Bijlage 2 - Onderzoeksrapport

We citeren: “Een 50-jarige man uit Soest is veroordeeld tot een gevangenisstraf van acht maanden voor valsheid in geschrifte en witwassen. (…) De Soester was in 2014 betrokken bij de aankoop van vier recreatieparken in Weert (Limburg), Ochten en Sinderen (Gelderland) en Schijndel (Brabant). Bij de aanvraag van een hypotheek, die nodig was voor de financiering van de parken, overhandigde hij twee brieven van de bank waarin de koopprijs was vervalst. De overeengekomen koopprijs was bijna 3,3 miljoen euro, maar in de vervalste brieven stond een koopprijs van 6 miljoen. Met de brieven lukte het de man een lening te krijgen van 4,5 miljoen euro. Met dat bedrag werden de vier recreatieparken gekocht”.38 De man werd in 2016 veroordeeld voor witwassen.39 Buitengebied De gemeente Neder-Betuwe kent een uitgestrekt buitengebied. Het RIEC heeft voor de gemeente een analyse uitgevoerd om meer inzicht te krijgen in de kwetsbaarheid van dit gebied voor ondermijning. In fase een is op basis van een set indicatoren een basisanalyse, waarna die met professionals zijn besproken. Na een verdiepende systeemanalyse mondt dit traject uit in vier (ruime) gebieden die relatief kwetsbaar zijn voor ondermijning. Twee dingen vallen op in de analyse. Ten eerste gaat het alles bij elkaar om vier grote gebieden en daarmee om een groot gedeelte van de gemeente.

Er wordt gesproken over focusgebieden, maar het is nog maar de vraag hoe op basis van deze data-analyse focus aangebracht kan worden. Ten tweede bestaat er verschil tussen de dataanalyse (systeemkennis) en de inschattingen van de professionals bij de gemeente. Hier vallen geen gemakkelijke conclusies aan te verbinden, want de informatiepositie van de professionals is matig ontwikkeld door de kleine formatie, het grote oppervlakte en het gesloten karakter van gemeenschappen. Voorts zijn er beperkingen aan de systeemkennis. Veel zaken worden immers niet gemeld of opgemerkt en dus ook niet vastgelegd. Ook bestaat er een aanzienlijk verschil tussen registraties van bedrijven en de praktijk. Bij een brand in een vermeend pluimveebedrijf werd bijvoorbeeld een garagebedrijf aangetroffen. Dit is een patroon, aldus een respondent die dat moet

38

Citaat ontleend aan: Gelderlander, Celstraf voor fraude bij koop recreatiepark in Ochten, 2 oktober 2019 Gelderlander, Celstraf voor fraude bij koop recreatiepark in Ochten, 2 oktober 2019; zie ook: Omroep Gelderland, Vakantiepark waar verdachten moord De Vries zaten moet harder worden aangepakt', 9 november 2022. 39

19

weten. 2.2.5 Overige fenomenen Naast de hierboven beschreven ondermijnende praktijken worden andere zaken benoemd: ▪ Vuurwerkhandel. Uit landelijk onderzoek blijkt dat de illegale vuurwerkmarkt omvangrijk is en dat er verschillende soorten handelaren actief zijn (Van Essen, 2014). Op deze markt opereren georganiseerde criminelen (grote partijen, vervoer en opslag) en criminele profiteurs (op en neer rijden en losse verkoop via sociale media en in kleine sociale kring). Uiteraard zijn tussenvormen mogelijk. De illegale vuurwerkmarkt doet denken aan hennepteelt: instappen is eenvoudig; de criminele handel (in bepaalde kringen) gerechtvaardigd door het idee dat het ‘moet kunnen’ en motivatie door de beperkte pakkans en aantrekkelijke (snelle) opbrengsten (Van der Torre e.a., 2017). Er bestaat in Neder-Betuwe een markt voor illegale vuurwerkhandel, getuige de vondsten die elk jaar weer worden gedaan. Enkele voorbeelden. In november 2021 vindt de politie 1.250 kilo illegaal vuurwerk in een schuurtje in een woonwijk in Opheusden: “Bij ontploffing zou er sprake zijn geweest van een ramp", aldus de wijkagent. In december 2018 werd in Opheusden een kleinere partij aangetroffen, namelijk 35 kilo illegaal vuurwerk, nadat dit was gekocht bij een Poolse webshop. Die webshop had geleverd op ongeveer tweeduizend adressen in Nederland.

Langer geleden, in 2012, werd een partij van een halve ton aangetroffen. Een man uit Dodewaard had dit opgeslagen in zijn huis en auto, alsook in een opslagruimte in Ochten. ▪ Illegale sigaretten. Er worden partijen illegale sigaretten verkocht in Neder-Betuwe. Het is niet duidelijk waar dit wordt geproduceerd of wie dit invoert. Er zijn signalen dat vrachtwagenchauffeurs kleine hoeveelheden illegale sigaretten mee (terug) nemen naar Neder-Betuwe. ▪ Frauderende bedrijven. Neder-Betuwe telt veel bedrijven. Dit resulteert zo nu en dan in geconstateerde overtredingen of strafbare feiten die verband houden met de hoofdactiviteiten. Bijvoorbeeld fraude met vervuilde grond40 of het verkopen van paardenvlees als rundvlees.41 ▪ Windhappen. Er is één voorbeeld genoemd van zogenoemd “windhappen”: een ondernemer die veel te weinig omzet realiseert om de bedrijfskosten te kunnen betalen. Er wordt één horecazaak genoemd die tevens lijkt te fungeren als criminele ontmoetingsplaats.

2.3

Afsluiting

Dit hoofdstuk beschreef de criminele kansen en praktijken in Neder-Betuwe. Dit resulteert in een aanzienlijke ‘opdracht’ voor de gemeentelijke veiligheidsorganisatie. Hoe gestalte wordt gegeven aan de ondermijningsaanpak komt aan bod in hoofdstuk 3.

40

Bijzonderstrafrecht.nl, Aanhoudingen in onderzoek naar fraude met verontreinigde grond, 23 mei 2014, geraadpleegd via: https://www.bijzonderstrafrecht.nl/home/aanhoudingen-in-onderzoek-naar-fraude-metverontreinigde-grond. 41 Gelderlander, De eigenaar van slachthuis Van Hattem uit Dodewaard moet de Nederlandse staat, 2 maart 2020.

20

Hoofdstuk 3 De (gemeentelijke) aanpak van ondermijning Inleiding Dit hoofdstuk beschrijft de gemeentelijke aanpak van ondermijning. Daartoe komen eerst de beleidskaders aan bod (paragraaf 3.1). Vervolgens gaat paragraaf 3.2 in op de gemeentelijke uitvoeringsorganisatie en op de (integrale) ondermijningsaanpak. Paragraaf 3.3 beschrijft de informatieprocessen en, tot slot, gaat paragraaf 3.4 over de politieke kaders. 3.1

Kaders en visie

Coalitieakkoord Veiligheid heeft een centrale plaats in het Coalitieakkoord 2022-2026 ‘Zorgzaam, Duurzaam, Koersvast! Het wordt genoemd als tweede programma. Er wordt geconstateerd dat het “fijn wonen en leven” is in Neder-Betuwe. Er wordt ook gepleit voor behoud van de rust en voor het tegenhouden van een 24/7-economie. Algemene opmerkingen op basis van het veldwerk Bij observaties valt op hoe ordelijk de gemeente is: nette panden, een goede staat van onderhoud en een rustige en ordelijke gang van zaken. Onveiligheid komt dan niet meteen op het netvlies. Het is ordelijk. Daar schuilt echter een adder onder het gras. We noemen dit de zelfredzaamheids-paradox. De lokale gemeenschap is erg zelfredzaam en lost problemen - ook ordeproblemen of drugs- of alcoholproblemen - bij voorkeur zelf op. Echter, als de zelfredzaamheid tekortschiet gaat het om hardnekkige problemen waarbij ‘ineens’ de overheid wél nodig is. Op basis van hoofdstuk 2 blijkt dat het onder meer gaat om drugsgebruik (in combinatie met gebruik van alcohol) en dus om drugshandel, om misstanden op met name één vakantiepark (plus problemen op het andere park) en om een optelsom van signalen over de illegale en/of armetierige huisvesting van arbeidsmigranten. Dan blijken agenten, veiligheidsambtenaren (ambtenaren openbare orde en veiligheid en boa’s) en jongerenwerkers ineens hard nodig.

