Agendabundel

Het opheffen van de GR brengt frictiekosten met zich mee, bijvoorbeeld proceskosten en kosten voor het opschonen en overdragen van het archief. Deze kosten kunnen in het geval van de IWGM beperkt zijn omdat de GR buiten de formele dienstverbanden met de SWmedewerkers vrijwel geen verplichtingen heeft, geen personeel in dienst heeft en geen IWGM – Quick scan vormgeving opheffing GR en gevolgen opheffing – eindrapportage

11

materiële activa in bezit heeft. Bovendien blijft INTOS uitvoerder voor beide gemeenten. Desalniettemin stellen we voor om de extra kosten (frictiekosten) als gevolg van de opheffing in beeld te brengen. Hiermee bedoelen we dus niet de kosten die ook zouden optreden wanneer de GR zou worden voortgezet. Ontvlechting De huidige uitvoeringsgovernance is vormgegeven aan de hand van een bedrijfsvoeringsorganisatie in een staande structuur. De ontvlechting is gericht op de overdracht of materiële beëindiging van (governance)activiteiten vanuit de latende partij, de IWGM. Dit betreft mogelijk contracten en bestuursapparaat, maar ook het werkgeverschap van de Wsw-werknemers. Zo is de IWGM momenteel de werkgever van de Wswmedewerkers. Dit traject moet goed georganiseerd worden in kader van medezeggenschap en communicatie. Invlechting De overdracht naar de ‘ontvangende’ partij moet door ‘invlechting’ feitelijk vorm krijgen. Het gaat daarbij vooral om het proces en de stappen die moeten worden gezet of wenselijk zijn bij de opheffing van de GR. Naast de vereisten onder ‘1.2 Vraagstelling’ kan verder worden gedacht aan het organiseren van de samenwerking met INTOS door middel van een dienstverleningsovereenkomst en de organisatie van het werkgeverschap van de Wswmedewerkers.

Wanneer de IWGM wordt opgeheven vervalt het werkgeverschap van de Wsw-medewerkers van rechtswege aan de colleges van B&W van de gemeenten. Dit betekent dat de colleges verantwoordelijk zijn en blijven voor het werkgeverschap, maar sluit niet uit dat het werkgeverschap namens de colleges door INTOS kan blijven worden uitgevoerd. De overdracht van het werkgeverschap van de IWGM naar de gemeenten vereist bijvoorbeeld ook afstemming met de Belastingdienst. Tenslotte moeten de uiteindelijke keuzes passen binnen de voorwaarden en regels die de gemeenten hebben gesteld ten aanzien van verbonden partijen en die vastliggen in bijvoorbeeld een Nota verbonden partijen. Volgens het ruitmodel wordt na strategische besluitvorming door de IWGM en de colleges de fase van planvorming (liquidatie- en transitieplan) ingegaan. Deze fase mondt uit in definitieve besluitvorming.

IWGM – Quick scan vormgeving opheffing GR en gevolgen opheffing – eindrapportage

12

4 De wijze waarop de GR kan worden opgeheven 4.1

Inleiding

In dit hoofdstuk behandelen we het eerste onderdeel van de quick scan, namelijk de wijze waarop de GR kan worden opgeheven. Het proces dat nodig is om tot opheffing en beëindiging van de IWGM te komen, wordt in eerste instantie gebaseerd op: 1. De Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). 2. De gemeenschappelijke regeling IWGM. Daarnaast maken we gebruik van: 1. Documenten (liquidatieplannen) van andere casussen waarin een GR voor de Wsw is opgeheven, bijvoorbeeld de GR Westelijk gebied van Utrecht en de GR DSW Rijswijk e.o. 2. Kennis en ervaringen van de consultants vanuit trajecten waarbij sprake was van opheffing van een GR. Verder baseren we ons op gesprekken die zijn gevoerd met betrokkenen. In de gesprekken zijn door diverse gesprekspartners specifieke uitdagingen genoemd.

4.2

De Wgr

De Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) maakt duidelijk dat gemeenteraden een belangrijke stem hebben bij grote wijzigingen in de GR. Artikel 1, lid 2 en 3 van de Wgr geven het volgende aan: 2. De colleges van burgemeester en wethouders en de burgemeesters gaan niet over tot het treffen van een regeling dan na verkregen toestemming van de gemeenteraden. De toestemming kan slechts worden onthouden wegens strijd met het recht of het algemeen belang. 3. Onder het treffen van een regeling wordt in dit artikel mede verstaan het wijzigen van, het toetreden tot en het uittreden uit een regeling. Dit geeft dus aan dat voor de opheffing (=wijziging) de toestemming van de gemeenteraden nodig is. De gemeenteraden kunnen alleen van toestemming afzien als zij de opheffing in strijd vinden met het recht of het algemeen belang. Verder is artikel 9 van de Wgr relevant: 1. De voor onbepaalde tijd getroffen regeling houdt bepalingen in omtrent wijziging, opheffing, toetreding en de gevolgen van uittreding, met inachtneming van artikel 1. 2. De regeling waarbij een openbaar lichaam of een bedrijfsvoeringsorganisatie wordt ingesteld houdt bepalingen in omtrent de vereffening van het vermogen ingeval dat openbaar lichaam wordt ontbonden. 3.

Het bij een regeling ingestelde openbaar lichaam of een bedrijfsvoeringsorganisatie blijft na zijn ontbinding voortbestaan voor zover dit tot vereffening van zijn vermogen nodig is. Het eerste en tweede lid geven dus aan dat de regeling bepalingen moet bevatten over opheffing en over de vereffening van het vermogen wanneer de organisatie wordt ontbonden. Hier kijken we in de volgende paragraaf naar. Het derde lid impliceert dat de bedrijfsvoeringsorganisatie niet wordt beëindigd op de datum van opheffing van de GR. Vaak is er nog enige tijd nodig om het vermogen te vereffenen, dat wil zeggen vorderingen te innen en verplichtingen af te wikkelen. In het geval van de IWGM IWGM – Quick scan vormgeving opheffing GR en gevolgen opheffing – eindrapportage

13

kan deze periode relatief kort zijn omdat in hoofdstuk 2 gebleken is dat de vorderingen en schulden allemaal betrekking hebben op de deelnemende gemeenten en de stichting INTOS.

4.3

Bepalingen in de gemeenschappelijke regeling IWGM

Artikel 20 van de GR IWGM handelt over opheffing en liquidatie: 1. De regeling kan worden opgeheven bij een daartoe strekkend besluit van alle colleges van de deelnemende gemeenten en indien de betreffende raden daarmee ingestemd hebben. 2. In geval van een opheffingsbesluit draagt het bestuur zorg voor de opstelling en vaststelling van een liquidatieplan. Alvorens dit plan vast te stellen legt het bestuur dit voor aan de colleges en raden die daarover hun zienswijzen kenbaar kunnen maken. 3. De gemeentebesturen verbinden zich in het geval van opheffing van het openbaar lichaam in het liquidatieplan de verplichting op te nemen dat zij alle rechten en verplichtingen van het openbaar lichaam over de gemeenten verdelen op een in het plan te bepalen wijze. 4. Het bestuur zal als vereffenaar optreden en belast worden met de uitvoering van het liquidatieplan. 5. De bedrijfsvoeringsorganisatie en zijn bestuur blijven na het opheffingsbesluit bestaan voor zover dit voor de uitvoering van het liquidatieplan nodig is. De leden 1 en 5 geven feitelijk de bepalingen in de Wgr nog eens weer. De leden 2, 3 en 4 zijn specifiek voor de IWGM: - Het bestuur stelt, in geval van een opheffingsbesluit, een liquidatieplan op. - Het bestuur legt het concept liquidatieplan voor een zienswijze voor aan colleges en raden.

