die beter te laten passen bij het veranderende energiesysteem. Vier voorbeelden van deze veranderingen zijn: 1. Maatregelen voor aansluiting van extra zon-pv-projecten Sinds het begin van de RES zijn er verschillende maatregelen genomen om aansluiting van extra zon-pv-projecten mogelijk te maken, bijvoorbeeld door de aansluitcapaciteit voor zonneparken te verlagen naar 50 procent (ACM 2024). Daarnaast wordt het, met een verplichting van een zogenaamde real time interface, voor netbeheerders mogelijk om zonnestroominstallaties direct af te regelen (NBNL 2024). 2. Maatschappelijke prioritering Overheden zorgen samen met netbeheerders en de Autoriteit Consument & Markt voor de randvoorwaarden om netcongestie te verminderen. Naast het aanpassen van de kaders voor contractvormen, congestiemanagement en tarieven, is het vanaf dit jaar mogelijk om nieuwe capaciteit op het stroomnet toe te kennen op basis van maatschappelijke prioriteit (ACM 2024). 3. ‘Contract for difference’-regeling aangekondigd Met de aankondiging van een contract for difference-regeling in plaats van de SDE++-regeling ontstaat bij zonne- en windparken meer zekerheid over het toekomstige verdienvermogen (EZK 2024a).

De contract for difference-regeling houdt in dat wanneer de elektriciteitsprijs onder een bepaald niveau zakt, producenten verzekerd zijn van inkomen. Om overwinsten tegen te gaan betalen producenten boven een bepaalde elektriciteitsprijs het verschil terug. De nieuwe regeling moet nog worden uitgewerkt en gaat op zijn vroegst in vanaf 2027. Totdat de details zijn uitgewerkt, blijft de SDE++-regeling ook na 2025 beschikbaar voor windenergie- en zon-pv-projecten. 4. Nieuwe Energiewet als basis voor de energietransitie In de Eerste Kamer is de nieuwe Energiewet aangenomen. Met de nieuwe Energiewet worden de juridische kaders aangepast om de ontwikkeling van het energiesysteem te ondersteunen. Met herschikking van regels en definities raakt de nieuwe wetgeving aan vrijwel elk aspect van het systeem, waaronder energiemarkten, systeembeheer, gegevensuitwisseling en toezicht en handhaving. Zo wordt het streven naar lokaal eigendom uit de RES ondersteund door de erkenning van energiegemeenschappen en de mogelijkheden om PBL | 15

energie te delen. Toegang tot en uitwisseling van relevante energiedata bieden mogelijkheden om de potentie van lokale energiesystemen gedetailleerder te plannen, bijvoorbeeld door middel van afstemming tussen verbruiksprofielen.

1.2 Hernieuwbare elektriciteitsproductie in 2030 Voor de schatting van de hernieuwbare elektriciteitsproductie in 2030 gebruiken we de PBLsystematiek (zie bijlage 2) zoals die is toegepast in de eerdere Monitors RES. De systematiek maakt onderscheid tussen drie fases van het ontwikkeltraject, namelijk de bestaande productiecapaciteit (huidig), de projectenvoorraad (pijplijn), en projecten die niet zo concreet zijn (ambitie). De resultaten van elk van deze fasen en de optelsom lichten we in de secties hieronder toe.

Doelstelling hernieuwbare elektriciteitsproductie 2030 wordt heel erg waarschijnlijk gehaald De RES moet ertoe leiden dat Nederland in 2030 ten minste 35 terawattuur hernieuwbare elektriciteit opwekt uit windinstallaties en grootschalige zonne-energie-installaties op land. Op basis van de op dit moment beschikbare informatie is het heel erg waarschijnlijk dat deze doelstelling uit het Klimaatakkoord wordt gehaald. Deze conclusie is ongewijzigd ten opzichte van die in de eerdere Monitors RES. Het risico dat projecten niet doorgaan door netcongestie vormt net als in de vorige editie een bron van onzekerheid. De geschatte hernieuwbare elektriciteitsproductie in 2030 is 41 terawattuur met een bandbreedte van 37 tot 45 terawattuur (zie figuur 1.2). Een jaar aan extra projectrealisaties zorgt voor minder grote onzekerheid dan in voorgaande monitors. De schatting van de productie in 2030 uit bestaande productiecapaciteit (huidig) en wind- en zon-pv-projecten die nu vergaand in ontwikkeling zijn (pijplijn) bedraagt 33,8 terawattuur met een bandbreedte van 32,6 tot 35,1 terawattuur. In het Klimaatakkoord is afgesproken dat kleinschalige zon-pv onder voorwaarden mee mag tellen voor de RES-doelstelling. Als we hier rekening mee houden, komt de inschatting voor de totale hernieuwbare elektriciteitsproductie in de RES in 2030 uit op een bandbreedte van 41 tot 49 terawattuur.

