Bijlage 2 Eindrapportage quickscan IWGM

Voor de Wet op de omzetbelasting 1968 (hierna: Wet OB) is sprake van een belastbare prestatie wanneer:  een prestatie (dienst of levering) wordt verricht;  tegen vergoeding;  waarbij een rechtstreeks verband bestaat tussen de prestatie en de vergoeding. Op basis van de voorgaande beschrijving van model 1 zal INTOS op basis van de dienstverleningsovereenkomst diverse prestaties aan de gemeenten verrichten (criteria 1) in ruil waarvoor zij een vergoeding ontvangt (criteria 2), vermoedelijk in de vorm van een kostendoorbelasting. Er is sprake van een rechtstreeks verband, omdat de vergoeding enkel wordt ontvangen wanneer INTOS de overeengekomen prestaties daadwerkelijk verricht (criteria 3). De (kosten)vergoeding die INTOS in rekening brengt aan de gemeenten is dan ook belastbaar voor de btw. Voor de btw is in dit geval geen sprake van overheidshandelen. Dat de vergoeding belastbaar is voor de btw betekent niet dat ook daadwerkelijk btw verschuldigd is. Indien één van de wettelijke vrijstellingen geldt, blijft heffing van btw achterwege. Artikel 11, eerste lid, letter u Wet OB maakt een koepelvrijstelling mogelijk voor partijen die samenwerken in een samenwerkingsverband. Indien voldaan wordt aan de volgende criteria: 1. de leden van het samenwerkingsverband verrichten vrijgestelde of onbelaste prestaties; 2.

de prestaties van het samenwerkingsverband zijn rechtstreeks nodig voor de activiteiten van de leden; 3. het samenwerkingsverband vordert van de leden alleen betaling van hun aandeel in de gemaakte kosten; 4. de vrijstelling leidt niet tot concurrentieverstoring; 5. de diensten zijn niet van de vrijstelling uitgezonderd. Met betrekking tot de eerste voorwaarde heeft het Hof van Justitie beslist dat de koepelvrijstelling enkel van toepassing is wanneer de leden een activiteit van algemeen

IWGM – Quick scan vormgeving opheffing GR en gevolgen opheffing – eindrapportage

24

belang uitvoeren.14 De Wsw-werkzaamheden kunnen mogelijk gekwalificeerd worden als een activiteit van algemeen belang. De Wsw-werkzaamheden door INTOS zijn rechtstreeks nodig om de wettelijke taak van de gemeenten voor de Wsw te laten uitvoeren. Tevens wordt beoogd dat in model 1 alleen het aandeel in gemaakte kosten door de gemeenten in rekening gebracht. Er is geen sprake van concurrentieverstoring door toepassing van de btw-vrijstelling, die ertoe zou leiden dat andere marktdeelnemers zonder vrijstelling van de markt zouden worden uitgesloten. Beide gemeenten zijn voornemens om de taken uit te laten voeren door INTOS, ongeacht of het btw-vraagstuk van toepassing is. Deze factor is dus niet van doorslaggevend belang, waardoor geen sprake is van verstoring van concurrentie. Ten aanzien van aanwezigheid van een uitzondering van het vijfde criterium kan betoogd worden dat aan het criterium wordt voldaan, ook al kunnen er elementen in de Wsw-dienstverlening zitten die mogelijk niet volledig zijn uitgezonderd (bijvoorbeeld voor administratieve taken die INTOS voor de gemeenten uitvoert). Echter, de dienstverlening van de DVO (begeleiding, materieel werkgeverschap) wordt voor dit model als één geheel gezien en daarmee kan betoogd worden dat er geen uitzondering op de vrijstelling van toepassing is.

Volgens deze beoordeling is de conclusie dat wordt voldaan aan alle voorwaarden voor toepassing van de koepelvrijstelling. Deze is derhalve van toepassing op de Wswdienstverlening aan beide gemeenten. Er is geen btw verschuldigd over de kostenvergoeding die INTOS in rekening brengt aan beide gemeenten. Overigens dient de dienstverlening van de DVO losgezien te worden van eventuele opdrachten en inkoop van schoonmaak- en groenwerkzaamheden. Deze zullen vermoedelijk wel btw-plichtig zijn en geen vrijstelling kennen. Vennootschapsbelasting (Vpb) INTOS is georganiseerd als stichting. Rechtspersonen als stichtingen, verenigingen en vergelijkbare organisaties hoeven alleen in bepaalde situaties vennootschapsbelasting te voldoen en hebben daarmee een beperkte belastingplicht. Op basis van artikel 5 lid 1 sub c ten tweede Vpb kan ieder geval gesteld worden dat de begeleiding, werkgeverschap en beschutte werkzaamheden in kader van het bieden van beschutte werkzaamheden aan mensen met een lichamelijke of verstandelijke beperking vrijgesteld zijn van Vpb-heffingen. De organisatie moet wel belastingaangifte doen over activiteiten waarmee zij deelneemt aan het openbaar verkeer en daarbij winst maakt door het drijven van een onderneming en daarin concurreert met ondernemers die geen vrijstelling voor de belastingplicht hebben (artikel 8f lid 1 sub b Vpb).

Dit is in ieder geval van toepassing voor groen- en schoonmaakwerkzaamheden. Overige Dit model beoogt een aanpassing van de statuten van de stichting INTOS met betrekking tot de bestuurders van de stichting en wellicht de stemverhoudingen. Verder moet goed bekeken worden of in de statuten van INTOS het toezicht van beide gemeenten voldoende is geborgd. Voor deze beoogde aanpassing is een gang naar de notaris nodig.

14 HvJ EU 21 september 2017, zaak C-605/15 (Aviva), zaak C-326/15 (DNB Banka), zaak C-616/15 (Commissie-

Duitsland). IWGM – Quick scan vormgeving opheffing GR en gevolgen opheffing – eindrapportage

25

5.4

Model 2: Stichting INTOS zonder bestuurlijke deelname Mook en Middelaar

Samenvatting model 2: stichting INTOS zonder bestuurlijke deelname gemeente Mook en Middelaar Deze mogelijkheid wijkt af van de huidige situatie in de zin dat de IWGM tussen de gemeenten en INTOS uitgaat. In veel opzichten lijkt model 2 op model 1, waarbij een cruciaal verschil is dat gemeente Mook en Middelaar in model 2 geen deel uitmaakt van het bestuur van INTOS. Samenvattend houdt dit in dat: - Het formele werkgeverschap van de Wsw-medewerkers terugvalt aan de colleges15. - Enkel de gemeente Gennep wijst bestuurders van de stichting INTOS aan. Gemeente Mook en Middelaar neemt geen deel aan het bestuur van INTOS. - Beide gemeenten moeten INTOS via een aanwijzingsbesluit aanwijzen als uitvoeringsorganisatie voor de Wsw of via het verlenen van een uitsluitend recht. - Er nieuwe afspraken moeten worden gemaakt over de financiële verhoudingen en de afrekening met INTOS - Beide gemeenten een dienstverleningsovereenkomst afsluiten met INTOS voor de uitvoering van de Wsw. Bestuurlijke governance Deze mogelijkheid wijkt af van de huidige situatie in de zin dat de IWGM als tussenliggende bestuurlijke laag tussen de gemeenten en INTOS verdwijnt en dat de gemeente Mook en Middelaar geen sturing en toezicht uitoefent op de stichting INTOS via een bestuurder van deze gemeente.

Dit model draagt in grote mate dezelfde implicaties als de eerste model, maar kent wel een andere bestuurlijke aansturing. De gemeente Mook en Middelaar vormt geen onderdeel meer van het bestuur van INTOS. Alleen gemeente Gennep heeft nog formele zeggenschap in de aansturing van de stichting. De gemeente Mook en Middelaar kan haar belangen en de belangen van haar Wsw-medewerkers behartigen via het afsluiten van een DVO met INTOS en door periodiek te sturen op de DVO. Voor zover in de overeenkomst tussen INTOS en 15 De precieze vormgeving van het werkgeverschap is onderwerp van de volgende paragraaf.