- De gemeenten moeten bij opheffing het positieve of negatieve liquidatiesaldo verdelen. - De verdeling tussen de gemeenten en de wijze waarop de verdeling plaatsvindt moet worden opgenomen in het liquidatieplan. - Het bestuur treedt als vereffenaar op en is belast met de uitvoering van het liquidatieplan. Hierbij plaatsen wij drie opmerkingen: 1. Ten eerste dat de tekst van de GR aangeeft dat eerst sprake dient te zijn van een opheffingsbesluit door de gemeenten en dat daarna het liquidatieplan wordt opgesteld. Hiervan wordt in de processtappen (zie paragraaf 4.5) uitgegaan. Praktisch gezien kan het in geval van de IWGM (het opstellen van het liquidatieplan is niet heel ingewikkeld) ook zo zijn dat het concept liquidatieplan als bijlage bij de college- en raadsvoorstellen over de opheffing wordt gevoegd, waardoor mogelijk tijd kan worden gewonnen. 2. Ten tweede dat de verdeling van het liquidatiesaldo over de gemeenten niet vastligt in de GR maar onderdeel is van het liquidatieplan. 3. Ten derde dat het bestuur als vereffenaar optreedt. Veelal geven GR-en de mogelijkheid dat het bestuur iemand anders, bijvoorbeeld de ambtelijk secretaris of de directeur, als vereffenaar benoemt. In het geval van de IWGM dus niet.

Verder zijn de volgende bepalingen in de GR van belang: - Volgens artikel 23, eerste en tweede lid, moet de gemeente Gennep het besluit tot opheffing van de regeling toezenden aan gedeputeerde staten en tijdig bekend maken door kennisgeving in de Staatscourant. - Artikel 24 bepaalt dat bij opheffing van de GR de archiefbescheiden worden overgebracht naar de archiefbewaarplaats van de gemeente Gennep. IWGM – Quick scan vormgeving opheffing GR en gevolgen opheffing – eindrapportage

14

Bij de archiefbescheiden plaatsen wij de kanttekening dat ervaring in andere regio’s leert dat de afgesloten personeelsdossiers van Wsw-medewerkers wettelijk gezien moeten worden overgedragen aan de archiefbewaarplaats van de woongemeente (voor Wsw-medewerkers die niet in de GR-gemeenten wonen, wordt daarbij de ‘betalende’ gemeente aangehouden). De lopende personeelsdossiers worden door de IWGM ook overgedragen aan de gemeenten en vervolgens door de gemeenten ter beschikking gesteld aan Intos. De overige archiefbescheiden kunnen worden overgebracht naar de archiefbewaarplaats van de gemeente Gennep. In 2013 zijn de personeelsdossiers van toen allemaal opgeschoond.

4.4

Rol van de medezeggenschap

In de Wet op de Ondernemingsraden is opgenomen dat de ondernemingsraad adviesrecht heeft op beëindiging van de onderneming of een belangrijk onderdeel daarvan. Dit is geregeld in artikel 25. WOR, artikel 25, lid 1c De ondernemingsraad wordt door de ondernemer in de gelegenheid gesteld advies uit te brengen over elk door hem voorgenomen besluit tot: c. beëindiging van de werkzaamheden van de onderneming of van een belangrijk onderdeel daarvan; Echter, voor organisaties die een publiekrechtelijke taak uitvoeren wordt hierop een uitzondering gemaakt. Dit is in de WOR opgenomen in artikel 23, lid 2: ……… Onder de aangelegenheden, de onderneming betreffende, is niet begrepen het beleid ten aanzien van, alsmede de uitvoering van een bij of krachtens een wettelijk voorschrift aan de ondernemer opgedragen publiekrechtelijke taak, behoudens voor zover deze uitvoering de werkzaamheden van de in de onderneming werkzame personen betreft. In artikel 46d van de WOR worden eveneens beperkingen opgenomen met betrekking tot publiekrechtelijke organisaties: b.

Voor de toepassing van artikel 23, tweede lid, zijn onder de aangelegenheden de onderneming betreffende niet begrepen de publiekrechtelijke vaststelling van taken van publiekrechtelijke lichamen en onderdelen daarvan, noch het beleid ten aanzien van en de uitvoering van die taken, behoudens voor zover het betreft de gevolgen daarvan voor de werkzaamheden van de in de onderneming werkzame personen. Kort gezegd houdt het bovenstaande in dat de colleges/gemeenteraden van de gemeenten zelf bepalen waar zij de taak voor de uitvoering van de Wsw beleggen en of en in welke vorm zij daar in samen werken. De ondernemingsraad heeft wel adviesrecht op de eventuele personele gevolgen die daaruit voortvloeien. In formele zin betekent dit dat een adviesaanvraag aan de OR niet zozeer betrekking heeft op het (politieke) besluit tot opheffing van de GR én een andere governance, maar alleen op de personele gevolgen van de opheffing (opgenomen in het liquidatie- en transitieplan). De ondernemingsraad van INTOS kan, tegelijkertijd met het vragen van een zienswijze aan de colleges en gemeenteraden, advies over de personele gevolgen worden gevraagd.

Omdat de gemeenteraden vrijwel zeker zullen vragen naar de positie van de ondernemingsraad, is het aan te raden om de ondernemingsraad in een vroegtijdig stadium te betrekken en het advies van de ondernemingsraad voorafgaand aan het vragen van de zienswijze van de colleges en gemeenteraden te positioneren. De WOR-bestuurder van INTOS zal de OR regelmatig moeten informeren over het proces en de voortgang.

IWGM – Quick scan vormgeving opheffing GR en gevolgen opheffing – eindrapportage

15

Echter, we kunnen nu al met vrij grote zekerheid aangeven dat er geen gevolgen zijn voor de Wsw-medewerkers, behalve dat het college hun formele werkgever wordt in plaats van de IWGM. De arbeidsvoorwaarden zullen daardoor niet wijzigen. In de uitvoering van de Wsw verandert er door het besluit om de GR op te heffen niets. INTOS blijft de uitvoerder van de Wsw voor de gemeenten. De opheffing van de GR heeft geen effect op de organisatie van INTOS, de werkplekken, de leiding en de begeleiding van de medewerkers. Het opheffen van de IWGM is dus in die zin geen spannend besluit vanuit de optiek van de medewerkers. Dat laat onverlet dat een advies moet worden gevraagd aan de OR. Wij bevelen ook aan de gemeentelijke ondernemingsraden mee te nemen in het proces en transparant te informeren over wat er gaat gebeuren. De gemeenten worden in ieder geval formeel werkgever van de Wsw-medewerkers. Model 3 (zie hoofdstuk 5) leidt bovendien tot een organisatiewijziging voor de gemeente Gennep en zal er in die gemeente sprake zijn van een adviestraject. Verder is het aan te bevelen om een beknopt sociaal convenant of een overgangsregeling voor de Wsw-medewerkers overeen te komen met de vakorganisaties. Hierin staat duidelijk aangegeven wat wel en wat niet verandert als gevolg van de opheffing van de IWGM. Hiermee kan volstrekt onnodige onrust worden voorkomen.

4.5

Spoorboekje/stappenplan

Het voorafgaande hebben we vertaald in een helder advies en een spoorboekje met de stappen die op hoofdlijnen moeten worden gezet om de IWGM op te heffen. Dit biedt een doorkijk naar het te lopen proces en vormt een kapstok voor een plan voor de vervolgfase. In het onderstaande schema is de procesmatige kant van de opheffing weergegeven, waarbij ook inzicht wordt gegeven in de minimale doorlooptijden en planning. Hieruit blijkt dat een totale doorlooptijd van (minimaal) 12 maanden nodig is van de start van het proces tot de daadwerkelijke datum van opheffing van de IWGM. Dit betekent dat zo snel mogelijk na de zomer van 2021 het proces moet worden ingezet om op 1 januari 2023 de IWGM te kunnen opheffen. Maand 1 2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

13

14

15

16

Opstellen collegevoorstel en raadsvoorstel opheffing GR Besluit tot opheffing door beide colleges en gemeenteraden Bestuur IWGM: draagt zorg voor opstellen liquidatieplan, inclusief verdeling liquidatiesaldo tussen gemeenten Bestuur IWGM vraagt zienswijze aan colleges en raden op liquidatieplan Bestuur IWGM vraagt advies personele gevolgen aan de ondernemingsraad Bestuur IWGM; draagt zorg voor verwerking zienswijzen colleges en raden en advies OR in liquidatieplan Geregeld meenemen ondernemingsraad Bestuur IWGM stelt definitief liquidatieplan vast Voorbereiding overdracht (werkgeverschap Wsw) Afsluiten sociaal convenant/overgansgprotocol met vakorganisaties Afstemmen met Belastingdienst (overgang onderneming) in verband met belastingvrij kunnen uitkeren jubileumgratificaties Gemeente Gennep: informeren gedeputeerde staten Gemeente Gennep: publicatie in staatscourant Datum opheffing GR en overdracht Overdragen archiefbescheiden Afwikkelen rechten en verplichtingen conform liquidatieplan

Figuur 3: Spoorboekje en stappenplan opheffing van de IWGM

IWGM – Quick scan vormgeving opheffing GR en gevolgen opheffing – eindrapportage

16

Er moet dan ook duidelijk zijn hoe de toekomstige governance en uitvoering eruit zien. Colleges en gemeenteraden zullen namelijk géén besluit nemen wanneer de toekomstige governance en organisatie van de uitvoering nog niet duidelijk is. In het kader van het ruitmodel (figuur 1) is het verstandig om in een vroegtijdig stadium in gesprek te treden met colleges en raden om het bestuurlijk draagvlak te peilen. In deze fase van de toekomstverkenning is het noodzakelijk om voor alle deelnemers na te gaan of het uiteindelijke toekomstmodel (zie hoofdstuk 5) voldoende aantrekkelijk en haalbaar is. Door tijdig na het vaststellen van de doelstellingen dit gesprek te starten zal het gehele proces van in- en ontvlechting soepeler verlopen.

