05. Bijlage 3 Monitor integriteit en veiligheid 2020
Tekst van het document
Gemeenten
Provincies
Waterschappen
(n=2.546)
(n=170)
(n=204)
2016
2020
2016
2020
2016
2020
Overige verstrengeling met belangen familie/vrienden/collega's
35%
36%
29%
31%
17%
22%
Misbruik maken / niet vertrouwelijk omgaan gevoelige informatie
37%
35%
37%
30%
9%
13%
Meestemmen over zaken met persoonlijk belang
32%
33%
26%
30%
11%
21%
Optreden als adviseur/gemachtigde geschil burgers/bestuur
31%
31%
20%
19%
12%
19%
Oneigenlijke druk uitoefenen op ambtenaren
24%
26%
20%
21%
9%
17%
Het niet melden van alle (neven)functies
16%
20%
24%
22%
21%
13%
Niet correct gebruik (fractie)vergoedingen/(onkosten)declaraties
16%
13%
47%
32%
6%
11%
Ingaan op uitnodigingen/reizen/congressen/evenementen/diners
11%
9%
18%
17%
2%
7%
Aannemen geschenken/diensten in strijd met regels/gedragscode
5%
5%
9%
2%
2%
2%
4.2
Werkhouding en moreel bewustzijn
Twee derde oordeelt positief over aspecten van moreel bewustzijn bij collega-ambtsdragers De meerderheid van de politieke ambtsdragers is van mening dat hun collega-ambtsdragers bewust omgaan met integriteit en dit laten meewegen in hun handelen (tabel 4.3). Ongeveer een op de tien ambtsdragers is het oneens met deze stellingen. Bij waterschappen zijn politieke ambtsdragers over de gehele linie positiever over hun collega’s dan bij provincies en gemeenten. Door alle bestuurslagen heen hebben volksvertegenwoordigers een minder positief oordeel over hun collega-ambtsdragers in vergelijking met dagelijks bestuurders (figuur 4.1). Tabel 4.3 – Moreel bewustzijn Basis: alle politieke ambtsdragers (n=2.943), percentage (helemaal) mee eens
Collega-ambtsdragers handelen met voorzorg en met oog voor
Gemeenten
Provincies
Waterschappen
(n=2.566)
(n=172)
(n=205)
2016
2020
2016
2020
2016
2020
64%
64%
62%
60%
78%
78%
66%
64%
64%
64%
81%
77%
61%
61%
54%
58%
71%
71%
consequenties van hun gedrag voor anderen Collega-ambtsdragers zijn goed in staat om de gevolgen van hun handelen te overzien Collega-ambtsdragers zorgen ervoor dat integriteitsaspecten altijd worden meegewogen in hun handelen
Monitor Integriteit en Veiligheid 2020
55 van 97
Figuur 4.1 – Moreel bewustzijn, naar functie Basis: alle politieke ambtsdragers (n=2.943), percentage (helemaal) mee eens 87%
Mijn collega-ambtsdragers handelen met voorzorg en met oog voor consequenties van hun gedrag voor anderen
88% 60% 79%
Mijn collega-ambtsdragers zijn goed in staat om de gevolgen van hun handelen te overzien
87% 60% 79%
Mijn collega-ambtsdragers zorgen ervoor dat integriteitsaspecten altijd worden meegewogen in hun handelen
84% 57% 0%
Voorzitters
20%
40%
Medebestuurders
60%
80%
100%
Volksvertegenwoordigers
Politieke ambtsdragers die overtredingen van regels bij collega’s hebben gezien of menen te hebben gezien, zijn minder positief over het moreel bewustzijn dan politieke ambtsdragers die geen getuige hiervan zijn geweest (figuur 4.2). Dit patroon was ook in 2016 te zien. Figuur 4.2 – Moreel bewustzijn, naar getuigenis van niet-integer gedrag Basis: alle politieke ambtsdragers (n=2.943), percentage (helemaal) mee eens 56%
Mijn collega-ambtsdragers handelen met voorzorg en met oog voor consequenties van hun gedrag voor anderen
86%
54%
Mijn collega-ambtsdragers zijn goed in staat om de gevolgen van hun handelen te overzien
85%
Geen getuige
53%
Mijn collega-ambtsdragers zorgen ervoor dat integriteitsaspecten altijd worden meegewogen in hun handelen
85% 0%
Monitor Integriteit en Veiligheid 2020
Wel getuige
20%
40%
60%
80%
100%
56 van 97
4.3
Bekendheid met integriteitsbeleid
Negen op de tien ambtsdragers bekend met integriteitsbeleid Negen op de tien politieke ambtsdragers in het decentraal bestuur zeggen bekend te zijn met regelingen, gedragscodes en maatregelen van hun eigen organisatie en deze ook toe te passen in het werk. Een iets kleiner deel (73% tot 84%) schat in dat dat ook geldt voor hun collegaambtsdragers (tabel 4.4). Politieke ambtsdragers bij waterschappen hebben het meest positieve beeld over hun collega’s. Verder zijn er weinig verschillen tussen de bestuurslagen. In het algemeen zijn volksvertegenwoordigers het minst positief over de bekendheid van onderdelen van het integriteitsbeleid bij hun collega-raadsleden (figuur 4.3). Tabel 4.4 – Bekendheid met integriteitsbeleid Basis: alle politieke ambtsdragers (n=2.916), percentage (helemaal) mee eens
Is zelf bekend met aanwezige regelingen, gedragscodes en
Gemeenten
Provincies
Waterschappen
2016
2020
2016
2020
2016
2020
92%
91%
92%
95%
92%
93%
73%
73%
75%
80%
86%
84%
maatregelen en past deze toe in het werk Collega-ambtsdragers zijn bekend met aanwezige regelingen, gedragscodes en maatregelen en passen deze toe in het werk
Figuur 4.3 – Bekendheid met integriteitsbeleid, naar functie Basis: alle politieke ambtsdragers (n=2.916), percentage (helemaal) mee eens 97%
Is zelf bekend met aanwezige regelingen, gedragscodes en maatregelen en past deze toe in het werk
93% 91% 90%
Collega-ambtsdragers zijn bekend met aanwezige regelingen, gedragscodes en maatregelen en passen deze toe in het werk
88% 71% 0%
20%
Voorzitters
40% Medebestuurders
60%
80%
100%
Volksvertegenwoordigers
Bekendheid met steunpunten Er zijn verschillende instanties waar politieke ambtsdragers terechtkunnen voor advies of ondersteuning bij integriteitskwesties en/of het melden van misstanden. Bijna 60 procent van de politieke ambtsdragers kent het Huis voor Klokkenluiders. Dat is in de meeste gevallen alleen van naam. Het Steunpunt integriteitsonderzoek politieke ambtsdragers (SIPA) en het Contactpunt Rijksrecherche zijn bij ongeveer vier op de tien politieke ambtsdragers bekend. Ook bij deze steunpunten gaat het vooral om naamsbekendheid (tabel 4.5).