IWGM – Quick scan vormgeving opheffing GR en gevolgen opheffing – eindrapportage

26

gemeente Mook en Middelaar niet anders bepaald wordt, is geen instemming van gemeente Mook en Middelaar nodig heeft om tot besluitvorming te komen. Daarmee vindt de bestuurlijke aansturing plaats vanuit de gemeente Gennep. Gemeente Gennep zal in dit model deelnemen in het stichtingsbestuur van de stichting INTOS. In dit model heeft gemeente Gennep een dubbele pet: enige bestuurder (‘eigenaar’) van de stichting INTOS én opdrachtgever in haar hoedanigheid van gemeente. Dit biedt gemeente Gennep de gelegenheid om veel invloed op het uitvoeringsbeleid van stichting INTOS uit te oefenen. Dit biedt kansen voor de doorontwikkeling van andere vormen van dienstverlening, bijvoorbeeld door meer in te zetten op combinaties tussen Wsw en Participatiewet of voor nieuwe doelgroepen (statushouders, dagbesteding, inwoners met een afstand tot de arbeidsmarkt). Al met al neemt de bestuurlijke drukte voor gemeente Gennep sterk af ten opzichte van de huidige situatie door het vervallen van IWGM-vergaderingen en doordat minder formele afstemming en besluitvorming nodig is door het niet deelnemen in het bestuur van INTOS door de gemeente Mook en Middelaar. Gemeente Mook en Middelaar neemt in dit model geen deel aan stichting INTOS. Zij is daarmee enkel opdrachtgever aan de stichting en heeft dus geen dubbele rollen te scheiden.

De invloed die gemeente Mook en Middelaar daarmee kan uitoefenen op de opdracht is beperkt tot de vastgelegde afspraken. Voor gemeente Mook en Middelaar neemt de bestuurlijke drukte daarmee af omdat er de bestuursvergaderingen van de IWGM en INTOS wegvallen na de ontmanteling. Afhankelijk van de overeengekomen afspraken kunnen risico’s in de uitvoering van de opdracht ontstaan, bijvoorbeeld gelegen in bedrijfsvoering (ziekteverzuim begeleidend personeel, hoge overheadkosten) of tegenvallende economische omstandigheden met gevolgen voor opdrachten en leegloop. Als niet-eigenaar in stichting INTOS zal gemeente Mook en Middelaar deze risico’s kunnen afkopen tegen een nader gespecificeerd opslagpercentage op de opdracht aan stichting INTOS. Voor gemeente Gennep geldt daarbij de vraag of zij bereid is om deze risico’s te accepteren als enige formele deelnemer in de stichting. Indien deze risico’s optreden en ondanks de opslag een tekort ontstaat, dan komt dit ten laste van stichting INTOS (en indirect van de gemeente Gennep). Andersom is dit ook het geval: indien risico’s niet financieel kapitaliseren, dan zal de opslag op de opdracht ten bate van stichting INTOS (en indirect de gemeente Gennep) komen.

In dit geval dient het opgebouwde vermogen van de stichting te worden besteed aan een ideëel of sociaal doel.16 Juridische vormgeving opdrachtgeverschap In model 2 zal de publiekrechtelijke rechtspersoon van de GR IWGM komen te vervallen. Het opdrachtgeverschap over de uitvoering van de Wsw wordt niet meer vanuit de GR IWGM overeengekomen met de stichting. In de nieuwe situatie wordt de uitvoering van de Wsw door de gemeenten zelf overeengekomen met stichting INTOS. Dit krijgt juridisch vorm door een aanwijzingsbesluit en een dienstverleningsovereenkomst (DVO). De gemeente Gennep kan via een DVO de re-integratietaken Participatiewet en andere activiteiten beleggen bij INTOS. Aanbestedingsaspecten In model 2 neemt gemeente Mook en Middelaar geen deel in stichting INTOS. Daardoor is mogelijk een aanbesteding van toepassing, omdat ‘quasi-inbesteding’ niet mogelijk is voor gemeente Mook en Middelaar. Dezelfde juridische kaders als in model 1 zijn van toepassing.

16 Een mogelijkheid voor een dergelijke uitkering is bijvoorbeeld uitkering aan gemeente Gennep ter bevordering

van re-integratie van cliënten voor de Participatiewet. IWGM – Quick scan vormgeving opheffing GR en gevolgen opheffing – eindrapportage

27

Door de enkele bestuurlijke deelname door gemeente Gennep en niet die van gemeente Mook en Middelaar wordt voor de laatste gemeente niet voldaan aan het toezichtcriterium van art. 2.24a lid 1 sub a Aanbestedingswet. De doorslaggevende invloed is immers beperkt tot gemeente Gennep. Voor de gemeente Mook en Middelaar wordt daarmee niet aan de voorwaarden voor quasi-inbesteden voldaan. In model 2 wordt mogelijk ook niet meer aan het merendeelcriterium voldaan. Bij nietdeelname van gemeente Mook en Middelaar zal het percentage omzet vanuit gemeente Gennep in stichting INTOS bij een ‘strenge’ uitleg dalen onder de grens van 80% (74%), maar bij een ‘ruime’ uitleg van het merendeelcriterium boven de grens blijven van 80% (84%). De ruime uitleg van dit criterium stelt dat de beslissende omzet die is welke de betrokken onderneming behaalt krachtens gunningsbesluiten van het toezichthoudende lichaam, met inbegrip van de omzet die bij de uitvoering van dergelijke besluiten voortvloeit uit het verrichten van werkzaamheden voor derden. Wanneer deze uitleg wordt aangehouden voldoet de situatie voor de gemeente Gennep dus aan het merendeelcriterium. Indien de strenge uitleg van het merendeelcriterium wordt aangehouden, zijn waarschijnlijk beide gemeenten verplicht aan te besteden.

Indien de ruime uitleg van het merendeelcriterium wordt gevolgd, kan gemeente Gennep wel degelijk inbesteden, maar zal gemeente Mook en Middelaar een aanbesteding moeten doen of een uitsluitend recht moeten verlenen. Het verlenen van een uitsluitend recht (ook wel ‘alleenrecht’ genoemd; optie A in de figuur) is een andere mogelijkheid om binnen de kaders van de Aanbestedingswet zonder formele aanbestedingsprocedure opdrachten verlenen. Op basis van art. 2.24 sub a Aanbestedingswet kan een alleenrecht worden verleend aan een aanbestedingsplichtige dienst (zoals een gemeente) of een samenwerking van aanbestedingsplichtige diensten (zoals een gemeenschappelijke regeling) voor het verrichten van de gevraagde diensten. Zoals bij Model 1 reeds is geconstateerd kan INTOS worden gekwalificeerd als een publiekrechtelijke instelling voor de Aanbestedingswet, waarmee het verlenen van een alleenrecht door gemeente Gennep en gemeente Mook en Middelaar een mogelijkheid is. Gelet op de complexe criteria van inbesteding lijkt het verlenen van een alleenrecht voor de Wsw de meest voor de hand liggende optie bij keuze voor model 2. De groenopdracht van de gemeente Mook en Middelaar aan INTOS is verbonden aan de uitvoering van de Wsw voor de gemeente door INTOS. De groenopdracht zal dus ook dienen te worden voortgezet zolang INTOS de Wsw voor Mook en Middelaar uitvoert.

Ook hiervoor is het mogelijk dat Mook en Middelaar een uitsluitend recht verleent aan INTOS voor bepaalde groenwerkzaamheden in de gemeente of in een aangegeven deel van de gemeente. Indien geen gebruik gemaakt wordt van een uitzonderingsmogelijkheid zijn één of beide gemeenten verplicht aan te besteden. Voor de gunning van overheidsopdrachten aan sociale werkplaatsen geldt het verlichte regime van artikel 82 Aanbestedingswet (optie B in de figuur). Dit artikel biedt aanbestedende diensten de gelegenheid om deelneming aan procedures voor overheidsopdrachten voor te behouden aan sociale werkplaatsen en aan ondernemers die de maatschappelijke en professionele integratie van gehandicapten of kansarmen tot belangrijkste doel hebben. Deze regeling is voorbehouden aan sociale werkvoorzieningsbedrijven waarin re-integratie van doelgroepen het belangrijkste doel is (bijvoorbeeld indien dit doel opgenomen is in de statuten) en als minstens 30% van de werknemers (o.a. werknemers met een Wsw-indicatie) onder de doelgroep van de bepaling valt. INTOS voldoet aan deze criteria en kan daarmee inschrijven op zulke aanbestedingen. De gemeenten kunnen na voorafgaande aanbestedingsprocedure deze opdracht gunnen IWGM – Quick scan vormgeving opheffing GR en gevolgen opheffing – eindrapportage

28

aan een organisatie die onder de reikwijdte van dit artikel valt. Dat betekent dat ook andere sociale werkvoorzieningen mee kunnen doen in de aanbesteding van deze opdracht en de opdracht kunnen krijgen gegund. Ondernemingsrechtelijke aspecten Ook in model 2 is sprake van een rechtspersoon in de vorm van een stichting die in eigen rechtspersoonlijkheid deelneemt aan het economisch verkeer. De vermogensposities en aansprakelijkheden van de gemeenten zijn ook in model 2 afgeschermd van eventuele schades als gevolg van tekortkomingen of onrechtmatige daden. In model 2 wordt beoogd dat enkel bestuurder(s) van gemeente Gennep deelnemen in het bestuur van stichting INTOS. In dit geval krijgen de bestuurders van gemeente Gennep op persoonlijke titel ook verantwoordelijkheid als bestuurder, waardoor zij ook bestuurdersaansprakelijkheid dragen. Aangezien er geen bestuurders van gemeente Mook en Middelaar deelnemen in het bestuur van stichting INTOS is bestuurdersaansprakelijkheid voor deze gemeente niet van toepassing. Formeel werkgeverschap Het formeel werkgeverschap in model 2 is hetzelfde als bij model 1. Het werkgeverschap gaat bij het opheffen van de IWGM van rechtswege over op de colleges van de twee gemeenten. Uitvoering van het werkgeverschap De colleges worden de formeel werkgever van hun Wsw-medewerkers.

