Bijlage 2 Eindrapportage quickscan IWGM
Tekst van het document
Quick scan toekomst IWGM Vormgeving opheffing GR en gevolgen opheffing Eindrapportage
Opdrachtgever: Intergemeentelijke werkvoorziening Gennep, Mook en Middelaar (IWGM)
Jorn Mulder (KokxDeVoogd) Peter van Nes (Iroko)
Dinsdag 14 september 2021
IWGM – Quick scan vormgeving opheffing GR en gevolgen opheffing – eindrapportage
1
Inhoudsopgave 1
2
Inleiding .......................................................................................................................... 4 1.1
Aanleiding ............................................................................................................... 4
1.2
Vraagstelling ........................................................................................................... 4
1.3
Leeswijzer ............................................................................................................... 4
De huidige situatie .......................................................................................................... 6 2.1
De IWGM en INTOS................................................................................................ 6
2.2
Aspecten in de huidige situatie ................................................................................ 6
2.3
Governance ............................................................................................................ 7
2.4
Personeel ................................................................................................................ 7
2.5
Exploitatie en balans ............................................................................................... 8
2.6
Conclusies .............................................................................................................. 9
3
Visie op het vraagstuk ...................................................................................................10
4
De wijze waarop de GR kan worden opgeheven ...........................................................13
5
6
7
4.1
Inleiding..................................................................................................................13
4.2
De Wgr ...................................................................................................................13
4.3
Bepalingen in de gemeenschappelijke regeling IWGM ...........................................14
4.4
Rol van de medezeggenschap ...............................................................................15
4.5
Spoorboekje/stappenplan .......................................................................................16
De gevolgen van de opheffing van de GR .....................................................................18 5.1
Inleiding..................................................................................................................18
5.2
Toekomstmodellen .................................................................................................18
5.3
Model 1: Stichting INTOS met bestuurlijke deelname Mook en Middelaar ..............19
5.4
Model 2: Stichting INTOS zonder bestuurlijke deelname Mook en Middelaar .........26
5.5
Model 3: Omvormen INTOS naar gemeentelijke afdeling Gennep .........................30
5.6
Overige modellen ...................................................................................................34
5.7
Samenvattingstabel ................................................................................................34
5.8
Conclusie ...............................................................................................................37
Financiële verhoudingen ...............................................................................................39 6.1
Huidige vormgeving van financiële verhoudingen...................................................39
6.2
Toekomstige vormgeving van financiële verhoudingen ..........................................39
6.3
Samenvattingstabel ................................................................................................42
6.4
Financiële effecten van de verschillende mogelijkheden ........................................42
6.5
Conclusies .............................................................................................................45
Transitie ........................................................................................................................46 7.1
Liquidatieplan IWGM ..............................................................................................46
IWGM – Quick scan vormgeving opheffing GR en gevolgen opheffing – eindrapportage
2
A.
7.2
Herpositionering aanwijzingsbesluit........................................................................46
7.3
Afwikkeling vermogensrechtelijke verhoudingen ....................................................46
7.4
Overige afspraken uit het verleden .........................................................................47
7.5
Opschonen, overdragen en in bewaring geven van het archief van IWGM.............48
7.6
Extra kosten als gevolg van de opheffing IWGM (frictiekosten) ..............................48
7.7
Aanvullende aspecten bij Model 3: Opheffing INTOS .............................................50
7.8
Stappenplan voor implementatie voor de drie modellen .........................................51
7.9
Communicatie ........................................................................................................52
Toelichting werkgeverschap Wsw-werknemers .............................................................53
IWGM – Quick scan vormgeving opheffing GR en gevolgen opheffing – eindrapportage
3
1 Inleiding 1.1
Aanleiding
Het bestuur van de intergemeentelijke werkvoorziening Gennep en Mook en Middelaar (IWGM) heeft besloten tot het uitvoeren van een quick scan naar de gevolgen van het eventueel opheffen van de gemeenschappelijke regeling IWGM. De gemeenschappelijke regeling is verantwoordelijk voor de uitvoering van de Wet Sociale Werkvoorziening (Wsw) en heeft de stichting INTOS aangewezen als uitvoeringsorganisatie. Een belangrijk argument is dat Mook en Middelaar een aandeel heeft van 11% in de GR, maar wel de bestuurlijke drukte van een GR ervaart. De vraag is op welke andere wijze de uitvoering van de Wsw bij INTOS plaats kan vinden, waardoor er zowel voor Gennep als Mook en Middelaar minder bestuurlijke drukte is. In hoofdstuk 2 van deze rapportage gaan we, als basis voor de quick scan, uitgebreider in op de huidige situatie.
1.2
Vraagstelling
Het bestuur van de IWGM kan zich in principe vinden in het standpunt om de gemeenschappelijke regeling op te heffen maar wil, door een quick scan, in beeld gebracht zien hoe a) een feitelijke opheffing vorm krijgt en b) welke consequenties dat met zich mee brengt. IWGM heeft Iroko en KokxDeVoogd opdracht gegeven de quick scan uit te voeren. De hoofdvraag van de quick scan luidt als volgt: Hoe krijgt de opheffing van de GR feitelijk vorm en welke gevolgen – inhoudelijk, juridisch en voor de governance - heeft de opheffing van de GR voor de twee gemeenten, INTOS en de Wsw-medewerkers? In de offerteaanvraag heeft de IWGM aangegeven dat de quick scan en het daaruit volgende plan aspecten moet omvatten als: 1. Herpositionering aanwijzingsbesluit WSW (deze loopt tot 31-12-2022) 2. Afwikkeling vermogensrechtelijke verhoudingen 3. De inkoop- en aanbestedingsrechtelijke relatie van gemeente met de stichting INTOS 4. De juridische vormgeving van opdrachten aan INTOS 5. De toekomstige vormgeving van de financiële verhoudingen tussen de gemeenten, voor lopende en toekomstige verplichtingen. 6. De bestuurlijke invulling van de stichting INTOS en haar statuten. In 2017 is IWGM al omgevormd tot bedrijfsvoeringsorganisatie (BVO). Er is toen niet voor gekozen de GR op te heffen. Dat had toen vooral financiële redenen.
Er zal dan ook voldoende aandacht moeten zijn voor de extra kosten die ontstaan door de opheffing van de GR.
1.3
Leeswijzer
In deze concept rapportage met bevindingen van de quick scan gaan we eerst in op de huidige organisatie en situatie (in hoofdstuk 2). Vervolgens gaan we in op onze visie op het vraagstuk (hoofdstuk 3). Daarbij brengen wij ook een aantal aandachtspunten in beeld die relevant zijn in de opdracht. In hoofdstuk 4 wordt door ons in beeld gebracht op welke wijze de GR zou moeten worden opgeheven. IWGM – Quick scan vormgeving opheffing GR en gevolgen opheffing – eindrapportage
4
In hoofdstuk 5 gaan we in op de gevolgen van een eventuele opheffing van de GR. In dit hoofdstuk gaan we uit van drie mogelijke modellen voor de toekomstige governance van INTOS. Hoofdstuk 6 worden de huidige en toekomstige financiële verhoudingen uitgewerkt. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de diverse mogelijkheden voor de afrekening van de Wswdienstverlening. Hoofdstuk 7 behandelt de transitie van de huidige naar de nieuwe situatie.
IWGM – Quick scan vormgeving opheffing GR en gevolgen opheffing – eindrapportage
5
2 De huidige situatie 2.1
De IWGM en INTOS
In de huidige situatie hebben de gemeenten Gennep en Mook en Middelaar de uitvoering van de Wsw overgedragen aan de gemeenschappelijke regeling IWGM. Er is sprake van verlengd lokaal bestuur. De IWGM heeft de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de Wsw overgenomen van de colleges1. De IWGM is daarmee verantwoordelijk voor de uitvoering van de Wsw en heeft de stichting INTOS aangewezen als uitvoeringsorganisatie. Hiervoor heeft de IWGM een aanwijzingsbesluit genomen en een samenwerkingsovereenkomst met INTOS gesloten. In het besluit is opgenomen dat de stichting INTOS gemachtigd is om namens het bestuur van de IWGM een dienstbetrekking op grond van artikel 2, lid 1 Wsw aan te gaan en de daaruit voortvloeiende of samenhangende handelingen te verrichten. De gemeente Gennep geeft INTOS direct opdracht voor andere dan Wsw-activiteiten. Het gehele re-integratiedeel van de Participatiewet voor de gemeente Gennep wordt door INTOS uitgevoerd. Het bovenstaande is hieronder schematisch weergegeven.