IWGM – Quick scan vormgeving opheffing GR en gevolgen opheffing – eindrapportage

17

5 De gevolgen van de opheffing van de GR 5.1

Inleiding

Het tweede onderdeel van de quick scan gaat over de gevolgen van de opheffing van de GR. Als gevolg daarvan zijn keuzes nodig ten aanzien van de toekomstige uitvoering van de Wsw en, voor de gemeente Gennep, het werkdeel van de Participatiewet. In drie mogelijke modellen worden deze keuzes gestructureerd. De belangrijkste gevolgen liggen op het terrein van de governance (de bestuurlijke invulling van de stichting INTOS na opheffing van de IWGM), de juridische vormgeving van de opdrachtverlening en de organisatie van het werkgeverschap van de Wsw-medewerkers. Voor deze aspecten zijn er enkele mogelijkheden waaruit een keuze kan worden gemaakt. Ook zullen er nieuwe afspraken moeten worden gemaakt over de financiële verhoudingen tussen de gemeenten onderling en/of tussen de gemeenten en INTOS. Een keuze voor een bepaalde mogelijkheid heeft weer implicaties voor de overige gevolgen van de opheffing van de IWGM. Dus: de gevolgen van de opheffing van de GR ontstaan niet alleen door de opheffing van de IWGM maar zijn ook afhankelijk van keuzes die over de toekomstige uitvoering worden gemaakt.

5.2

Toekomstmodellen

We verkennen in deze quickscan drie toekomstmodellen voor de uitvoering van de Wsw die wat betreft de governance als volgt kunnen worden getypeerd: 1. De gemeenten Gennep en Mook en Middelaar benoemen elk één bestuurder van de stichting INTOS. Beide gemeenten wijzen INTOS aan als uitvoerder van de Wsw en sluiten een dienstverleningsovereenkomst met INTOS voor de uitvoering van de Wsw. De gemeente Gennep sluit ook een dienstverleningsovereenkomst met INTOS af voor uitvoering van het werkdeel van de Participatiewet en andere activiteiten. 2. De gemeente Gennep benoemt één of meerdere bestuurders van de stichting INTOS. De gemeente Mook en Middelaar levert géén bestuurder van de stichting. Beide gemeenten wijzen INTOS aan als uitvoerder van de Wsw en sluiten een dienstverleningsovereenkomst met INTOS voor de uitvoering van de Wsw. De gemeente Gennep sluit ook een dienstverleningsovereenkomst met INTOS af voor uitvoering van het werkdeel van de Participatiewet en andere activiteiten. 3. INTOS wordt omgevormd van een stichting naar een onderdeel van de gemeente Gennep. Voor de gemeente Gennep wordt de uitvoering van de Wsw en het werkdeel van de Participatiewet een gemeente-interne aangelegenheid. De gemeente Mook en Middelaar kan een DVO afsluiten met de gemeente Gennep voor de uitvoering van de Wsw voor de gemeente Mook en Middelaar.

De navolgende tabel vat één en ander kort samen.

IWGM – Quick scan vormgeving opheffing GR en gevolgen opheffing – eindrapportage

18

Nr Model 1 Stichting INTOS met bestuurlijke deelname Mook en Middelaar 2 Stichting INTOS zonder bestuurlijke deelname Mook en Middelaar 3 INTOS wordt onderdeel gemeente Gennep

Bestuurlijke governance Beide gemeenten wijzen één bestuurder van INTOS aan De gemeente Gennep wijst één of meer bestuurders van INTOS aan

Opdrachtverlening Via aanwijzingsbesluit door beide gemeenten en een DVO of DVO’s tussen beide gemeenten en INTOS Zie Model 1

Voor Gennep via de gemeentelijke lijn vanuit het college van B&W

Mook en Middelaar kan voor de Wsw een aanwijzingsbesluit nemen en een DVO of DVO’s afsluiten met de gemeente Gennep Tabel 1: de drie toekomstmodellen

We werken deze drie modellen in de rest van dit hoofdstuk één voor één uit (paragrafen 5.3 tot en met 5.5) met daarbij mogelijke keuzes en afwegingen. Tevens beschrijven we in het kort nog een vierde model die strekt tot verzelfstandiging van INTOS. Dit model zit niet in de scope van de opdracht, maar wordt wel benoemd in kader van de volledigheid. In de samenvattende en concluderende paragraaf (5.6) worden de drie modellen tegen elkaar afgewogen.

5.3

Model 1: Stichting INTOS met bestuurlijke deelname Mook en Middelaar

Samenvatting model 1: Stichting INTOS met bestuurlijke deelname Mook en Middelaar Deze mogelijkheid wijkt af van de huidige situatie in de zin dat de IWGM tussen de gemeenten en INTOS uitgaat. Dit houdt in dat: - Het formele werkgeverschap van de Wsw-medewerkers terugvalt aan de colleges5. 5 De precieze vormgeving van het werkgeverschap is onderwerp van de volgende paragraaf.

IWGM – Quick scan vormgeving opheffing GR en gevolgen opheffing – eindrapportage

19

-

-

De uitvoering van de Wsw wordt door de gemeenten overeengekomen met stichting INTOS in de vorm van een aanwijzingsbesluit en een dienstverleningsovereenkomst (DVO). Beide gemeenten wijzen één bestuurder van de stichting INTOS aan. Beide gemeenten INTOS via een aanwijzingsbesluit moeten aanwijzen als uitvoeringsorganisatie voor de Wsw of via het verlenen van een alleenrecht. Er nieuwe afspraken moeten worden gemaakt over de financiële verhoudingen en de afrekening met INTOS6. Beide gemeenten een dienstverleningsovereenkomst afsluiten met INTOS voor de uitvoering van de Wsw.

Bestuurlijke governance In dit model wordt het bestuur gezamenlijk ingevuld door beide gemeenten die ieder één bestuurder in het bestuur van INTOS benoemen. De directe bestuurlijke lijn vanuit beide gemeenten borgt dat eventuele bestuurlijke besluitvorming en escalatie snel en efficiënt plaats kunnen vinden in het bestuur van de stichting INTOS. De bestuursleden kunnen op grond van artikel 5 van de statuten aanwijzingen geven ten aanzien van het te voeren beleid. Door de opheffing van IWGM ontstaat een directe relatie tussen de colleges als opdrachtgever en INTOS als opdrachtnemer. Tegelijkertijd dient het bestuurslid uit de gemeente ook de belangen van INTOS behartigen. In de praktijk kan het voorkomen dat de gezamenlijke belangen van INTOS als samenwerkingsverband op gespannen voet staan met de belangen van één of beide van de deelnemende gemeenten. Er zijn verschillende manieren mogelijk om deze spanning van ‘dubbele petten’ te verhelpen. Zo kunnen er afspraken in het college gemaakt worden over wie bestuurder (‘eigenaar’) van INTOS is en wie als opdrachtgevende portefeuillehouder van de gemeente wordt gezien, zodat de discussie vanuit een zuivere rollen- en pettenscheiding kan worden gevoerd.7 Tenslotte dienen de statuten ook afspraken te bevatten over stemverhoudingen, indien stemming nodig is voor besluitvorming.