De gemeenten kunnen, net als bij model 1, via een aanwijzingsbesluit de uitvoering van het Wswwerkgeverschap bij INTOS beleggen. Vanuit dit aanwijzingsbesluit wordt de stichting gemachtigd om namens het bestuur van de GR-IWGM een dienstbetrekking op grond van artikel 2, lid 7 van de Wsw aan te gaan en de daaruit voortvloeiende of samenhangende handelingen te verrichten. In het aanwijzingsbesluit dient de inhoud van de rechtsbetrekking tussen het college en stichting INTOS nader omschreven te worden. De uitvoeringsvarianten (volledige uitvoering door INTOS of een gedeelde uitvoering door gemeente en INTOS) voor het werkgeverschap zijn dezelfde als in model 1. Vanuit het perspectief van de gekozen bestuurlijke governance zijn er in model 2 geen andere voor- of nadelen van beide uitvoeringsvarianten dan in model 1. Het advies is om de volledige uitvoering van het werkgeverschap bij INTOS neer te leggen, net als IWGM nu ook doet. Eventuele fiscale gevolgen (btw en Vpb) In deze paragraaf worden de eventuele fiscale gevolgen verkend. Deze quickscan is echter geen fiscaal-juridisch advies. Voor rechtmatigheid wordt een advies van een fiscalist aangeraden en nadere afstemming met de Belastingdienst wordt aanbevolen in een van de volgende fases van de implementatie. Omzetbelasting (btw) Voor gemeente Gennep is hetzelfde regime van toepassing als in model 1.

De gemeente werkt samen met INTOS en de criteria voor de koepelvrijstelling worden voldaan. Voor gemeente Mook en Middelaar wordt niet voldaan aan de criteria voor de btw-vrijstelling, omdat zij niet formeel deelneemt in de samenwerking. Mogelijk kan gemeente Mook en Middelaar wel een beroep doen op een btw-vrijstelling op grond van artikel 11 lid 1 sub f Wet OB. Op grond van dit artikel zijn diensten door instellingen van sociale of culturele aard vrijgesteld van btw, waarbij als voorbeeld van een dergelijk instelling in Bijlage B, post B.25 van het Uitvoeringsbesluit OB ‘gemeenten of door gemeenten aangewezen rechtspersonen voor prestaties verricht op grond van artikel 7 van IWGM – Quick scan vormgeving opheffing GR en gevolgen opheffing – eindrapportage

29

de Participatiewet’ worden genoemd. Bij een ruime interpretatie zou de Wsw-dienstverlening hierin ook kunnen worden gelezen. In aanvulling op dit criterium mag de instelling (INTOS) echter geen winst beogen en mag er geen concurrentievervalsing ontstaan. Gelet op de samenhang van de Wsw-uitvoeringstaken wordt er voor deze quickscan uitgegaan dat aan beide criteria wordt voldaan, omdat INTOS geen winstoogmerk heeft en er geen directe concurrentievervalsing zal ontstaan (zie tevens toelichting bij model 1). Mocht de btw-vrijstelling van artikel 11 lid 1 sub f Wet OB toch niet strekken tot uitvoering van de Wsw, dan kan de verschuldigde btw door gemeente Mook en Middelaar zeer waarschijnlijk gecompenseerd worden uit het BTW-compensatiefonds op grond van artikel 3 sub a Wet op het BTW-compensatiefonds. Vennootschapsbelasting (Vpb) Voor eventuele Vpb-verplichtingen wordt verwezen naar de toelichting bij model 1.

5.5

Model 3: Omvormen INTOS naar gemeentelijke afdeling Gennep

Samenvatting model 3: Omvormen INTOS naar gemeentelijke afdeling en beleggen Wsw-taken bij de nieuwe organisatie De huidige stichting INTOS wordt omgevormd tot een onderdeel van de gemeente Gennep. Dit houdt in dat de stichtingsvorm wordt verlaten. Hierdoor wordt de bestuurlijke drukte ook voor de gemeente Gennep verminderd, omdat INTOS dan gaat meelopen in de governance en de P&C-cyclus van de gemeente Gennep zelf. Gemeente Mook en Middelaar treft een regeling of overeenkomst met gemeente Gennep, waarbij zij de uitvoering van de Wsw belegd bij gemeente Gennep. Samenvattend houdt dit in dat: - Het formele werkgeverschap van de Wsw-medewerkers terugvalt aan de colleges. - Stichting INTOS wordt omgevormd tot een onderdeel van gemeente Gennep. De bestuurders van gemeente Gennep sturen de uitvoering van de Wsw via de ambtelijke lijn direct aan; IWGM – Quick scan vormgeving opheffing GR en gevolgen opheffing – eindrapportage

30

-

-

-

-

-

Gemeente Gennep krijgt er circa 200 SW-medewerkers bij in haar organisatie, terwijl de gemeente niet dat aantal ambtenaren heeft. Dat is ook in beide voorgaande opties zo, maar het is in deze optie meer zichtbaar. Ook krijgt de gemeente Gennep het reguliere personeel van INTOS in dienst en de medewerkers met een gesubsidieerde baan (anders dan in het kader van de Wsw); Afgevraagd kan worden of de gemeentelijke organisatiecultuur van gemeente Gennep en INTOS bij elkaar passen. De afdeling van gemeente Gennep voor de Wsw zal zich o.a. richten op het bedienen van de markt. Daarbij speelt ook de vraag of gemeente Gennep via (het voormalige) INTOS opdrachten wil uitvoeren voor andere gemeenten (Mook en Middelaar), UWV of andere opdrachtgevers. Gemeente Mook en Middelaar moet gemeente Gennep via een aanwijzingsbesluit aanwijzen als uitvoeringsorganisatie voor de Wsw of via het verlenen van een alleenrecht. Gemeente Gennep en gemeente Mook en Middelaar sluiten een dienstverleningsovereenkomst af of treffen een centrumregeling die strekt tot de uitvoering van de Wsw door gemeente Gennep. Integratie met de gemeente kan mogelijk leiden tot kostenreducties in overhead en staffuncties.

Algemene kenmerken In dit model gaat stichting INTOS over in de gemeente Gennep als gemeentelijk onderdeel. De stichtingsvorm wordt verlaten. De gemeente Gennep wordt daarmee direct verantwoordelijk voor de uitvoering van de Wsw en de exploitatie en bedrijfsvoering van INTOS. Gemeente Mook en Middelaar koopt Wsw-dienstverlening in bij gemeente Gennep op grond van een dienstverleningsovereenkomst en het verlenen van een uitsluitend recht voor uitvoering van de Wsw voor de gemeente Gennep. Bestuurlijke governance In dit model is de stichting INTOS omgevormd tot een gemeentelijk onderdeel van de gemeente Gennep. Derhalve heeft alleen gemeente Gennep nog formele zeggenschap in de aansturing van de activiteiten. In dit model wordt voor gemeente Gennep de bestuurlijke drukte daarmee verminderd omdat INTOS gaat meelopen in de governance en de P&Ccyclus van de gemeente Gennep zelf. De gemeente Mook en Middelaar kan haar belangen en de belangen van haar Wswmedewerkers behartigen via het afsluiten van een DVO met gemeente Gennep. Voor zover de overeenkomst tussen INTOS en gemeente Mook en Middelaar niet anders bepaalt, is geen instemming nodig van gemeente Mook en Middelaar om tot besluitvorming te komen.