De IWGM is sinds juli 2017 een bedrijfsvoeringsorganisatie (BVO) als bedoeld in de Wgr. Dit heeft geleid tot vereenvoudiging van de bestuurlijke structuur. Een BVO kent namelijk geen gelaagd bestuur (met een voorzitter, dagelijks bestuur en algemeen bestuur).
2.2
Aspecten in de huidige situatie
Op dit moment spelen de volgende aspecten: - De IWGM is formeel alleen verantwoordelijk voor de uitvoering van de Wsw voor een groep van meer dan 200 Wsw-werknemers.2 Voor het feitelijk uitvoeren heeft zij INTOS aangewezen. Voor andere werkzaamheden als re-integratie, participatie en 1 Hiervan zijn in de Wsw enkele artikelen van de Wsw uitgezonderd, bijvoorbeeld over de financiering en de
verantwoording. Daarvoor blijven de colleges verantwoordelijk. 2 Het aantal arbeidsjaren Wsw voor de beide gemeenten samen neemt volgens het verdeelmodel deelbudget Wsw (meicirculaire 2021) af van ruim 186 in 2021 tot bijna 133 in 2026. Een afname van bijna 30%. IWGM – Quick scan vormgeving opheffing GR en gevolgen opheffing – eindrapportage
6
-
-
-
2.3
dagbesteding maakt INTOS direct afspraken met diverse opdrachtgevers. INTOS werkt echter met één integrale begroting en rekening. Het resultaat daarvan is dat de IWGM-gemeenten verantwoordelijk zijn voor het hele resultaat van INTOS, dus inclusief resultaat dat behaald wordt uit opdrachten waar de IWGM niet verantwoordelijk voor is; De beide IWGM-gemeenten kiezen met name voor de re-integratie en participatie werkzaamheden voor een verschillende koers. Mook en Middelaar heeft deze taak belegd bij het werkbedrijf Rijk van Nijmegen. Gennep blijft voor deze taken zaken doen met INTOS. Het openbare groen van Gennep en Mook en Middelaar is wel bij INTOS inbesteed; Deze activiteiten hebben effect op de activiteiten en de financiële situatie van INTOS. Gelet op het gestelde in het voornoemde punt maakt dat de zaak complex; Het bestuur van de Stichting INTOS wordt ingevuld door de wethouders met werk en participatie/sociaal domein in hun portefeuille van de beide gemeenten. Deze wethouders zijn tevens, samen met de burgemeester van Gennep, de bestuurders van de gemeenschappelijke regeling. Beide IWGM-gemeenten hebben aangegeven de WSW-medewerkers bij INTOS te willen laten; De verdeelsleutel van het resultaat is gebaseerd op het aantal Wsw’ers en is voor Gennep en Mook en Middelaar respectievelijk 89/113.
Ook de inbreng van opdrachten van beide gemeenten moet zich binnen het resultaat op dit niveau bevinden.
Governance
Als bedrijfvoeringsorganisatie is IWGM een collegeregeling, waarin de bestuursleden van bestuur tevens lid zijn van het College van B en W van de deelnemende gemeenten. Eind 2020 bestond het bestuur van IWGM uit drie bestuurders, te weten de burgemeester van de gemeente Gennep als voorzitter, een wethouder van de gemeente Gennep en een wethouder van de gemeente Mook en Middelaar. Vanuit IWGM wordt het bestuur van de stichting INTOS gevormd. Uit artikel 4 van de statuten volgt dat het bestuur uit twee of meer natuurlijke personen bestaat en dat IWGM deze bestuursleden benoemt, schorst en ontslaat. Er is daarmee een directe publieke invloed vanuit IWGM op INTOS. In de praktijk zijn de twee wethouders in het bestuur van IWGM ook bestuurder van INTOS.
2.4
Personeel
Bij een opheffing van een GR voor de Wsw is het personele aspect vaak veruit het belangrijkste. De IWGM heeft geen ambtelijk personeel of ander niet-doelgroep personeel in dienst. De medewerkers met een Wsw-indicatie hebben een arbeidsovereenkomst met de IWGM maar worden verloond en verantwoord in de stichting INTOS. Bij opheffing van de GR zullen de arbeidsovereenkomsten met de Wsw-medewerkers van rechtswege moeten worden voortgezet door de colleges van beide gemeenten. Dit kan vorm krijgen door het sturen van een brief aan de medewerkers dat hun arbeidsovereenkomst met de IWGM wordt voortgezet door de gemeente. Alhoewel dit verder geen gevolgen zal hebben voor de medewerkers, is het mogelijk aan te bevelen hiervoor een sociaal convenant of een overgangsprotocol op te stellen en overeen te komen met vakorganisaties. 3 Bij het bepalen van deze verhouding worden de Wsw-medewerkers woonachtig in andere gemeenten buiten
beschouwing gelaten. Voor de Wsw-statistiek en het verdeelmodel Wsw-budget worden deze medewerkers toegewezen aan Gennep als ‘betalende’ gemeente. IWGM – Quick scan vormgeving opheffing GR en gevolgen opheffing – eindrapportage
7
2.5
Exploitatie en balans
Om beter inzicht te hebben in de mogelijke gevolgen van opheffing van de GR IWGM maken we een analyse van de balans en exploitatierekening van de IWGM en INTOS. We baseren ons daarbij op de vastgestelde jaarrekeningen 2019 en 2020. Balans IWGM Het balanstotaal is per eind 2020 circa € 874.000. De passiva (schulden) bestaan uitsluitend uit vlottende passiva. De IWGM heeft geen langlopende schulden. De vlottende passiva bestaan uit rekening courant verhoudingen met financiële instellingen en uit overlopende passiva (deze laatste bestaan vrijwel geheel uit nog te betalen bedragen aan INTOS). Deze kunnen worden afgewikkeld op het moment dat de vlottende activa (zie hieronder) zijn geïnd. Verder staat er nog een te betalen bedrag aan de accountant voor het jaarwerk 2020 op de balans. De activa (bezittingen en vorderingen) bestaan uitsluitend uit vlottende activa. De uitstaande vorderingen bestaan alleen uit door de gemeenten en INTOS nog te betalen bedragen aan de IWGM. Het risico dat de vorderingen niet kunnen worden geïnd is zeer klein. De balans van de IWGM heeft dus nauwelijks risico’s in zich. De afwikkeling van de balans zal daarom naar verwachting niet tot frictiekosten leiden. De IWGM heeft geen niet uit de balans blijkende verplichtingen. Exploitatie IWGM De IWGM kent nauwelijks risico’s.
Eventuele tekorten worden gedekt uit de bedrijfsuitoefening van INTOS of uit gemeentelijke bijdragen. De IWGM int de rijksbijdrage Wsw bij de gemeenten Gennep en Mook en Middelaar en betaalt deze rijksbijdrage door aan de stichting INTOS. Ook de exploitatierekening (de staat van baten en lasten) van de IWGM is relatief eenvoudig. Het resultaat komt (in 2019 en 2020) uit op nihil. De som van de baten en ook de lasten bedraagt in 2020 bijna € 6,3 miljoen. De baten bestaan uitsluitend uit bijdragen van de deelnemende gemeenten. Het betreft de doorbetaling van de rijksbijdrage Wsw, de bijdragen van de gemeenten in het exploitatietekort van INTOS en de bijdragen van de gemeenten aan de beheerkosten IWGM. Deze laatste bijdragen vormen maar een klein deel van de baten, namelijk € 18.429. De lasten bestaan voornamelijk uit de doorbetaling van de rijksbijdrage Wsw en de bijdragen in het exploitatietekort aan de INTOS. De beheerkosten IWGM zijn gelijk aan € 18.429. De beheerkosten bestaan uit kosten voor ambtelijke ondersteuning vanuit de gemeente Gennep, accountantskosten en een klein bedrag aan overige kosten. Hieruit blijkt impliciet dat de IWGM geen contractuele verplichtingen heeft met leveranciers of dienstverleners. De enige uitzondering betreft de accountant. Dit zou bij opheffing van de GR tot frictiekosten kunnen leiden.