Wanneer de 35 terawattuur dan precies wordt bereikt is nog niet duidelijk, maar dat zou heel goed al voor 2030 kunnen gebeuren. Dit betekent dat het op basis van de huidige productiecapaciteit en de verwachte projectrealisatie waarschijnlijk is dat per 1 januari 2025 de benodigde vergunningen zijn afgegeven voor voldoende projecten voor het behalen van het 35-terawattuur doel. Het halen van het streefdoel van 55 terawattuur in 2030 is heel erg onwaarschijnlijk. Aanscherping van de voorkeursvolgorde zon en concept-milieunormen voor windenergie op land zorgen ervoor dat er minder geschikte locaties voor extra hernieuwbare productie overblijven. De voorkeursvolgorde zon-pv stelt dat nieuwe zonneparken voornamelijk op daken ontwikkeld moeten worden, terwijl het grootste deel van de nieuwe projectinitiatieven en de resterende ambitie uit zonnevelden bestaat. Daarnaast is het bij nieuwe projecten lastig om een aansluiting te krijgen op het elektriciteitsnet, en dreigen RES-projecten door netcongestie vertraging op te lopen. Netcongestie is dus een obstakel voor het streefdoel van de RES.

PBL | 16

Figuur 1.2

Schatting van de hernieuwbare elektriciteitsproductie in 2030 uit bestaande capaciteit bedraagt bijna 30 terawattuur In het onderdeel huidig maken we een schatting van de verwachte elektriciteitsproductie in 2030 uit de al bestaande productiecapaciteit van grootschalige zon-pv en windenergie-op-landparken. We tellen in dit onderdeel alle projecten mee die zijn gerealiseerd tot en met het derde kwartaal van 2024. Bijlage 2 geeft een nadere beschrijving van de opbouw van het onderdeel huidig en de toegepaste bijstellingen en correcties voor weersomstandigheden. Het onderdeel huidig is sinds de vorige monitor (derde kwartaal 2023) met 4,3 terawattuur toegenomen tot 29,8 terawattuur (figuur 1.3). Grootschalig zon-pv zorgde voor een toename van 2,5 terawattuur en windenergie op land voor een toename van 1,8 terawattuur. De toename door zon-pv komt volledig voort uit nieuwe installaties. Bij windenergie op land komt 1,2 terawattuur door nieuwe installaties die sinds de vorige monitor zijn ontwikkeld. De overige toename van hernieuwbare elektriciteit vanuit windenergie op land komt door productie uit bestaande installaties, die hoger uitviel dan geschat in de vorige monitor. Dit laatste heeft te maken met de manier waarop productie uit huidige turbines wordt genormaliseerd voor een standaard weerjaar (zie bijlage 2 van de Monitor RES 2023 voor uitgebreidere toelichting).

Sinds de publicatie van de Monitor RES 1.0 in 2021 is de productie uit het onderdeel huidig met 10,9 terawattuur toegenomen. Dat is een jaarlijkse toename van gemiddeld 3,6 terawattuur. In die jaren kwamen er telkens nieuwe grootschalige installaties bij van zon-pv en windenergie op land.