Monitor Integriteit en Veiligheid 2020
57 van 97
Tabel 4.5 – Bekendheid met steunpunten Basis: alle politieke ambtsdragers (n=2.901)
Organisatie
Bekendheid
Steunpunt integriteitsonderzoek
Ja
15%
15%
13%
17%
politieke ambtsdragers (SIPA)
Ja, alleen van naam
25%
25%
23%
24%
Nee
59%
59%
64%
59%
Contactpunt Rijksrecherche
Huis voor Klokkenluiders
Totaal
Gemeenten
Provincies
Waterschappen
Ja,
13%
13%
13%
9%
Ja, alleen van naam
25%
25%
24%
27%
Nee
62%
62%
63%
63%
Ja
24%
23%
30%
31%
Ja, alleen van naam
34%
34%
33%
38%
Nee
42%
43%
38%
32%
Op het moment dat politieke ambtsdragers te maken krijgen met een morele kwestie zouden zij op zoek gaan naar advies, bijvoorbeeld bij een collega of een steunpunt (tabel 4.6). De overgrote meerderheid voelt zich vrij om een dilemma of kwestie met een collega-ambtsdrager te bespreken (figuur 4.4). Tabel 4.6 – Inwinnen advies Basis: alle politieke ambtsdragers (n=2.909), percentage (helemaal) mee eens
Op het moment dat ik te maken krijg met een morele kwestie ga
Gemeenten
Provincies
Waterschappen
(n=2.541)
(n=167)
(n=201)
2016
2020
2016
2020
2016
2020
90%
91%
89%
86%
88%
90%
ik op zoek naar advies (bv. bij collega-ambtsdragers of een steunpunt)
Figuur 4.4 – Bespreken dilemma of kwestie, naar functie Basis: alle politieke ambtsdragers (n=2.929), percentage (helemaal) mee eens44 98% Ik voel me vrij om een dilemma of kwestie met mijn collega-ambtsdragers te bespreken
96% 88% 0%
20%
Voorzitters
44
40% Medebestuurders
60%
80%
100%
Volksvertegenwoordigers
Deze stelling is nieuw in 2020, waardoor een vergelijking met eerdere jaren niet mogelijk is.
Monitor Integriteit en Veiligheid 2020
58 van 97
4.4
Aandacht voor integriteit binnen de organisatie
Bestuurlijke integriteit staat volgens meerderheid minimaal een keer per jaar op agenda Volgens zeven op de tien politieke ambtsdragers staat bestuurlijke integriteit minstens eens per jaar op de agenda. Hiervan geeft iets minder dan de helft aan dat dit meerdere keren per jaar gebeurt (figuur 4.5). Figuur 4.5 – Bespreken dilemma’s bestuurlijke integriteit 45 Basis: alle politieke ambtsdragers (n=2.901) Hoe vaak worden in uw organisatie dilemma’s rond de bestuurlijke integriteit besproken? Gemeenten
31%
Provincies
38%
25%
48%
36%
Waterschappen
29%
45%
Totaal
32%
38%
0%
20%
Meerdere keren per jaar
40% Jaarlijks
6%
14%
25%
25%
60%
5%
80%
Minder dan eens per jaar
100% Nooit
Voorzitters geven op uiteenlopende wijze invulling aan hun taak om integriteit te bevorderen De voorzitter van het dagelijks bestuur (burgemeester, commissaris van de Koning en dijkgraaf) is verantwoordelijk voor het integriteitsbeleid en het integriteitsbewust handelen van politieke ambtsdragers. Dit kan op verschillende manieren vorm krijgen. De meest genoemde vormen zijn het initiëren van bijeenkomsten of het maken van afspraken met de volksvertegenwoordiging, het opnemen van integriteit als onderwerp in het inwerkprogramma voor nieuwe bestuurders en volksvertegenwoordigers, het opstellen of actualiseren van een gedragscode of protocol en het agenderen van relevante acties en/of beleidsstukken (tabel 4.7). Medebestuurders (wethouders, gedeputeerden en leden van het dagelijks bestuur) en volksvertegenwoordigers (raadsleden, statenleden en leden van het algemeen bestuur) hebben minder goed zicht op de wijze waarop aandacht wordt gegeven aan integriteit. Wel noemen ze dezelfde zaken als de voorzitters van het dagelijks bestuur.