Volgens betrokkenen kan het contract met de accountant jaarlijks worden opgezegd. In financiële zin is de IWGM feitelijk niet meer dan een tussenschakel tussen de gemeenten en de stichting INTOS.
IWGM – Quick scan vormgeving opheffing GR en gevolgen opheffing – eindrapportage
8
Fiscale eenheid De bestaande samenwerking tussen IWGM en stichting INTOS kan worden aangemerkt als een fiscale eenheid. Ze voldoet in principe aan de criteria van artikel 15 Wet Vpb.4 Zo maakt IWGM de rijksbudgetten direct over aan INTOS en draagt daarnaast structureel bij in het exploitatietekort van stichting INTOS. Er is daarmee sprake van financiële verwevenheid. Uit artikel 4 lid 1 van de statuten van stichting INTOS blijkt dat de IWGM het aantal bestuursleden bepaalt en uit lid 2 blijkt dat deze bestuursleden benoemt, schorst en ontslaat. Er is daarmee ook sprake van organisatorische verwevenheid. Tenslotte is er ook sprake van economische verwevenheid, omdat de rechtspersoon de Wet sociale werkvoorziening en andere verplichtingen uit hoofde van deze taak uitvoert. Daarmee kan de IWGM met stichting INTOS ervoor kiezen om een fiscale eenheid te zijn. Hiervoor is echter niet gekozen. Er vinden ook geen BTW-plichtige transacties plaats tussen IWGM en INTOS.
2.6
Conclusies
De conclusie is dat de IWGM een vrij lege organisatie is. De IWGM heeft geen ambtelijk of ander niet-doelgroep personeel in dienst. De medewerkers met een Wsw-indicatie hebben een arbeidsovereenkomst met de IWGM maar worden verloond en verantwoord in de stichting INTOS. In financiële zin is de IWGM niet meer dan een tussenschakel tussen de gemeenten en de stichting INTOS. De balans en de exploitatierekening geven vrijwel geen risico’s op frictiekosten bij opheffing van de GR. De belangrijkste liquidatiekosten zullen zeer waarschijnlijk bestaan uit de kosten voor uitvoering van de liquidatie (proceskosten) en kosten voor inventarisatie, eventuele opschoning en overdracht van het archief. Hierop komen we in hoofdstuk 5 terug.
4 ECLI:NL:HR:2019:1118 - Hoge Raad, 05-07-2019 / 18/01450
IWGM – Quick scan vormgeving opheffing GR en gevolgen opheffing – eindrapportage
9
3 Visie op het vraagstuk Het bestuur van IWGM beraadt zich over de toekomstige governance en inrichting van de uitvoering van de Wsw, die nu door de GR via een aanwijzingsbesluit bij de stichting INTOS is belegd. De samenwerking wordt door de deelnemende gemeenten Gennep en Mook en Middelaar ook in de toekomst graag voortgezet, maar mogelijk op een andere manier zonder tussenkomst van een GR. De verkenning van een nieuw governancemodel door gemeente Gennep en gemeente Mook en Middelaar is een transitieproces voor het herinrichten van de bestaande samenwerking. In dit hoofdstuk wordt een inschatting gemaakt van alle aandachtspunten en keuzemogelijkheden rondom ontvlechting en invlechting. Deze worden in de volgende hoofdstukken uitgewerkt. De bestuurders kunnen hiermee kennis nemen van de onderwerpen om tot een nieuwe samenwerking te komen. Het Ruitmodel ondersteunt dit proces van verkenning, onderzoek, ontwerp, inrichting en evaluatie van samenwerkingsarrangementen.
Figuur 1: Ruitmodel Het Ruitmodel is bedoeld om samenwerkingsprocessen te ordenen en gestructureerd te laten verlopen en voor de deelnemers inzichtelijk te maken hoe het proces verloopt. Het is ook bedoeld om bij vastgelopen samenwerkingsprocessen inzicht te krijgen in het stadium waarin het proces zich bevindt, of de voorliggende fasen zijn afgerond met een besluit en of de deelnemers daarvan hetzelfde beeld hebben. In de achtereenvolgende fasen wordt de samenwerkingsgedachte verder uitgewerkt en geconcretiseerd. Elke fase heeft een specifiek doel, kent een eigen aanpak qua proces en levert een specifiek resultaat op, waarbij uiteindelijk telkens de haalbaarheid wordt getoetst. De fasering helpt om de goede dingen te doen en om die op het juiste moment en in de juiste volgorde te doen. Het markeren van de overgang naar de volgende fase met een expliciet besluit helpt te voorkomen dat deelnemers in het samenwerkingsproces het gevoel krijgen in de samenwerking getrokken te worden. Elk overgangsmoment biedt namelijk de gelegenheid om deelname aan het samenwerkingsproces te heroverwegen of te bevestigen. Op dit moment bevinden gemeente Gennep en gemeente Mook en Middelaar zich in de strategiefase. De strategiefase draait om het formuleren van doelen en ambities alsmede de gevolgen hiervan.
Het bestuur van IWGM heeft de intentie om de samenwerking op een andere wijze voort te zetten, zodat de bestuurlijke drukte van de governance afneemt. Het bestuur heeft echter nog geen besluit genomen, omdat zij eerst nog meer inzicht wil krijgen op alle aspecten, IWGM – Quick scan vormgeving opheffing GR en gevolgen opheffing – eindrapportage
10
aandachtspunten en randvoorwaarden voor een goed en haalbaar besluit. De vraag om een quickscan verkent de haalbaarheid van deze ambitie en is daarom voorbereidend op een strategisch besluit van het bestuur van de IWGM en haar deelnemers. Het resultaat is een principebesluit van de deelnemende organisaties om al dan niet in een andere samenwerkingsvorm uitvoering te geven aan de Wet sociale werkvoorziening. Met het besluit wordt een keuze gemaakt tussen mogelijke alternatieven en de inhoud van de volgende fase vastgesteld. De quickscan helpt om hierbij de juiste vragen te stellen en eerste gevoel te krijgen bij de afwegingen.
Figuur 2: Borging van de overdracht governance IWGM - Gemeenten De opdracht kent vier sporen die nauw aan elkaar gerelateerd zijn: ‘Going concern’ Bij de opheffing van de IWGM blijven de gemeenten onverminderd verantwoordelijk voor uitvoering van de Wet sociale werkvoorziening. De inhoudelijke Wsw-activiteiten worden doorgezet, ongeacht welke governance de uitvoering aanstuurt. De quickscan maakt inzichtelijk aan welke juridische randvoorwaarden voldaan moet worden om een ‘going concern’ doorgang van werkzaamheden zonder last voor de Wswwerknemers mogelijk te maken. Dit betekent dat de IWGM afspraken met haar uitvoerder van de Wsw, INTOS, moet maken. Wanneer de IWGM wordt opgeheven zullen de twee colleges een aanwijzingsbesluit moeten nemen om INTOS als uitvoerder van de Wsw aan te wijzen. Een vraag is of dit zonder aanbesteding mogelijk is. Het verlenen van een alleenrecht en quasi-inbesteding zijn alternatieven voor een aanbesteding. Voor quasi-inbesteding zijn effectief toezicht op de organisatie en het merendeelcriterium (in termen van omzet of activiteiten) belangrijk. Opheffing GR IWGM De wijze waarop de feitelijke opheffing vorm krijgt, wordt in eerste aanleg bepaald door bepalingen in de Wet gemeenschappelijke regelingen en in de gemeenschappelijke regeling IWGM zelf. Daarin moet oog zijn voor financiële en juridische aspecten van de opheffing.