Dat betekent dat de huidige stemverhoudingen die gelden binnen INTOS kunnen wijzigen, indien hier nieuwe afspraken over worden gemaakt. De betrokkenheid en invloed van de gemeenteraad hoeft niet te veranderen ten opzichte van de huidige situatie. De gemeenteraad kan weliswaar geen zienswijze meer geven op de begroting van de IWGM, maar INTOS loopt als verbonden partij mee in de P&C cyclus van de gemeenten. Het is mogelijk om in de statuten van INTOS een aanvullende bepaling op te nemen dat de gemeenten een zienswijze kunnen geven op het jaarplan en de begroting van de stichting INTOS. Aan de andere kant hebben gemeenteraden ook andere mogelijkheden om het college vragen te stellen of ter verantwoording te roepen over INTOS en hebben bestuurders een actieve informatieplicht. Deelname van gemeente Gennep en gemeente Mook en Middelaar aan het bestuur van INTOS vraagt bestuurlijke en daarmee ook ambtelijke betrokkenheid van beide gemeenten. Ondanks de opheffing van IWGM, waarmee een besluitvormingslaag verdwijnt, zal de bestuurlijke drukte slechts beperkt afnemen. Gelet op het geringe aandeel van gemeente Mook en Middelaar kan daarom vanuit oogpunt van bestuurlijke drukte overwogen worden dat deelname in het bestuur niet proportioneel is met haar belangen in de stichting.

Daarentegen kan ook overwogen worden om wel toe te treden tot het bestuur, maar de besluitvorming in feite volledig over te laten aan de bestuurder van gemeente Gennep. In dit 6 De mogelijkheden voor de financiële verhoudingen en afrekening met INTOS is onderwerp van één van de

volgende paragrafen. 7 Gedacht kan worden aan scheiding tussen toezichthoudende rol en de opdrachtgevende rol in het college ten aanzien van INTOS. De toezichthoudende rol als bestuurder van de stichting kan bijvoorbeeld worden ingevuld door de wethouder met financiën en/of bedrijfsvoering in de portefeuille. De opdrachtgevende rol kan worden ingevuld vanuit de wethouder Werk en Inkomen. Die is in dat geval geen bestuurder van de stichting. IWGM – Quick scan vormgeving opheffing GR en gevolgen opheffing – eindrapportage

20

geval behoudt Mook en Middelaar haar formele sturingsmogelijkheden (die zij niet uitoefent), waardoor de bestuurlijke drukte wel afneemt. Onder de streep is het effect van de keuze voor model 1 op de bestuurlijke drukte volgens ons marginaal, omdat IWGM op dit moment toch een min of meer ‘lege’ organisatie is. De uitvoering van de Wsw en de uitvoering van het werkgeverschap namens IWGM vindt immers plaats in de stichting INTOS, die grotendeels op dezelfde wijze wordt voortgezet in dit model. Verder worden de bestuursvergaderingen van IWGM en INTOS al met elkaar gecombineerd: de IWGM heeft haar eigen bestuurders benoemd als bestuurders van INTOS. Juridische vormgeving opdrachtgeverschap Het model verschilt van de oude situatie doordat de publiekrechtelijke rechtspersoon van de GR IWGM komt te vervallen. Het opdrachtgeverschap over de uitvoering van de Wsw wordt niet meer vanuit de IWGM overeengekomen met de stichting. In de nieuwe situatie wordt de uitvoering van de Wsw door de gemeenten zelf overeengekomen met stichting INTOS. Dit krijgt juridisch vorm door een aanwijzingsbesluit en een dienstverleningsovereenkomst (DVO) per gemeente. Beide gemeenten moeten een aanwijzingsbesluit nemen en een DVO met INTOS aangaan. In de DVO worden afspraken vastgelegd over de scope en uitvoering van taken, financiën en resultaten.

De gemeente Gennep zal ook afspraken moeten maken met de INTOS over de uitvoering van werktaken in het kader van de Participatiewet en dagbesteding in het kader van de WMO. Deze taken kunnen ook in een DVO worden vastgelegd. Formeel werkgeverschap Door het opheffen van de GR IWGM vervalt het werkgeverschap van de Wsw-medewerkers van rechtswege aan de colleges van beide gemeenten. Op grond van artikel 2 Wsw kan alleen een college of een GR Wsw-geïndiceerden een dienstbetrekking onder aangepaste omstandigheden aanbieden. De verantwoordelijkheid hiervoor kan niet worden verlegd naar een private rechtspersoon.8 Uitvoering van het werkgeverschap De colleges worden de formeel werkgever van hun Wsw-medewerkers. In de huidige situatie heeft de IWGM de volledige uitvoering van het werkgeverschap belegd bij INTOS.9 Volgens het aanwijzingsbesluit dat de IWGM heeft genomen (artikel 1, tweede lid), is de stichting gemachtigd om namens het bestuur van de GR-IWGM een dienstbetrekking op grond van artikel 2, lid 7 van de Wsw aan te gaan en de daaruit voortvloeiende of samenhangende handelingen te verrichten. Bij de keuze voor dit model kunnen de twee gemeenten op dezelfde wijze deze bepaling opnemen in hun aanwijzingsbesluit aan INTOS voor de nieuwe situatie.

Hierdoor wordt INTOS gemachtigd om namens het college de dienstbetrekkingen op grond van de Wsw aan te gaan en de daaruit voortvloeiende of samenhangende handelingen te verrichten. De colleges blijven echter te allen tijde verantwoordelijk en kunnen daarop worden aangesproken. Een tweede mogelijkheid is dat de gemeenten bepaalde personele en rechtspositionele beslissingen zelf nemen en voor een ander deel van de personele beslissingen INTOS 8 In alle drie modellen geldt dat het formele werkgeverschap bij de gemeente ligt. Ten aanzien van de uitvoering

van het werkgeverschap, namelijk de aansturing van de werknemer en de uitvoering van werkgeverstaken, kunnen wel diverse keuzes worden gemaakt. Dit wordt in de volgende paragraaf uitgewerkt. 9 Aanwijzingsbesluit uitvoeringsorganisatie Wsw, Intergemeentelijke Werkvoorziening Gennep, Mook en Middelaar: 17 december 2018. IWGM – Quick scan vormgeving opheffing GR en gevolgen opheffing – eindrapportage

21

machtigen. De gemeenten zouden dan bijvoorbeeld beslissingen die sterk samenhangen met het formeel werkgeverschap in de gemeentelijke organisatie beleggen, zoals ontslag, disciplinaire maatregelen en besluiten aangaande beloning van medewerkers. INTOS zou dan gemachtigd kunnen worden voor die personele beslissingen die te maken hebben met het materieel werkgeverschap, zoals de aansturing van werkzaamheden op de werkvloer. De keuze voor deze tweede mogelijkheid vereist echter relatief veel afstemming en coördinatie tussen de gemeenten en INTOS en wordt daarom niet geadviseerd. Wanneer de gemeenten bepaalde onderdelen van het werkgeverschap in het kader van de Wsw zelf willen uitvoeren en niet bij INTOS willen beleggen, kan dit worden omschreven in het aanwijzingsbesluit, een bijlage bij het aanwijzingsbesluit of in de DVO met daarin de inhoudelijke en financiële afspraken en helder te beschrijven wat de rolverdeling is tussen gemeente en INTOS. De mandaten, volmachten en machtigingen (zowel de extern als de intern belegde) dienen te worden opgenomen in de mandaatregeling van de gemeente. Aanbestedingsaspecten Een DVO is een privaatrechtelijke overeenkomst en valt onder hetzelfde juridische regime als een ‘overeenkomst van opdracht’. Bij het verlenen van een opdracht aan een marktpartij kunnen aanbestedingsverplichtingen van toepassing zijn.

Afhankelijk van de aard en omvang van de opdracht om de Wsw uit te voeren zijn reguliere aanbestedingsrechtelijke verplichtingen van toepassing.10 Er zijn echter uitzonderingsmogelijkheden om niet aan te hoeven besteden. Zo is er op grond van artikel 2.24, sub a Aanbestedingswet 2012 de mogelijkheid om een uitsluitend recht te verlenen met betrekking tot het verrichten van de gevraagde diensten. Op basis van deze bepaling kunnen aanbestedende diensten rechtstreeks een overeenkomst sluiten voor de inkoop van diensten bij een andere aanbestedende dienst (een van de gemeenten of een rechtspersoon die kwalificeert als aanbestedende dienst) die beschikt over een uitsluitend recht met betrekking tot het verrichten van de gevraagde diensten binnen een bepaald geografisch gebied.11 Gemeente Gennep en gemeente Mook en Middelaar zouden in dat geval dit uitsluitend recht aldus in een verordening vastleggen.12 Het verlenen van een uitsluitend recht voor INTOS is echter alleen mogelijk wanneer INTOS een publiekrechtelijke instelling is. Dit lijkt het geval te zijn.