Echter, de houding ten opzichte van veiligheidsambtenaren is ambivalent, zo blijkt uit de interviewronde. Het kost namelijk geld en dan gaan ze ook nog eens handhaven; niet alleen als de gemeenschap dat wenst, maar ook als wet- en regelgeving daar om vragen. Het coalitieakkoord getuigt langs verschillende lijnen van het besef dat het nodig is om vaker grenzen te stellen: ▪ Tegengaan alcohol- en drugsgebruik. Er wordt gepleit voor preventie van alcohol- en drugsgebruik. Er wordt een onderzoek geagendeerd naar de benutting van het IJslandse model, gericht op een positieve leefomgeving van tieners. Ook wordt ingezet op betere handhaving van leeftijdsgrenzen en op openingstijden van zaken waar drank wordt verkocht en geconsumeerd. Opmerkingen op basis van het veldwerk: Er is geen onderzoek beschikbaar naar toepassing van het IJslandse model. In interviews wordt dit model uitgelegd als voorlichting aan jongeren. Met het IJslandse model wordt volgens ons meer bedoeld, namelijk: houd jongeren bezig, voorkom verveling, zorg voor sterke betrokkenheid van ouders en veel samenwerking tussen ouders en scholen (zie Smeets, Monshouwer en De Greef, 2019). Voorts dienen er fysieke omgevingen te zijn waar jongeren zich volop vermaken, terwijl er grenzen zijn aan wat ze consumeren en hoe laat ze nog op straat rondhangen. Kortom, een plezierig jeugdleven zonder alcohol- en

21

drugsmisbruik. Het is - overigens niet alleen in Neder-Betuwe (zie bijvoorbeeld Van der Torre, Tops en Jongepier, 2023) – merkbaar dat handhaving van het aangescherpte alcoholbeleid een averechts effect heeft. Door de hoge prijzen en begrensde beschikbaarheid van alcohol neemt de populariteit toe van (mobiele) illegale handelaren die drank, drugs en nog wat middelen (b.v. illegaal vuurwerk en illegale sigaretten) kunnen leveren, na bestelling via sociale media. ▪ Politie: een vijfde wijkagent. Neder-Betuwe telt iets meer dan 25.000 inwoners en wenst alleen al vanwege de norm van 1 wijkagent op 5.000 inwoners - een extra (vijfde) wijkagent, want er zijn er nu vier. Opmerkingen op basis van het veldwerk: Die claim houdt verband met enkele bijzondere omstandigheden in Neder-Betuwe, namelijk: 1.) er is onder respondenten veel kritiek op de (lage) beschikbaarheid en zichtbaarheid van de politie; 2.) de pakkans van dealers ligt op een laag niveau (zie hoofdstuk 2); 3.) NederBetuwe is een groeigemeente; en 4.) de lokale jeugd, en breder de gemeenschap, dicht volgens respondenten aanzienlijk meer gezag toe aan de politie dan aan gemeenteambtenaren, zoals boa’s. Agenten maken deel uit van een organisatie met een wettelijke en historische gezagspositie. Rondom ambtenaren heerst in de lokale gemeenschappen het idee dat ze moeten doen wat burgers willen.

Dit constateren respondenten en is in lijn met literatuur over politie en bestuur in vergelijkbare gemeenten (Van Duin e.a., 2010). Terwijl van agenten (eerder) wordt geaccepteerd dat ze grenzen stellen, al is ook het draagvlak van een wijkagent geen rustig bezit: hij of zij dient lokale legitimering te koppelen aan de wettelijke politietaak. De consequentie is dat boa’s vooral waarde hebben als ze rondom wijkagenten kunnen functioneren. ▪ De politie ondersteunt actief de buurt- en app-groepen. Het gaat om de app-groep die surveilleert en meldingen van burgers krijgt en daar opvolging aan geeft.

Opmerkingen op basis van het veldwerk: Er is afstemming tussen politie en app-groep en jaarlijks is er overleg tussen driehoekspartners (burgemeester/gemeente, officier van justitie en politiechef) en (de stichting achter) de app-groep. Dit maakt deel uit van gemaakte afspraken; zie bijlage 3. De groep selecteert de mensen waarmee ze werkt, onder meer door een Verklaring Omtrent Gedrag te vragen. De website van de stichting achter de app-groep (zie: https://st-vnb.nl/) vermeldt: “De Appgroep heeft als doel, het bevorderen van een veilig leef- en werkklimaat binnen onze gemeente. Inmiddels is deze Appgroep uitgegroeid tot een goed geordend en getraind team van ca. 50 leden, die verspreid binnen het gebied kunnen worden opgeroepen”. De website roept burgers op om te bellen met het “alarmnummer”: “Bel ons bij (vermoeden van) inbraak, diefstal of elke vorm van overige criminaliteit: 0488-700207, 24/7 per dag bereikbaar”. Op de website kunnen we geen oproep vinden om toch vooral eerst met de politie te bellen, terwijl dat één van de afspraken is die politie, gemeente en stichting/appgroep hebben gemaakt. We citeren de afspraak: “In de communicatie naar buiten toe vanuit de Appgroep (over acties, inzetten, meldingen etc.) nadrukkelijk(er) vermelden dat men altijd eerst het algemene alarmnummer moet bellen, namelijk 1-1-2 of geen spoed wel politie, namelijk 0900-8844”.

De app-groep draagt in bepaalde opzichten bij aan de lokale rust en orde en de inzet getuigt van een stevig staaltje lokale zelfredzaamheid. Bij enkele heterdaadaanhoudingen vanwege diefstal hebben groepsleden een verdachte overgedragen aan de politie. De app-

22

groep heeft een belangrijk sterk punt: ze ‘zíjn’ er (snel) en dat voorziet in een publieke behoefte. Er zijn wel (deels principiële) kanttekeningen te maken. Ten eerste is de appgroep een rem op lokale politieaanwezigheid, namelijk als de appgroep reageert op meldingen waarvoor anders een politie-eenheid naar Neder-Betuwe was gekomen. Ten tweede bestaat - zo schatten wij althans in (net als enkele respondenten) - het gevaar dat de aanwezigheid en het functioneren van de app-groep het publieke beeld bevestigt dat je aan de overheid (boa’s of politie) niet zoveel hebt. Ten derde is het de vraag of de app-groep wel, zo nodig, boven de partijen staat. Lokale ondernemers investeren in de stichting en groep. Het is een staaltje lokale zelfredzaamheid, maar het is voorspelbaar dat er dilemma’s ontstaan. Bijvoorbeeld door privérelaties of financieringsrelaties tussen de app-groep en de burgers of private belangen waarop ze stuiten. We geven een fictief, maar voorstelbaar voorbeeld. Stel dat de app-groep reageert op overlast van een dronken man. Ter plaatse blijkt dat het een arbeidsmigrant is die op straat is gezet door een uitzendbureau en dat dit uitzendbureau personeel levert bij gerenommeerde lokale bedrijven, waaronder sponsoren van de app-groep. Wat doen ze? Een boa of agent zou vragen stellen, rapporteren en dit delen met of binnen de gemeente, als opmaat tot (mogelijke) actie.

De garantie dat dit gebeurt, ontbreekt bij privaat toezicht. Ten vierde zijn er tal van regels of procedures die burgers beschermen tegen politiemensen of politieoptreden. Burgers kunnen bijvoorbeeld desgewenst bij de politieorganisatie een klacht indienen tegen een politieambtenaar. Ten vijfde worden alle telefonische meldingen van burgers bij de meldkamer van de politie opgenomen en vastgelegd in het politiesysteem. Informatie wordt geregistreerd en dat helpt om een beeld te vormen van de lokale gang van zaken qua overlast en veiligheid. Zo nodig (bijvoorbeeld als een burger een klacht indient) kan worden teruggeluisterd. Deze zekerheden ontbreken als burgers het alarmnummer van de appgroep gebruiken. Ten zesde worden politiemensen intensief - en volgens strakke regels en protocollen opgeleid en getraind om incidenten en gebeurtenissen in te schatten, als basis voor een interventie. Politiemensen krijgen onder andere een voortgezette rijopleiding, onder meer om met gepaste snelheid (mogelijk met sirene en zwaailamp) én veilig (voor politie en burger) aan te rijden naar incidenten. Dit soort trajecten en garanties ontbreekt bij burgers. ▪ Uitbuiting van arbeidsmigranten.

Het coalitieakkoord zoekt bij de aanpak van uitbuiting van arbeidsmigranten samenwerking met lokale bedrijven: “wij attenderen onze inwoners en ondernemers erop alert te zijn op signalen en uitingen van mensenhandel en arbeidsuitbuiting; wij stimuleren dat zij hierover de bevoegde autoriteiten actief informeren. Wij willen mensenhandel en arbeidsuitbuiting op deze wijze actief tegengaan.”