Het opheffen van de GR brengt frictiekosten met zich mee, bijvoorbeeld proceskosten en kosten voor het opschonen en overdragen van het archief. Deze kosten kunnen in het geval van de IWGM beperkt zijn omdat de GR buiten de formele dienstverbanden met de SWmedewerkers vrijwel geen verplichtingen heeft, geen personeel in dienst heeft en geen IWGM – Quick scan vormgeving opheffing GR en gevolgen opheffing – eindrapportage
11
materiële activa in bezit heeft. Bovendien blijft INTOS uitvoerder voor beide gemeenten. Desalniettemin stellen we voor om de extra kosten (frictiekosten) als gevolg van de opheffing in beeld te brengen. Hiermee bedoelen we dus niet de kosten die ook zouden optreden wanneer de GR zou worden voortgezet. Ontvlechting De huidige uitvoeringsgovernance is vormgegeven aan de hand van een bedrijfsvoeringsorganisatie in een staande structuur. De ontvlechting is gericht op de overdracht of materiële beëindiging van (governance)activiteiten vanuit de latende partij, de IWGM. Dit betreft mogelijk contracten en bestuursapparaat, maar ook het werkgeverschap van de Wsw-werknemers. Zo is de IWGM momenteel de werkgever van de Wswmedewerkers. Dit traject moet goed georganiseerd worden in kader van medezeggenschap en communicatie. Invlechting De overdracht naar de ‘ontvangende’ partij moet door ‘invlechting’ feitelijk vorm krijgen. Het gaat daarbij vooral om het proces en de stappen die moeten worden gezet of wenselijk zijn bij de opheffing van de GR. Naast de vereisten onder ‘1.2 Vraagstelling’ kan verder worden gedacht aan het organiseren van de samenwerking met INTOS door middel van een dienstverleningsovereenkomst en de organisatie van het werkgeverschap van de Wswmedewerkers.
Wanneer de IWGM wordt opgeheven vervalt het werkgeverschap van de Wsw-medewerkers van rechtswege aan de colleges van B&W van de gemeenten. Dit betekent dat de colleges verantwoordelijk zijn en blijven voor het werkgeverschap, maar sluit niet uit dat het werkgeverschap namens de colleges door INTOS kan blijven worden uitgevoerd. De overdracht van het werkgeverschap van de IWGM naar de gemeenten vereist bijvoorbeeld ook afstemming met de Belastingdienst. Tenslotte moeten de uiteindelijke keuzes passen binnen de voorwaarden en regels die de gemeenten hebben gesteld ten aanzien van verbonden partijen en die vastliggen in bijvoorbeeld een Nota verbonden partijen. Volgens het ruitmodel wordt na strategische besluitvorming door de IWGM en de colleges de fase van planvorming (liquidatie- en transitieplan) ingegaan. Deze fase mondt uit in definitieve besluitvorming.
IWGM – Quick scan vormgeving opheffing GR en gevolgen opheffing – eindrapportage
12
4 De wijze waarop de GR kan worden opgeheven 4.1
Inleiding
In dit hoofdstuk behandelen we het eerste onderdeel van de quick scan, namelijk de wijze waarop de GR kan worden opgeheven. Het proces dat nodig is om tot opheffing en beëindiging van de IWGM te komen, wordt in eerste instantie gebaseerd op: 1. De Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). 2. De gemeenschappelijke regeling IWGM. Daarnaast maken we gebruik van: 1. Documenten (liquidatieplannen) van andere casussen waarin een GR voor de Wsw is opgeheven, bijvoorbeeld de GR Westelijk gebied van Utrecht en de GR DSW Rijswijk e.o. 2. Kennis en ervaringen van de consultants vanuit trajecten waarbij sprake was van opheffing van een GR. Verder baseren we ons op gesprekken die zijn gevoerd met betrokkenen. In de gesprekken zijn door diverse gesprekspartners specifieke uitdagingen genoemd.
4.2
De Wgr
De Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) maakt duidelijk dat gemeenteraden een belangrijke stem hebben bij grote wijzigingen in de GR. Artikel 1, lid 2 en 3 van de Wgr geven het volgende aan: 2. De colleges van burgemeester en wethouders en de burgemeesters gaan niet over tot het treffen van een regeling dan na verkregen toestemming van de gemeenteraden. De toestemming kan slechts worden onthouden wegens strijd met het recht of het algemeen belang. 3. Onder het treffen van een regeling wordt in dit artikel mede verstaan het wijzigen van, het toetreden tot en het uittreden uit een regeling. Dit geeft dus aan dat voor de opheffing (=wijziging) de toestemming van de gemeenteraden nodig is. De gemeenteraden kunnen alleen van toestemming afzien als zij de opheffing in strijd vinden met het recht of het algemeen belang. Verder is artikel 9 van de Wgr relevant: 1. De voor onbepaalde tijd getroffen regeling houdt bepalingen in omtrent wijziging, opheffing, toetreding en de gevolgen van uittreding, met inachtneming van artikel 1. 2. De regeling waarbij een openbaar lichaam of een bedrijfsvoeringsorganisatie wordt ingesteld houdt bepalingen in omtrent de vereffening van het vermogen ingeval dat openbaar lichaam wordt ontbonden. 3.
Het bij een regeling ingestelde openbaar lichaam of een bedrijfsvoeringsorganisatie blijft na zijn ontbinding voortbestaan voor zover dit tot vereffening van zijn vermogen nodig is. Het eerste en tweede lid geven dus aan dat de regeling bepalingen moet bevatten over opheffing en over de vereffening van het vermogen wanneer de organisatie wordt ontbonden. Hier kijken we in de volgende paragraaf naar. Het derde lid impliceert dat de bedrijfsvoeringsorganisatie niet wordt beëindigd op de datum van opheffing van de GR. Vaak is er nog enige tijd nodig om het vermogen te vereffenen, dat wil zeggen vorderingen te innen en verplichtingen af te wikkelen. In het geval van de IWGM IWGM – Quick scan vormgeving opheffing GR en gevolgen opheffing – eindrapportage
13
kan deze periode relatief kort zijn omdat in hoofdstuk 2 gebleken is dat de vorderingen en schulden allemaal betrekking hebben op de deelnemende gemeenten en de stichting INTOS.
4.3
Bepalingen in de gemeenschappelijke regeling IWGM
Artikel 20 van de GR IWGM handelt over opheffing en liquidatie: 1. De regeling kan worden opgeheven bij een daartoe strekkend besluit van alle colleges van de deelnemende gemeenten en indien de betreffende raden daarmee ingestemd hebben. 2. In geval van een opheffingsbesluit draagt het bestuur zorg voor de opstelling en vaststelling van een liquidatieplan. Alvorens dit plan vast te stellen legt het bestuur dit voor aan de colleges en raden die daarover hun zienswijzen kenbaar kunnen maken. 3. De gemeentebesturen verbinden zich in het geval van opheffing van het openbaar lichaam in het liquidatieplan de verplichting op te nemen dat zij alle rechten en verplichtingen van het openbaar lichaam over de gemeenten verdelen op een in het plan te bepalen wijze. 4. Het bestuur zal als vereffenaar optreden en belast worden met de uitvoering van het liquidatieplan. 5. De bedrijfsvoeringsorganisatie en zijn bestuur blijven na het opheffingsbesluit bestaan voor zover dit voor de uitvoering van het liquidatieplan nodig is. De leden 1 en 5 geven feitelijk de bepalingen in de Wgr nog eens weer. De leden 2, 3 en 4 zijn specifiek voor de IWGM: - Het bestuur stelt, in geval van een opheffingsbesluit, een liquidatieplan op. - Het bestuur legt het concept liquidatieplan voor een zienswijze voor aan colleges en raden.
- De gemeenten moeten bij opheffing het positieve of negatieve liquidatiesaldo verdelen. - De verdeling tussen de gemeenten en de wijze waarop de verdeling plaatsvindt moet worden opgenomen in het liquidatieplan. - Het bestuur treedt als vereffenaar op en is belast met de uitvoering van het liquidatieplan. Hierbij plaatsen wij drie opmerkingen: 1. Ten eerste dat de tekst van de GR aangeeft dat eerst sprake dient te zijn van een opheffingsbesluit door de gemeenten en dat daarna het liquidatieplan wordt opgesteld. Hiervan wordt in de processtappen (zie paragraaf 4.5) uitgegaan. Praktisch gezien kan het in geval van de IWGM (het opstellen van het liquidatieplan is niet heel ingewikkeld) ook zo zijn dat het concept liquidatieplan als bijlage bij de college- en raadsvoorstellen over de opheffing wordt gevoegd, waardoor mogelijk tijd kan worden gewonnen. 2. Ten tweede dat de verdeling van het liquidatiesaldo over de gemeenten niet vastligt in de GR maar onderdeel is van het liquidatieplan. 3. Ten derde dat het bestuur als vereffenaar optreedt. Veelal geven GR-en de mogelijkheid dat het bestuur iemand anders, bijvoorbeeld de ambtelijk secretaris of de directeur, als vereffenaar benoemt. In het geval van de IWGM dus niet.