PBL | 17

Schatting van de hernieuwbare elektriciteitsproductie in 2030 vanuit de pijplijn bedraagt circa 4 terawattuur In het onderdeel pijplijn maken we een inschatting van de verwachte elektriciteitsproductie in 2030 van projecten die nu al in ontwikkeling zijn, oftewel de voorraad van projecten. Dit zijn projecten die de eerste stappen van het ontwikkeltraject hebben doorlopen. Voor windenergie op land geldt dit vanaf het moment dat de bouw in opdracht of in voorbereiding is volgens de Monitor Wind op Land (RVO 2024a). Zon-pv-projecten tellen mee vanaf het moment dat de Stimulering Duurzame Energie (SDE) of Stimulering Collectieve Energie (SCE)-subsidie is toegekend. We schatten de productie in 2030 uit de pijplijn in door de capaciteit in megawatt te vermenigvuldigen met de verwachte vollasturen en de verwachte realisatiegraad. Deze realisatiegraad geeft een inschatting van het deel van de projectenvoorraad dat uiteindelijk wordt gerealiseerd (zie bijlage 3 van de Monitor RES 2023 voor nadere toelichting; Matthijsen et al. 2023). Bij de inschatting houden we rekening met projecten die afvallen als gevolg van netcongestie of andere bronnen van vertraging in het ontwikkeltraject. De samenstelling van de projectenpijplijn voor hernieuwbare elektriciteit, is de afgelopen jaren veranderd. Zestig procent van de verwachte productie uit de projectenvoorraad komt uit zon-pv-projecten.

Omdat bij zon-pv-projecten relatief meer beperking van schaarse netcapaciteit wordt ondervonden, wordt het effect van het tekort aan transportcapaciteit op de voortgang van de RES groter. De grootte van de pijplijn is in het afgelopen jaar afgenomen. De projecten die in de pijplijn zitten tellen nu op tot zo’n 7,4 terawattuur. Deze projecten zullen de komende jaren niet allemaal worden gerealiseerd. De middenwaarde van de geschatte productie van de projecten die wel gerealiseerd worden daalde voor het derde jaar op rij en gaat naar 4,0 terawattuur. In de Monitor RES 2023 was dit nog 5,4 terawattuur. De schatting van huidig plus pijplijn loopt op naar 33,8 terawattuur. Dat is 2,9 terawattuur hoger dan in de vorige monitor en dit doorbreekt daarmee het patroon van stagnatie van de afgelopen jaren.

PBL | 18

Figuur 1.3

Schatting van de hernieuwbare elektriciteitsproductie vanuit ambitie in 2030 bedraagt tussen de 4,5 en 10,0 terawattuur Bij het onderdeel ambitie maken we een inschatting van het deel van het bod dat boven op de verwachte elektriciteitsproductie uit de onderdelen huidig en pijplijn kan worden ontwikkeld. De totale ambitie bestaat uit het bod uit de RES 1.0 min de geschatte productie uit de onderdelen huidig en pijplijn. Net als in de voorgaande monitors schatten we de productie uit ambitie in met behulp van een algemene realisatiegraad voor het deel van het bod dat nog niet zo concreet is als de projecten in het onderdeel pijplijn. We schatten dat de productie uit concrete projecten is toegenomen. Daarmee is de resterende ambitie afgenomen. Het totaalbod per regio is namelijk onveranderd. De totale ambitie van voorgenomen projecten voor hernieuwbare elektriciteit bedraagt eind 2024 nog ongeveer 21 terawattuur. Welk deel van dit resterende bod uiteindelijk leidt tot elektriciteitsproductie in 2030, is afhankelijk van verschillende factoren. Zo lijkt er met de aangekondigde contract-for-difference-regeling meer zekerheid te ontstaan om projecten te blijven ontwikkelen in de komende jaren.

Daar staat tegenover dat de ontwikkeling van nieuwe projecten juist onzekerder is door netcongestie, de dalende prijs waartegen zonnestroom kan worden verkocht en inperking van geschikte locaties. Of er daadwerkelijk nieuwe initiatieven uit het onderdeel ambitie voortkomen, zal daarom afhangen van het succes van nieuwe maatregelen om extra capaciteit aan te sluiten. Ook zal het ervan afhangen of nieuwe energieprojecten ontwikkeld kunnen worden vanuit lokale vraag, of tegelijkertijd met energieopslag, om het verdienvermogen in stand te houden. PBL | 19