Opmerkingen op basis van het veldwerk: De assumptie in deze benadering van dit vraagstuk is dat uitbuiting (of misstanden met arbeidsmigranten) een ‘breng-delict’ is: een overtreding of strafbaar feit waarover burgers melden. Dat is doorgaans juist niet zo. Het wordt afgeschermd: het is niet meteen zichtbaar (wat wordt feitelijk per gewerkt uur betaald?) en het heeft plaats op afgelegen locaties, zoals een vakantiepark, een schuur en werkplekken. Uitbuiting van arbeidsmigranten is geen breng-delict, maar een haal-delict. De overheid moet bij afgeschermde delicten of overtredingen naar buiten om straatinformatie te verzamelen (Tops en Van der Torre, te verschijnen). Dat is nodig om uit te zoeken hoe het zit en om te spreken met werkgevers, uitzendbureaus en arbeidsmigranten. Er wordt samengewerkt met ondernemers en er is

23

beleid geformuleerd, neergelegd in het ‘Beleidsplan Huisvesting Arbeidsmigranten 2020 tot en met 2022’. Dit gaat voornamelijk om huisvesting van arbeidsmigranten. In afwachting op het organiseren van de huisvesting lijkt een pas op de plaats gemaakt te worden met handhaving. Er tekent zich wél een gunstige kentering af, aldus een respondent op een centrale positie, hetgeen een goede of betere basis is voor samenwerking met ondernemers. Ondernemers wensen namelijk een ‘gelijk speelveld’, dat wil zeggen dezelfde arbeidskosten voor alle bedrijven. Integraal Veiligheidsplan en Kadernota Er is in De Waarden – door de zeven gemeenten, politie en Openbaar Ministerie - een Integraal Veiligheidsplan (verder: IVP) opgesteld voor de periode van 2023 tot en met 2026. Er worden vier prioriteiten genoemd. Door de lokale omstandigheden in Neder-Betuwe is er gemeentelijk pionierswerk nodig - en zeker ook intensivering aan de kant van politie en justitie – om dit van de grond te tillen, want het staat thans in de kinderschoenen. Het gaat om de volgende prioriteiten: ▪ Jeugd. Het IVP wil voorkomen dat jongeren van 10 tot 23 jaar onder groepsdruk “verkeerde keuzes” maken, waardoor ze middelen (drugs) gaan gebruiken of actief worden in de criminaliteit.

Hiertoe wordt ingezet op “het realiseren van effectieve samenwerking tussen jeugdpreventie (HALT, onderwijs, jongerenwerk), sociaal domein en veiligheid”. Ook wordt aangemoedigd dat beleid wordt gebaseerd op praktijken uit een grootstedelijke context, namelijk de wijkenaanpak (gericht op kwetsbare wijken) en een aanpak op basis van een netwerkanalyse van lokale en bovenlokale (jeugd)criminaliteit.42

Opmerkingen op basis van het veldwerk: De taal en inhoud van de passage in het IVP over jeugd staat op afstand van de specifieke problemen van de jeugd in Neder-Betuwe. Maatwerk is weliswaar mogelijk, maar dat rust op (enkele) lokale schouders. Het gaat in Neder-Betuwe niet om kansarme jongeren en alom kwetsbare wijken, maar om jongeren die opgroeien in een economische kansenstructuur (goed onderwijs, goed baanperspectief) en die om heel andere redenen kwetsbaar (kunnen) zijn. Ze beschikken over geld, werken vaak hard vanaf jonge leeftijd en krijgen – via sociale media – te maken met een aanbod van onder andere drugs. Dit betekent dat (christelijke) jongeren te maken krijgen met een cultuurkloof en dat ouderen de neiging hebben de problematiek te onderschatten of toe te dekken, zo werd in hoofdstuk 2 geconstateerd. Dit vergt maatwerk bij de uitvoering. ▪ Drugs. Het IVP verwoordt de ambitie om te komen tot een integrale en effectieve aanpak van drugshandel en drugsproductie. Bij de aanpak wordt ingezet op het op orde brengen van het bestuurlijke instrumentarium, met intensivering van de samenwerking “op het gebied van bestuurlijke en strafrechtelijke aanpak”. Ook is het de bedoeling om meer zicht te krijgen op criminele netwerken die door het plegen van georganiseerde criminaliteit omvangrijke criminele vermogens opbouwen.

Opmerkingen op basis van het veldwerk: In Neder-Betuwe is het een probleem op zich dat de (strafrechtelijke) pakkans op een laag peil ligt. In 2023 is, tot en met eind april, slechts één keer door de politie drugsbezit vastgesteld en nul keer is drugshandel of drugsproductie vastgesteld. Toch wijst 42

Op zo’n analyse wordt de aanpak van zogenoemde rising stars (snelle en jonge stijgers in de criminele wereld) gebaseerd.

24

straatinformatie op drugsgebruik en drugshandel. Wat Neder-Betuwe betreft dienen politie, justitie, RIEC en de gemeente Neder-Betuwe te werken aan meer informatie over drugshandel en drugsproductie, zo kregen we in de interviewronde te horen. ▪ Digitale veiligheid. Het IVP vraagt aandacht voor digitale criminaliteit.

Opmerkingen op basis van het veldwerk: We hebben weinig of geen aanwijzingen gevonden voor daders (als organisator of loopjongen) van digitale criminaliteit. Slachtoffers worden ongetwijfeld gemaakt, dus is het vergroten van de bewustwording over de kans slachtoffer te worden digitale criminaliteit zeker nuttig. ▪ Zorg en Veiligheid. Er wordt aandacht gevraagd voor een kleine groep mensen met (ernstig) risicogedrag en een opeenstapeling van problemen die behoefte hebben aan passende zorg. Deze mensen ondervinden problemen, maar kunnen ze ook veroorzaken, bijvoorbeeld overlast of strafbare feiten. Dit vergt een casusgerichte aanpak in het Zorg- en Veiligheidshuis en samenwerking op gemeenteniveau met het jeugdnetwerk, wijkteams en veiligheidsprofessionals.

Opmerking: De zorgtrajecten vallen buiten het bereik van deze studie, behalve het voornemen om zorgfraude te bestrijden. De gemeente ontvangt mondjesmaat signalen van zorgfraude. De zogenoemde Kadernota Integrale Veiligheid 2023-2026 beschrijft het veiligheidsbeleid van de gemeente Neder-Betuwe. Het format is gebaseerd op de methode Kernbeleid Veiligheid. Dit betekent dat het veiligheidsbeleid wordt opgedeeld in vijf veiligheidsvelden, namelijk: 1.) Veilige woon- en leefomgeving; 2.) Bedrijvigheid en veiligheid; 3.) Jeugd en veiligheid; 4.) Fysieke veiligheid; en 5.) Integriteit en veiligheid. Deze vijf thema’s worden vervolgens opgedeeld in niet minder dan 22 thema’s. Hier komen dan nog eens bijzondere lokale opdrachten bij, zoals de veiligheid bij Luilakvieringen en bij de jaarwisseling. Opmerkingen: Dit format wordt al lang gebruikt, ook toen georganiseerde criminaliteit of ondermijning nog niet (hoog) op de agenda stond van het lokaal bestuur. Georganiseerde criminaliteit is één van de vijf thema’s in het veld ‘Integriteit en veiligheid’. Jarenlang richtten (vooral de kleinere en middelgrote) gemeenten zich met name op een veilige woonomgeving en op jeugd en veiligheid, met daarnaast aandacht voor onder meer de veiligheid in winkelgebieden of op bedrijventerreinen wat betreft overlast en diefstal.