Artikel 1.1 van de Aanbestedingswet 2012 definieert een publiekrechtelijke instelling als een instelling die ten doel heeft te voorzien in het algemeen belang, anders dan commerciële of industriële aard, die rechtspersoonlijkheid bezit, hoofdzakelijk gefinancierd door een overheid, onderworpen is aan toezicht van een overheid of de leden van het bestuur voor meer dan de helft door een overheid wordt aangewezen. Dit is bij INTOS het geval, waarmee het verlenen van een uitsluitend recht door gemeente Gennep en gemeente Mook een Middelaar voor uitvoering van de Wsw door INTOS een mogelijkheid is. Een tweede uitzonderingsmogelijkheid is (quasi-)inbesteding indien aan de bijbehorende voorwaarden wordt voldaan. Dit betekent dat de aanbestedingsplichtige diensten, zoals gemeenten, geen aanbesteding uit hoeven te voeren indien zij de opdracht ‘als het ware’ in haar eigen organisatie organiseert. Op basis van artikel 2.24a Aanbestedingswet 2012 kunnen aanbestedende diensten (zoals de gemeenten Gennep en Mook en Middelaar) 10 De verhoogde drempel voor sociale en andere specifieke diensten lijkt niet van toepassing te zijn voor sociale

werkvoorzieningen, omdat deze niet zijn opgenomen in de categorieën in Bijlage XIV van de Richtlijn. 11 In artikel 1 van de Aanbestedingswet 2012 wordt onder aanbestedende dienst verstaan:' de staat, een provincie, gemeente, waterschap of publiekrechtelijke instelling, dan wel een samenwerkingsverband van deze overheden of publiekrechtelijke instellingen. 12 Uit een vonnis van de Rechtbank Gelderland (Rb Gelderland 29 juli 20215, ECLI:NL:RBGEL:2015:5490, JAAN 2015/216 m.nt. J.W. Dibbits en R.S. Damsma) lijkt te volgen dat dat besluit algemeen verbindend moet (kunnen) zijn. IWGM – Quick scan vormgeving opheffing GR en gevolgen opheffing – eindrapportage

22

rechtstreeks een overeenkomst sluiten met een andere rechtspersoon (INTOS), indien deze voldoen aan vier voorwaarden voor (quasi-) inbesteding. De voorwaarden voor het kunnen toepassen van (quasi-)inbesteding zijn als volgt: 1. Toezichtcriterium (sub a): het toezicht door de aanbestedende dienst (gemeenten) op de opdrachtnemende entiteit (INTOS) moet zijn als het toezicht op zijn eigen diensten. 2. Merendeelcriterium (sub b): minimaal 80% van de activiteiten en taken door de opdrachtnemende entiteit (INTOS) is in opdracht van de controlerende aanbestedende diensten (gemeenten), bijvoorbeeld aangetoond door beschouwing van het driejarig gemiddelde omzet. 3. Kapitaalscriterium (sub c): de derde voorwaarde voor de uitzondering van artikel 2.24a vereist dat er geen directe participatie van privékapitaal mag zijn in de gecontroleerde entiteit. 4. Tot slot moet de entiteit rechtspersoonlijkheid bezitten. Door de bestuurlijke deelname van zowel gemeente Gennep als gemeente Mook en Middelaar in model 1 verandert er weinig ten opzichte van de huidige situatie. Beide gemeenten kunnen doorslaggevende invloed uitoefenen in de stichting via het bestuur (waarin bestuurders van de aanbestedingsplichtige diensten rechtstreeks als bestuurder deelnemen) en zodoende deze taak ‘als in eigen huis’ kunnen organiseren. Ook aan het tweede criterium wordt voldaan.

Het merendeelcriterium wordt beoordeeld op basis van de bedrijfseconomische activiteiten in de opdrachtnemende rechtspersoon. Dat de Stichting ook activiteiten en/of werkzaamheden ten behoeve van andere opdrachtgevers uitvoert, is niet van invloed daarop zolang het aandeel daarvan binnen de grens van 20% blijven. In het geval van sociale werkvoorzieningsbedrijven bestaan soms juridische verschillen van inzicht welke financiële stromen onder commerciële opdrachtgevers vallen en welke gerelateerd kunnen worden aan de ‘dienst van algemeen economisch belang’. Een belangrijk onderdeel van de Wsw-uitvoering betreft de uitvoering van opdrachten en detacheringen van Wsw-werknemers bij inlenende en opdrachtgevende derden. De ruime uitleg van het merendeelcriterium is dat deze opbrengsten mogen worden meegeteld in de berekening van het merendeelcriterium zolang deze plaatsvinden in het kader van de opdracht vanuit de controlerende diensten.13 De beperktere opvatting is dat deze commerciële opbrengsten niet onder het merendeelcriterium vallen. In dit advies wordt de ruime opvatting aangehouden, gelet op het doel en karakter van de Wsw. In 2020 wordt hieraan voldaan, ook onder de beperkte uitleg van het merendeelcriterium. Tenslotte wordt uit de balans duidelijk dat ook aan het derde criterium wordt voldaan en is het duidelijk dat INTOS rechtspersoonlijkheid bezit.

Indien de huidige bedrijfseconomische omvang van de opdracht gelijk blijft zal in model 1 dus voldaan worden aan de voorwaarden voor (quasi-)inbesteding. Er hoeft in dat geval hoogstwaarschijnlijk niet aanbesteed te worden. Ondernemingsrechtelijke aspecten Bij keuze voor model 1 worden besluiten door de rechtspersoon van de stichting INTOS genomen. Door haar eigen rechtspersoonlijkheid handelt zij uit eigen naam in het economisch verkeer. Eventuele aansprakelijkheden uit onrechtmatigheden of tekortkomingen komen daarmee voor rekening voor de stichting INTOS. De gemeenten zijn in beginsel afgeschermd van vorderingen en aansprakelijkheden van INTOS. Het uitgangspunt geldt dat alleen de stichting of vennootschap aansprakelijk is voor schades 13 Zie ook HvJEU 11 mei 2006, C-340/04, ECLI: EU:C:2006:308 (Carbotermo), r.o. 63-65.

IWGM – Quick scan vormgeving opheffing GR en gevolgen opheffing – eindrapportage

23

indien tekort wordt geschoten in de nakoming van een verbintenis of een onrechtmatige daad wordt pleegt. Vanwege de deelname van bestuurders in de stichting INTOS van beide gemeenten dient ook aandacht te zijn voor bestuurdersaansprakelijkheid. Onder bijzondere omstandigheden kan ook de bestuurder van de stichting aansprakelijk worden gesteld onder bestuurdersaansprakelijkheid. Elke bestuurder is op grond van artikel 2:9 BW tegenover de rechtspersoon gehouden tot behoorlijke vervulling van zijn taak en is hoofdelijk aansprakelijk voor schade voortkomend uit onbehoorlijk bestuur. Indien de bestuurder ter zake van de benadeling een ernstig verwijt kan worden gemaakt kan deze aansprakelijk worden gesteld. De bestuurders namens de gemeenten in het bestuur van stichting INTOS gaan derhalve ook als persoon een verantwoordelijkheid aan bij keuze voor dit model. Het is echter niet anders dan in de huidige situatie. Eventuele fiscale gevolgen (btw en Vpb) In deze paragraaf worden de eventuele fiscale gevolgen verkend. Deze quickscan is echter geen fiscaal-juridisch advies. Voor rechtmatigheid wordt een advies van een fiscalist aangeraden en nadere afstemming met de Belastingdienst wordt aanbevolen in een van de volgende fases van de implementatie. Omzetbelasting (btw) Bij het btw-vraagstuk dient eerst vastgesteld te worden of er sprake is van btw-plichtigheid.