Wanneer de aansluitcapaciteit op het net en het vermogen om geld te verdienen aan de elektriciteitsproductie geen beperking vormen, is het alsnog de vraag of er vanuit ruimtelijke inpassing voldoende locaties overblijven voor nieuwe projecten. Door de aangescherpte voorkeursvolgorde zon en concept-milieunormen voor windenergie op land zijn de mogelijkheden beperkt om zoekgebieden in te vullen met grootschalige zonnevelden en windparken. In ontwerp zijn deze normen bedoeld om te sturen via het verlenen van vergunningen aan nieuwe initiatieven, maar het is niet uit te sluiten dat ook projecten in een latere ontwikkelfase hiermee te maken krijgen. Omdat het niet duidelijk is of nieuwe maatregelen voor 2030 al effect zullen hebben, gebruiken we bij de inschatting van de elektriciteitsproductie vanuit ambitie dezelfde bandbreedte als in de Monitor RES 2023. Met een algemene bandbreedte van 20 tot 50 procent realisatie van projecten, zou er tussen de 4,5 en 10,0 terawattuur kunnen worden ontwikkeld, boven op de verwachte productie uit bestaande en geplande projecten. Dit resulteert in een totale verwachte productie van 37 tot 45 terawattuur. Hiermee ligt de hele bandbreedte boven de 35 terawattuur. Dit geeft aan dat de onzekerheid rond het halen van de doelstelling uit het Klimaatakkoord is afgenomen ten opzichte van de Monitor RES 2023.

Regiogegevens bieden extra informatie over projecten in ontwikkeling Bij projecten voor het aanleggen van wind- en zonneparken gaan de ruimtelijke procedure en vergunningverlening vooraf aan de subsidiebeschikking. De totale aanlooptijd van grote projecten bedraagt ten minste zes jaar. Dit betekent dat de windprojecten en zonneparken die in 2030 bijdragen aan de totale productie, nu in 2024 al in ontwikkeling zouden moeten zijn. In de dataset Begrippenkader RES staat hierover extra informatie ten opzichte van de PBLsystematiek. Hierin staat een inschatting van de elektriciteitsproductie in 2030 vanuit de projecten waarvoor de ruimtelijke- of vergunningsprocedure al zijn gestart. Het Begrippenkader RES maakt onderscheid tussen drie fases die voorafgaan aan de subsidiebeschikking en de bouw van een project, namelijk: voortraject, subsidieaanvraag en subsidieverlening (zie bijlage 4 voor nadere toelichting). Het Begrippenkader RES gaat uit van 9,8 terawattuur aan energieproductie vanuit projecten in deze vroege fases van het ontwikkeltraject. Dit zou betekenen dat bijna de helft van de resterende 21 terawattuur aan ambitie volgens de regio’s op projectniveau is uitgewerkt. Wanneer de totale omvang van de energieproductie wordt gecorrigeerd voor projectrealisatie, komt de geschatte productie van deze projecten op 4,8 terawattuur (zie bijlage 4).

Grootschalige zon-pv-projecten op dak in hebben in de meeste gevallen geen voortraject. De elektriciteitsproductie uit deze projecten komt nog boven op deze inschatting.

Kleinschalige zon-pv-productie mag deels meetellen voor RES-doelstelling In het Klimaatakkoord is afgesproken dat kleinschalige zon-pv onder voorwaarden mee mag tellen voor de RES-doelstelling. Daarvoor moet ten minste 35 terawattuur hernieuwbare elektriciteitsproductie worden gehaald en moet de elektriciteitsproductie van kleinschalige zon-pv ten minste 7 terawattuur zijn. Het deel boven de 7 terawattuur telt in dat geval mee. Volgens de Klimaat- en Energieverkenning (KEV) 2024 komt de productie uit kleinschalige zon-pv in 2030 uit op 11 terawattuur met een bandbreedte van 10 tot 15 terawattuur (PBL 2024). We gaan uit van de middenwaarde van de KEV, wat betekent dat er 4 terawattuur uit kleinschalige zon-pv kan worden PBL | 20

toegekend aan de RES. Hiermee komt de schatting voor de totale hernieuwbare elektriciteitsproductie in de RES in 2030 uit op een bandbreedte van 41 tot 49 terawattuur. Elektriciteitsproductie uit kleinschalige windturbines kan ook een bijdrage leveren aan het onderdeel ambitie. Hoeveel deze categorie kan bijdragen is onduidelijk, omdat er geen gedetailleerde statistiek beschikbaar is over het aantal en het vermogen van de installaties. Wanneer we uitgaan van beschikbare data op basis van de ISDE-subsidie, waren er in 2023 ongeveer 600 turbines, die gezamenlijk tussen 0,02 en 0,11 terawattuur produceerden. 2

1.3 Vooruitblik op 2030 - 2050 Met de RES werd de nationale doelstelling voor de opwekking van hernieuwbare elektriciteit een decentrale opdracht voor de regio’s. Het doel was om tot een breed gedragen plan te komen voor het inpassen van grootschalige hernieuwbare elektriciteitsproductie in het landschap. De regio’s formuleerden zelf een veel hogere ambitie dan in het Klimaatakkoord was afgesproken. In de Monitor RES 2023 constateerden we dat de doelstelling voor het Nationaal Programma RES nog steeds goed haalbaar was, maar dat de ontwikkeling voor de lange termijn nog onvoldoende in beeld was (Matthijsen et al. 2023). Dat is nog steeds het geval.