Fysieke veiligheid (onder andere crisisbeheersing) was een hoofdtaak of sub-taak van een veiligheidsambtenaar. De consequentie was dat de tijd en energie van een klein aantal ambtenaren opging aan deze thema’s (Van der Torre-Eilert e.a., 2011). Met georganiseerde criminaliteit als sluitpost, met lang het idee dat dit vooral of louter een taak was van politie en justitie. In het recente verleden was dat ook zo in Neder-Betuwe, constateren respondenten, als staat ondermijning thans op de agenda; als (eerste) prioriteit. Het is daarmee een zware extra taak voor de twee OOV-ambtenaren. De kadernota benoemt ondermijning als (eerste) prioriteit. De nota heeft oog voor de lokale criminele gelegenheidsstructuren, zoals de ligging, de ons-kent-ons-cultuur en de beperkte capaciteit voor toezicht en controle. Het is een doel op zich om meer inzicht te krijgen in de (mate van) georganiseerde criminaliteit. Als belangrijke elementen uit de beoogde aanpak worden genoemd:

25

▪ Voorlichting en andere preventieactiviteiten, gericht op bewustzijnsbevordering, zodat inwoners en ondernemers weten waar ze terecht kunnen met signalen. ▪ Inzet toezichthoudende functies, bijvoorbeeld gerichte acties in het buitengebied, gericht op het oppikken van signalen. ▪ Trainingen van interne en externe partners zodat ze alert zijn op signalen van mogelijke misstanden en dit melden. ▪ Signalen tijdens het integrale intergemeentelijke project-overleg (IGP-overleg) en eventueel een casus opschalen naar de zogenoemde RIEC-tafel. ▪ Crimineel vermogen integraal afpakken. ▪ Handhaving op onjuist gebruik van vakantieparken, zoals permanente bewoning (door arbeidsmigranten).

Opmerkingen op basis van het veldwerk: Vandaag de dag wordt in Neder-Betuwe onderkend dat de ondermijningsaanpak een belangrijke gemeentetaak is. Dit is echter een bescheiden ambtelijke deeltaak. Naast de ondermijningsaanpak gaan alle andere veiligheidstaken door en die vragen aandacht. De gemeentelijke ondermijningsaanpak is een zware taak die erbij komt. Een visie op die aanpak, en een daarop gebaseerd plan van aanpak, ontbreken (in april 2023). 3.2

Ondermijningsaanpak: uitvoeringsorganisatie en integraliteit

3.2.1

De OOV-organisatie (een duo)

De gemeentelijke organisatie kent naast ‘bedrijfsvoering’ twee pijlers, namelijk ‘fysiek’ en ‘sociaal’. De gemeente heeft twee ambtenaren Openbare Orde en Veiligheid (verder: OOV), met in totaal 1,78 fte, die zijn gepositioneerd in de sociale pijler. Dat is weinig, met in achtneming van de bevolkingsgroei en het (groeiende) OOV-takenpakket. In lijn met het Normenkader hebben we met respondenten nauwgezet gesproken over de (verdeling van) OOV-taken. De ambities bij één zo’n taak - de ondermijningsaanpak - staan of vallen met de capaciteit en inrichting van de uitvoeringsorganisatie. Eén OOV-ambtenaar werkt 36 uur en deelt dit op in twee blokken, namelijk 18 uur voor rampenbestrijding en crisisbeheersing en 18 uur voor OOV-taken.43 De andere beleidsmedewerker is 28 uur beschikbaar voor OOV-taken.44 Hier komt ook voor deze ambtenaar bestuurlijke advisering bij en het externe relatiebeheer met partners, zoals politie, justitie en RIEC. Er is geen OOV-ambtenaar geheel of gedeeltelijk vrijgemaakt om de ondermijningsaanpak beleidsmatig op te zetten en vervolgens intern en extern aan te jagen en Gestalte te geven. De organisatorische positie van de gemeentelijke OOV-taak loopt tegen grenzen aan: ▪ Sleutelfiguren in plaats van sleutelfunctie. Veiligheid is geen sleutelfunctie, ingebed in de ambtelijke organisatie.

Het is een kwestie die staat of valt bij het functioneren van sleutelfiguren. Als sleutelfiguren wegvallen, valt er een gat. Dit is niet onrealistisch, want door

43

Die OOV-taken behelzen onder meer de jaarwisseling, de Whats-app-groep, woninginbraken, concrete handhavingscasuïstiek, (externe) contacten met veiligheidspartners en bestuurlijke advisering. 44 Deze ambtenaar geeft onder meer gestalte aan de ondermijningsaanpak, zorg en veiligheid, jeugdoverlast en verschillende projecten zoals de aanpak van de vakantieparken, de veiligheid bij de Luilak-viering en het beleid ten aanzien van arbeidsmigranten

26

de wol geverfde OOV-ambtenaren liggen - vanwege schaarste - goed op de arbeidsmarkt. Tijdens ons veldwerk vertrekt één van de twee OOV-ambtenaren en ontstaat een vacature. ▪ OOV-taken: meer en complexer. De gemeentelijke veiligheidstaak is omvangrijker en complexer geworden. Die ontwikkeling zet zich voort in de komende jaren, ook los van de ondermijningsaanpak (Van der Torre en Van Duin, 2022). De jeugdoverlast is hardnekkiger en dat neemt toe. De veiligheidstaken en bevoegdheden van de burgemeester zijn toegenomen in de afgelopen jaren, onder andere het Damoclesbeleid, huisverboden, de Wet Bibob, de crisismaatregel in de Wvggz en de Wet aanpak woonoverlast. De werklast die dit voor de OOV-organisatie met zich meebrengt, is fors en groeit. Op casusniveau is steeds ambtelijke scherpte nodig vanwege gevoeligheden in de lokale gemeenschap en vanwege rechterlijke toetsing. Crises, incidenten en piekinspanningen zijn gebeurtenissen met impact. Bijvoorbeeld de coronacrisis, bij de jaarwisseling en rondom de Luilakvieringen en bij de opvang van vluchtelingen uit de Oekraïne, met een groeiend aandeel van de gemeente bij die opvang. Het vergt bestuurlijke en ambtelijke inspanningen om hier goed mee om te gaan. Crisisbeheersing is een deeltaak van één ambtenaar.

Bij de ondermijningsaanpak is resultaatvolle uitvoering nog niet mogelijk. Er is nog geen plan van aanpak, met een onderliggende visie, en er is erg weinig capaciteit beschikbaar. Rekening houdend met andere taken en actualiteit komt het hooguit neer op een beperkt aantal uren per week, tenzij de ondermijningsaanpak andere taken zou verdringen. Ondermijning is geprioriteerd, maar er is nauwelijks uitvoeringscapaciteit. Uitgedrukt in fte’s is ondermijning niet meer dan een bescheiden deeltaak van één van de twee OOV-ambtenaren.45 3.2.2

De Boa-organisatie (een duo)

In 2019 is een boa (domein 1) aangesteld in Neder-Betuwe. Sinds augustus 2022 is er een tweede boa. De ene boa liep al snel tegen grenzen aan, want het is gebruikelijk dat bij bepaalde werkzaamheden wordt gewerkt in koppels. Bovendien worden boa’s ingezet in weekenden, bij evenementen en op avonden. Er zijn meerdere kernen en een groot aantal taken. Grofweg vervullen de boa’s vier taken: meldingen, bepaalde inhoudelijke taken, gebiedsgerichte activiteiten en bijzonderheden, zoals een integrale controle of een evenement. Een categorie burgers belt de appgroep, dus een deel van de meldingen gaat buiten de boa’s om. Boa-ervaringen wijzen op beleidsmatige achterstanden. Het ontbrak bijvoorbeeld aan zogenoemde aanwijzingsbesluiten, hetgeen een probleem was bij het optreden tegen fout parkeren. Dit is niet alleen een beleidstechnische kwestie, want bedrijven zetten hun bedrijfsvoorraad op publiek terrein en (ook grote) vrachtwagens worden illegaal geparkeerd. Er wordt illegaal gebouwd. Veel ondernemers hebben liever niet dat boa’s zich met dit soort “bedrijfszaken” bemoeien. Er wordt ook illegaal afval verbrand door bedrijven, al geeft de gemeente daartoe ontheffingen. Ook dat wordt door burgers gezien als een private zaak. Uitzendbureaus “nemen een loopje met de gemeente” of spelen tactisch in op huisvestingsbeleid, zo constateert een respondent.

Arbeidsmigranten mogen bijvoorbeeld wonen in woningen in woonwijken, al moeten ze dan in het BRP worden ingeschreven als ze er langer dan vier maanden wonen. Uitzendbureaus gebruiken roulatiepanden: arbeidsmigranten gaan van het ene pand naar het andere. Het bovenstaande formuleert een interne opdracht, zo concluderen respondenten die op straat werken: bestuurlijk, politiek en ambtelijk dient er meer steun te komen voor handhaving. De

45

Deze OOV-ambtenaar werkt samen met onder meer een jurist, maar er is geen aangewezen handhavingsjurist beschikbaar.