Voor de Wet op de omzetbelasting 1968 (hierna: Wet OB) is sprake van een belastbare prestatie wanneer:  een prestatie (dienst of levering) wordt verricht;  tegen vergoeding;  waarbij een rechtstreeks verband bestaat tussen de prestatie en de vergoeding. Op basis van de voorgaande beschrijving van model 1 zal INTOS op basis van de dienstverleningsovereenkomst diverse prestaties aan de gemeenten verrichten (criteria 1) in ruil waarvoor zij een vergoeding ontvangt (criteria 2), vermoedelijk in de vorm van een kostendoorbelasting. Er is sprake van een rechtstreeks verband, omdat de vergoeding enkel wordt ontvangen wanneer INTOS de overeengekomen prestaties daadwerkelijk verricht (criteria 3). De (kosten)vergoeding die INTOS in rekening brengt aan de gemeenten is dan ook belastbaar voor de btw. Voor de btw is in dit geval geen sprake van overheidshandelen. Dat de vergoeding belastbaar is voor de btw betekent niet dat ook daadwerkelijk btw verschuldigd is. Indien één van de wettelijke vrijstellingen geldt, blijft heffing van btw achterwege. Artikel 11, eerste lid, letter u Wet OB maakt een koepelvrijstelling mogelijk voor partijen die samenwerken in een samenwerkingsverband. Indien voldaan wordt aan de volgende criteria: 1. de leden van het samenwerkingsverband verrichten vrijgestelde of onbelaste prestaties; 2.

de prestaties van het samenwerkingsverband zijn rechtstreeks nodig voor de activiteiten van de leden; 3. het samenwerkingsverband vordert van de leden alleen betaling van hun aandeel in de gemaakte kosten; 4. de vrijstelling leidt niet tot concurrentieverstoring; 5. de diensten zijn niet van de vrijstelling uitgezonderd. Met betrekking tot de eerste voorwaarde heeft het Hof van Justitie beslist dat de koepelvrijstelling enkel van toepassing is wanneer de leden een activiteit van algemeen

IWGM – Quick scan vormgeving opheffing GR en gevolgen opheffing – eindrapportage

24

belang uitvoeren.14 De Wsw-werkzaamheden kunnen mogelijk gekwalificeerd worden als een activiteit van algemeen belang. De Wsw-werkzaamheden door INTOS zijn rechtstreeks nodig om de wettelijke taak van de gemeenten voor de Wsw te laten uitvoeren. Tevens wordt beoogd dat in model 1 alleen het aandeel in gemaakte kosten door de gemeenten in rekening gebracht. Er is geen sprake van concurrentieverstoring door toepassing van de btw-vrijstelling, die ertoe zou leiden dat andere marktdeelnemers zonder vrijstelling van de markt zouden worden uitgesloten. Beide gemeenten zijn voornemens om de taken uit te laten voeren door INTOS, ongeacht of het btw-vraagstuk van toepassing is. Deze factor is dus niet van doorslaggevend belang, waardoor geen sprake is van verstoring van concurrentie. Ten aanzien van aanwezigheid van een uitzondering van het vijfde criterium kan betoogd worden dat aan het criterium wordt voldaan, ook al kunnen er elementen in de Wsw-dienstverlening zitten die mogelijk niet volledig zijn uitgezonderd (bijvoorbeeld voor administratieve taken die INTOS voor de gemeenten uitvoert). Echter, de dienstverlening van de DVO (begeleiding, materieel werkgeverschap) wordt voor dit model als één geheel gezien en daarmee kan betoogd worden dat er geen uitzondering op de vrijstelling van toepassing is.

Volgens deze beoordeling is de conclusie dat wordt voldaan aan alle voorwaarden voor toepassing van de koepelvrijstelling. Deze is derhalve van toepassing op de Wswdienstverlening aan beide gemeenten. Er is geen btw verschuldigd over de kostenvergoeding die INTOS in rekening brengt aan beide gemeenten. Overigens dient de dienstverlening van de DVO losgezien te worden van eventuele opdrachten en inkoop van schoonmaak- en groenwerkzaamheden. Deze zullen vermoedelijk wel btw-plichtig zijn en geen vrijstelling kennen. Vennootschapsbelasting (Vpb) INTOS is georganiseerd als stichting. Rechtspersonen als stichtingen, verenigingen en vergelijkbare organisaties hoeven alleen in bepaalde situaties vennootschapsbelasting te voldoen en hebben daarmee een beperkte belastingplicht. Op basis van artikel 5 lid 1 sub c ten tweede Vpb kan ieder geval gesteld worden dat de begeleiding, werkgeverschap en beschutte werkzaamheden in kader van het bieden van beschutte werkzaamheden aan mensen met een lichamelijke of verstandelijke beperking vrijgesteld zijn van Vpb-heffingen. De organisatie moet wel belastingaangifte doen over activiteiten waarmee zij deelneemt aan het openbaar verkeer en daarbij winst maakt door het drijven van een onderneming en daarin concurreert met ondernemers die geen vrijstelling voor de belastingplicht hebben (artikel 8f lid 1 sub b Vpb).

Dit is in ieder geval van toepassing voor groen- en schoonmaakwerkzaamheden. Overige Dit model beoogt een aanpassing van de statuten van de stichting INTOS met betrekking tot de bestuurders van de stichting en wellicht de stemverhoudingen. Verder moet goed bekeken worden of in de statuten van INTOS het toezicht van beide gemeenten voldoende is geborgd. Voor deze beoogde aanpassing is een gang naar de notaris nodig.

14 HvJ EU 21 september 2017, zaak C-605/15 (Aviva), zaak C-326/15 (DNB Banka), zaak C-616/15 (Commissie-

Duitsland). IWGM – Quick scan vormgeving opheffing GR en gevolgen opheffing – eindrapportage

25

5.4

Model 2: Stichting INTOS zonder bestuurlijke deelname Mook en Middelaar

Samenvatting model 2: stichting INTOS zonder bestuurlijke deelname gemeente Mook en Middelaar Deze mogelijkheid wijkt af van de huidige situatie in de zin dat de IWGM tussen de gemeenten en INTOS uitgaat. In veel opzichten lijkt model 2 op model 1, waarbij een cruciaal verschil is dat gemeente Mook en Middelaar in model 2 geen deel uitmaakt van het bestuur van INTOS. Samenvattend houdt dit in dat: - Het formele werkgeverschap van de Wsw-medewerkers terugvalt aan de colleges15. - Enkel de gemeente Gennep wijst bestuurders van de stichting INTOS aan. Gemeente Mook en Middelaar neemt geen deel aan het bestuur van INTOS. - Beide gemeenten moeten INTOS via een aanwijzingsbesluit aanwijzen als uitvoeringsorganisatie voor de Wsw of via het verlenen van een uitsluitend recht. - Er nieuwe afspraken moeten worden gemaakt over de financiële verhoudingen en de afrekening met INTOS - Beide gemeenten een dienstverleningsovereenkomst afsluiten met INTOS voor de uitvoering van de Wsw. Bestuurlijke governance Deze mogelijkheid wijkt af van de huidige situatie in de zin dat de IWGM als tussenliggende bestuurlijke laag tussen de gemeenten en INTOS verdwijnt en dat de gemeente Mook en Middelaar geen sturing en toezicht uitoefent op de stichting INTOS via een bestuurder van deze gemeente.

Dit model draagt in grote mate dezelfde implicaties als de eerste model, maar kent wel een andere bestuurlijke aansturing. De gemeente Mook en Middelaar vormt geen onderdeel meer van het bestuur van INTOS. Alleen gemeente Gennep heeft nog formele zeggenschap in de aansturing van de stichting. De gemeente Mook en Middelaar kan haar belangen en de belangen van haar Wsw-medewerkers behartigen via het afsluiten van een DVO met INTOS en door periodiek te sturen op de DVO. Voor zover in de overeenkomst tussen INTOS en 15 De precieze vormgeving van het werkgeverschap is onderwerp van de volgende paragraaf.