Sterk toenemende rol van hernieuwbare elektriciteit verwacht In de kabinetsvisie voor het energiesysteem tot 2050, en in veel verkenningen vindt er ook na 2030 een sterke groei van de hernieuwbare productiecapaciteit op land plaats. In het Nationaal Plan Energiesysteem (NPE) en het Programma Energiehoofdstructuur (PEH) benadrukken beleidsmakers net als in veel verkenningen (zie bijvoorbeeld Sijm 2024; Berkhout 2023) een sterke toename van het gebruik en de productie van hernieuwbare elektriciteit uit zonne- en windparken op land. In het NPE wordt uitgegaan van een energiesysteem waarin de elektriciteitsketen in 2050 in ongeveer 50 tot 70 procent van het energieverbruik voorziet (nu is dat ongeveer 20 procent; EZK 2023b). Hoe dit er in de praktijk uit komt te zien is nog op veel vlakken onzeker. Ook In de Trajectverkenning Klimaatneutraal 2050 van het PBL zijn trajecten naar een klimaatneutrale samenleving voor Nederland in 2050 doorgerekend (Daniëls et al. 2024). Het PBL concludeert dat klimaatneutraliteit technisch mogelijk is, maar dat alle zeilen bijgezet moeten worden om dat te halen. Elektrificatie maakt het Nederlandse energiesysteem minder afhankelijk van internationale energiemarkten en fossiele energie, maar leidt er wel toe dat de hernieuwbare elektriciteitsproductie nog verder moet groeien, evenals de capaciteit van de elektriciteitsnetten.

De productie van elektriciteit in 2050 wordt naar verwachting circa drie tot vijf keer zo groot als in 2022.

Decentrale uitwerking vraagt om herziening van aanpak en monitoring Voor een effectieve uitvoering van de plannen voor de energietransitie in gemeenten en provincies zal niet alleen rekening moeten worden gehouden met technisch-economische aspecten, maar ook met juridisch-bestuurlijke en sociaal-maatschappelijke aspecten. Het succes van de transitie hangt niet alleen af van de realisatie van voldoende hernieuwbare elektriciteitsproductie, maar ook van

2

Aantal op basis van de Regionale Klimaatmonitor en gemiddelde jaarproductie tussen 30.000 en 185.000 kilowattuur per turbine (RVO 2024d).

PBL | 21

het vermogen om tot breed gedragen en rechtvaardige oplossingen te komen. De sociaal-maatschappelijke aspecten zijn vaak nog onderbelicht en benodigde institutionele veranderingen komen langzaam op gang, als ze al in beeld zijn. De nieuwe Energiewet die door de Eerste Kamer is aangenomen, is onder meer gericht op het faciliteren van bottom-up initiatieven waarmee verschillende vormen van het energiesysteem lokaal meer mogelijkheden kunnen krijgen. Dat brengt een grote vraag met zich mee naar nieuwe gegevens. Voor een effectieve sturing op de ontwikkeling van lokale energiesystemen zijn nieuwe indicatoren nodig die de ontwikkeling van het energiesysteem en de benodigde institutionele veranderingen kunnen kenmerken. Er zal bijvoorbeeld een gedetailleerd beeld moeten worden gevormd van welke energieketen voor elk van de sectorale opgaven in een gebied moet worden ontwikkeld. Het gaat dan niet alleen om de hoeveelheid terawattuur, maar ook om de capaciteit, de locatie en het moment waarop de energie wordt gevraagd of geproduceerd.