De gevolgen rondom de bestuurlijke governance voor gemeente Mook en Middelaar zijn daarmee gelijk aan Model 2, zij het dat in Model 2 de DVO met de stichting INTOS wordt afgesloten en in Model 3 met de gemeente Gennep. Juridische vormgeving De keuze voor de vorm van een gemeentelijke afdeling van gemeente Gennep heeft diverse juridische consequenties. Zo staat het gemeente Gennep niet helemaal vrij om het volledige takenpakket van stichting INTOS in haar interne organisatie te organiseren. Gemeente Gennep zal in dit model enkele activiteiten exploiteren die ook op de reguliere markt worden ontplooid. Voor deze activiteiten dient gemeente Gennep te voldoen aan de uitgangspunten van de Wet Markt en Overheid. Juridische vormgeving opdrachtgeverschap Er zijn twee wegen om het opdrachtgeverschap juridisch vorm te geven.

IWGM – Quick scan vormgeving opheffing GR en gevolgen opheffing – eindrapportage

31

Variant 1: Dienstverleningsovereenkomst De samenwerking tussen gemeente Gennep en gemeente Mook en Middelaar kan daarnaast ook vastgelegd worden via een dienstverleningsovereenkomst. De afspraken dienen in de DVO te worden overeengekomen op vergelijkbare wijze als in de voorgaande modellen. De gemeente Gennep hoeft geen aanwijzingsbesluit te nemen en een DVO af te sluiten. Variant 2: Gemeenschappelijke regeling (centrumregeling) Een alternatieve mogelijkheid bestaat in dit model om te kiezen voor een centrumregeling in plaats van een DVO. In een gemeenschappelijke regeling kan worden vastgelegd dat bevoegdheden van bestuursorganen van aan de regeling deelnemende gemeenten worden overgedragen aan bestuursorganen of ambtenaren van één van de deelnemende gemeenten. Deze variant strekt dus tot het door gemeente Mook en Middelaar delegeren van de verantwoordelijkheid voor uitvoering van de Wsw aan gemeente Gennep als centrumgemeente. Een centrumregeling gaat tegelijkertijd ook gepaard met haar eigen vereisten voor de governance, waardoor deze keuze in ieder geval een minimale bestuurlijke drukte betekent voor de deelnemers aan deze governance. Aanbestedingsaspecten Indien in dit model gekozen wordt voor de publiekrechtelijke gemeenschappelijke regeling (variant 1), dan is er geen sprake van aanbestedingsrechtelijke aspecten.

Bij deze keuze ligt de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de wettelijke taak tot het uitvoeren van de Wsw op grond van de gemeenschappelijke regeling bij de gemeente Gennep. Bij het afsluiten van een privaatrechtelijke dienstverleningsovereenkomst (variant 2) spelen in dit model eerdergenoemde aanbestedingsrechtelijke aspecten wel een rol voor gemeente Mook en Middelaar. De meest pragmatische manier voor gemeente Mook en Middelaar om de Wsw-opdracht direct aan gemeente Gennep te kunnen gunnen is door het verlenen van een alleenrecht op grond van art. 24 sub a Aanbestedingswet. In deze situatie treden dezelfde juridische gevolgen op als bij de andere modellen. Wat betreft de groenopdracht van de gemeente Mook en Middelaar geldt in dit model hetzelfde als in model 2. Ook voor de groenopdracht is het mogelijk dat de gemeente Mook en Middelaar een uitsluitend recht verleent aan INTOS voor bepaalde groenwerkzaamheden in de gemeente of in een aangegeven deel van de gemeente. Ondernemingsrechtelijke aspecten In model 3 is de organisatie volledig ondergebracht in de publieke rechtspersoon van de gemeente Gennep (art. 2:1 BW). De gemeente Gennep is daarmee aansprakelijk voor rechtshandelingen in het economisch verkeer.

Mededingingsaspecten Bij keuze voor model 3 zal gemeente Gennep zelf marktactiviteiten gaan ontplooien (bijvoorbeeld loon- en salarisadministratie, beschutte werkopdrachten, werkbegeleiding organiseren, re-integratie, etc.) en opdrachten voor beschut, groen- en schoonmaakvoorzieningen en begeleiding. Om concurrentievervalsing door overheden te voorkomen zijn gemeenten gebonden aan de Wet Markt en Overheid. Iedere vorm van bevoordeling van het eigen bedrijf door de gemeente is niet toegestaan. Dit betekent onder andere dat overheden alle kosten die zij maken voor een dienst doorberekenen in de prijs. Ook dienen functies tussen de diverse gemeentelijke afdelingen helder gescheiden te worden, zodat ook via de andere functies de gemeente geen oneerlijk voordeel kan ontstaan. Het doel van deze wetgeving is daarmee om een eerlijk speelveld te bewaken tussen concurrerende bedrijven.

IWGM – Quick scan vormgeving opheffing GR en gevolgen opheffing – eindrapportage

32

Het kan een overweging van gemeente Gennep zijn om dit eerlijk speelveld te borgen door voor de economische activiteiten separate stichtingen of vennootschappen op te richten, die deze economische activiteiten namens gemeente Gennep uitvoeren. In de praktijk betekent dit in de praktijk nagenoeg hetzelfde model als de voorgaande twee modellen, maar dan met hogere complexiteit en bestuurlijke drukte (door het bestaan van één of meerdere stichtingen, naast de gemeentelijke afdeling). Formeel werkgeverschap Hiervoor geldt hetzelfde als in modellen 1 en 2. In dit model zou het ook een keuze kunnen zijn van de gemeenten om de Wsw-medewerkers van Mook en Middelaar ook bij de gemeente Gennep in dienst te laten komen onder gelijktijdige financiële afspraken tussen beide gemeenten. Zie Bijlage A voor een toelichting over het formeel werkgeverschap. Materieel werkgeverschap De gemeente Gennep is zowel formeel als materieel werkgever en voert alle handelingen uit die te maken hebben met het werkgeverschap. De gemeente Mook en Middelaar kan in dit model besluiten om de gemeente Gennep via het aanwijzingsbesluit de volledige uitvoering van het werkgeverschap van de Wsw-medewerkers van Mook en Middelaar op te dragen. Dan mag de gemeente Gennep alle handelingen verrichten die nodig zijn voor de dienstbetrekkingen van de inwoners van Mook en Middelaar.

Het college van de gemeente Mook en Middelaar blijft echter verantwoordelijk voor zover het medewerkers uit deze gemeente betreft. Bestuurlijke sturingsmogelijkheden Gemeente Gennep heeft in dit model de volledige Wsw, waaronder het werkgeverschap en de economische activiteiten, in eigen huis georganiseerd. Daarmee heeft zij volledige en directe sturing over de uitvoering van de Wsw. Voor gemeente Mook en Middelaar komen de sturingsmogelijkheden overeen met het tweede model. Dit betekent dat sturing wordt vormgegeven op de wijze zoals partijen deze overeenkomen in de DVO of de centrumregeling. In dit model wordt de DVO met de gemeente Gennep gesloten en niet met INTOS. Eventuele fiscale gevolgen (btw en Vpb) In deze paragraaf worden de eventuele fiscale gevolgen verkend. Deze quickscan is echter geen fiscaal-juridisch advies. Voor rechtmatigheid wordt een advies van een fiscalist aangeraden en nadere afstemming met de Belastingdienst wordt aanbevolen in een van de volgende fases van de implementatie. Omzetbelasting (btw) Gemeente Gennep is in model 3 uitvoerder geworden van de Wsw-activiteiten. Zij heeft daarmee geen btw-verplichtingen. Gemeente Mook en Middelaar koopt dienstverlening bij gemeente Gennep in.