27

verhouding met grote of gerenommeerde bedrijven dient daartoe volgens respondenten te worden geherdefinieerd, want ze schatten in dat die verhouding nu horizontaal is. De kleine boa-organisatie heeft een beperkte rol ten aanzien van drugsoverlast. Dat is meer een taak van het jongerenwerk. Wel worden overlastlocaties in de gaten gehouden en bezocht, maar daartoe bestaat weinig tijd en ruimte. Er wordt overwogen om één of twee jeugd-boa’s aan te stellen, die zijn gespecialiseerd in de omgang met jeugd en die relaties aanknopen en grenzen stellen. Andere respondenten zouden liever (of ook) zien dat er meer jongerenwerkers worden aangesteld. 3.2.3

Integraliteit: interne en externe kwetsbaarheden

De coördinatie van de ondermijningsaanpak ligt in handen van één OOV-ambtenaar die daartoe hooguit een dag per week beschikbaar heeft. Een belangrijke gemeentelijke overlegvorm is die tussen burgemeester, gemeentesecretaris en het OOV-team. Dit gaat over het brede veiligheidsthema, maar helpt bij de ondermijningsaanpak. Die aanpak vergt een lange tijdshorizon vanwege structurele drugscriminaliteit, onveiligheid en criminaliteit op een vakantiepark en misstanden met arbeidsmigranten. Hier dient een duurzame aanpak - gebaseerd op kennis, informatie en ervaring - tegenover te staan. Dit vergt intern-gemeentelijke integraliteit, dus samenwerking tussen de OOV-ambtenaar/ OOV-ambtenaren en andere ambtelijke afdelingen, zoals burgerzaken, sociaal domein, ruimtelijke ordening en economische zaken. Dat loopt tegen knellende grenzen aan: ▪ De aanpak van ondermijning staat op de opdrachtenlijst van de OOV-ambtenaren en - in mindere mate - van de boa’s, al komen ze er nauwelijks aan toe. Het is geagendeerd door de burgemeester, aangejaagd door het RIEC en door RIEC-rapporten, zoals het ondermijningsbeeld en de zogenoemde weerbaarheidsscan. Toch staat het nog niet - zeker niet in alle scherpte - op het netvlies van andere ambtelijke afdelingen en van de ambtelijke top. ▪ Het Bibob-beleid is geactualiseerd in oktober 2021.

Er gelden zogenoemde ‘zal-bepalingen’ voor geijkte risicobranches, namelijk: horeca (alcoholwet/ exploitatievergunning), gokbedrijven, seksinrichtingen of escortbedrijven. Bij ‘gokbedrijven’ wordt getoetst op basis van informatie en bij een omgevingsvergunning of bij een evenementenvergunning als het gaat om een risicocategorie. Ten slotte gelden ‘kan-bepalingen’ (toetsing als er risico’s worden gezien) voor subsidies, vastgoedtransacties en aanbestedingen of overheidsopdrachten en bij overige zaken die vallen binnen het bereik van de Wet Bibob. Er is geen ambtenaar aangewezen als Bibob-coördinator. Een OOV-ambtenaar en een juridisch adviseur functioneren beiden als coördinator en zij voeren, met een collega van vergunningverlening, Bibob-toetsen uit. Bibob-beleid en -toetsing zijn geen doel op zich, maar beogen bij te dragen aan een onderzoekende, en zo nodig kritische, ambtelijke houding naar private partijen. Uit de interviewronde blijkt dat zo’n houding ontbreekt. Enkele interne bijeenkomsten over (de gedachte achter) het Bibob-beleid hebben dat niet veranderd. Er wordt al snel vanuit gegaan dat het wel goed zit als een bekende private partij zich meldt. In een gesprek kregen we te horen dat een voorstel voor projectontwikkeling inhoudelijk en juridisch wordt getoetst, zonder dat wordt gekeken naar de investerende (rechts)personen.

Indien geen Bibob wordt toegepast, wordt dus ook geen (open) bronnenonderzoek uitgevoerd. Er is - zo volgt uit de interviewronde - al met al nog een lange weg te gaan bij het verankeren van de gedachte achter het Bibob-instrumentarium in ambtelijke werkwijzen.

28

▪ De ambtelijke organisatie – ook voor zover die direct of indirect te maken krijgt met veiligheid – kampt met een krappe bezetting, zo werd in de interviewronde verteld. Dit is bijvoorbeeld merkbaar bij Burgerzaken. Hier was een werkwijze ontwikkeld dat bij bijzondere inschrijvingen, of juist bij uitschrijvingen of leegstand, door een medewerker controles werden uitgezet bij bureau Legitiem. Zij gaan ter plaatse – naar een woning, bedrijfspand of woning op een vakantiepark – om te kijken wie er feitelijk wonen en om te beoordelen of de situatie die ze aantreffen conform wet- en regelgeving is. Ze stuiten onder meer op illegale bewoning, onveilige of onhygiënische situaties, belastingontduiking, adresfraude of uitkeringsfraude. Op die manier werd een vinger aan de pols gehouden wat betreft de woonsituatie van arbeidsmigranten. Vanwege langdurige uitval van een medewerker bij Burgerzaken is dit op een lager pitje gezet.46 ▪ Er is 1,5 fte beschikbaar voor jongerenwerk in april 2023. De formatie bedraagt 2,5 fte, maar een jongerenwerker is langdurig afwezig. Het jongerenwerk wordt geconfronteerd met toenemende jeugdproblematiek: hangjeugd, blijvend hoog alcoholgebruik en drugsgebruik. Illegale handelaren bieden alcohol, lachgas en/of drugs aan.

Los van problemen vanwege dergelijke illegale handel, raken jongeren knel tussen hun meer moderne levensstijl en die van een traditionele oudere generatie. Dat is arbeidsintensief, afgezet tegen de (geringe) beschikbare formatie voor het jongerenwerk. Het jongerenwerk beschikt over een lokaal netwerk onder burgers (jongeren) en er wordt samengewerkt met onder meer de zogenoemde jeugdagenten van de politie. De politie wijst op samenwerking met jongerenwerkers en handhaving bij de aanpak van jeugdoverlast. ▪ De voornemens om de interne organisatie te trainen en te instrueren over – het herkennen en melden van signalen over mogelijke ondermijning - zijn nauwelijks tot uitvoering gebracht. Dit is “beperkt” gedaan, gericht “op enkele contactpersonen” op de afdelingen, is ons medegedeeld. Nieuwe medewerkers krijgen de workshop inkoop- en aanbesteding, met aandacht voor (de aanpak van) ondermijning, waarbij duidelijk wordt gemaakt waar ze met signalen en vragen terecht kunnen. ▪ Er is door de afdeling Wonen een beleidsplan geschreven over de Huisvesting van arbeidsmigranten. Voor planvorming en -uitvoering was te weinig capaciteit, zo constateren respondenten, terwijl het in de interviewronde wordt genoemd als belangrijk dossier. Er ligt een plan over de huisvesting, maar dat is nog niet gerealiseerd.

Er is thans een soort interbellum, met beperkte controle en handhaving op misstanden. Ook is het beleidsplan verlopen (tijdens ons veldwerk in het tweede kwartaal van 2023), want het liep tot 2022.

De ambtelijke trekkers van de ondermijningsaanpak werken ook extern samen, op zoek naar een integrale aanpak met partners. Hiertoe wordt deelgenomen aan verschillende overlegvormen. Een belangrijke overlegvorm is het maandelijkse IGP-overleg. Naast de OOV-ambtenaren nemen daar aan deel: politie, burgerzaken, arbeidsinspectie, sociale recherche, de afdeling werk en inkomen van de gemeente Buren en de Omgevingsdienst Rivierenlanden (verder: ODR). Hier worden allerhande signalen of casus besproken. Bijvoorbeeld uitkeringsfraude, illegale bewoning, drugshandel, adresfraude of vermoedens van witwassen of omtrent het gebruik van een bedrijf als dekmantel voor georganiseerde criminaliteit. 46

Bureau legitiem wordt maar 12 uur per week ingehuurd, terwijl ze – om veiligheidsredenen en om juridisch sterk te staan – in een duo controleren. Feitelijk wordt er dus maar 6 uur gecontroleerd. Dit heeft geleid tot bureaucratische achterstanden en tot meer ruimte voor onrechtmatige huisvesting van arbeidsmigranten.