Er is een meer integrale benadering van het regionale energiesysteem nodig Deze monitor laat zien dat de productiecapaciteit van grootschalige zon-pv- en windenergie-oplandparken sinds de vorige monitor is gegroeid en dat het heel erg waarschijnlijk is dat de 35 terawattuur doelstelling uit het Klimaatakkoord wordt gehaald. Maar we zien ook dat de grootte van de projectenpijplijn in het afgelopen jaar is afgenomen en dat de instroom van nieuwe projecten in de pijplijn wordt bemoeilijkt door nieuwe beleidskaders en schaarste op het elektriciteitsnetwerk. Om een sterk toenemende rol van hernieuwbare elektriciteit mogelijk te maken, is het belangrijk om na te denken over de periode na 2030. Er is een meer integrale benadering van het regionale energiesysteem nodig. Die moet samenhangen met de aanpak van andere maatschappelijke opgaven die invloed hebben op ruimtelijke planning, zoals woningbouw, natuur en de kwaliteit van het landschap. Bij de nieuwe interbestuurlijke afspraken die op dit moment worden voorbereid, wordt kritisch gekeken naar de rol en het takenpakket van bestaande nationale programma's, waaronder het Nationaal Programma RES. Een belangrijk doel is om te bepalen welke aanpassingen nodig zijn om de overgang van een sectorale naar een integrale aanpak te faciliteren.

Om tot een integrale aanpak te komen, moet de hernieuwbare elektriciteitsproductie op land in samenhang worden beschouwd met de energievraag en het energieaanbod in de gehele keten en op verschillende schaalniveaus. Keuzes om extra productiecapaciteit te ontwikkelen, worden dan bijvoorbeeld veel afhankelijker van de vraag naar energie en de infrastructuurontwikkeling. Daarbij is niet alleen de samenhang binnen de elektriciteitsketen belangrijk, maar ook de wisselwerking met de andere energieketens. Door deze interacties is de ontwikkeling van regionale energiesystemen maatwerk.

De ontwikkeling van energiehubs levert nieuwe inzichten op over de opzet van lokale energiesystemen Op lokaal niveau wordt in zogenoemde energiehubs al druk geëxperimenteerd met een meer integrale benadering van het energiesysteem. Zo ontstaan voorbeelden van hoe afwegingen op lokaal niveau worden gemaakt. In plaats van de nadruk te leggen op zoveel mogelijk elektriciteitsproductie, staat de lokale balans tussen vraag en aanbod van alle relevante vormen van energie centraal. Deze benadering biedt mogelijk nieuwe oplossingen voor verschillende barrières voor de ontwikkeling van hernieuwbare elektriciteitsproductie. PBL | 22

In gebieden waar sprake is van netcongestie kan bijvoorbeeld de ontwikkeling van (extra) windenergie in een energiehub uitkomst bieden om vraag en aanbod lokaal beter in balans te brengen. Andere energiehubs verminderen de impact op omliggende infrastructuur door voor vraag en aanbod zoveel mogelijk zelfvoorzienend te zijn. Of er wordt efficiënter gebruik gemaakt van bestaande transportcapaciteit door de aansluiting op het net te delen tussen de verschillende deelnemers van de hub. Voorwaarde bij dit soort lokale oplossingen is wel dat zij niet op andere schaalniveaus tot nieuwe knelpunten leiden. Lokaal eigenaarschap biedt in dit soort energiesystemen mogelijk ook aanknopingspunten voor de oplossing van problemen rond het toekomstige verdienvermogen van elektriciteitsproductie. Bijvoorbeeld door te zorgen voor een directere koppeling tussen investering en opbrengst van elektriciteitsproductie.

PBL | 23

2

Rechtvaardigheid in de regionale energietransitie

De energietransitie vraagt om (her)verdeling van lusten en lasten. Keuzes over wat hierin rechtvaardig is zijn daarbij onvermijdelijk. De mogelijkheden om mee te doen met en te investeren in de transitie zijn niet voor iedereen gelijk. Ook zijn er verschillen in de mate waarin eenieder profiteert: wat voor de één een verdienmodel is, betekent voor de ander overlast of hoge kosten. Welke verschillen voor de samenleving wel en niet acceptabel zijn, wie het wanneer voor het zeggen heeft en wat dat betekent voor de rechten en verantwoordelijkheden van overheden, burgers en andere partijen zijn belangrijke vraagstukken in de (rechtvaardige) energietransitie. We starten dit hoofdstuk met uit te leggen waarom het rechtvaardigheidsvraagstuk urgent is voor de energietransitie (paragraaf 2.1). Daarna bespreken we de theorie, het analysekader en de methode die we voor dit onderzoek hebben gebruikt (paragraaf 2.2). Vervolgens schetsen we een beeld van de verschillende rechtvaardigheidsargumenten die opkomen in het debat (paragraaf 2.3). Tot slot geven we de belangrijkste conclusies en schetsen we kansen voor een meer rechtvaardige besluitvorming in de RES (paragraaf 2.4).