45
Door een wijziging van de vraagstelling is geen vergelijking met eerdere jaren mogelijk.
Monitor Integriteit en Veiligheid 2020
59 van 97
Tabel 4.7 – Optreden voorzitter als bewaker van integriteit Hoe geeft de voorzitter van het dagelijks bestuur uiting aan het integriteitsbeleid en het integriteitsbewust handelen van politieke ambtsdragers? (n=2.901, meerdere antwoorden mogelijk)
Totaal
Door het initiëren van bijeenkomsten met de
Voorzitters
Mede-
Volksvertegen
(n=173)
bestuurders
-woordigers
(n=421)
(n=2.460)
56%
82%
52%
56%
56%
73%
60%
55%
51%
76%
56%
50%
49%
76%
47%
48%
49%
81%
60%
46%
28%
73%
55%
23%
23%
43%
20%
23%
23%
54%
28%
21%
Door de jaarlijkse verantwoording en rapportage
18%
24%
19%
18%
Als opdrachtgever van een integriteitsonderzoek
17%
18%
26%
16%
Op een andere manier
6%
12%
6%
5%
Weet niet / geen zicht op
9%
0%
7%
10%
volksvertegenwoordiging* Door afspraken te maken met de volksvertegenwoordiging* Door het op te nemen in het inwerkprogramma voor nieuwe bestuurders en volksvertegenwoordigers Door het opstellen of actualiseren van een gedragscode of protocol Door het agenderen van relevante acties en/of beleidsstukken Als opdrachtgever van de (externe) risicoanalyse/ screening van kandidaat-bestuurders Door de inzet van scholings- en trainingsinstrumenten (incl. e-learning, dilemmakaarten) Door het inrichten van een zorgvuldige handhavingspraktijk
naar zittende bestuurders
* de gemeenteraad, de provinciale staten of het algemeen bestuur.
Politieke ambtsdragers bij provincies en waterschappen noemen vaker dan politieke ambtsdragers bij gemeenten dat integriteit is opgenomen als onderwerp in het inwerkprogramma voor nieuwe bestuurders en volksvertegenwoordigers (tabel 4.8).
Monitor Integriteit en Veiligheid 2020
60 van 97
Tabel 4.8 – Optreden voorzitter als bewaker van integriteit Hoe geeft de voorzitter van het dagelijks bestuur uiting aan het integriteitsbeleid en het integriteitsbewust handelen van politieke ambtsdragers? (n=2.901, meerdere antwoorden mogelijk)
Totaal
Gemeenten
Provincies
Waterschappen
(n=2.530)
(n=169)
(n=202)
56%
56%
62%
60%
56%
56%
55%
63%
51%
49%
74%
71%
49%
48%
54%
52%
49%
48%
48%
64%
28%
27%
38%
40%
23%
23%
27%
26%
23%
23%
22%
27%
Door de jaarlijkse verantwoording en rapportage
18%
18%
26%
19%
Als opdrachtgever van een integriteitsonderzoek
17%
17%
19%
23%
Op een andere manier
6%
5%
8%
7%
Weet niet / geen zicht op
9%
10%
9%
5%
Door het initiëren van bijeenkomsten met de volksvertegenwoordiging* Door afspraken te maken met de volksvertegenwoordiging* Door het op te nemen in het inwerkprogramma voor nieuwe bestuurders en volksvertegenwoordigers Door het opstellen of actualiseren van een gedragscode of protocol Door het agenderen van relevante acties en/of beleidsstukken Als opdrachtgever van de (externe) risicoanalyse/screening van kandidaat-bestuurders Door de inzet van scholings- en trainingsinstrumenten (incl. e-learning, dilemmakaarten) Door het inrichten van een zorgvuldige handhavingspraktijk
naar zittende bestuurders
* De gemeenteraad, de provinciale staten of het algemeen bestuur.
Monitor Integriteit en Veiligheid 2020
61 van 97
4.5
Desinformatie
Desinformatie betreft het doelbewust, veelal heimelijk, verspreiden van misleidende informatie, met het doel om schade toe te brengen aan het publieke debat, democratische processen, de open economie of nationale veiligheid.46 Zes op de tien politieke ambtsdragers hebben weleens te maken met desinformatie. In de meeste gevallen gaat het daarbij om één of enkele keren per jaar. Vijf procent heeft hier minimaal wekelijks mee te maken (figuur 4.6). Met name provinciebestuurders en in mindere mate statenleden hebben hier op wekelijkse basis mee te maken (zie tabel 4.9). Figuur 4.6 – Frequentie van desinformatie Hoe vaak heeft u in de uitoefening van uw functie te maken met desinformatie? (n=2.894)47
41%
0%
45%
20% Nooit
40%
Eén of enkele keren per jaar
60%
Eén of enkele keren per maand
9% 3% 2%
80%
100%
Eén of enkele keren per week
Dagelijks
Tabel 4.9 – Frequentie van desinformatie, naar bestuurslaag Hoe vaak heeft u in de uitoefening van uw functie te maken met desinformatie? (n=2.894)
Frequentie desinformatie
Totaal
Gemeenten
Provincies
Waterschappen
(n=2.894)
(n=2.523)
(n=169)
(n=202)
Nooit
41%
41%
29%
52%
Eén of enkele keren per jaar
45%
45%
37%
39%
Eén of enkele keren per maand
9%
9%
16%
6%
Eén of enkele keren per week
3%
3%
11%
1%
Dagelijks
2%
2%
7%
1%
Tabel 4.10 – Frequentie van desinformatie, naar functie Hoe vaak heeft u in de uitoefening van uw functie te maken met desinformatie? (n=2.894)
Frequentie desinformatie
Totaal
Voorzitters
Mede-
Volksvertegen-
(n=2.894)
(n=152)
bestuurders
woordigers
(n=394)
(n=2.348)
Nooit
41%
35%
35%
42%
Eén of enkele keren per jaar
45%
50%
46%
44%
Eén of enkele keren per maand
9%
10%
14%
8%
Eén of enkele keren per week
3%
4%
4%
3%
Dagelijks
2%
2%
1%
2%
46 47
Deze inleiding is ook aan respondenten getoond, voordat zij de vraag naar de frequentie van desinformatie kregen voorgelegd. De vragen over desinformatie zijn nieuw, waardoor een vergelijking met eerdere jaren niet mogelijk is.