29

Er worden controles uitgevoerd. In 2020 en 2021 is twee keer een integrale controle uitgevoerd op een vakantiepark (in het kader van het provinciale project Ariadne), verdeeld over de twee parken in Neder-Betuwe. Ook worden kleinere controles uitgevoerd. Dit kan informatiegestuurd gebeuren (wetenschap over risico’s) of signaal-gestuurd, op basis van (meer) concrete informatie. Er wordt bijvoorbeeld (op delen van) een bedrijventerrein gecontroleerd of specifieke bedrijfspanden. Maandelijks wordt veiligheidsoverleg gevoerd met de politie, met ondermijning als vast agendapunt. De politie levert bestuurlijke rapportages aan over onder andere drugsproductie bij de gemeente. Dat stelt de gemeente in staat om bestuurlijke maatregelen op te leggen in het kader van het Damocles-beleid. Dit resulteerde in 2019 in drie sluitingen, in 2021 was er één sluiting en in 2023 is tot op heden (april 2023) een bedrijfspand gesloten omdat synthetische drugs is aangetroffen. De overige sluitingen waren vanwege hennepteelt. Er wordt één of twee keer per jaar een casus opgepakt in RIEC-verband. Het betreft bijna steeds een aanpak die wordt gericht op witwassen. Het gronddelict is meestal niet scherp in beeld, al gaat het vermoedelijk vaak om drugscriminaliteit, vastgoedfraude of fiscale fraude. Dit mondt zelden uit in een integrale interventie.

Soms komt het niet tot een interventie, al onderneemt meestal één partij monodisciplinair de nodige stappen. Gemeente-respondenten zijn al met al niet te spreken over de meerwaarde van de integrale aanpak van ondermijning. De overleggen leggen een claim op schaarse tijd en ze krijgen het gevoel dat vooral de gemeente tot actie wordt gemaand. Ze wijzen op de volgende patronen: ▪ De rapporten van het RIEC worden gewaardeerd, in het bijzonder het ondermijningsbeeld en de weerbaarheidsscan. Het mondt uit in aanbevelingen die de gemeente aansporen om actie te ondernemen. Het RIEC wordt ervaren als een bestuurlijk adviseur. Terwijl er weinig RIECcasus worden opgepakt (één of twee per jaar), waarbij het eerder komt tot een monodisciplinaire interventie (door één organisatie) dan tot een integrale, terwijl de impact van de interventies tegenvalt. ▪ De politie spoort de gemeente Neder-Betuwe aan tot bestuurlijk handelen en inzet van het bestuursrecht, ook bij drugshandel, terwijl er weinig opsporingsonderzoeken naar drugscriminaliteit worden uitgevoerd. Bij sluitingen van panden vanwege drugshandel of drugsproductie (op basis van artikel 13b Opiumwet) is de verschuiving van politie naar gemeente goed zichtbaar. De politie stelt een bestuurlijke rapportage op bij een. De gemeente Neder-Betuwe komt op basis van zo’n politierapportage terecht in een bestuursrechtelijk traject.

Dit vergt tijd en (juridische) kwaliteit, temeer omdat de bestuursrechter (strenger) toetst op het evenredigheidsbeginsel. Kan een burger bijvoorbeeld uit zijn woning worden gezet? De gemeente Neder-Betuwe treft bij (eventuele) sluiting van een pand de vastgoedeigenaren, mogelijk ook als die te goeder trouw zijn. De organiserende daders blijven strafrechtelijk vaak buiten schot, zo constateren respondenten, hetgeen in lijn is met onderzoek (zie bijvoorbeeld Van Wijk en Lenders, 2018).

3.3

Informatie: een vicieuze cirkel

We stuiten qua informatievoorziening over ondermijning op een vicieuze cirkel. Er komen vanuit de bevolking weinig meldingen over criminaliteit binnen bij politie of gemeente. Er worden proactief weinig inspanningen geleverd door de gemeente Neder-Betuwe (bijvoorbeeld controles en boatoezicht) en politie om informatie boven water te krijgen over afgeschermde praktijken. De consequentie is dat er daardoor geen overtuigende informatie is om de politie- of boa-capaciteit uit te breiden of de controles te intensiveren. De politie beschikt, aldus een respondent, over beduidend

30

meer meldingen en over criminele informatie (met opsporingsindicaties) in de gemeenten Tiel, Culemborg en Maasdriel dan in Neder-Betuwe. Het gevolg is dat eerder opsporingsonderzoeken worden uitgevoerd naar criminele groepen en praktijken in die drie gemeenten. Vervolgens levert dit ook weer nieuwe informatie op over met name die gemeenten. Ook dit draagt bij aan de vicieuze cirkel. Respondenten vinden dat deze vicieuze cirkel dient te worden doorbroken. Daarbij wordt onder meer geopperd om meer controles uit te voeren op locaties waar arbeidsmigranten worden gehuisvest, op risicolocaties (onder andere bedrijventerreinen en recreatieparken) en om de capaciteit van het jongerenwerk en van de boa’s uit te breiden. Voorts wordt een campagne gestart om Meld Misdaad Anoniem onder de aandacht te brengen. Dit wordt specifiek gericht op hennep. Er is straatinformatie over aanzienlijk drugsgebruik en daaraan gekoppelde drugshandel, al worden daarbij vraagtekens geplaatst op beleidsniveau. 3.4

Politieke kaders: ambivalentie

In de politieke opstelling valt op dat het veiligheidsvraagstuk een prominente plaats heeft in het huidige coalitieakkoord. Daarbij wordt in het bijzonder gewezen op de opdracht om het drugsgebruik terug te dringen en om de uitbuiting van arbeidsmigranten tegen te gaan, voornamelijk op basis van signalen van ondernemers. De agendering van deze twee thema’s is belangrijk en laat zien dat er politiek niet wordt weggekeken voor zaken die gevoelig liggen. Deze agendering betekent immers dat lokale jongeren en (jong)volwassenen drugs gebruiken. De logische consequentie is dat er drugshandel plaatsvindt. Toch blijft politiek-bestuurlijke ambivalentie bestaan. Ja, het moet ordelijk en rustig zijn en uitwassen worden zeker niet op prijs gesteld. Maar er bestaat ook terughoudendheid rondom handhaving. Boa’s zijn schaars: eerst één en sinds kort twee. Het jongerenwerk ligt ook op een laag peil, met 1,5 fte. Wat rest is een vacuüm bij problemen die burgers niet zelf op kunnen lossen. De lokale gemeenschap is zelfredzaam en lost problemen het liefst zelf op, ook ordeproblemen of drugs- of alcoholproblemen. Als die zelfredzaamheid tekortschiet bij hardnekkige problemen - zoals drugshandel, drugsgebruik en misstanden op vakantieparken en met arbeidsmigranten - is ‘ineens’ de overheid wél nodig, maar loopt dit vast op de formatie bij politie én gemeente.

Dit tekort heeft geresulteerd in politieke initiatieven en discussies. In de lokale politiek speelde ten eerste de gedachte om (de stichting achter) de app-groep een subsidie te verstrekken. Dit werd een incidentele subsidie die is verleend in 2022. Er werd besloten om geen structurele subsidie te verstrekken. Ten tweede loopt een politieke discussie over de mogelijkheid te investeren in formatieuitbreiding van het jongerenwerk. Uit de interviewronde blijkt dat tegelijk, of als alternatief, wordt gedacht aan de optie om één of twee jeugd-boa’s aan te stellen. Het gaat in elk geval om het positioneren van professionals op straat. Ten derde is een lijn ingezet ten aanzien van het huisvesten van arbeidsmigranten, waarbij de hoofdlijn luidt: minder huisvesting in de woonkernen en faciliteren van huisvesting op het terrein van werkgevers of op daartoe geschikte locaties. Ten vierde wordt politiek gewezen op handhavingstekorten, met name op momenten of locaties dat dit zichtbaar wordt. Wat dit betreft wordt politiek onder meer striktere handhaving gevraagd op de vakantieparken, in het bijzonder op Rivierendal.47 Dit lijkt te gaan om een casus, al 47

Omroep Gelderland, Vakantiepark waar verdachten moord De Vries zaten moet harder worden aangepakt', 9 november 2022.

31

legt het een meer algemeen probleem bloot, namelijk de geringe formatie die op dagelijkse basis beschikbaar is voor handhaving. Voor handhaving bij ernstige kwesties is politieke steun, maar voor handhaving op meer dagelijkse basis is dat niet vanzelfsprekend. Tot slot dringt de gemeenteraad aan op meer politie, met één concrete wens: een vijfde wijkagent, als lokale invulling van de landelijke norm dat er één wijkagent is op 5.000 inwoners.