Verder zijn de volgende bepalingen in de GR van belang: - Volgens artikel 23, eerste en tweede lid, moet de gemeente Gennep het besluit tot opheffing van de regeling toezenden aan gedeputeerde staten en tijdig bekend maken door kennisgeving in de Staatscourant. - Artikel 24 bepaalt dat bij opheffing van de GR de archiefbescheiden worden overgebracht naar de archiefbewaarplaats van de gemeente Gennep. IWGM – Quick scan vormgeving opheffing GR en gevolgen opheffing – eindrapportage
14
Bij de archiefbescheiden plaatsen wij de kanttekening dat ervaring in andere regio’s leert dat de afgesloten personeelsdossiers van Wsw-medewerkers wettelijk gezien moeten worden overgedragen aan de archiefbewaarplaats van de woongemeente (voor Wsw-medewerkers die niet in de GR-gemeenten wonen, wordt daarbij de ‘betalende’ gemeente aangehouden). De lopende personeelsdossiers worden door de IWGM ook overgedragen aan de gemeenten en vervolgens door de gemeenten ter beschikking gesteld aan Intos. De overige archiefbescheiden kunnen worden overgebracht naar de archiefbewaarplaats van de gemeente Gennep. In 2013 zijn de personeelsdossiers van toen allemaal opgeschoond.
4.4
Rol van de medezeggenschap
In de Wet op de Ondernemingsraden is opgenomen dat de ondernemingsraad adviesrecht heeft op beëindiging van de onderneming of een belangrijk onderdeel daarvan. Dit is geregeld in artikel 25. WOR, artikel 25, lid 1c De ondernemingsraad wordt door de ondernemer in de gelegenheid gesteld advies uit te brengen over elk door hem voorgenomen besluit tot: c. beëindiging van de werkzaamheden van de onderneming of van een belangrijk onderdeel daarvan; Echter, voor organisaties die een publiekrechtelijke taak uitvoeren wordt hierop een uitzondering gemaakt. Dit is in de WOR opgenomen in artikel 23, lid 2: ……… Onder de aangelegenheden, de onderneming betreffende, is niet begrepen het beleid ten aanzien van, alsmede de uitvoering van een bij of krachtens een wettelijk voorschrift aan de ondernemer opgedragen publiekrechtelijke taak, behoudens voor zover deze uitvoering de werkzaamheden van de in de onderneming werkzame personen betreft. In artikel 46d van de WOR worden eveneens beperkingen opgenomen met betrekking tot publiekrechtelijke organisaties: b.
Voor de toepassing van artikel 23, tweede lid, zijn onder de aangelegenheden de onderneming betreffende niet begrepen de publiekrechtelijke vaststelling van taken van publiekrechtelijke lichamen en onderdelen daarvan, noch het beleid ten aanzien van en de uitvoering van die taken, behoudens voor zover het betreft de gevolgen daarvan voor de werkzaamheden van de in de onderneming werkzame personen. Kort gezegd houdt het bovenstaande in dat de colleges/gemeenteraden van de gemeenten zelf bepalen waar zij de taak voor de uitvoering van de Wsw beleggen en of en in welke vorm zij daar in samen werken. De ondernemingsraad heeft wel adviesrecht op de eventuele personele gevolgen die daaruit voortvloeien. In formele zin betekent dit dat een adviesaanvraag aan de OR niet zozeer betrekking heeft op het (politieke) besluit tot opheffing van de GR én een andere governance, maar alleen op de personele gevolgen van de opheffing (opgenomen in het liquidatie- en transitieplan). De ondernemingsraad van INTOS kan, tegelijkertijd met het vragen van een zienswijze aan de colleges en gemeenteraden, advies over de personele gevolgen worden gevraagd.
Omdat de gemeenteraden vrijwel zeker zullen vragen naar de positie van de ondernemingsraad, is het aan te raden om de ondernemingsraad in een vroegtijdig stadium te betrekken en het advies van de ondernemingsraad voorafgaand aan het vragen van de zienswijze van de colleges en gemeenteraden te positioneren. De WOR-bestuurder van INTOS zal de OR regelmatig moeten informeren over het proces en de voortgang.
IWGM – Quick scan vormgeving opheffing GR en gevolgen opheffing – eindrapportage
15
Echter, we kunnen nu al met vrij grote zekerheid aangeven dat er geen gevolgen zijn voor de Wsw-medewerkers, behalve dat het college hun formele werkgever wordt in plaats van de IWGM. De arbeidsvoorwaarden zullen daardoor niet wijzigen. In de uitvoering van de Wsw verandert er door het besluit om de GR op te heffen niets. INTOS blijft de uitvoerder van de Wsw voor de gemeenten. De opheffing van de GR heeft geen effect op de organisatie van INTOS, de werkplekken, de leiding en de begeleiding van de medewerkers. Het opheffen van de IWGM is dus in die zin geen spannend besluit vanuit de optiek van de medewerkers. Dat laat onverlet dat een advies moet worden gevraagd aan de OR. Wij bevelen ook aan de gemeentelijke ondernemingsraden mee te nemen in het proces en transparant te informeren over wat er gaat gebeuren. De gemeenten worden in ieder geval formeel werkgever van de Wsw-medewerkers. Model 3 (zie hoofdstuk 5) leidt bovendien tot een organisatiewijziging voor de gemeente Gennep en zal er in die gemeente sprake zijn van een adviestraject. Verder is het aan te bevelen om een beknopt sociaal convenant of een overgangsregeling voor de Wsw-medewerkers overeen te komen met de vakorganisaties. Hierin staat duidelijk aangegeven wat wel en wat niet verandert als gevolg van de opheffing van de IWGM. Hiermee kan volstrekt onnodige onrust worden voorkomen.
4.5
Spoorboekje/stappenplan
Het voorafgaande hebben we vertaald in een helder advies en een spoorboekje met de stappen die op hoofdlijnen moeten worden gezet om de IWGM op te heffen. Dit biedt een doorkijk naar het te lopen proces en vormt een kapstok voor een plan voor de vervolgfase. In het onderstaande schema is de procesmatige kant van de opheffing weergegeven, waarbij ook inzicht wordt gegeven in de minimale doorlooptijden en planning. Hieruit blijkt dat een totale doorlooptijd van (minimaal) 12 maanden nodig is van de start van het proces tot de daadwerkelijke datum van opheffing van de IWGM. Dit betekent dat zo snel mogelijk na de zomer van 2021 het proces moet worden ingezet om op 1 januari 2023 de IWGM te kunnen opheffen. Maand 1 2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
Opstellen collegevoorstel en raadsvoorstel opheffing GR Besluit tot opheffing door beide colleges en gemeenteraden Bestuur IWGM: draagt zorg voor opstellen liquidatieplan, inclusief verdeling liquidatiesaldo tussen gemeenten Bestuur IWGM vraagt zienswijze aan colleges en raden op liquidatieplan Bestuur IWGM vraagt advies personele gevolgen aan de ondernemingsraad Bestuur IWGM; draagt zorg voor verwerking zienswijzen colleges en raden en advies OR in liquidatieplan Geregeld meenemen ondernemingsraad Bestuur IWGM stelt definitief liquidatieplan vast Voorbereiding overdracht (werkgeverschap Wsw) Afsluiten sociaal convenant/overgansgprotocol met vakorganisaties Afstemmen met Belastingdienst (overgang onderneming) in verband met belastingvrij kunnen uitkeren jubileumgratificaties Gemeente Gennep: informeren gedeputeerde staten Gemeente Gennep: publicatie in staatscourant Datum opheffing GR en overdracht Overdragen archiefbescheiden Afwikkelen rechten en verplichtingen conform liquidatieplan
Figuur 3: Spoorboekje en stappenplan opheffing van de IWGM
IWGM – Quick scan vormgeving opheffing GR en gevolgen opheffing – eindrapportage
16
Er moet dan ook duidelijk zijn hoe de toekomstige governance en uitvoering eruit zien. Colleges en gemeenteraden zullen namelijk géén besluit nemen wanneer de toekomstige governance en organisatie van de uitvoering nog niet duidelijk is. In het kader van het ruitmodel (figuur 1) is het verstandig om in een vroegtijdig stadium in gesprek te treden met colleges en raden om het bestuurlijk draagvlak te peilen. In deze fase van de toekomstverkenning is het noodzakelijk om voor alle deelnemers na te gaan of het uiteindelijke toekomstmodel (zie hoofdstuk 5) voldoende aantrekkelijk en haalbaar is. Door tijdig na het vaststellen van de doelstellingen dit gesprek te starten zal het gehele proces van in- en ontvlechting soepeler verlopen.