Monitor Integriteit en Veiligheid 2020
62 van 97
Uit de open antwoorden (18% van het totaal) komt naar voren dat het begrip ‘desinformatie’ op verschillende manieren wordt ingevuld: •
Sommige politieke ambtsdragers verwijzen naar het geven van eenzijdige of gekleurde informatie door bijvoorbeeld actiegroepen, advocaten, lobbyisten of burgers. Dit betreft druk van buiten. Anderen spreken in dit verband over het bagatelliseren of ‘wegpraten’ van onwelgevallige informatie door bestuurders, het niet (tijdig) of onvolledig informeren van de volksvertegenwoordiging of het te frequent opleggen van de geheimhoudingsplicht. Bestuurders zien dat raadsleden soms weinig kritisch omgaan met informatie uit de pers. Dit raakt aan de interne politieke verhoudingen.
•
Verder wordt regelmatig gewezen op de achteruitgang van de lokale pers. Journalisten zouden te weinig kritisch zijn, onvoldoende hoor en wederhoor toepassen of te sensatiebelust zijn. In kleine gemeenten speelt het probleem dat er geen lokale pers meer is.
•
Sociale media worden regelmatig genoemd als platform waarop desinformatie zich makkelijk kan verspreiden.
•
Als specifieke dossiers waarin desinformatie een rol speelt, worden enkele keren genoemd: stikstof, klimaat/CO2 en de energietransitie.
•
Velen zien het als een belangrijke taak voor volksvertegenwoordigers om informatie te checken, meerdere bronnen te gebruiken en kritisch door te vragen.
Belemmeringen door desinformatie Vier op de tien politieke ambtsdragers worden in enige mate belemmerd in de uitoefening van hun functie, doordat anderen desinformatie verspreiden. Drie procent wordt hierdoor in grote mate belemmerd (figuur 4.7). Figuur 4.7 – Belemmeringen door desinformatie In hoeverre wordt u in de uitoefening van uw functie belemmerd, doordat anderen desinformatie verspreiden? (n=2.894)48
41%
0%
17%
20% N.v.t. (niet mee te maken)
40% Niet
29%
60% In geringe mate
10%
80% In beperkte mate
3%
100% In grote mate
Provinciale ambtsdragers worden het meest belemmerd door desinformatie, politieke ambtsdragers van waterschappen het minst (tabel 4.11).
48
Deze vraag is alleen gesteld aan ambtsdragers die weleens te maken hebben met desinformatie (59%). Om een totaalbeeld te geven van alle ambtsdragers is de groep die nooit met desinformatie te maken heeft (41%) eveneens opgenomen.
Monitor Integriteit en Veiligheid 2020
63 van 97
Tabel 4.11 – Belemmeringen door desinformatie, naar bestuurslaag In hoeverre wordt u in de uitoefening van uw functie belemmerd, doordat anderen desinformatie verspreiden? (n=2.894)
Totaal
Gemeenten
Provincies
Waterschappen
(n=2.894)
(n=2.523)
(n=169)
(n=202)
N.v.t. (niet mee te maken)
41%
41%
29%
52%
Niet
17%
16%
24%
22%
In geringe mate
29%
29%
28%
18%
In beperkte mate
10%
11%
15%
5%
In grote mate
3%
3%
4%
3%
Totaal
100%
100%
100%
100%
Tabel 4.12 – Belemmeringen door desinformatie, naar functie In hoeverre wordt u in de uitoefening van uw functie belemmerd, doordat anderen desinformatie verspreiden? (n=2.894)
Totaal
Voorzitters
Mede-
Volksvertegen-
(n=2.894)
(n=152)
bestuurders
woordigers
(n=394)
(n=2.348)
N.v.t. (niet mee te maken)
41%
35%
35%
42%
Niet
17%
20%
15%
17%
In geringe mate
29%
33%
33%
28%
In beperkte mate
10%
8%
15%
10%
In grote mate
3%
4%
2%
3%
Totaal
100%
100%
100%
100%
Monitor Integriteit en Veiligheid 2020
64 van 97
5
Integriteitsbeleid
Dit hoofdstuk geeft een beeld van de wijze waarop organisaties in het decentraal bestuur omgaan met integriteitskwesties. De uitkomsten zijn gebaseerd op een enquête onder 217 organisaties in het decentraal bestuur en interviews met 36 organisaties (zie bijlage voor de onderzoeksverantwoording). Voordat de resultaten van de enquête worden beschreven, gaan wij eerst kort in op het wettelijk kader van het integriteitsbeleid. In het vervolg van dit hoofdstuk komen onderdelen van het beleid aan de orde en stellen wij vast wat wel of niet aanwezig c.q. recent geactualiseerd is. Daar waar nodig wordt onderscheid gemaakt tussen het beleid ten aanzien van dagelijks bestuurders en volksvertegenwoordigers. Hetzelfde geldt voor de bestuurslagen. Alleen wanneer er duidelijke verschillen zijn, gaan wij op dat onderscheid in.
