Agendabundel

De gevolgen rondom de bestuurlijke governance voor gemeente Mook en Middelaar zijn daarmee gelijk aan Model 2, zij het dat in Model 2 de DVO met de stichting INTOS wordt afgesloten en in Model 3 met de gemeente Gennep. Juridische vormgeving De keuze voor de vorm van een gemeentelijke afdeling van gemeente Gennep heeft diverse juridische consequenties. Zo staat het gemeente Gennep niet helemaal vrij om het volledige takenpakket van stichting INTOS in haar interne organisatie te organiseren. Gemeente Gennep zal in dit model enkele activiteiten exploiteren die ook op de reguliere markt worden ontplooid. Voor deze activiteiten dient gemeente Gennep te voldoen aan de uitgangspunten van de Wet Markt en Overheid. Juridische vormgeving opdrachtgeverschap Er zijn twee wegen om het opdrachtgeverschap juridisch vorm te geven.

IWGM – Quick scan vormgeving opheffing GR en gevolgen opheffing – eindrapportage

31

Variant 1: Dienstverleningsovereenkomst De samenwerking tussen gemeente Gennep en gemeente Mook en Middelaar kan daarnaast ook vastgelegd worden via een dienstverleningsovereenkomst. De afspraken dienen in de DVO te worden overeengekomen op vergelijkbare wijze als in de voorgaande modellen. De gemeente Gennep hoeft geen aanwijzingsbesluit te nemen en een DVO af te sluiten. Variant 2: Gemeenschappelijke regeling (centrumregeling) Een alternatieve mogelijkheid bestaat in dit model om te kiezen voor een centrumregeling in plaats van een DVO. In een gemeenschappelijke regeling kan worden vastgelegd dat bevoegdheden van bestuursorganen van aan de regeling deelnemende gemeenten worden overgedragen aan bestuursorganen of ambtenaren van één van de deelnemende gemeenten. Deze variant strekt dus tot het door gemeente Mook en Middelaar delegeren van de verantwoordelijkheid voor uitvoering van de Wsw aan gemeente Gennep als centrumgemeente. Een centrumregeling gaat tegelijkertijd ook gepaard met haar eigen vereisten voor de governance, waardoor deze keuze in ieder geval een minimale bestuurlijke drukte betekent voor de deelnemers aan deze governance. Aanbestedingsaspecten Indien in dit model gekozen wordt voor de publiekrechtelijke gemeenschappelijke regeling (variant 1), dan is er geen sprake van aanbestedingsrechtelijke aspecten.

Bij deze keuze ligt de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de wettelijke taak tot het uitvoeren van de Wsw op grond van de gemeenschappelijke regeling bij de gemeente Gennep. Bij het afsluiten van een privaatrechtelijke dienstverleningsovereenkomst (variant 2) spelen in dit model eerdergenoemde aanbestedingsrechtelijke aspecten wel een rol voor gemeente Mook en Middelaar. De meest pragmatische manier voor gemeente Mook en Middelaar om de Wsw-opdracht direct aan gemeente Gennep te kunnen gunnen is door het verlenen van een alleenrecht op grond van art. 24 sub a Aanbestedingswet. In deze situatie treden dezelfde juridische gevolgen op als bij de andere modellen. Wat betreft de groenopdracht van de gemeente Mook en Middelaar geldt in dit model hetzelfde als in model 2. Ook voor de groenopdracht is het mogelijk dat de gemeente Mook en Middelaar een uitsluitend recht verleent aan INTOS voor bepaalde groenwerkzaamheden in de gemeente of in een aangegeven deel van de gemeente. Ondernemingsrechtelijke aspecten In model 3 is de organisatie volledig ondergebracht in de publieke rechtspersoon van de gemeente Gennep (art. 2:1 BW). De gemeente Gennep is daarmee aansprakelijk voor rechtshandelingen in het economisch verkeer.

Mededingingsaspecten Bij keuze voor model 3 zal gemeente Gennep zelf marktactiviteiten gaan ontplooien (bijvoorbeeld loon- en salarisadministratie, beschutte werkopdrachten, werkbegeleiding organiseren, re-integratie, etc.) en opdrachten voor beschut, groen- en schoonmaakvoorzieningen en begeleiding. Om concurrentievervalsing door overheden te voorkomen zijn gemeenten gebonden aan de Wet Markt en Overheid. Iedere vorm van bevoordeling van het eigen bedrijf door de gemeente is niet toegestaan. Dit betekent onder andere dat overheden alle kosten die zij maken voor een dienst doorberekenen in de prijs. Ook dienen functies tussen de diverse gemeentelijke afdelingen helder gescheiden te worden, zodat ook via de andere functies de gemeente geen oneerlijk voordeel kan ontstaan. Het doel van deze wetgeving is daarmee om een eerlijk speelveld te bewaken tussen concurrerende bedrijven.