De omzet over deze dienstverlening is in principe btw-plichtig, maar ook in Model 3 kan gemeente Mook en Middelaar mogelijk een beroep doen op een btwvrijstelling op grond van artikel 11 lid 1 sub f Wet OB voor diensten door instellingen van sociale of culturele aard vrijgesteld van btw. Indien dit niet het geval is, dan kan de verschuldigde btw ook in model 3 zeer waarschijnlijk gecompenseerd worden uit het BTWcompensatiefonds op grond van artikel 3 sub a Wet op het BTW-compensatiefonds. Vennootschapsbelasting (Vpb) Bij het onderbrengen van INTOS in de organisatie van gemeente Gennep zal de gemeente marktactiviteiten exploiteren. Op basis van artikel 5 lid 1 sub c ten tweede Vpb kunnen begeleiding, werkgeverschap en beschutte werkzaamheden in kader van het bieden van beschutte werkzaamheden aan mensen met een lichamelijke of verstandelijke beperking vrijgesteld worden van Vpb-heffingen. Gemeente Gennep zal wel belastingaangifte moeten IWGM – Quick scan vormgeving opheffing GR en gevolgen opheffing – eindrapportage

33

doen over activiteiten waarmee zij deelneemt aan het openbaar verkeer en daarbij winst maakt door het drijven van een onderneming en daarin concurreert met ondernemers die geen vrijstelling voor de belastingplicht hebben (artikel 8f lid 1 sub b Vpb). Dit is in ieder geval van toepassing voor groen- en schoonmaakwerkzaamheden. Het voeren van een fiscale administratie voor deze marktactiviteiten is een nieuwe taak voor gemeente Gennep en dient geïmplementeerd te worden bij keuze voor model 3.

5.6

Overige modellen

Een mogelijk vierde model is om INTOS volledig te verzelfstandigen, Dit kan inhouden dat INTOS een BV wordt met aandeelhouders (anders dan gemeenten) of een stichting blijft met bestuurders die niet door de gemeenten worden benoemd. De organisatie wordt dan zelf verantwoordelijk voor het operationeel / bedrijfsresultaat en zal verliezen moeten kunnen opvangen. De gemeenten kunnen de Wsw-medewerkers bijvoorbeeld bij deze organisatie detacheren. Dit model heeft echter verschillende nadelen: - Het voldoet niet aan het toezichtcriterium voor quasi-inbesteden waardoor de gemeenten opdrachten niet zonder aanbesteding mogen neerleggen bij de verzelfstandigde organisatie. Dit geldt in dit geval ook voor de opdracht om de Wsw uit te voeren, omdat INTOS niet meer kwalificeert als publiekrechtelijke instelling omdat gemeenten niet langer de bestuurders benoemen. - Wanneer het op enig moment in de (verre) toekomst slecht gaat met de organisatie en in financiële problemen komt, moeten de gemeenten alsnog financieel bijspringen of een alternatieve oplossing vinden voor hun SW-medewerkers. Vooral dit laatste zal naar verwachting tot grote onrust en mogelijk discontinuïteit leiden. Gemeenten blijven te allen tijde verantwoordelijk voor hun SW-medewerkers. Om deze redenen is dit model niet verder uitgewerkt. Wij adviseren ook om dit model niet verder in de afweging te betrekken.

Tenslotte is een mogelijkheid om de gemeente Mook en Middelaar voor de uitvoering van de Wsw aansluiting te laten zoeken bij Werkbedrijf Rijk van Nijmegen. Dit betekent dat de werkplek van de Wsw-medewerkers wijzigt en dat INTOS in omvang inkrimpt.

5.7

Samenvattingstabel

In de voorgaande paragrafen hebben we diverse modellen voor een nieuwe governance van INTOS verkend. Elk model heeft zijn eigen voor- en nadelen. Deze voor- en nadelen werken op diverse manieren uit op de criteria die de gemeente zich hebben gesteld. In deze afsluitende paragraaf bespreken en vergelijken we de voor- en nadelen van de verschillende modellen. In de samenvattingstabel is gepoogd een algemene rangschikking per aspect inzichtelijk te maken met een groene (voorkeursvariant), gele (neutraal) of rode (nadelig) kleur. Aan de kleurenstelling zit geen gewicht, maar een aanzet voor een nadere discussie over de consequenties van de voorgenomen opheffing van de IWGM. Na een korte toelichting en analyse van de samenvattingstabel presenteren we een tussenconclusie. Aspect Bestuurlijke sturing/invloed

Gemeente Gennep

Mook en Middelaar

Model 1 Beide gemeenten leveren bestuurder INTOS

Model 2 Alleen Gennep levert bestuurders INTOS

Model 3 INTOS is onderdeel van de gemeentelijke organisatie Gennep M&M levert geen bestuurder

IWGM – Quick scan vormgeving opheffing GR en gevolgen opheffing – eindrapportage

34

Bestuurlijke rolinvulling (eigenaar & opdrachtgever)

Gennep

Bestuurlijke drukte

Gennep

Mook en Middelaar

Mook en Middelaar

Juridische vormgeving opdrachtverlening

Gennep

Mook en Middelaar

Formeel werkgeverschap Uitvoering werkgeverschap

Aanbestedingsrechtelijke aspecten

Gennep Mook en Middelaar Gennep Mook en Middelaar

Gennep

Mook en Middelaar

Let op scheiding ‘eigenaarsrol’ en opdrachtgeversrol

Alleen bestuur IWGM vervalt; beperkte invloed op bestuurlijke drukte

M&M heeft enkel opdrachtgevende rol jegens Gennep

Minder bestuurlijke drukte. M&M heeft geen bestuurder bij INTOS en is alleen opdrachtgever via een DVO.

Beide gemeenten nemen een aanwijzingsbesluit en sluiten een DVO met INTOS

Minder bestuurlijke drukte. M&M is alleen opdrachtgever via een DVO.

Inbesteding en verlenen uitsluitend recht voor uitvoering Wsw met een DVO met INTOS incl. aanwijzingsbesluit. Geen inbesteding mogelijk. Verlenen uitsluitend recht voor uitvoering Wsw en groenopdracht met een DVO met INTOS incl. aanwijzingsbesluit. Komt bij de colleges te liggen.

Geen nadere juridische vormgeving

Volledig bij INTOS beleggen via het aanwijzingsbesluit

Zelf uitvoeren

Wijkt niet of nauwelijks af van huidige situatie: quasi-inbesteden door beide gemeenten mogelijk, zeker wanner uitgegaan wordt van ruimte interpretatie merendeelcriterium.

Aanbestedingsissue is dat mogelijk niet meer voldaan wordt aan merendeelcriterium door de gemeente Gennep. Dit kan worden opgelost door ruime interpretatie van wet- en regelgeving te volgen of een uitsluitend recht te verlenen. M&M voldoet niet langer aan toezichtcriterium en zal uitsluitend recht aan INTOS voor uitvoering Wsw en groenopdracht moeten verlenen.

IWGM – Quick scan vormgeving opheffing GR en gevolgen opheffing – eindrapportage

Gemeente M&M verleent een uitsluitend recht uitvoering Wsw en groenopdracht aan Gennep en sluit een DVO met de gemeente Gennep.

Gemeente M&M kan dit via uitsluitend recht volledig bij gemeente Gennep beleggen Inbesteding

Gemeente M&M kan uitsluitend recht verlenen aan de gemeente Gennep voor uitvoering van de Wsw en de groenopdracht. Alternatief is een centrum-regeling, 35

maar die geeft weer meer bestuurlijke drukte.

Fiscale aspecten

Gennep

Gennep

Voor reguliere marktactiviteiten dient Gennep als marktpartij rekening te houden met Vpb. Minder btwMinder btwvrijstellingen staan vrijstellingen staan open voor M&M. open voor M&M. Alternatief dient btw Alternatief dient in rekening te btw in rekening te worden gebracht en worden gebracht een beroep te en een beroep te worden gedaan op worden gedaan op het btwhet btwcompensatiefonds. compensatiefonds. Opheffing van IWGM is eenvoudig en overzichtelijk qua kosten.

Mook en Middelaar Gennep

Niet van toepassing.

Mook en Middelaar

Opheffen IWGM

Opheffen stichting INTOS

Bij deelname van beide gemeenten kan door beide gemeenten gebruik gemaakt worden van meerdere mogelijke btwvrijstellingen.

Meerdere mogelijke btw-vrijstellingen staan open voor Gennep.

Mook en Middelaar

Dit vergt een uitgebreid liquidatieplan en een vereffening van de stichting INTOS. Relatief kostbaar proces.