32

Hoofdstuk 4 Conclusies en aanbevelingen Inleiding Dit hoofdstuk beantwoordt de onderzoekvragen. Paragraaf 4.1 formuleert hoofdconclusies, waarna dit per onderzoeksvraag bondig (nader) wordt toegelicht. Deze paragraaf kan worden gelezen als samenvatting. De slotparagraaf formuleert aanbevelingen.48 4.1

Conclusies

4.1.1

Hoofdconclusies

1. Er schuilen aanzienlijke criminele kansen in de goede bereikbaarheid over de weg, de nabijheid van gemeenten met criminele (drugs)netwerken, de vraag naar goedkope arbeidskrachten, de aanwezigheid van twee kwetsbare vakantieparken en anonimiteit, met name in het buitengebied. 2. Het drugsgebruik ligt volgens straatinformatie op een aanzienlijk peil en dat gaat samen met drugshandel, al blijft uiteindelijk onduidelijk wat de omvang hiervan is. Het is onzeker wat de aard en omvang van de drugsproductie is, al worden door de jaren heen productielocaties aangetroffen: soms groot of ingebed in bovenlokale netwerken. Voorts komen misstanden of (systematische) overtredingen in beeld bij de behandeling van arbeidsmigranten. Vakantiepark Rivierendal is een vindplaats van misstanden en criminaliteit. 3. De gemeentelijke ondermijningsaanpak stoelt niet op een visie en daarop gebaseerd plan van aanpak. 4. De informatiepositie over ondermijning is matig. Er bestaan op belangrijke punten onzekerheden of discussiepunten, zoals de omvang van drugsgebruik, drugshandel en drugsproductie. Die onzekerheid is een probleem op zich, want de aanpak van het drugsgebruik is politiek geagendeerd. 5. Voor de gemeentelijke aanpak van ondermijning is onvoldoende capaciteit beschikbaar, want de ambtelijke veiligheidsorganisatie heeft de handen vol met andere onderwerpen. 6.

De gemeenteraad vraagt aandacht voor vormen van ondermijning (b.v. drugsgebruik of de situatie op vakantieparken), maar er bestaat politieke terughoudendheid om te investeren in publieke uitvoeringscapaciteit om dit aan te pakken. 4.1.1

Criminologische vragen

Vraag 1: Wat zijn belangrijke criminele gelegenheidsstructuren in Neder-Betuwe? De gemeente Neder-Betuwe ligt in de nabijheid van gemeenten (zoals Tiel, Maasdriel, Culemborg en Nijmegen) met criminele drugsnetwerken (drugshandel en drugsproductie). Terwijl het publieke toezicht op straatniveau door de gemeente (er zijn twee boa’s) en de strafrechtelijke pakkans op een laag peil liggen. Respondenten wijzen op zichtbare drugshandel, al telt het politiesysteem in vijf jaar tijd (tussen 2018 en 2022) slecht vijf registraties voor harddrugshandel en zelfs nul in 2021. Door

48

Zie bijlage 1 voor puntsgewijze bevindingen op basis van het normenkader.

33

geslotenheid van lokale gemeenschappen, en door het uitgestrekte karakter van de gemeente, raakt informatie over misdaad of overtredingen nauwelijks bekend bij de overheid. De lokale economie is vitaal en is (deels) afhankelijk van de inzet van (goedkope) arbeidsmigranten. Er is een lokale drugsmarkt. Voor drugsdealers, uit dorpen binnen de gemeente en van buitenaf, is Neder-Betuwe een aantrekkelijke gemeente. Er zijn (potentiële) drugsklanten met voldoende contant geld en de pakkans wordt laag ingeschat. Er is publieke kritiek op de geringe aanwezigheid van de politie. Dit heeft in 2015 geresulteerd in oprichting van de stichting Veilig Neder-Betuwe met de zogenoemde app-groep die surveilleert en reageert op meldingen (van burgers) en gebeurtenissen. De consequentie is dat er incidenten zijn die privaat worden afgehandeld, waartoe anders mogelijk politiemensen naar Neder-Betuwe waren gestuurd. Vraag 2: Welke vormen van ondermijnende criminele praktijken doen zich voor in Neder-Betuwe? Wat kan worden gezegd over de maatschappelijke effecten en over de locaties en branches die het betreft? Het drugsgebruik ligt op een aanzienlijk peil en dat gaat samen met drugshandel, al blijft – in de interviewronde – uiteindelijk onduidelijk wat de omvang hiervan is. Die onduidelijkheid is een probleem op zich, want de aanpak van het drugsgebruik is politiek geagendeerd.

Dat is niet van vandaag of gisteren, want een fractievoorzitter agendeerde het al in 2011. Het is onzeker wat de lokale situatie is wat betreft drugsproductie, waarbij het met name gaat om hennepteelt. Tussen 2018 en 2022 telt Neder-Betuwe meer registraties inzake ‘vervaardigen softdrugs’ dan Culemborg: 16,9 versus 15,5 per 10.000 inwoners. Ook in Neder-Betuwe zijn grote criminele belangen gemoeid met hennepteelt, want het gaat om veel geld. Dit onderstreepte de (toevallige) vondst van een megakwekerij in aanbouw (in de Willem Alexanderbrug te Echteld), waar de omzet meer dan één miljoen euro per oogst had geweest. Een categorie arbeidsmigranten verkeert in een afhankelijkheidssituatie. Er zijn arbeidsmigranten die continu een andere slaapplaats krijgen en die leven in onzekerheid over werk en huisvesting. Personen en rechtspersonen investeren in chalets (op een vakantiepark) en in woningen om arbeidsmigranten te huisvesten. Voor Neder-Betuwe geldt dat 20,2 procent van de rechtspersonen met vastgoed in tien jaar tijd is veroordeeld. Dat is meer dan gemiddeld in Gelderland (17,4) en Nederland (15,6). Uit open bronnen blijkt dat de eigenaar van vakantiepark Rivierendal is veroordeeld. 4.1.2

Bestuurskundige vragen

Vraag 3: Wat is de beleidstheorie bij de integrale en gemeentelijke aanpak van ondermijning? De agendering van de gemeentelijke ondermijningsaanpak in onder meer het coalitieakkoord komt (nog) niet tot uitdrukking in een Plan van Aanpak, met een daaraan ten grondslag liggende visie. Dit is een rem op de interne en externe samenwerking bij de aanpak van ondermijning. Vraag 4 en 5: Hoe (doelmatig) wordt door gemeente, politie en partners invulling gegeven aan de uitvoering bij de aanpak van ondermijning? Welke problemen, knelpunten, kansen en effecten zien professionals en burgers? Voor de ondermijningsaanpak is te weinig ambtelijke capaciteit beschikbaar. Veiligheidsambtenaren (twee OOV-ambtenaren en twee boa’s) hebben hun handen vol aan andere onderwerpen. De informatiepositie is matig ontwikkeld. Er komen vanuit de bevolking weinig meldingen en er is te weinig capaciteit beschikbaar om informatie ‘op te halen’. De integrale aanpak van ondermijning loopt tegen knellende grenzen aan. De OOV-organisatie heeft het dermate druk, alleen al met

34

incidenten, dat het externe relatiebeheer bij de ondermijningsaanpak gering is. Er zijn overleggen met de politie en andere partners, en er is afstemming met het RIEC, maar er wordt niet structureel gestalte gegeven aan publiek-private samenwerking met ondernemers, bewoners en publieke instanties. Rapporten van het RIEC worden gewaardeerd, zoals de weerbaarheidsscan, maar er worden weinig RIEC-casus opgepakt (één of twee per jaar). Bij geconstateerde drugshandel en drugsproductie wordt door de politie aangedrongen op bestuurlijke interventies, terwijl er nauwelijks strafrechtelijk wordt geïnvesteerd; organiserende criminelen blijven al snel buiten schot.49 De lokale gemeenschap is zelfredzaam en lost problemen het liefst zelf op, maar als dit tekortschiet - bij drugshandel, drugsgebruik en misstanden op vakantieparken of met arbeidsmigranten - is ‘ineens’ de overheid nodig, maar dan blijkt dat de formatie daartoe tekortschiet. Vraag 6 Hoe is de gemeenteraad betrokken bij de ondermijningsaanpak? In hoeverre is de raad zich bewust van zijn eigen rol bij (het voorkomen van) ondermijning? Politiek wordt gewezen op handhavingstekorten als problemen zich opdringen, zoals ten aanzien van vakantiepark Rivierendal of wat betreft drugsgebruik. Er bestaat politieke ambivalentie. Er moet worden gehandhaafd bij uitwassen of ordeverstoringen, maar de publieke middelen ontbreken daartoe.