IWGM – Quick scan vormgeving opheffing GR en gevolgen opheffing – eindrapportage

26

gemeente Mook en Middelaar niet anders bepaald wordt, is geen instemming van gemeente Mook en Middelaar nodig heeft om tot besluitvorming te komen. Daarmee vindt de bestuurlijke aansturing plaats vanuit de gemeente Gennep. Gemeente Gennep zal in dit model deelnemen in het stichtingsbestuur van de stichting INTOS. In dit model heeft gemeente Gennep een dubbele pet: enige bestuurder (‘eigenaar’) van de stichting INTOS én opdrachtgever in haar hoedanigheid van gemeente. Dit biedt gemeente Gennep de gelegenheid om veel invloed op het uitvoeringsbeleid van stichting INTOS uit te oefenen. Dit biedt kansen voor de doorontwikkeling van andere vormen van dienstverlening, bijvoorbeeld door meer in te zetten op combinaties tussen Wsw en Participatiewet of voor nieuwe doelgroepen (statushouders, dagbesteding, inwoners met een afstand tot de arbeidsmarkt). Al met al neemt de bestuurlijke drukte voor gemeente Gennep sterk af ten opzichte van de huidige situatie door het vervallen van IWGM-vergaderingen en doordat minder formele afstemming en besluitvorming nodig is door het niet deelnemen in het bestuur van INTOS door de gemeente Mook en Middelaar. Gemeente Mook en Middelaar neemt in dit model geen deel aan stichting INTOS. Zij is daarmee enkel opdrachtgever aan de stichting en heeft dus geen dubbele rollen te scheiden.

De invloed die gemeente Mook en Middelaar daarmee kan uitoefenen op de opdracht is beperkt tot de vastgelegde afspraken. Voor gemeente Mook en Middelaar neemt de bestuurlijke drukte daarmee af omdat er de bestuursvergaderingen van de IWGM en INTOS wegvallen na de ontmanteling. Afhankelijk van de overeengekomen afspraken kunnen risico’s in de uitvoering van de opdracht ontstaan, bijvoorbeeld gelegen in bedrijfsvoering (ziekteverzuim begeleidend personeel, hoge overheadkosten) of tegenvallende economische omstandigheden met gevolgen voor opdrachten en leegloop. Als niet-eigenaar in stichting INTOS zal gemeente Mook en Middelaar deze risico’s kunnen afkopen tegen een nader gespecificeerd opslagpercentage op de opdracht aan stichting INTOS. Voor gemeente Gennep geldt daarbij de vraag of zij bereid is om deze risico’s te accepteren als enige formele deelnemer in de stichting. Indien deze risico’s optreden en ondanks de opslag een tekort ontstaat, dan komt dit ten laste van stichting INTOS (en indirect van de gemeente Gennep). Andersom is dit ook het geval: indien risico’s niet financieel kapitaliseren, dan zal de opslag op de opdracht ten bate van stichting INTOS (en indirect de gemeente Gennep) komen.

In dit geval dient het opgebouwde vermogen van de stichting te worden besteed aan een ideëel of sociaal doel.16 Juridische vormgeving opdrachtgeverschap In model 2 zal de publiekrechtelijke rechtspersoon van de GR IWGM komen te vervallen. Het opdrachtgeverschap over de uitvoering van de Wsw wordt niet meer vanuit de GR IWGM overeengekomen met de stichting. In de nieuwe situatie wordt de uitvoering van de Wsw door de gemeenten zelf overeengekomen met stichting INTOS. Dit krijgt juridisch vorm door een aanwijzingsbesluit en een dienstverleningsovereenkomst (DVO). De gemeente Gennep kan via een DVO de re-integratietaken Participatiewet en andere activiteiten beleggen bij INTOS. Aanbestedingsaspecten In model 2 neemt gemeente Mook en Middelaar geen deel in stichting INTOS. Daardoor is mogelijk een aanbesteding van toepassing, omdat ‘quasi-inbesteding’ niet mogelijk is voor gemeente Mook en Middelaar. Dezelfde juridische kaders als in model 1 zijn van toepassing.

16 Een mogelijkheid voor een dergelijke uitkering is bijvoorbeeld uitkering aan gemeente Gennep ter bevordering

van re-integratie van cliënten voor de Participatiewet. IWGM – Quick scan vormgeving opheffing GR en gevolgen opheffing – eindrapportage

27

Door de enkele bestuurlijke deelname door gemeente Gennep en niet die van gemeente Mook en Middelaar wordt voor de laatste gemeente niet voldaan aan het toezichtcriterium van art. 2.24a lid 1 sub a Aanbestedingswet. De doorslaggevende invloed is immers beperkt tot gemeente Gennep. Voor de gemeente Mook en Middelaar wordt daarmee niet aan de voorwaarden voor quasi-inbesteden voldaan. In model 2 wordt mogelijk ook niet meer aan het merendeelcriterium voldaan. Bij nietdeelname van gemeente Mook en Middelaar zal het percentage omzet vanuit gemeente Gennep in stichting INTOS bij een ‘strenge’ uitleg dalen onder de grens van 80% (74%), maar bij een ‘ruime’ uitleg van het merendeelcriterium boven de grens blijven van 80% (84%). De ruime uitleg van dit criterium stelt dat de beslissende omzet die is welke de betrokken onderneming behaalt krachtens gunningsbesluiten van het toezichthoudende lichaam, met inbegrip van de omzet die bij de uitvoering van dergelijke besluiten voortvloeit uit het verrichten van werkzaamheden voor derden. Wanneer deze uitleg wordt aangehouden voldoet de situatie voor de gemeente Gennep dus aan het merendeelcriterium. Indien de strenge uitleg van het merendeelcriterium wordt aangehouden, zijn waarschijnlijk beide gemeenten verplicht aan te besteden.

Indien de ruime uitleg van het merendeelcriterium wordt gevolgd, kan gemeente Gennep wel degelijk inbesteden, maar zal gemeente Mook en Middelaar een aanbesteding moeten doen of een uitsluitend recht moeten verlenen. Het verlenen van een uitsluitend recht (ook wel ‘alleenrecht’ genoemd; optie A in de figuur) is een andere mogelijkheid om binnen de kaders van de Aanbestedingswet zonder formele aanbestedingsprocedure opdrachten verlenen. Op basis van art. 2.24 sub a Aanbestedingswet kan een alleenrecht worden verleend aan een aanbestedingsplichtige dienst (zoals een gemeente) of een samenwerking van aanbestedingsplichtige diensten (zoals een gemeenschappelijke regeling) voor het verrichten van de gevraagde diensten. Zoals bij Model 1 reeds is geconstateerd kan INTOS worden gekwalificeerd als een publiekrechtelijke instelling voor de Aanbestedingswet, waarmee het verlenen van een alleenrecht door gemeente Gennep en gemeente Mook en Middelaar een mogelijkheid is. Gelet op de complexe criteria van inbesteding lijkt het verlenen van een alleenrecht voor de Wsw de meest voor de hand liggende optie bij keuze voor model 2. De groenopdracht van de gemeente Mook en Middelaar aan INTOS is verbonden aan de uitvoering van de Wsw voor de gemeente door INTOS. De groenopdracht zal dus ook dienen te worden voortgezet zolang INTOS de Wsw voor Mook en Middelaar uitvoert.

Ook hiervoor is het mogelijk dat Mook en Middelaar een uitsluitend recht verleent aan INTOS voor bepaalde groenwerkzaamheden in de gemeente of in een aangegeven deel van de gemeente. Indien geen gebruik gemaakt wordt van een uitzonderingsmogelijkheid zijn één of beide gemeenten verplicht aan te besteden. Voor de gunning van overheidsopdrachten aan sociale werkplaatsen geldt het verlichte regime van artikel 82 Aanbestedingswet (optie B in de figuur). Dit artikel biedt aanbestedende diensten de gelegenheid om deelneming aan procedures voor overheidsopdrachten voor te behouden aan sociale werkplaatsen en aan ondernemers die de maatschappelijke en professionele integratie van gehandicapten of kansarmen tot belangrijkste doel hebben. Deze regeling is voorbehouden aan sociale werkvoorzieningsbedrijven waarin re-integratie van doelgroepen het belangrijkste doel is (bijvoorbeeld indien dit doel opgenomen is in de statuten) en als minstens 30% van de werknemers (o.a. werknemers met een Wsw-indicatie) onder de doelgroep van de bepaling valt. INTOS voldoet aan deze criteria en kan daarmee inschrijven op zulke aanbestedingen. De gemeenten kunnen na voorafgaande aanbestedingsprocedure deze opdracht gunnen IWGM – Quick scan vormgeving opheffing GR en gevolgen opheffing – eindrapportage

28

aan een organisatie die onder de reikwijdte van dit artikel valt. Dat betekent dat ook andere sociale werkvoorzieningen mee kunnen doen in de aanbesteding van deze opdracht en de opdracht kunnen krijgen gegund. Ondernemingsrechtelijke aspecten Ook in model 2 is sprake van een rechtspersoon in de vorm van een stichting die in eigen rechtspersoonlijkheid deelneemt aan het economisch verkeer. De vermogensposities en aansprakelijkheden van de gemeenten zijn ook in model 2 afgeschermd van eventuele schades als gevolg van tekortkomingen of onrechtmatige daden. In model 2 wordt beoogd dat enkel bestuurder(s) van gemeente Gennep deelnemen in het bestuur van stichting INTOS. In dit geval krijgen de bestuurders van gemeente Gennep op persoonlijke titel ook verantwoordelijkheid als bestuurder, waardoor zij ook bestuurdersaansprakelijkheid dragen. Aangezien er geen bestuurders van gemeente Mook en Middelaar deelnemen in het bestuur van stichting INTOS is bestuurdersaansprakelijkheid voor deze gemeente niet van toepassing. Formeel werkgeverschap Het formeel werkgeverschap in model 2 is hetzelfde als bij model 1. Het werkgeverschap gaat bij het opheffen van de IWGM van rechtswege over op de colleges van de twee gemeenten. Uitvoering van het werkgeverschap De colleges worden de formeel werkgever van hun Wsw-medewerkers.