IWGM – Quick scan vormgeving opheffing GR en gevolgen opheffing – eindrapportage

32

Het kan een overweging van gemeente Gennep zijn om dit eerlijk speelveld te borgen door voor de economische activiteiten separate stichtingen of vennootschappen op te richten, die deze economische activiteiten namens gemeente Gennep uitvoeren. In de praktijk betekent dit in de praktijk nagenoeg hetzelfde model als de voorgaande twee modellen, maar dan met hogere complexiteit en bestuurlijke drukte (door het bestaan van één of meerdere stichtingen, naast de gemeentelijke afdeling). Formeel werkgeverschap Hiervoor geldt hetzelfde als in modellen 1 en 2. In dit model zou het ook een keuze kunnen zijn van de gemeenten om de Wsw-medewerkers van Mook en Middelaar ook bij de gemeente Gennep in dienst te laten komen onder gelijktijdige financiële afspraken tussen beide gemeenten. Zie Bijlage A voor een toelichting over het formeel werkgeverschap. Materieel werkgeverschap De gemeente Gennep is zowel formeel als materieel werkgever en voert alle handelingen uit die te maken hebben met het werkgeverschap. De gemeente Mook en Middelaar kan in dit model besluiten om de gemeente Gennep via het aanwijzingsbesluit de volledige uitvoering van het werkgeverschap van de Wsw-medewerkers van Mook en Middelaar op te dragen. Dan mag de gemeente Gennep alle handelingen verrichten die nodig zijn voor de dienstbetrekkingen van de inwoners van Mook en Middelaar.

Het college van de gemeente Mook en Middelaar blijft echter verantwoordelijk voor zover het medewerkers uit deze gemeente betreft. Bestuurlijke sturingsmogelijkheden Gemeente Gennep heeft in dit model de volledige Wsw, waaronder het werkgeverschap en de economische activiteiten, in eigen huis georganiseerd. Daarmee heeft zij volledige en directe sturing over de uitvoering van de Wsw. Voor gemeente Mook en Middelaar komen de sturingsmogelijkheden overeen met het tweede model. Dit betekent dat sturing wordt vormgegeven op de wijze zoals partijen deze overeenkomen in de DVO of de centrumregeling. In dit model wordt de DVO met de gemeente Gennep gesloten en niet met INTOS. Eventuele fiscale gevolgen (btw en Vpb) In deze paragraaf worden de eventuele fiscale gevolgen verkend. Deze quickscan is echter geen fiscaal-juridisch advies. Voor rechtmatigheid wordt een advies van een fiscalist aangeraden en nadere afstemming met de Belastingdienst wordt aanbevolen in een van de volgende fases van de implementatie. Omzetbelasting (btw) Gemeente Gennep is in model 3 uitvoerder geworden van de Wsw-activiteiten. Zij heeft daarmee geen btw-verplichtingen. Gemeente Mook en Middelaar koopt dienstverlening bij gemeente Gennep in.

De omzet over deze dienstverlening is in principe btw-plichtig, maar ook in Model 3 kan gemeente Mook en Middelaar mogelijk een beroep doen op een btwvrijstelling op grond van artikel 11 lid 1 sub f Wet OB voor diensten door instellingen van sociale of culturele aard vrijgesteld van btw. Indien dit niet het geval is, dan kan de verschuldigde btw ook in model 3 zeer waarschijnlijk gecompenseerd worden uit het BTWcompensatiefonds op grond van artikel 3 sub a Wet op het BTW-compensatiefonds. Vennootschapsbelasting (Vpb) Bij het onderbrengen van INTOS in de organisatie van gemeente Gennep zal de gemeente marktactiviteiten exploiteren. Op basis van artikel 5 lid 1 sub c ten tweede Vpb kunnen begeleiding, werkgeverschap en beschutte werkzaamheden in kader van het bieden van beschutte werkzaamheden aan mensen met een lichamelijke of verstandelijke beperking vrijgesteld worden van Vpb-heffingen. Gemeente Gennep zal wel belastingaangifte moeten IWGM – Quick scan vormgeving opheffing GR en gevolgen opheffing – eindrapportage

33

doen over activiteiten waarmee zij deelneemt aan het openbaar verkeer en daarbij winst maakt door het drijven van een onderneming en daarin concurreert met ondernemers die geen vrijstelling voor de belastingplicht hebben (artikel 8f lid 1 sub b Vpb). Dit is in ieder geval van toepassing voor groen- en schoonmaakwerkzaamheden. Het voeren van een fiscale administratie voor deze marktactiviteiten is een nieuwe taak voor gemeente Gennep en dient geïmplementeerd te worden bij keuze voor model 3.