IWGM – Quick scan vormgeving opheffing GR en gevolgen opheffing – eindrapportage
17
5 De gevolgen van de opheffing van de GR 5.1
Inleiding
Het tweede onderdeel van de quick scan gaat over de gevolgen van de opheffing van de GR. Als gevolg daarvan zijn keuzes nodig ten aanzien van de toekomstige uitvoering van de Wsw en, voor de gemeente Gennep, het werkdeel van de Participatiewet. In drie mogelijke modellen worden deze keuzes gestructureerd. De belangrijkste gevolgen liggen op het terrein van de governance (de bestuurlijke invulling van de stichting INTOS na opheffing van de IWGM), de juridische vormgeving van de opdrachtverlening en de organisatie van het werkgeverschap van de Wsw-medewerkers. Voor deze aspecten zijn er enkele mogelijkheden waaruit een keuze kan worden gemaakt. Ook zullen er nieuwe afspraken moeten worden gemaakt over de financiële verhoudingen tussen de gemeenten onderling en/of tussen de gemeenten en INTOS. Een keuze voor een bepaalde mogelijkheid heeft weer implicaties voor de overige gevolgen van de opheffing van de IWGM. Dus: de gevolgen van de opheffing van de GR ontstaan niet alleen door de opheffing van de IWGM maar zijn ook afhankelijk van keuzes die over de toekomstige uitvoering worden gemaakt.
5.2
Toekomstmodellen
We verkennen in deze quickscan drie toekomstmodellen voor de uitvoering van de Wsw die wat betreft de governance als volgt kunnen worden getypeerd: 1. De gemeenten Gennep en Mook en Middelaar benoemen elk één bestuurder van de stichting INTOS. Beide gemeenten wijzen INTOS aan als uitvoerder van de Wsw en sluiten een dienstverleningsovereenkomst met INTOS voor de uitvoering van de Wsw. De gemeente Gennep sluit ook een dienstverleningsovereenkomst met INTOS af voor uitvoering van het werkdeel van de Participatiewet en andere activiteiten. 2. De gemeente Gennep benoemt één of meerdere bestuurders van de stichting INTOS. De gemeente Mook en Middelaar levert géén bestuurder van de stichting. Beide gemeenten wijzen INTOS aan als uitvoerder van de Wsw en sluiten een dienstverleningsovereenkomst met INTOS voor de uitvoering van de Wsw. De gemeente Gennep sluit ook een dienstverleningsovereenkomst met INTOS af voor uitvoering van het werkdeel van de Participatiewet en andere activiteiten. 3. INTOS wordt omgevormd van een stichting naar een onderdeel van de gemeente Gennep. Voor de gemeente Gennep wordt de uitvoering van de Wsw en het werkdeel van de Participatiewet een gemeente-interne aangelegenheid. De gemeente Mook en Middelaar kan een DVO afsluiten met de gemeente Gennep voor de uitvoering van de Wsw voor de gemeente Mook en Middelaar.
De navolgende tabel vat één en ander kort samen.
IWGM – Quick scan vormgeving opheffing GR en gevolgen opheffing – eindrapportage
18
Nr Model 1 Stichting INTOS met bestuurlijke deelname Mook en Middelaar 2 Stichting INTOS zonder bestuurlijke deelname Mook en Middelaar 3 INTOS wordt onderdeel gemeente Gennep
Bestuurlijke governance Beide gemeenten wijzen één bestuurder van INTOS aan De gemeente Gennep wijst één of meer bestuurders van INTOS aan
Opdrachtverlening Via aanwijzingsbesluit door beide gemeenten en een DVO of DVO’s tussen beide gemeenten en INTOS Zie Model 1
Voor Gennep via de gemeentelijke lijn vanuit het college van B&W
Mook en Middelaar kan voor de Wsw een aanwijzingsbesluit nemen en een DVO of DVO’s afsluiten met de gemeente Gennep Tabel 1: de drie toekomstmodellen
We werken deze drie modellen in de rest van dit hoofdstuk één voor één uit (paragrafen 5.3 tot en met 5.5) met daarbij mogelijke keuzes en afwegingen. Tevens beschrijven we in het kort nog een vierde model die strekt tot verzelfstandiging van INTOS. Dit model zit niet in de scope van de opdracht, maar wordt wel benoemd in kader van de volledigheid. In de samenvattende en concluderende paragraaf (5.6) worden de drie modellen tegen elkaar afgewogen.
5.3
Model 1: Stichting INTOS met bestuurlijke deelname Mook en Middelaar
Samenvatting model 1: Stichting INTOS met bestuurlijke deelname Mook en Middelaar Deze mogelijkheid wijkt af van de huidige situatie in de zin dat de IWGM tussen de gemeenten en INTOS uitgaat. Dit houdt in dat: - Het formele werkgeverschap van de Wsw-medewerkers terugvalt aan de colleges5. 5 De precieze vormgeving van het werkgeverschap is onderwerp van de volgende paragraaf.
IWGM – Quick scan vormgeving opheffing GR en gevolgen opheffing – eindrapportage
19
-
-
De uitvoering van de Wsw wordt door de gemeenten overeengekomen met stichting INTOS in de vorm van een aanwijzingsbesluit en een dienstverleningsovereenkomst (DVO). Beide gemeenten wijzen één bestuurder van de stichting INTOS aan. Beide gemeenten INTOS via een aanwijzingsbesluit moeten aanwijzen als uitvoeringsorganisatie voor de Wsw of via het verlenen van een alleenrecht. Er nieuwe afspraken moeten worden gemaakt over de financiële verhoudingen en de afrekening met INTOS6. Beide gemeenten een dienstverleningsovereenkomst afsluiten met INTOS voor de uitvoering van de Wsw.
Bestuurlijke governance In dit model wordt het bestuur gezamenlijk ingevuld door beide gemeenten die ieder één bestuurder in het bestuur van INTOS benoemen. De directe bestuurlijke lijn vanuit beide gemeenten borgt dat eventuele bestuurlijke besluitvorming en escalatie snel en efficiënt plaats kunnen vinden in het bestuur van de stichting INTOS. De bestuursleden kunnen op grond van artikel 5 van de statuten aanwijzingen geven ten aanzien van het te voeren beleid. Door de opheffing van IWGM ontstaat een directe relatie tussen de colleges als opdrachtgever en INTOS als opdrachtnemer. Tegelijkertijd dient het bestuurslid uit de gemeente ook de belangen van INTOS behartigen. In de praktijk kan het voorkomen dat de gezamenlijke belangen van INTOS als samenwerkingsverband op gespannen voet staan met de belangen van één of beide van de deelnemende gemeenten. Er zijn verschillende manieren mogelijk om deze spanning van ‘dubbele petten’ te verhelpen. Zo kunnen er afspraken in het college gemaakt worden over wie bestuurder (‘eigenaar’) van INTOS is en wie als opdrachtgevende portefeuillehouder van de gemeente wordt gezien, zodat de discussie vanuit een zuivere rollen- en pettenscheiding kan worden gevoerd.7 Tenslotte dienen de statuten ook afspraken te bevatten over stemverhoudingen, indien stemming nodig is voor besluitvorming.