5.1
Wettelijk kader
De wet schrijft voor dat overheidsorganisaties integriteitsbeleid ontwikkelen, vaststellen en zich jaarlijks over de uitvoering daarvan verantwoorden. Voor ambtenaren vormt de Ambtenarenwet 2017 het nieuwe wettelijke kader per 1 januari 2020.49 Hierin is onder meer bepaald dat een overheidswerkgever verplicht is een integriteitsbeleid te voeren en daarover verantwoording af te leggen (artikel 4 AW). Dit betreft onder meer het afleggen van de eed of belofte bij indiensttreding, de registratie van nevenwerkzaamheden, het aanwijzen van kwetsbare financiële functies en het opstellen van een procedure voor meldingen bij vermoedens van een misstand (artikel 5 AW). Politieke ambtsdragers zijn, zoals reeds in hoofdstuk 3 opgemerkt, geen ambtenaar in de zin van de Ambtenarenwet 2017.
De volksvertegenwoordiging (gemeenteraad, provinciale staten en algemeen bestuur) is wettelijk verplicht om een gedragscode vast te stellen, niet alleen voor haarzelf, maar ook voor dagelijks bestuurders (college van burgemeester en wethouders, gedeputeerde staten, dagelijks bestuur).50 In de Handreiking integriteit51 zijn daarvoor onder andere modelgedragscodes opgenomen, waarin wordt ingegaan op: • het voorkomen van belangenverstrengeling (onder meer door openbaarmaking van nevenfuncties en een afkoelperiode na uitdiensttreding); • geheimhouding van informatie; • omgang met geschenken en uitnodigingen; • gebruik van voorzieningen; • uitvoering van de gedragscode (periodieke bespreking van het onderwerp ‘integriteit’, aanwijzing van contactpersonen integriteit en processtappen bij vermoeden van een misstand waarbij een politieke ambtsdrager betrokken is).
49
Met de invoering van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren (Wnra) op 1 januari 2020. Dit is vastgelegd in de Gemeentewet, Provinciewet en Waterschapswet (diverse bepalingen, afhankelijk van het bestuursorgaan). 51 VNG, IPO, UvW, Ministerie van BZK (2016), Handreiking integriteit van politieke ambtsdragers bij gemeenten, provincies en waterschappen. Derde gewijzigde druk, maart 2016. 50
Monitor Integriteit en Veiligheid 2020
65 van 97
In de Handreiking integriteit wordt ook verwezen naar relevante wettelijke bepalingen met betrekking tot integriteit, zoals verboden functies (incompatibiliteiten) en verboden handelingen.
5.2
Integriteitsbeleid
De voorzitter van het dagelijks bestuur (dijkgraaf bij een waterschap, de commissaris van de Koning bij een provincie en de burgemeester bij een gemeente) heeft de wettelijke taak om de bestuurlijke integriteit in de organisatie te bevorderen.52 Naar deze rol wordt meermaals in de interviews verwezen. Uit de enquête komt naar voren dat de voorzitter als formeel eindverantwoordelijke wordt gezien voor het integriteitsbeleid ten aanzien van het dagelijks bestuur en het algemeen bestuur (tabel 5.1). In een aantal gevallen wordt ook het orgaan zelf (provinciale staten of algemeen bestuur) of diens ambtelijke ondersteuning (griffier) als eindverantwoordelijke beschouwd. Tabel 5.1 – Eindverantwoordelijkheid voor integriteitsbeleid Indicator
Gemeenten
Provincies
Waterschappen
(n=194)
(n=11)
(n=12)
Gemeentesecretaris
Provinciesecretaris
Secretaris-directeur
(71%), burgemeester
(82%)
(58%), dagelijks
Eindverantwoordelijk voor beleid t.a.v. Medewerkers
(15%) Leden college van B&W
Burgemeester (89%)
(GS/dagelijks bestuur)
bestuur (33%) Commissaris van de
Dijkgraaf (75%),
Koning (82%)
algemeen bestuur (17%)
Leden gemeenteraad
Burgemeester (80%),
Commissaris van de
Dijkgraaf (67%),
(PS/algemeen bestuur)
griffier (13%)
Koning (64%),
algemeen bestuur
provinciale staten
(17%)
(18%), anders (18%) Beleid % raad en college identiek
58%
46%
58%
% college en medewerkers identiek
22%
9%
8%
NB: Alleen bestuursorganen of functionarissen weergegeven die in minimaal 10 procent van de gevallen zijn genoemd.
Iets meer dan de helft van de gemeenten en waterschappen heeft een identiek integriteitsbeleid voor raad en college. Bij provincies is dit iets minder vaak het geval. De organisaties die specifiek beleid voeren, hebben bijvoorbeeld twee aparte gedragscodes, één voor de volksvertegenwoordigers en één voor de dagelijks bestuurders. Hoewel waterschappen een monistisch stelsel kennen, hebben enkele waterschappen een aparte gedragscode voor dagelijks en algemeen bestuurders, die inhoudelijk niettemin grote overlap vertonen. De vraag of er een aparte gedragscode is, is in een aantal gevallen dus ook deels een vormkwestie.
52
Voor gemeenten is dit vastgelegd in artikel 170 lid 2 van de Gemeentewet, voor provincies en waterschappen in respectievelijk artikel 175 lid 2 van de Provinciewet en artikel 94 lid 2 van de Waterschapswet.