De gemeenten kunnen, net als bij model 1, via een aanwijzingsbesluit de uitvoering van het Wswwerkgeverschap bij INTOS beleggen. Vanuit dit aanwijzingsbesluit wordt de stichting gemachtigd om namens het bestuur van de GR-IWGM een dienstbetrekking op grond van artikel 2, lid 7 van de Wsw aan te gaan en de daaruit voortvloeiende of samenhangende handelingen te verrichten. In het aanwijzingsbesluit dient de inhoud van de rechtsbetrekking tussen het college en stichting INTOS nader omschreven te worden. De uitvoeringsvarianten (volledige uitvoering door INTOS of een gedeelde uitvoering door gemeente en INTOS) voor het werkgeverschap zijn dezelfde als in model 1. Vanuit het perspectief van de gekozen bestuurlijke governance zijn er in model 2 geen andere voor- of nadelen van beide uitvoeringsvarianten dan in model 1. Het advies is om de volledige uitvoering van het werkgeverschap bij INTOS neer te leggen, net als IWGM nu ook doet. Eventuele fiscale gevolgen (btw en Vpb) In deze paragraaf worden de eventuele fiscale gevolgen verkend. Deze quickscan is echter geen fiscaal-juridisch advies. Voor rechtmatigheid wordt een advies van een fiscalist aangeraden en nadere afstemming met de Belastingdienst wordt aanbevolen in een van de volgende fases van de implementatie. Omzetbelasting (btw) Voor gemeente Gennep is hetzelfde regime van toepassing als in model 1.

De gemeente werkt samen met INTOS en de criteria voor de koepelvrijstelling worden voldaan. Voor gemeente Mook en Middelaar wordt niet voldaan aan de criteria voor de btw-vrijstelling, omdat zij niet formeel deelneemt in de samenwerking. Mogelijk kan gemeente Mook en Middelaar wel een beroep doen op een btw-vrijstelling op grond van artikel 11 lid 1 sub f Wet OB. Op grond van dit artikel zijn diensten door instellingen van sociale of culturele aard vrijgesteld van btw, waarbij als voorbeeld van een dergelijk instelling in Bijlage B, post B.25 van het Uitvoeringsbesluit OB ‘gemeenten of door gemeenten aangewezen rechtspersonen voor prestaties verricht op grond van artikel 7 van IWGM – Quick scan vormgeving opheffing GR en gevolgen opheffing – eindrapportage

29

de Participatiewet’ worden genoemd. Bij een ruime interpretatie zou de Wsw-dienstverlening hierin ook kunnen worden gelezen. In aanvulling op dit criterium mag de instelling (INTOS) echter geen winst beogen en mag er geen concurrentievervalsing ontstaan. Gelet op de samenhang van de Wsw-uitvoeringstaken wordt er voor deze quickscan uitgegaan dat aan beide criteria wordt voldaan, omdat INTOS geen winstoogmerk heeft en er geen directe concurrentievervalsing zal ontstaan (zie tevens toelichting bij model 1). Mocht de btw-vrijstelling van artikel 11 lid 1 sub f Wet OB toch niet strekken tot uitvoering van de Wsw, dan kan de verschuldigde btw door gemeente Mook en Middelaar zeer waarschijnlijk gecompenseerd worden uit het BTW-compensatiefonds op grond van artikel 3 sub a Wet op het BTW-compensatiefonds. Vennootschapsbelasting (Vpb) Voor eventuele Vpb-verplichtingen wordt verwezen naar de toelichting bij model 1.

5.5

Model 3: Omvormen INTOS naar gemeentelijke afdeling Gennep

Samenvatting model 3: Omvormen INTOS naar gemeentelijke afdeling en beleggen Wsw-taken bij de nieuwe organisatie De huidige stichting INTOS wordt omgevormd tot een onderdeel van de gemeente Gennep. Dit houdt in dat de stichtingsvorm wordt verlaten. Hierdoor wordt de bestuurlijke drukte ook voor de gemeente Gennep verminderd, omdat INTOS dan gaat meelopen in de governance en de P&C-cyclus van de gemeente Gennep zelf. Gemeente Mook en Middelaar treft een regeling of overeenkomst met gemeente Gennep, waarbij zij de uitvoering van de Wsw belegd bij gemeente Gennep. Samenvattend houdt dit in dat: - Het formele werkgeverschap van de Wsw-medewerkers terugvalt aan de colleges. - Stichting INTOS wordt omgevormd tot een onderdeel van gemeente Gennep. De bestuurders van gemeente Gennep sturen de uitvoering van de Wsw via de ambtelijke lijn direct aan; IWGM – Quick scan vormgeving opheffing GR en gevolgen opheffing – eindrapportage

30

-

-

-

-

-

Gemeente Gennep krijgt er circa 200 SW-medewerkers bij in haar organisatie, terwijl de gemeente niet dat aantal ambtenaren heeft. Dat is ook in beide voorgaande opties zo, maar het is in deze optie meer zichtbaar. Ook krijgt de gemeente Gennep het reguliere personeel van INTOS in dienst en de medewerkers met een gesubsidieerde baan (anders dan in het kader van de Wsw); Afgevraagd kan worden of de gemeentelijke organisatiecultuur van gemeente Gennep en INTOS bij elkaar passen. De afdeling van gemeente Gennep voor de Wsw zal zich o.a. richten op het bedienen van de markt. Daarbij speelt ook de vraag of gemeente Gennep via (het voormalige) INTOS opdrachten wil uitvoeren voor andere gemeenten (Mook en Middelaar), UWV of andere opdrachtgevers. Gemeente Mook en Middelaar moet gemeente Gennep via een aanwijzingsbesluit aanwijzen als uitvoeringsorganisatie voor de Wsw of via het verlenen van een alleenrecht. Gemeente Gennep en gemeente Mook en Middelaar sluiten een dienstverleningsovereenkomst af of treffen een centrumregeling die strekt tot de uitvoering van de Wsw door gemeente Gennep. Integratie met de gemeente kan mogelijk leiden tot kostenreducties in overhead en staffuncties.

Algemene kenmerken In dit model gaat stichting INTOS over in de gemeente Gennep als gemeentelijk onderdeel. De stichtingsvorm wordt verlaten. De gemeente Gennep wordt daarmee direct verantwoordelijk voor de uitvoering van de Wsw en de exploitatie en bedrijfsvoering van INTOS. Gemeente Mook en Middelaar koopt Wsw-dienstverlening in bij gemeente Gennep op grond van een dienstverleningsovereenkomst en het verlenen van een uitsluitend recht voor uitvoering van de Wsw voor de gemeente Gennep. Bestuurlijke governance In dit model is de stichting INTOS omgevormd tot een gemeentelijk onderdeel van de gemeente Gennep. Derhalve heeft alleen gemeente Gennep nog formele zeggenschap in de aansturing van de activiteiten. In dit model wordt voor gemeente Gennep de bestuurlijke drukte daarmee verminderd omdat INTOS gaat meelopen in de governance en de P&Ccyclus van de gemeente Gennep zelf. De gemeente Mook en Middelaar kan haar belangen en de belangen van haar Wswmedewerkers behartigen via het afsluiten van een DVO met gemeente Gennep. Voor zover de overeenkomst tussen INTOS en gemeente Mook en Middelaar niet anders bepaalt, is geen instemming nodig van gemeente Mook en Middelaar om tot besluitvorming te komen.