Tabel 2: Samenvatting van de afweging van de drie modellen

Toelichting en analyse Het criterium ‘sturing en kaderstelling’ verschilt ook per model en heeft raakvlakken met het criteria ‘bestuurlijke drukte’. Het grootste verschil is zichtbaar tussen model 1 ten opzichte van een model 2 en 3. In model 1 neemt Mook en Middelaar deel in het bestuur van de stichting met alle formele rechten, verplichtingen en verantwoordelijkheden die daarbij komen kijken. Vanwege de benodigde afstemming en samenwerking in het bestuur kan dit ten koste gaan van de effectiviteit van de bestuurlijke aansturing van INTOS. In model 2 en 3 loopt de sturing en kaderstelling van gemeente Mook en Middelaar daarentegen via het opdrachtgeverschap via een overeenkomst (DVO dan wel gemeenschappelijke regeling). Gemeente Gennep heeft in deze situatie ruime mogelijkheden om te sturen binnen de gemaakte afspraken met gemeente Mook en Middelaar. Voor zover bestuurlijke betrokkenheid of afstemming van gemeente Mook en Middelaar in model 2 en 3 alsnog nodig of handig is kan overwogen worden om een klankbord of raad van advies op te richten. Afhankelijk van het gekozen model dient rekening gehouden te worden met de bestuurlijke rolinvulling. Bij volledige deelname in het bestuur van de stichting vervullen de bestuurders zowel een eigenaarsrol als een opdrachtgeversrol.

Dit vereist afspraken in de colleges om de bestuurlijke sturing, maar ook verantwoording, zuiver vorm te geven. Dit aspect speelt voor beide gemeenten een rol in model 1 en enkel voor gemeente Gennep in model 2. In model 3 IWGM – Quick scan vormgeving opheffing GR en gevolgen opheffing – eindrapportage

36

zijn de rollen van eigenaar (gemeente Gennep) en opdrachtgever (gemeente Mook en Middelaar) relatief zuiver gescheiden, waardoor dit in dat model minder speelt. Ten aanzien van het criteria ‘bestuurlijke drukte’ zien wij dat er verschillen zitten tussen de drie verkende modellen. In beginsel is het derde model in termen van bestuurlijke drukte het meest gunstig. In dit model wordt de volledige uitvoering en aansturing belegd bij gemeente Gennep. Deze keuze biedt eenvoud ten opzichte van de andere twee modellen, waarbij altijd een beperkte mate van samenwerking nodig is. Bij model 1 is meer afstemming en samenwerking vereist dan mijn model 2. Bij model 2 berust de formele aansturing en het eigendom van de uitvoeringsorganisatie bij gemeente Gennep. Daarmee is de bestuurlijke drukte voor gemeente Mook en Middelaar, evenals in model 3, minimaal indien gekozen wordt voor voortzetting van INTOS. De criteria formeel werkgeverschap en uitvoering werkgeverschap zijn redelijk eenduidig voor alle modellen. Het formeel werkgeverschap komt na de ontbinding van IWGM van rechtswege te liggen bij de colleges. De uitvoering van het werkgeverschap kan op verschillende manieren worden vormgegeven. Ten aanzien van alle modellen adviseren wij om te kiezen om de uitvoering van het werkgeverschap bij aanwijzingsbesluit eenduidig te beleggen bij de uitvoeringsorganisatie.

Alternatieve varianten van het werkgeverschap, zoals een hybride vorm, vereist substantieel meer coördinatie en afstemming, waardoor relatief weinig voordelen behaald worden. Voor alle modellen adviseren wij daarom om hier niet voor te kiezen. Ten aanzien van aanbestedingsrechtelijke aspecten zien wij grote verschillen tussen de drie modellen. Afhankelijk van het betreffende model verschilt de uitwerking voor de toepassing van het aanbestedingsrecht bijvoorbeeld of sprake is van een verplichting, het niet van toepassing zijn van het aanbestedingsrecht of de aanwezigheid van een uitzonderingsmogelijkheid. Model 1 is in aanbestedingsrechtelijke zin eenvoudig. Door bestuurlijke deelname van de twee gemeenten kan gebruik gemaakt worden mogelijkheid om in te besteden bij de stichting. Ook kunnen de gemeente de stichting bij verordening aanwijzen als uitvoerder van de Wsw door een alleenrecht te verlenen. Model 3 is daarna het meest overzichtelijk door de mogelijkheid om te kiezen voor zowel gemeenschappelijke regeling (centrumregeling) als het verlenen van een alleenrecht. Daarentegen valt model 2 op doordat er slechts één mogelijkheid is om voor het aanbestedingsrecht rechtmatig uitgevoerd te worden.

Dit kan alleen door het verlenen van een alleenrecht aan INTOS door de gemeente Mook en Middelaar en voor gemeente Gennep mogelijk ook door middel van inbesteding, zolang aan de criteria daarvoor wordt voldaan. Uit deze quickscan blijkt dat dit afhankelijk is van de feitelijke situatie in de toekomst en welke uitleg wordt gegeven aan enkele aanbestedingsrechtelijke definities. Indien de ruime uitleg van het merendeelcriterium van toepassing is loont het voor gemeente Gennep om in te besteden (mede gelet op de inkoop van dagbesteding Wmo en re-integratietaken), waarbij opgemerkt wordt dat de meest geschikte oplossing is om zowel in te besteden als een alleenrecht te verlenen bij keuze voor model 2. Tenslotte is de impact van de opheffing van IWGM en mogelijk ook de opheffing van de stichting (model 3) een criterium in de besluitvorming over de toekomstige governance. De opheffing van de IWGM is relatief eenvoudig en overzichtelijk qua kosten voor alle modellen. De beoogde ontmanteling van INTOS in model 3 is daarentegen een meer omvangrijke transitie. Deze opgave brengt substantiële kosten met zich.

5.8

Conclusie

In de samenvattingstabel en toelichting is beschreven welke voor- en nadelen aan de keuze voor de verschillende modellen zitten. Op basis van het onderzoek en de interviews adviseren wij om model 2 of model 3 te kiezen, omdat in model 1 voor beide gemeenten de IWGM – Quick scan vormgeving opheffing GR en gevolgen opheffing – eindrapportage

37

bestuurlijke drukte nauwelijks afneemt. De voordelen van de modellen 2 en 3 zijn de gewenste vermindering van bestuurlijke drukte, duidelijkere sturingsmogelijkheden en een meer passende bestuurlijke betrokkenheid in INTOS. Bij een keuze tussen model 2 of model 3 heeft model 3 als belangrijk nadeel dat de stichting moet worden opgeheven. Dit betekent een grote reorganisatie. Dit nadeel kan worden beperkt door INTOS ‘zoals die is’ onder te brengen in de gemeente Gennep. Dit zou een ‘overgang van onderneming’ inhouden. Dan nog vergt de opheffing van de stichting en de transitie naar de nieuwe situatie een forse inspanning in tijd en geld. Daarom adviseren wij om op dit moment te kiezen voor model 2. Model 3 zou een volgende stap kunnen zijn op het moment dat het aantal Wsw-medewerkers sterk is afgenomen17 en de activiteiten voor de Participatiewet (nieuw beschut werk en re-integratie) voor de gemeente Gennep binnen de organisatie de boventoon gaan voeren. Belangrijk aandachtspunt bij model 3 is het mogelijke verschil in arbeidsvoorwaarden van ongesubsidieerd personeel in de oude (een mix van de CAO gemeenten en de CAO Gehandicaptenzorg) en de nieuwe situatie (CAO gemeenten).

17 Alleen al door pensionering neemt het aantal Wsw-medewerkers tussen 2020 en 2030 met ruim 45% af. De

totale afname zal door andere redenen van uitstroom nog sneller verlopen. IWGM – Quick scan vormgeving opheffing GR en gevolgen opheffing – eindrapportage

38

6 Financiële verhoudingen Na de opheffing van IWGM kunnen de financiële verhoudingen op verschillende manieren worden vormgegeven. De mogelijkheden rondom financiële vormgeving staan grotendeels los van de gepresenteerde modellen in het voorgaande hoofdstuk. Daarom hebben we ervoor gekozen om een apart hoofdstuk te besteden aan de financiële vormgeving. Dit hoofdstuk trapt af met een korte beschrijving van de huidige vormgeving van de financiële verhoudingen. Vervolgens worden de diverse mogelijkheden in de nieuwe situatie toegelicht. Indien de in hoofdstuk 5 gepresenteerde modellen van invloed zijn op de financiële vormgeving, dan wordt dat voor die onderdelen in deze paragraaf behandeld.