In hoeverre de raad zelf alert is op ondermijnende invloeden valt op basis van de door ons uitgevoerde onderzoeksmethoden niet te beantwoorden. 4.2

Aanbevelingen

We formuleren de volgende aanbevelingen: 1. Maak, als gemeenteraad en college in Neder-Betuwe, meer werk van de aanpak van ondermijning. Voer daartoe eerst een debat over de aard en schade van de lokale ondermijning. 2. Voer vervolgens een politiek debat over de minimale capaciteit die beschikbaar dient te komen voor de ondermijningsaanpak bij OOV, voor boa-taken, voor jongerenwerk en voor controles door toezichthouders. 3. Geef politiek-bestuurlijk duidelijk aan welke thema’s of locaties bij de ondermijningsaanpak prioriteit krijgen. Wat betreft bestaande prioriteiten - met name drugsgebruik, drugshandel en (fatsoenlijke) huisvesting van arbeidsmigranten - kunnen extra middelen worden benut om de daad (meer) bij het woord te voegen. 4. Gebruik de versterking van de gemeentelijke ondermijningsaanpak om te investeren in publiek-private samenwerking, waarbij een beroep wordt gedaan op publieke partners (zoals RIEC en politie) om (meer) prestaties te leveren in Neder-Betuwe. Een vijfde wijkagent is daarbij logisch, mede vanwege de bevolkingsgroei, al zou vijf wijkagenten reeds - conform de norm van 1 wijkagent op 5.000 inwoners - passen bij het huidige inwonertal.

49

Vergelijk: Van Wijk en Lenders, 2018.

35

Literatuur Beke, B., Klein Hofmeijer, E., & Versteegh, P. (2009). Gebiedsscan Criminaliteit & Overlast: Een methodiekomschrijving (Politie & Wetenschap). Amsterdam: Reed Business. Beke, B., Torre, E.J. van der, & Duin, M. van (2011). Stads- en regioscan in de grootste Brabantse gemeenten. De achtergronden van onveilige GVI scores. Apeldoorn: Politie en Wetenschap. Boerman, F., Grapendaal, M., Nieuwenhuis, F. & Stoffers, E. (2017). Nationaal Dreigingsbeeld 2017. Georganiseerde criminaliteit. Driebergen: Dienst Landelijke Informatieorganisatie. Duin, M.J., van, T.B.W.M. van der Torre-Eilert, H. Bergsma en E.J. van der Torre, Politie en bestuur in de Bible Belt: een verkenning, Politie & Wetenschap, 2010. Fijnaut, C., & Bovenkerk, F. (1996). Georganiseerde criminaliteit in Nederland: Een analyse van de situatie in Amsterdam. Enquête Opsporingsmethoden. Bijlagen XI, Deelonderzoek IV, Kamerstuk 24072 nr. 20, Tweede Kamer, vergaderjaar 1995—1996. Den Haag: SDU. Functioneel Parket Afpakken (2016). Wederrechtelijk verkregen voordeel hennepkwekerij bij binnenteelt onder kunstlicht. Functioneel Parket. LIEC (2019). Landelijk beeld van ondermijnende criminaliteit. Den Haag. Noordanus, P., Tops, P. & Torre, E.J. van der (2020). Een Pact voor de Rechtsstaat. Een sterke terugdringing van drugscriminaliteit in tien jaar. Den Haag: Aanjaagteam Ondermijning. Torre, E.J.

van der & Valkenhoef, J.M. van (2017). De lokale betekenis van basisteams. Over het werk van geüniformeerde agenten en het gebrek aan rechercheurs. Apeldoorn: Politieacademie. Torre, E.J. van der & Spoorendonk, J. (2020). Recreatieparken: ondermijning Vooruitgang en nieuwe (corona)risico’s, ook in het midden- en topsegment. Rotterdam/’s-Hertogenbosch: LokaleZaken/Provincie Noord-Brabant. Torre, E.J. van der & Duin, M.J. van (2022). De veiligheidsorganisatie in Zoetermeer, Rotterdam: LokaleZaken. Torre, E.J. van der, Tops, P. en Jongepier, T (2023). Ondermijning in het Ommeland. Een analyse van (de gemeentelijke aanpak van) ondermijning in negen Groningse gemeenten. Rotterdam: LokaleZaken. Torre-Eilert, T.B.W.M. van der, Bergsma, H., Duin, M.J. van, Eilert, R. (2010). Lokale politiek over de politie (Politie & Wetenschap). Amsterdam: Reed Business. Torre-Eilert, T.B.W.M. van der, Bergsma, H., Keizer, D. & Torre, E.J. van der (2011). Aan de rand van het bestel. Een verkennende studie naar bestuurlijk veiligheidsbeleid en politiewerk in kleine gemeenten. Apeldoorn: Politie & Wetenschap. Tops, P., & Torre, E.J. van der (2015). Wijkenaanpak en ondermijnende criminaliteit. Den Haag: Boom Lemma. Tops, P., & Tromp, J. (2017). De achterkant van Nederland. Hoe boven- en onderwereld verstrengeld raken. Amsterdam: Uitgeverij Balans.

36

Tops, P & Torre, E.J. van der (te verschijnen). Ondermijning. Over de praktische betekenis van een analytisch begrip. Wiegant, B.(2017). Vanaf de zijlijn bekeken. Commissarissen van de Koning over de Politiewet 2012. Lelystad: provincie Flevoland. Wijk, A., & Lenders, A. (2018). Betonrot. Een kwalitatief onderzoek naar het fenomeen ondermijnende criminaliteit in Brabant-Zeeland, de effecten van en richting voor de overheidsaanpak. Bekereeks.

37

Bijlage 1

Normenkader: samenvattende bevindingen 1. Beleidstheorie -

Het coalitieakkoord 2022-2026 agendeert ondermijning, in het bijzonder drugsgebruik (en daarmee impliciet drugshandel) en de aanpak van arbeidsuitbuiting. De Kadernota Integrale Veiligheid benoemt ondermijning als prioriteit, al is het één van de vele veiligheidsdossiers.

-

De agendering van de ondermijningsaanpak komt (nog) niet tot uitdrukking in een uitvoeringsorganisatie die daaraan gestalte kan geven. Het ontbreekt aan een Plan van Aanpak en een daaraan ten grondslag liggende visie. Dit legt de gemeente in een spagaat, want een ‘klein’ ambtelijk apparaat schiet tekort als zich ernstige (ondermijnende) kwesties aandienen.

2. Informatie: inzicht, signalen, overzicht en analyse -

We stuiten qua informatievoorziening op een vicieuze cirkel. Er komen vanuit de bevolking weinig meldingen over criminaliteit en er worden proactief weinig inspanningen geleverd door gemeente (b.v. controles en boa-toezicht) en politie om informatie boven water te krijgen. De consequentie is dat er daardoor geen overtuigende informatie is om de OOV- of boa-capaciteit uit te breiden of de controles te intensiveren. Dat bestendigt vervolgens de zwakke informatiepositie.

-

De gesloten cultuur en lage meldingsbereidheid zijn ook een rem op de informatiepositie van gemeente en politie.

-

Er bestaat geen meldpunt binnen de gemeente Neder-Betuwe ten behoeve van signalen over mogelijke ondermijning.

-

Er is straatinformatie over aanzienlijk drugsgebruik en daaraan gekoppelde drugshandel, maar daarbij worden vraagtekens geplaatst op beleidsniveau.

3. Ondermijningsaanpak: de (kern van de) ambtelijke uitvoeringsorganisatie -

De capaciteit van de ambtenaren openbare orde en veiligheid (OOV) ligt op 1,78 fte. Dat is voor de hele gemeentelijke veiligheidstaak (die complexer en breder is geworden, inclusief crisisbeheersing), waaronder ‘ondermijning’.

-

Ondermijning is een neventaak van één OOV-ambtenaar die ook andere taken heeft. Ondermijning is geprioriteerd, maar er is nauwelijks uitvoeringscapaciteit. Rekening-houdend met andere veiligheidstaken (dat worden er meer en het wordt complexer) heeft de gespecialiseerde OOVambtenaar weinig uren per week beschikbaar.

-

Veiligheid en in het bijzonder de ondermijningsaanpak is geen sleutelfunctie, maar een kwestie van sleutelfiguren.

-

De gemeente Neder-Betuwe beschikt over twee boa’s; de eerste boa werd pas in 2019 aangesteld en de tweede in augustus 2022. Door de grote oppervlakte van de gemeente en door de optelsom van taken komen de boa’s er amper aan toe om een bijdrage te leveren aan de ondermijningsaanpak.

-

Er is 1,5 fte beschikbaar voor jongerenwerk, al bedraagt de formatie 2,5 fte. Het jongerenwerk wordt geconfronteerd met toenemende jeugdproblematiek: hangjeugd, blijvend hoog alcoholgebruik en drugsgebruik.