2.1 Spanning om rechtvaardigheid in de regio Rechtvaardigheid is tegenwoordig een veelbesproken term in de vormgeving van de energietransitie (Hulscher et al. 2023; Santoo & van Duin 2024). Er zijn verschillende ideeën over wat een rechtvaardige energietransitie is, en die worden gevormd door waarden, normen, maar ook de tijdgeest. Waar sommige bestuurders er trots op zijn om een energieleverende regio te zijn, zienanderen met name de onevenredige lasten die de gemeenschap draagt in naam van het algemeen belang. En waar er aan de ene kant burgers zijn die protesteren tegen de komst van windmolens, slaan anderen de handen ineen om in hun omgeving zelf windenergie te realiseren. Deze perspectieven op rechtvaardigheid kunnen met elkaar botsen. Het is dan aan bestuurders om kennis te nemen van al dit soort verschillende opvattingen, ze tegen elkaar af te wegen en vervolgens een beslissing te nemen over bijvoorbeeld de locatie van een windmolenpark. Bij die (soms pijnlijke) beslissingen wordt een keuze gemaakt over wat rechtvaardig is. Dat vraagt van bestuurders ook dat ze zorgvuldig afwegen wat ze wel en niet rechtvaardig vinden en waarom. Die zorgvuldige, rechtvaardige afweging wordt steeds belangrijker nu de energietransitie een steeds grotere invloed krijgt op de samenleving en bestuurders vaker keuzes moeten maken die de ene groep welgevallig zijn, maar de andere niet.

Bijvoorbeeld als het gaat om het vaststellen van locaties voor wind- en zonneparken, de manier waarop burgers zelf eigenaar kunnen worden en kunnen profiteren van windmolens en zonneparken (‘lokaal eigendom’), keuzes over de verdeling van de kosten voor de warmtetransitie en hoe om te gaan met de verdeling van (schaarse) energiebronnen, zoals restwarmte van bedrijven. Bovendien wordt het concreter wie de 'winnaars' en wie de 'verliezers' zijn van de transitie. Als mensen het gevoel hebben aan het kortste eind te trekken, zich zorgen maken over dingen die voor hen belangrijk zijn of zich niet gehoord voelen, dan kan dit leiden tot weerstand. Een zorgvuldige en transparante afweging helpt om belangrijke waarden te waarborgen in de energietransitie, bewust te kiezen waar de overheid de pijn voor bepaalde groepen zoveel mogelijk wil mitigeren en kan bijdragen aan de acceptatie van beleid omdat keuzes beter worden begrepen (Gross 2007; Kuitenbrouwer et al. 2024). PBL | 24

Maar hoe kunnen bestuurders dat doen, een zorgvuldige, rechtvaardige afweging maken? Vaak blijft de afweging over wat een rechtvaardige energietransitie (ten minste) vraagt impliciet bij de totstandkoming van beleid en de uitvoering daarvan. Bestuurders en andere professionals uit het energiedomein zoeken naar handvatten om betekenis te geven aan rechtvaardigheid en dit toe te passen in de beleidspraktijk (zie onder andere Topsector Energie 2024). Aan de hand van voorbeelden uit de RES-praktijk schetsen we in dit hoofdstuk hoe op verschillende momenten en bij verschillende thema’s, rechtvaardigheid impliciet dan wel expliciet een rol speelt in het RES-proces, en reflecteren we daarop aan de hand van verschillende perspectieven op rechtvaardigheid. Hiermee bieden we een taal om over rechtvaardigheid te spreken en inzicht in verschillende rechtvaardigheidsprincipes en hoe deze tot uiting komt in het RES-proces. Daarmee geven we kleur aan het abstracte concept van rechtvaardigheid. Dit is een eerste stap voor het zorgvuldig afwegen van wat rechtvaardig is. Dat betekent overigens niet dat dit het ultieme antwoord geeft op wat rechtvaardig is.