Dat betekent dat de huidige stemverhoudingen die gelden binnen INTOS kunnen wijzigen, indien hier nieuwe afspraken over worden gemaakt. De betrokkenheid en invloed van de gemeenteraad hoeft niet te veranderen ten opzichte van de huidige situatie. De gemeenteraad kan weliswaar geen zienswijze meer geven op de begroting van de IWGM, maar INTOS loopt als verbonden partij mee in de P&C cyclus van de gemeenten. Het is mogelijk om in de statuten van INTOS een aanvullende bepaling op te nemen dat de gemeenten een zienswijze kunnen geven op het jaarplan en de begroting van de stichting INTOS. Aan de andere kant hebben gemeenteraden ook andere mogelijkheden om het college vragen te stellen of ter verantwoording te roepen over INTOS en hebben bestuurders een actieve informatieplicht. Deelname van gemeente Gennep en gemeente Mook en Middelaar aan het bestuur van INTOS vraagt bestuurlijke en daarmee ook ambtelijke betrokkenheid van beide gemeenten. Ondanks de opheffing van IWGM, waarmee een besluitvormingslaag verdwijnt, zal de bestuurlijke drukte slechts beperkt afnemen. Gelet op het geringe aandeel van gemeente Mook en Middelaar kan daarom vanuit oogpunt van bestuurlijke drukte overwogen worden dat deelname in het bestuur niet proportioneel is met haar belangen in de stichting.
Daarentegen kan ook overwogen worden om wel toe te treden tot het bestuur, maar de besluitvorming in feite volledig over te laten aan de bestuurder van gemeente Gennep. In dit 6 De mogelijkheden voor de financiële verhoudingen en afrekening met INTOS is onderwerp van één van de
volgende paragrafen. 7 Gedacht kan worden aan scheiding tussen toezichthoudende rol en de opdrachtgevende rol in het college ten aanzien van INTOS. De toezichthoudende rol als bestuurder van de stichting kan bijvoorbeeld worden ingevuld door de wethouder met financiën en/of bedrijfsvoering in de portefeuille. De opdrachtgevende rol kan worden ingevuld vanuit de wethouder Werk en Inkomen. Die is in dat geval geen bestuurder van de stichting. IWGM – Quick scan vormgeving opheffing GR en gevolgen opheffing – eindrapportage
20
geval behoudt Mook en Middelaar haar formele sturingsmogelijkheden (die zij niet uitoefent), waardoor de bestuurlijke drukte wel afneemt. Onder de streep is het effect van de keuze voor model 1 op de bestuurlijke drukte volgens ons marginaal, omdat IWGM op dit moment toch een min of meer ‘lege’ organisatie is. De uitvoering van de Wsw en de uitvoering van het werkgeverschap namens IWGM vindt immers plaats in de stichting INTOS, die grotendeels op dezelfde wijze wordt voortgezet in dit model. Verder worden de bestuursvergaderingen van IWGM en INTOS al met elkaar gecombineerd: de IWGM heeft haar eigen bestuurders benoemd als bestuurders van INTOS. Juridische vormgeving opdrachtgeverschap Het model verschilt van de oude situatie doordat de publiekrechtelijke rechtspersoon van de GR IWGM komt te vervallen. Het opdrachtgeverschap over de uitvoering van de Wsw wordt niet meer vanuit de IWGM overeengekomen met de stichting. In de nieuwe situatie wordt de uitvoering van de Wsw door de gemeenten zelf overeengekomen met stichting INTOS. Dit krijgt juridisch vorm door een aanwijzingsbesluit en een dienstverleningsovereenkomst (DVO) per gemeente. Beide gemeenten moeten een aanwijzingsbesluit nemen en een DVO met INTOS aangaan. In de DVO worden afspraken vastgelegd over de scope en uitvoering van taken, financiën en resultaten.
De gemeente Gennep zal ook afspraken moeten maken met de INTOS over de uitvoering van werktaken in het kader van de Participatiewet en dagbesteding in het kader van de WMO. Deze taken kunnen ook in een DVO worden vastgelegd. Formeel werkgeverschap Door het opheffen van de GR IWGM vervalt het werkgeverschap van de Wsw-medewerkers van rechtswege aan de colleges van beide gemeenten. Op grond van artikel 2 Wsw kan alleen een college of een GR Wsw-geïndiceerden een dienstbetrekking onder aangepaste omstandigheden aanbieden. De verantwoordelijkheid hiervoor kan niet worden verlegd naar een private rechtspersoon.8 Uitvoering van het werkgeverschap De colleges worden de formeel werkgever van hun Wsw-medewerkers. In de huidige situatie heeft de IWGM de volledige uitvoering van het werkgeverschap belegd bij INTOS.9 Volgens het aanwijzingsbesluit dat de IWGM heeft genomen (artikel 1, tweede lid), is de stichting gemachtigd om namens het bestuur van de GR-IWGM een dienstbetrekking op grond van artikel 2, lid 7 van de Wsw aan te gaan en de daaruit voortvloeiende of samenhangende handelingen te verrichten. Bij de keuze voor dit model kunnen de twee gemeenten op dezelfde wijze deze bepaling opnemen in hun aanwijzingsbesluit aan INTOS voor de nieuwe situatie.
Hierdoor wordt INTOS gemachtigd om namens het college de dienstbetrekkingen op grond van de Wsw aan te gaan en de daaruit voortvloeiende of samenhangende handelingen te verrichten. De colleges blijven echter te allen tijde verantwoordelijk en kunnen daarop worden aangesproken. Een tweede mogelijkheid is dat de gemeenten bepaalde personele en rechtspositionele beslissingen zelf nemen en voor een ander deel van de personele beslissingen INTOS 8 In alle drie modellen geldt dat het formele werkgeverschap bij de gemeente ligt. Ten aanzien van de uitvoering
van het werkgeverschap, namelijk de aansturing van de werknemer en de uitvoering van werkgeverstaken, kunnen wel diverse keuzes worden gemaakt. Dit wordt in de volgende paragraaf uitgewerkt. 9 Aanwijzingsbesluit uitvoeringsorganisatie Wsw, Intergemeentelijke Werkvoorziening Gennep, Mook en Middelaar: 17 december 2018. IWGM – Quick scan vormgeving opheffing GR en gevolgen opheffing – eindrapportage
21
machtigen. De gemeenten zouden dan bijvoorbeeld beslissingen die sterk samenhangen met het formeel werkgeverschap in de gemeentelijke organisatie beleggen, zoals ontslag, disciplinaire maatregelen en besluiten aangaande beloning van medewerkers. INTOS zou dan gemachtigd kunnen worden voor die personele beslissingen die te maken hebben met het materieel werkgeverschap, zoals de aansturing van werkzaamheden op de werkvloer. De keuze voor deze tweede mogelijkheid vereist echter relatief veel afstemming en coördinatie tussen de gemeenten en INTOS en wordt daarom niet geadviseerd. Wanneer de gemeenten bepaalde onderdelen van het werkgeverschap in het kader van de Wsw zelf willen uitvoeren en niet bij INTOS willen beleggen, kan dit worden omschreven in het aanwijzingsbesluit, een bijlage bij het aanwijzingsbesluit of in de DVO met daarin de inhoudelijke en financiële afspraken en helder te beschrijven wat de rolverdeling is tussen gemeente en INTOS. De mandaten, volmachten en machtigingen (zowel de extern als de intern belegde) dienen te worden opgenomen in de mandaatregeling van de gemeente. Aanbestedingsaspecten Een DVO is een privaatrechtelijke overeenkomst en valt onder hetzelfde juridische regime als een ‘overeenkomst van opdracht’. Bij het verlenen van een opdracht aan een marktpartij kunnen aanbestedingsverplichtingen van toepassing zijn.
Afhankelijk van de aard en omvang van de opdracht om de Wsw uit te voeren zijn reguliere aanbestedingsrechtelijke verplichtingen van toepassing.10 Er zijn echter uitzonderingsmogelijkheden om niet aan te hoeven besteden. Zo is er op grond van artikel 2.24, sub a Aanbestedingswet 2012 de mogelijkheid om een uitsluitend recht te verlenen met betrekking tot het verrichten van de gevraagde diensten. Op basis van deze bepaling kunnen aanbestedende diensten rechtstreeks een overeenkomst sluiten voor de inkoop van diensten bij een andere aanbestedende dienst (een van de gemeenten of een rechtspersoon die kwalificeert als aanbestedende dienst) die beschikt over een uitsluitend recht met betrekking tot het verrichten van de gevraagde diensten binnen een bepaald geografisch gebied.11 Gemeente Gennep en gemeente Mook en Middelaar zouden in dat geval dit uitsluitend recht aldus in een verordening vastleggen.12 Het verlenen van een uitsluitend recht voor INTOS is echter alleen mogelijk wanneer INTOS een publiekrechtelijke instelling is. Dit lijkt het geval te zijn.