Monitor Integriteit en Veiligheid 2020
66 van 97
Gedragscode De gedragscode van organisaties is voornamelijk gebaseerd op de modelgedragscode die als onderdeel van de Handreiking integriteit voor politieke ambtsdragers beschikbaar is gesteld door het ministerie BZK in samenwerking met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), het Interprovinciaal Overleg (IPO) en de Unie van Waterschappen (UvW).53 Soms vult een organisatie de modelgedragscode aan naar aanleiding van een incident binnen de gemeente. Het komt ook voor dat organisaties ervoor kiezen preventief hun gedragscode aan te vullen met specifieke rolbeschrijvingen, voorbeeldvragen en -antwoorden, zodat voor de politieke ambtsdragers duidelijker wordt wat van hen verwacht wordt binnen de soms wat juridisch geformuleerde bepalingen in de gedragscode. De wet schrijft voor dat de gedragscode voor zowel bestuur als volksvertegenwoordiging wordt vastgesteld door de gemeenteraad, respectievelijk provinciale staten en het algemeen bestuur.54 De verdere uitwerking van het beleid wordt vaak gelegd bij de griffie of de secretaris-directeur (in het geval van een waterschap). Er is een wisselend beeld te zien als het gaat om het actualiseren van de gedragscode. Circa vier op de tien gemeenten hebben sinds 2018 de gedragscode voor het college en de raad geactualiseerd. Bijna de helft van de gemeenten heeft de gedragscode voor de raad in 2016 of eerder gewijzigd.
De gedragscode voor het college van B&W is in vier op de tien gemeenten voor het laatst in 2016 geactualiseerd. Ook bij provincies en waterschappen is een wisselend beeld te zien, hoewel het aantal recente aanpassingen wat groter is (tabel 5.2). In de interviews zijn verschillende aanleidingen genoemd voor het actualiseren van een gedragscode, zoals de verkiezingen of incidenten binnen de eigen organisatie of in de regio, waardoor het thema ineens actueel werd. Als aanvulling op de gedragscode hebben sommige organisaties een overkoepelend beleidsdocument voor integriteit. In dit document wordt aandacht besteed aan de achterliggende ideeën voor de integriteitsaanpak, de wettelijke voorschriften en de organisatorische maatregelen om risico’s ten aanzien van kwetsbare processen te verminderen.
53
VNG, IPO, UvW, Ministerie van BZK (2016), Handreiking integriteit van politieke ambtsdragers bij gemeenten, provincies en waterschappen. Derde gewijzigde druk, maart 2016. 54 Zie art. 15, 41c en 69 van de Gemeentewet. In de Provinciewet en Waterschapswet zijn gelijksoortige bepalingen opgenomen.
Monitor Integriteit en Veiligheid 2020
67 van 97
Tabel 5.2 – Actualisatie van gedragscode Wanneer is de gedragscode integriteit voor het laatst geactualiseerd? (%)55
Gemeenten
2020
Provincies
Waterschappen
College
Raad
GS
PS
DB
AB
(n=112)
(n=144)
(n=7)
(n=9)
(n=11)
(n=10)
3%
5%
14%
11%
0%
0%
2019
14%
13%
14%
22%
18%
10%
2018
24%
20%
0%
11%
18%
10%
2017
11%
13%
29%
22%
27%
40%
2016 of eerder
38%
48%
43%
33%
36%
30%
Weet niet wanneer
10%
1%
0%
0%
0%
10%
Er is geen gedragscode
1%
0%
0%
0%
0%
0%
Weet niet of gedragscode geldt
0%
0%
0%
0%
0%
0%
In de gedragscodes van de organisaties die geïnterviewd zijn, zien wij (bijna) geen bepalingen die betrekking hebben op de omgang met sociale media door politieke ambtsdragers. Een uitzondering is de gedragscode voor raadsleden van een grote gemeente in het zuiden van Nederland (zie casus in kader). Ook hebben wij geen andere beleidsdocumenten gezien die daar betrekking op hebben. Een aantal geïnterviewde gemeenten heeft wel aangegeven dat politieke ambtsdragers het lastig vinden om te acteren en te reageren op sociale media. Dit speelt vooral wanneer zij privéuitingen doen op sociale media en hun uitingen geassocieerd worden met hun functie. Bij gemeenten speelt dit meer dan bij de provincies of waterschappen, omdat raads- en collegeleden doorgaans dichter bij de burger staan.
55
Het aantal respondenten (n) wisselt per doelgroep, afhankelijk van de routing in de vragenlijst. Zie voor meer informatie de onderzoeksverantwoording in de bijlage.
Monitor Integriteit en Veiligheid 2020
68 van 97
Nevenwerkzaamheden Vrijwel alle organisaties in het decentraal bestuur maken nevenwerkzaamheden van hun bestuurders en volksvertegenwoordigers openbaar. Veelal gebeurt dit via de website. Casus: gedragscode en protocol bij vermoedens van misstanden in een grote gemeente Een voorbeeld van een gedragscode waarin praktijkvoorbeelden zijn opgenomen, is de gedragscode voor raadsleden van een grote gemeente. Hierin zijn bij wijze van voorbeeld ‘vingeroefeningen’ opgenomen over hoe een raadslid in verschillende praktijksituaties moet handelen. Bijvoorbeeld: een raadslid is voorzitter van een voetbalvereniging. Mag hij meestemmen over de sportnota of de uitbreiding van voetbalvelden? Een ander voorbeeld betreft de situatie dat een raadslid als zzp’er een training verzorgt voor medewerkers van de afdeling Burgerzaken. Mag hij deze training verzorgen, ook als daar geen vergoeding tegenover staat? Ook zijn er voorbeelden opgenomen van ongewenste omgangsvormen tussen raadsleden onderling en in contacten met derden, bijvoorbeeld via sociale media. Dit kan raken aan de omgang met vertrouwelijke informatie, zoals blijkt uit deze voorbeeldvraag uit de gedragscode: “Een raadslid stuurt het volgende twitterbericht: ‘@lokalevereniging. Ik zit hier in een besloten vergadering over de toekenning van subsidies. Het is spannend. #bezuinigenaltijdmoeilijk’.