6.1

Huidige vormgeving van financiële verhoudingen

In de huidige situatie wordt de Wsw-subsidie via de IWGM doorbetaald aan INTOS. Voor het resterende exploitatieresultaat is INTOS verantwoordelijk. In de gemeenschappelijke regeling (artikel 13, tweede lid) is opgenomen dat de deelnemende gemeenten bijdragen aan een eventueel tekort naar rato van het aantal SE’s. Dit heeft betrekking op het tekort bij de IWGM en niet op het tekort bij INTOS. In artikel 11 samenwerkingsovereenkomst is opgenomen dat bij jaarlijks voorschot de vergoeding voor de dienstverlening door INTOS bij de gemeenten in rekening wordt gebracht. Uit artikel 23 samenwerkingsovereenkomst volgt dat het exploitatieresultaat – negatief dan wel positief – ten gunste of laste kan vallen van de GR IWGM bij het vaststellen van de jaarrekening.18

6.2

Toekomstige vormgeving van financiële verhoudingen

Door het opheffen van IWGM zal de huidige situatie wijzigen, waardoor de dienstverleningsovereenkomst afspraken dient te bevatten over de nieuwe financiële verhoudingen. Aangezien stichtingen privaatrechtelijke rechtspersonen zijn en beoogd wordt dat de afspraken tussen gemeenten en stichting INTOS in een privaatrechtelijke DVO worden vastgelegd komen eventuele tekorten in model 1 en model 2 niet automatisch voor rekening van de gemeenten. Deze financiële verhoudingen dienen in de af te sluiten DVO’s beschreven te worden. De afspraken dienen toe te zien op financiële risico’s ten aanzien van zowel het subsidieresultaat als het operationeel resultaat van INTOS. De afspraken kunnen verschillen al naar gelang de gemeenten wel of geen deelnemer zijn in stichting INTOS. Het subsidieresultaat bestaat uit: - De Wsw-subsidie van het Rijk (ook wel Rijksbijdrage Wsw of deelbudget Wsw genoemd) minus de personeelskosten voor de Wsw-medewerkers. Het operationeel resultaat bestaat uit: - De netto opbrengsten vanuit productie en dienstverlening (waaronder ook reintegratie en dagbesteding) minus de uitvoeringskosten. De uitvoeringskosten bestaan uit de personeelskosten voor het stichtingspersoneel en de overige bedrijfskosten (afschrijvingen, huisvestingskosten, algemene kosten, kantoorkosten, etc.). We onderscheiden de volgende mogelijkheden voor de toekomstige financiële vormgeving: 1.

Zoveel mogelijk aansluiten bij de huidige situatie. Zowel het subsidieresultaat als het operationeel resultaat van INTOS worden in solidariteit door beide gemeenten gedeeld conform de reguliere verdeelsleutel (de verhouding tussen het aantal Wsw18 In de regel wordt het exploitatietekort bij INTOS door de gemeenten via de IWGM betaald aan INTOS. Hierbij

wordt voor Mook en Middelaar een percentage toegepast van 11%, gebaseerd op de verhouding tussen het aantal Wsw-medewerkers woonachtig in Gennep en het aantal Wsw-medewerkers woonachtig in Mook en Middelaar. Medewerkers die in andere gemeenten wonen worden hierbij buiten beschouwing worden gelaten. IWGM – Quick scan vormgeving opheffing GR en gevolgen opheffing – eindrapportage

39

medewerkers woonachtig in Gennep en het aantal Wsw-medewerkers woonachtig in Mook en Middelaar). 2. Het subsidieresultaat wordt door beide gemeenten gedeeld volgens de verdeelsleutel. Het operationeel resultaat van INTOS komt ten gunste of ten laste van de gemeente Gennep. De gemeente Mook en Middelaar betaalt een tarief voor de dienstverlening van INTOS inclusief een risico-opslag. 3. Het subsidieresultaat wordt per gemeente afgerekend. Het operationeel resultaat van INTOS wordt verdeeld volgens de verdeelsleutel. 4. Het subsidieresultaat wordt per gemeente afgerekend. Het operationeel resultaat van INTOS komt ten gunste of ten laste van de gemeente Gennep. De gemeente Mook en Middelaar betaalt een tarief voor de dienstverlening van INTOS inclusief een risico-opslag. Een strategische keuze voor één van de mogelijkheden heeft overigens geen invloed op de financiële gevolgen van de opheffing van de IWGM. Mogelijkheid 1: Zoveel mogelijk aansluiten bij huidige situatie De eerste mogelijkheid beoogt om de huidige werkwijze zoveel mogelijk te continueren (zie 6.1 Huidige vormgeving van financiële verhoudingen). De gemeenten betalen de Wswsubsidie direct (bij deelname beide gemeenten) of indirect (versleuteld in kostprijs voor nietdeelnemende gemeenten) door aan INTOS, net als IWGM nu doet.

Verder maken de gemeenten en INTOS afspraken over de aanzuivering van het totale tekort bij INTOS en in welke verhouding dat gebeurt.19 Het voordeel van deze mogelijkheid is dat deze erg lijkt op de huidige situatie en dat deze werkwijze eenvoudig is. Het nadeel van deze mogelijkheid is dat de gemeenten verantwoordelijk blijven voor het volledige tekort in INTOS. Dat nadeel kan vooral gemeente Mook en Middelaar treffen. Ondanks haar beperkte aandeel in de uitvoering blijft de gemeente Mook en Middelaar volledig verantwoordelijk voor het hele resultaat van INTOS, dus inclusief het resultaat dat wordt behaald uit opdrachten waarvoor de gemeente Mook en Middelaar niet verantwoordelijk is. Mogelijkheid 2: Subsidieresultaat verdelen; operationeel resultaat INTOS komt ten gunste of ten laste van Gennep, Mook en Middelaar betaalt tarieven aan INTOS voor de dienstverlening. Bij deze mogelijkheid blijven de gemeenten het subsidieresultaat in solidariteit delen. Het operationeel resultaat van INTOS komt ten gunste of ten laste van de gemeente Gennep. Voor de gemeente Mook en Middelaar worden tarieven voor de dienstverlening van INTOS afgesproken op basis van de jaarlijkse begroting van INTOS. Daarmee koopt de gemeente Mook en Middelaar het risico af op het meedelen in een eventueel operationeel tekort van INTOS.

Er zijn twee manieren om de afrekening met Mook en Middelaar plaats te laten vinden: - Integrale kostprijs inclusief risicopercentage: De eerste mogelijkheid betreft een all-in kostprijs per Wsw (op basis van fte of subsidie eenheid), waarin alle verwachte kosten en baten zijn opgenomen voor de uitvoering van de plaatsing (opbrengsten, werkbegeleiding, uitvoering van materieel werkgeverschap en overhead). Indien wordt uitgegaan van geen winstoogmerk dan is de kostprijs gelijk aan het verwachte operationele tekort per fte of subsidie eenheid.

19 Afspraken over de aanzuivering en de verhouding kan bijvoorbeeld worden gebaseerd op de actuele verhouding

tussen het aantal Wsw-medewerkers (in arbeidsjaren Wsw) woonachtig in Gennep en het aantal Wswmedewerkers (in arbeidsjaren Wsw) woonachtig in Mook en Middelaar. Bij het bepalen van deze verhouding blijven medewerkers die in andere gemeenten wonen buiten beschouwing.. IWGM – Quick scan vormgeving opheffing GR en gevolgen opheffing – eindrapportage

40

Eventuele risico’s in de exploitatie rondom acquisitie, ziekteverzuim of bedrijfsvoering zijn bij deze mogelijkheid afgekocht. In dit model wordt de kostprijs daarom verhoogd met een risico-opslag. Indien INTOS een tekort oploopt in haar exploitatie dekt zij dit tekort. Mocht er een surplus ontstaan, dan zijn deze baten voor INTOS. Gemeente Mook en Middelaar wordt derhalve niet geconfronteerd met mee- of tegenvallers achteraf. Indien er een operationeel tekort bij INTOS ontstaat kan dit tekort wel neerslaan bij gemeente Gennep als deelnemer in de stichting INTOS. Gemeente Gennep draagt hiermee dus een risico voor het ondernemerschap van INTOS. -

Uitvoering op basis van nacalculatie: Uitvoering op basis van nacalculatie betreft het afrekenen van de kosten na uitvoering van de dienstverlening. Op basis van een voorschot wordt de opdracht uitgevoerd. Na afloop wordt afgerekend op daadwerkelijke kosten. In gesprekken met vertegenwoordigers van gemeenten Gennep en Mook en Middelaar is geen draagvlak gevonden voor deze mogelijkheid.