5.6

Overige modellen

Een mogelijk vierde model is om INTOS volledig te verzelfstandigen, Dit kan inhouden dat INTOS een BV wordt met aandeelhouders (anders dan gemeenten) of een stichting blijft met bestuurders die niet door de gemeenten worden benoemd. De organisatie wordt dan zelf verantwoordelijk voor het operationeel / bedrijfsresultaat en zal verliezen moeten kunnen opvangen. De gemeenten kunnen de Wsw-medewerkers bijvoorbeeld bij deze organisatie detacheren. Dit model heeft echter verschillende nadelen: - Het voldoet niet aan het toezichtcriterium voor quasi-inbesteden waardoor de gemeenten opdrachten niet zonder aanbesteding mogen neerleggen bij de verzelfstandigde organisatie. Dit geldt in dit geval ook voor de opdracht om de Wsw uit te voeren, omdat INTOS niet meer kwalificeert als publiekrechtelijke instelling omdat gemeenten niet langer de bestuurders benoemen. - Wanneer het op enig moment in de (verre) toekomst slecht gaat met de organisatie en in financiële problemen komt, moeten de gemeenten alsnog financieel bijspringen of een alternatieve oplossing vinden voor hun SW-medewerkers. Vooral dit laatste zal naar verwachting tot grote onrust en mogelijk discontinuïteit leiden. Gemeenten blijven te allen tijde verantwoordelijk voor hun SW-medewerkers. Om deze redenen is dit model niet verder uitgewerkt. Wij adviseren ook om dit model niet verder in de afweging te betrekken.

Tenslotte is een mogelijkheid om de gemeente Mook en Middelaar voor de uitvoering van de Wsw aansluiting te laten zoeken bij Werkbedrijf Rijk van Nijmegen. Dit betekent dat de werkplek van de Wsw-medewerkers wijzigt en dat INTOS in omvang inkrimpt.

5.7

Samenvattingstabel

In de voorgaande paragrafen hebben we diverse modellen voor een nieuwe governance van INTOS verkend. Elk model heeft zijn eigen voor- en nadelen. Deze voor- en nadelen werken op diverse manieren uit op de criteria die de gemeente zich hebben gesteld. In deze afsluitende paragraaf bespreken en vergelijken we de voor- en nadelen van de verschillende modellen. In de samenvattingstabel is gepoogd een algemene rangschikking per aspect inzichtelijk te maken met een groene (voorkeursvariant), gele (neutraal) of rode (nadelig) kleur. Aan de kleurenstelling zit geen gewicht, maar een aanzet voor een nadere discussie over de consequenties van de voorgenomen opheffing van de IWGM. Na een korte toelichting en analyse van de samenvattingstabel presenteren we een tussenconclusie. Aspect Bestuurlijke sturing/invloed

Gemeente Gennep

Mook en Middelaar

Model 1 Beide gemeenten leveren bestuurder INTOS

Model 2 Alleen Gennep levert bestuurders INTOS

Model 3 INTOS is onderdeel van de gemeentelijke organisatie Gennep M&M levert geen bestuurder

IWGM – Quick scan vormgeving opheffing GR en gevolgen opheffing – eindrapportage

34

Bestuurlijke rolinvulling (eigenaar & opdrachtgever)

Gennep

Bestuurlijke drukte

Gennep

Mook en Middelaar

Mook en Middelaar

Juridische vormgeving opdrachtverlening

Gennep

Mook en Middelaar

Formeel werkgeverschap Uitvoering werkgeverschap

Aanbestedingsrechtelijke aspecten

Gennep Mook en Middelaar Gennep Mook en Middelaar

Gennep

Mook en Middelaar

Let op scheiding ‘eigenaarsrol’ en opdrachtgeversrol

Alleen bestuur IWGM vervalt; beperkte invloed op bestuurlijke drukte

M&M heeft enkel opdrachtgevende rol jegens Gennep

Minder bestuurlijke drukte. M&M heeft geen bestuurder bij INTOS en is alleen opdrachtgever via een DVO.

Beide gemeenten nemen een aanwijzingsbesluit en sluiten een DVO met INTOS

Minder bestuurlijke drukte. M&M is alleen opdrachtgever via een DVO.

Inbesteding en verlenen uitsluitend recht voor uitvoering Wsw met een DVO met INTOS incl. aanwijzingsbesluit. Geen inbesteding mogelijk. Verlenen uitsluitend recht voor uitvoering Wsw en groenopdracht met een DVO met INTOS incl. aanwijzingsbesluit. Komt bij de colleges te liggen.

Geen nadere juridische vormgeving

Volledig bij INTOS beleggen via het aanwijzingsbesluit

Zelf uitvoeren

Wijkt niet of nauwelijks af van huidige situatie: quasi-inbesteden door beide gemeenten mogelijk, zeker wanner uitgegaan wordt van ruimte interpretatie merendeelcriterium.

Aanbestedingsissue is dat mogelijk niet meer voldaan wordt aan merendeelcriterium door de gemeente Gennep. Dit kan worden opgelost door ruime interpretatie van wet- en regelgeving te volgen of een uitsluitend recht te verlenen. M&M voldoet niet langer aan toezichtcriterium en zal uitsluitend recht aan INTOS voor uitvoering Wsw en groenopdracht moeten verlenen.

IWGM – Quick scan vormgeving opheffing GR en gevolgen opheffing – eindrapportage

Gemeente M&M verleent een uitsluitend recht uitvoering Wsw en groenopdracht aan Gennep en sluit een DVO met de gemeente Gennep.

Gemeente M&M kan dit via uitsluitend recht volledig bij gemeente Gennep beleggen Inbesteding

Gemeente M&M kan uitsluitend recht verlenen aan de gemeente Gennep voor uitvoering van de Wsw en de groenopdracht. Alternatief is een centrum-regeling, 35