Mag het raadslid dit doen?” In aanvulling op de gedragscode beschikt deze gemeente over een uitgebreid protocol voor de omgang met mogelijke integriteitsschendingen door een college- of raadslid. Dit protocol beschrijft de processtappen die volgen op een melding van een (vermoedelijke) misstand: het doen van een melding, de beoordeling van de noodzaak tot een vooronderzoek en/of vervolgonderzoek, de uitvoering van het (voor-)onderzoek en de rapportage, de positie van het raads- of collegelid gedurende het onderzoekstraject, het opleggen van eventuele maatregelen en de evaluatie. Hiertoe zijn zeven rollen gedefinieerd van functionarissen die bij de afhandeling van een melding betrokken zijn, zoals de burgemeester, fractievoorzitter, griffier en kabinetschef. Tevens zijn communicatierichtlijnen opgenomen die gelden voor de verschillende stadia van het meldings- en onderzoekstraject.
Monitor Integriteit en Veiligheid 2020
69 van 97
5.3
Aandacht voor integriteit
Vormen van aandacht voor integriteit Uit de interviews en de enquête blijkt dat alle organisaties aandacht hebben voor integriteit en dat deze het grootst is rond de verkiezingen en het aantreden van nieuwe politieke ambtsdragers. In vrijwel alle organisaties is het gebruikelijk om bij kandidaat-bestuurders een risicoanalyse af te nemen om mogelijke integriteitsrisico’s in kaart te brengen (tabel 5.4). In het geval van volksvertegenwoordigers ligt deze verantwoordelijkheid primair bij de politieke partijen die de kandidatenlijst opstellen. Een integriteitstoets voor deze categorie ambtsdragers is minder gangbaar (tabel 5.5). Een enkele gemeente vergoedt het aanvragen van een Verklaring omtrent gedrag (VOG) door kandidaat-raadsleden. Bij installatie leggen alle politieke ambtsdragers de eed of belofte af. De gedragscode wordt vaak als onderdeel van een informatiemap op papier uitgereikt of digitaal beschikbaar gesteld. De organisaties geven aan dat de meeste politieke ambtsdragers op hoofdlijnen bekend zijn met de gedragscode, wat overeenkomt met de ervaring van politieke ambtsdragers zelf (zie paragraaf 4.3). Nieuwe bestuurders en volksvertegenwoordigers doorlopen een inwerkprogramma, waarin meestal een dagdeel is gereserveerd voor het thema ‘integriteit’.
Hierin wordt door middel van casuïstiek stilgestaan bij dilemma’s die de politieke ambtsdragers in hun praktijk kunnen tegenkomen. In sommige organisaties voert de voorzitter een één-opéén-gesprek met elke volksvertegenwoordiger. Binnen het dagelijks bestuur is het constituerend beraad veelal het moment waarop integriteit (ook) aan de orde komt. Tabel 5.3 – Aandacht voor integriteit Op welke wijze wordt aandacht besteed aan integriteit, integriteitsrisico’s en morele bewustwording? (meerdere antwoorden mogelijk)56
Gemeenten
Provincies
Waterschappen
College
Raad
GS
PS
DB
AB
(n=111)
(n=142)
(n=7)
(n=9)
(n=11)
(n=10)
86%
75%
100%
89%
91%
90%
62%
85%
100%
89%
91%
70%
72%
83%
100%
100%
55%
70%
33%
35%
86%
56%
36%
40%
9%
17%
0%
33%
18%
0%
In rapportages over het bestuur
13%
7%
29%
11%
9%
10%
Anders
24%
23%
14%
22%
27%
0%
Bij het afleggen van de eed, belofte of verklaring Bij een dilemmatraining, workshop of voorlichting Door het verspreiden van de gedragscode Door het verspreiden van handreikingen en brochures Informatie in nieuwsbrieven of internet
56
Het aantal respondenten (n) wisselt per doelgroep, afhankelijk van de routing in de vragenlijst. Zie voor meer informatie de onderzoeksverantwoording in de bijlage.