Artikel 1.1 van de Aanbestedingswet 2012 definieert een publiekrechtelijke instelling als een instelling die ten doel heeft te voorzien in het algemeen belang, anders dan commerciële of industriële aard, die rechtspersoonlijkheid bezit, hoofdzakelijk gefinancierd door een overheid, onderworpen is aan toezicht van een overheid of de leden van het bestuur voor meer dan de helft door een overheid wordt aangewezen. Dit is bij INTOS het geval, waarmee het verlenen van een uitsluitend recht door gemeente Gennep en gemeente Mook een Middelaar voor uitvoering van de Wsw door INTOS een mogelijkheid is. Een tweede uitzonderingsmogelijkheid is (quasi-)inbesteding indien aan de bijbehorende voorwaarden wordt voldaan. Dit betekent dat de aanbestedingsplichtige diensten, zoals gemeenten, geen aanbesteding uit hoeven te voeren indien zij de opdracht ‘als het ware’ in haar eigen organisatie organiseert. Op basis van artikel 2.24a Aanbestedingswet 2012 kunnen aanbestedende diensten (zoals de gemeenten Gennep en Mook en Middelaar) 10 De verhoogde drempel voor sociale en andere specifieke diensten lijkt niet van toepassing te zijn voor sociale
werkvoorzieningen, omdat deze niet zijn opgenomen in de categorieën in Bijlage XIV van de Richtlijn. 11 In artikel 1 van de Aanbestedingswet 2012 wordt onder aanbestedende dienst verstaan:' de staat, een provincie, gemeente, waterschap of publiekrechtelijke instelling, dan wel een samenwerkingsverband van deze overheden of publiekrechtelijke instellingen. 12 Uit een vonnis van de Rechtbank Gelderland (Rb Gelderland 29 juli 20215, ECLI:NL:RBGEL:2015:5490, JAAN 2015/216 m.nt. J.W. Dibbits en R.S. Damsma) lijkt te volgen dat dat besluit algemeen verbindend moet (kunnen) zijn. IWGM – Quick scan vormgeving opheffing GR en gevolgen opheffing – eindrapportage
22
rechtstreeks een overeenkomst sluiten met een andere rechtspersoon (INTOS), indien deze voldoen aan vier voorwaarden voor (quasi-) inbesteding. De voorwaarden voor het kunnen toepassen van (quasi-)inbesteding zijn als volgt: 1. Toezichtcriterium (sub a): het toezicht door de aanbestedende dienst (gemeenten) op de opdrachtnemende entiteit (INTOS) moet zijn als het toezicht op zijn eigen diensten. 2. Merendeelcriterium (sub b): minimaal 80% van de activiteiten en taken door de opdrachtnemende entiteit (INTOS) is in opdracht van de controlerende aanbestedende diensten (gemeenten), bijvoorbeeld aangetoond door beschouwing van het driejarig gemiddelde omzet. 3. Kapitaalscriterium (sub c): de derde voorwaarde voor de uitzondering van artikel 2.24a vereist dat er geen directe participatie van privékapitaal mag zijn in de gecontroleerde entiteit. 4. Tot slot moet de entiteit rechtspersoonlijkheid bezitten. Door de bestuurlijke deelname van zowel gemeente Gennep als gemeente Mook en Middelaar in model 1 verandert er weinig ten opzichte van de huidige situatie. Beide gemeenten kunnen doorslaggevende invloed uitoefenen in de stichting via het bestuur (waarin bestuurders van de aanbestedingsplichtige diensten rechtstreeks als bestuurder deelnemen) en zodoende deze taak ‘als in eigen huis’ kunnen organiseren. Ook aan het tweede criterium wordt voldaan.
Het merendeelcriterium wordt beoordeeld op basis van de bedrijfseconomische activiteiten in de opdrachtnemende rechtspersoon. Dat de Stichting ook activiteiten en/of werkzaamheden ten behoeve van andere opdrachtgevers uitvoert, is niet van invloed daarop zolang het aandeel daarvan binnen de grens van 20% blijven. In het geval van sociale werkvoorzieningsbedrijven bestaan soms juridische verschillen van inzicht welke financiële stromen onder commerciële opdrachtgevers vallen en welke gerelateerd kunnen worden aan de ‘dienst van algemeen economisch belang’. Een belangrijk onderdeel van de Wsw-uitvoering betreft de uitvoering van opdrachten en detacheringen van Wsw-werknemers bij inlenende en opdrachtgevende derden. De ruime uitleg van het merendeelcriterium is dat deze opbrengsten mogen worden meegeteld in de berekening van het merendeelcriterium zolang deze plaatsvinden in het kader van de opdracht vanuit de controlerende diensten.13 De beperktere opvatting is dat deze commerciële opbrengsten niet onder het merendeelcriterium vallen. In dit advies wordt de ruime opvatting aangehouden, gelet op het doel en karakter van de Wsw. In 2020 wordt hieraan voldaan, ook onder de beperkte uitleg van het merendeelcriterium. Tenslotte wordt uit de balans duidelijk dat ook aan het derde criterium wordt voldaan en is het duidelijk dat INTOS rechtspersoonlijkheid bezit.
Indien de huidige bedrijfseconomische omvang van de opdracht gelijk blijft zal in model 1 dus voldaan worden aan de voorwaarden voor (quasi-)inbesteding. Er hoeft in dat geval hoogstwaarschijnlijk niet aanbesteed te worden. Ondernemingsrechtelijke aspecten Bij keuze voor model 1 worden besluiten door de rechtspersoon van de stichting INTOS genomen. Door haar eigen rechtspersoonlijkheid handelt zij uit eigen naam in het economisch verkeer. Eventuele aansprakelijkheden uit onrechtmatigheden of tekortkomingen komen daarmee voor rekening voor de stichting INTOS. De gemeenten zijn in beginsel afgeschermd van vorderingen en aansprakelijkheden van INTOS. Het uitgangspunt geldt dat alleen de stichting of vennootschap aansprakelijk is voor schades 13 Zie ook HvJEU 11 mei 2006, C-340/04, ECLI: EU:C:2006:308 (Carbotermo), r.o. 63-65.
IWGM – Quick scan vormgeving opheffing GR en gevolgen opheffing – eindrapportage
23
indien tekort wordt geschoten in de nakoming van een verbintenis of een onrechtmatige daad wordt pleegt. Vanwege de deelname van bestuurders in de stichting INTOS van beide gemeenten dient ook aandacht te zijn voor bestuurdersaansprakelijkheid. Onder bijzondere omstandigheden kan ook de bestuurder van de stichting aansprakelijk worden gesteld onder bestuurdersaansprakelijkheid. Elke bestuurder is op grond van artikel 2:9 BW tegenover de rechtspersoon gehouden tot behoorlijke vervulling van zijn taak en is hoofdelijk aansprakelijk voor schade voortkomend uit onbehoorlijk bestuur. Indien de bestuurder ter zake van de benadeling een ernstig verwijt kan worden gemaakt kan deze aansprakelijk worden gesteld. De bestuurders namens de gemeenten in het bestuur van stichting INTOS gaan derhalve ook als persoon een verantwoordelijkheid aan bij keuze voor dit model. Het is echter niet anders dan in de huidige situatie. Eventuele fiscale gevolgen (btw en Vpb) In deze paragraaf worden de eventuele fiscale gevolgen verkend. Deze quickscan is echter geen fiscaal-juridisch advies. Voor rechtmatigheid wordt een advies van een fiscalist aangeraden en nadere afstemming met de Belastingdienst wordt aanbevolen in een van de volgende fases van de implementatie. Omzetbelasting (btw) Bij het btw-vraagstuk dient eerst vastgesteld te worden of er sprake is van btw-plichtigheid.