Mogelijkheid 3: Subsidieresultaat per gemeente afrekenen; het operationeel resultaat van INTOS wordt verdeeld volgens de verdeelsleutel. Het is ook mogelijk dat de gemeenten de Wsw-subsidie niet langer doorbetalen aan INTOS. INTOS brengt in dat geval elke maand de loon- en overige personeelskosten voor de Wswers in rekening bij de gemeenten voor de Wsw-medewerkers die tot de gemeente behoren. Dit betekent dat het subsidieresultaat direct bij de gemeente neerslaat. Er vindt geen middeling van het subsidieresultaat meer plaats tussen de gemeenten. De exploitatie van INTOS weerspiegelt dan alleen nog het operationeel resultaat: de opbrengsten uit activiteiten minus de uitvoeringskosten. In de DVO’s moeten afspraken worden opgenomen of de gemeenten en in welke verdeling de twee gemeenten een tekort in het operationeel resultaat van INTOS aanvullen. Voor de hand ligt om hiervoor de verhouding tussen het aantal Wsw-medewerkers te blijven gebruiken. Mogelijkheid 4: Subsidieresultaat per gemeente afrekenen, operationeel resultaat INTOS komt ten gunste of ten laste van de gemeente Gennep, gemeente Mook en Middelaar betaalt kostprijs plus voor dienstverlening INTOS. Een vierde mogelijkheid is dat beide gemeenten, net als bij mogelijkheid 3, het subsidieresultaat met INTOS afrekenen. Er vindt dan dus geen middeling meer plaats tussen de gemeenten.

Voor het overige deel zouden niet-deelnemende gemeenten (gemeente Mook en Middelaar) een vergoeding voor de uitvoering van de Wsw (en eventueel andere dienstverlening) aan INTOS kunnen betalen die wordt gebaseerd op de jaarlijkse begroting van INTOS. Het overige operationeel resultaat van INTOS komt dan ten laste of ten gunste van de gemeente Gennep.

IWGM – Quick scan vormgeving opheffing GR en gevolgen opheffing – eindrapportage

41

6.3

Samenvattingstabel

In de volgende tabel worden de mogelijkheden voor de financiële vormgeving in verband gebracht met de drie modellen uit het vorige hoofdstuk. Samenvatting Mogelijkheid 1: Zoveel mogelijk aansluiten bij huidige situatie

Model 1

Model 2

Model 3

Past bij model 1 omdat beide gemeenten bestuurlijke verantwoordelijkheid nemen voor INTOS

Past wat betreft operationeel resultaat niet goed bij niet-deelname M&M in INTOS

Mogelijkheid 2: Subsidieresultaat verdelen; operationeel resultaat ten gunste/laste van Gennep

Past wat betreft operationeel resultaat niet bij gezamenlijke bestuurlijke verantwoordelijkheid voor INTOS Zou kunnen passen, maar mogelijkheid 1 passender

Kan in dit model passen wanneer subsidieresultaat wordt gezien als ‘gezamenlijke’ erfenis uit het verleden Past wat betreft operationeel resultaat niet goed bij niet-deelname M&M in INTOS

Past wat betreft operationeel resultaat minder goed bij eigenaarschap Gennep, maar afspraken zijn mogelijk in centrumregeling Kan in dit model passen wanneer subsidieresultaat wordt gezien als ‘gezamenlijke’ erfenis uit het verleden

Mogelijkheid 3: Subsidieresultaat direct per gemeente afrekenen; operationeel resultaat verdelen

Past wat betreft operationeel resultaat minder goed bij eigenaarschap Gennep, maar afspraken zijn mogelijk in centrumregeling Kan passen

Past wat betreft Kan passen Mogelijkheid 4: operationeel Subsidieresultaat resultaat niet bij direct per gemeente gezamenlijke afrekenen; bestuurlijke operationeel resultaat verantwoordelijkheid ten gunste/laste van voor INTOS Gennep Tabel 3: de drie modellen en de mogelijkheden voor de financiële vormgeving

Uit de samenvattingstabel volgt dat mogelijkheid 1 voor beide gemeenten geschikt zijn bij keuze voor model 1 (beide gemeenten nemen deel in INTOS). Mogelijkheid 2 en mogelijkheid 4 zijn het meest passend bij keuze voor model 2 (gemeente Gennep neemt deel in INTOS) of model 3 (onderbrengen INTOS in organisatie Gennep). Bij keuze voor model 3 (onderbrengen INTOS in organisatie Gennep) kan ook gekozen worden voor de financiële verhoudingen van mogelijkheden 1 en 3, maar deze leggen het vanwege de vereisten (centrumregeling, sturing, risico’s ondernemerschap) af tegen mogelijkheid 2 en 4.

6.4

Financiële effecten van de verschillende mogelijkheden

In deze paragraaf laten we zien welke financiële effecten de vier mogelijkheden hebben voor beide gemeenten. Daarbij maken we dus onderscheid tussen subsidieresultaat en operationeel resultaat (zie voor de definities van deze begrippen paragraaf 6.2). Om de effecten van een andere financiële vormgeving duidelijk te maken, baseren we ons op het laatste jaar waarover realisatiecijfers bekend zijn. Dat is het jaar 2020. We hebben de cijfers uit de jaarrekening 2020 van INTOS gebruikt exclusief de Coronasteun omdat de cijfers inclusief de Coronasteun te veel afwijken van de voorgaande jaren en dus geen representatief beeld geven.

IWGM – Quick scan vormgeving opheffing GR en gevolgen opheffing – eindrapportage

42

Het subsidieresultaat was in 2020 ruim 762.000 euro negatief. De opbouw hiervan staat in de navolgende tabel. Post Rijksbijdrage Wsw Wsw-loonkosten en sociale premies Overige kosten Wsw-medewerkers Kosten begeleid werken Subsidieresultaat

Bedrag 5.484.908 -/- 5.910.229 -/- 293.806 -/- 43.155 -/- 762.282

Operationeel resultaat INTOS Totaal exploitatieresultaat (exclusief gemeentelijke bijdragen)

51.282 -/- 711.000

Gemeentelijke bijdragen

711.000

Totaal resultaat (inclusief gemeentelijke bijdragen)

0

Tabel 4: Opbouw subsidieresultaat, operationeel resultaat en gemeentelijke bijdragen in 2020, exclusief Coronasteun Alle overige posten van de exploitatie van INTOS zijn onderdeel van het operationeel resultaat. Het operationeel resultaat (exclusief de extra Coronasteun) was in 2020 51.282 euro positief. Het totaal exploitatieresultaat van INTOS was in 2020 daarmee 711.000 euro negatief, wat gedekt is door de gemeentelijke bijdragen. We hebben, mede aan de hand van door INTOS geleverde anonieme gegevens, berekend wat de financiële effecten voor de twee gemeenten zijn van de vier mogelijkheden voor de toekomstige financiële vormgeving. Daarbij gaan we uit van de gemeentelijke bijdrage in 2010: 711.000 euro. Bij mogelijkheid 1 delen de gemeenten, gelijk aan de huidige situatie, zowel het subsidieresultaat als het operationeel resultaat in solidariteit. De verhouding tussen de gemeentelijke bijdragen van Gennep en Mook en Middelaar wordt daarbij voor 2020 gebaseerd op de verhouding 89:11. De totale bijdragen van de gemeenten is 711.000 euro. Bij mogelijkheid 1 wijzigt de gemeentelijke bijdrage voor beide gemeenten dus niet t.o.v. de huidige situatie. Zoals eerder gezegd past deze mogelijkheid vooral bij model 1, waarin Mook en Middelaar bestuurlijk betrokken blijft bij INTOS. Bij mogelijkheid 2 wordt het subsidieresultaat in solidariteit gedeeld in de verhouding 89:11.

Het operationeel resultaat komt volledig ten gunste of ten laste van Gennep. Dit leidt voor Gennep met het resultaat in 2020 tot een afname van de bijdrage aan INTOS van ruim 5.500 euro. De gemeente Mook en Middelaar deelt niet langer mee in het positieve operationeel resultaat van INTOS. Dit geeft voor Mook en Middelaar een nadeel van ruim 5.500 euro. Daar staat tegenover dat Mook en Middelaar in slechte jaren geen risico meer loopt voor het operationeel resultaat van INTOS. In plaats daarvan betaalt Mook en Middelaar een bijdrage per medewerker aan INTOS als afkoop van het risico. De hoogte van het tarief per medewerker zal (jaarlijks) gezamenlijk overeen moeten worden gekomen. Gezien het huidige aandeel van Mook en Middelaar van 11% kan deze bijdrage ons inziens niet heel hoog zijn. Immers, een hypothetische tegenvaller in het operationeel resultaat (ten opzichte