Monitor Integriteit en Veiligheid 2020
70 van 97
Tabel 5.4 – Screening kandidaat-bestuurders Zijn er afspraken of regels over het expliciet bespreken van mogelijke integriteitsrisico’s en het beperken hiervan voor aantreding van leden van het dagelijks bestuur? (bijvoorbeeld t.a.v. nevenfuncties, persoonlijke belangen, eerdere functies e.d.) (%)
Gemeenten
Provincies
Waterschappen
(n=112)
(n=7)
(n=11)
Ja, d.m.v. integriteitstoets / risicoanalyse
80%
100%
82%
Ja, op een andere manier
11%
0%
9%
Nee, geen onderwerp
4%
0%
0%
Weet niet
5%
0%
9%
Tabel 5.5 – Screening kandidaat-volksvertegenwoordigers Zijn er afspraken of regels over het expliciet bespreken van mogelijke integriteitsrisico’s en het beperken hiervan voor aantreding van leden van het algemeen bestuur? (bijvoorbeeld t.a.v. nevenfuncties, persoonlijke belangen, eerdere functies e.d.) (%)
Gemeenten
Provincies
Waterschappen
(n=142)
(n=9)
(n=10)
Ja, d.m.v. externe integriteitstoets / risicoanalyse
6%
0%
0%
Ja, d.m.v. interne integriteitstoets / risicoanalyse
18%
11%
50%
Ja, zowel d.m.v. externe als interne
1%
0%
0%
Ja, op een andere manier
57%
78%
30%
Nee, geen onderwerp
15%
11%
0%
Weet niet
4%
0%
20%
integriteitstoets / risicoanalyse
Eenmalige of terugkerende aandacht? De mate waarin er tijdens de ambtsperiode aandacht is voor integriteit, is wisselend. Hoewel uit de enquête blijkt dat er in de meeste organisaties terugkerende aandacht is voor integriteit en morele bewustwording (tabel 5.6), komt uit de interviews naar voren dat de organisaties sterk van elkaar verschillen wat betreft het aantal en type concrete acties op dit gebied. Integriteits- of dilemmatrainingen worden in een deel van de organisaties niet met vaste regelmaat aangeboden. In een aantal organisaties wordt de noodzaak of urgentie niet gevoeld om integriteit periodiek te bespreken, omdat er zich geen incidenten zouden voordoen. In de woorden van een geïnterviewde: ‘Integriteit is belangrijk, maar niet urgent’. Als er binnen deze organisaties een incident plaatsvindt, heeft men er vertrouwen in dat de kwestie op de juiste manier wordt afgehandeld. Aan de andere kant zijn er organisaties waar men juist wel periodiek (één keer per jaar) trainingen over integriteit laat verzorgen. Dit doet men vanuit een preventief oogpunt, juist om te voorkomen dat problemen zich voordoen, dan wel om politieke ambtsdragers te informeren hoe zij moeten handelen als er zich een (vermoeden van een) integriteitsincident voordoet.
Ook is er een voorbeeld van een kleine gemeente waar de griffier maandelijks een ‘coachingsgesprek’ voert met alle raadsleden waarin ook integriteit aan de orde kan komen.
Monitor Integriteit en Veiligheid 2020
71 van 97
Tabel 5.6 – Frequentie van aandacht voor integriteit In welke mate wordt aandacht besteed aan integriteit, integriteitsrisico’s en morele bewustwording? (%)
Gemeenten
Provincies
Waterschappen
College
Raad
GS
PS
DB
AB
(n=109)
(n=141)
(n=7)
(n=9)
(n=11)
(n=10)
Eenmalig
12%
6%
0%
0%
9%
30%
Terugkerend
79%
83%
100%
100%
91%
70%
Anders
6%
10%
0%
0%
0%
0%
Weet niet
4%
1%
0%
0%
0%
0%
Gesprekken De gesprekken over integriteit kunnen gaan over het handelen van andere politieke ambtsdragers, maar blijken in veel gevallen juist te gaan over hoe men zelf dient te handelen. Griffiers fungeren als vraagbaak en sparringpartner voor volksvertegenwoordigers en stappen ook uit eigen beweging op raadsleden af als zij een integriteitsrisico signaleren (zie figuur 5.1). Wel benadrukken griffiers dat volksvertegenwoordigers een eigen kiezersmandaat hebben en uit dien hoofde zelf aanspreekbaar zijn op een (mogelijke) integriteitskwestie. Bij twijfel wendt de griffier zich tot de burgemeester. Voor dagelijks bestuurders is de wekelijkse collegevergadering een belangrijk moment waarop men elkaar in vertrouwen kan informeren en adviseren over integriteitskwesties. Dit kan ertoe leiden dat een bepaald dossier wordt overgedragen aan een ander bestuurslid om de (schijn van) belangenverstrengeling te vermijden. Ook kunnen dagelijks bestuurders advies vragen aan de gemeentesecretaris, hoewel dit minder frequent gebeurt dan bij de griffier als adviseur voor raadsleden (zie figuur 5.1 en 5.2). Figuur 5.1 – Stellingen rol griffier Basis: raadsgriffiers (n=135) Als griffier word ik door de burgemeester voldoende gesteund in mijn rol t.a.v. het integriteitsbeleid en de integriteit van gemeenteraadsleden
82%
Als griffier zit ik in een lastige positie om 4% gemeenteraadsleden aan te spreken op hun gedrag
19%
13%
Als griffier geef ik ongevraagd advies als ik zie dat een raadslid iets doet dat mogelijk niet door de beugel kan
Enigszins mee eens
Monitor Integriteit en Veiligheid 2020
25%
38%
72%
Als griffier word ik regelmatig door raadsleden om advies gevraagd inzake integriteitsvragen
Helemaal mee eens
13% 4%
46%
23%
36%
0%
20%
40%
Neutraal
Enigszins mee oneens
60%
3%
7% 9%3%
80%
100%
Helemaal mee oneens
72 van 97
Figuur 5.2 – Stellingen rol gemeentesecretaris Basis: gemeentesecretarissen (n=80) Als secretaris kan ik goed samenwerken met het college van B&W inzake integriteitsvragen
80%
Als secretaris zit ik in een lastige positie om collegeleden aan te spreken op hun gedrag
11%
16%
Als secretaris geef ik ongevraagd advies als ik zie dat collegeleden iets doen dat mogelijk niet door de beugel kan 20%
0% Enigszins mee eens
31%
40%
73%
Als secretaris word ik regelmatig door collegeleden om advies gevraagd inzake integriteitsvragen
Helemaal mee eens
11% 5%
Neutraal
20%
40%
20%
40%
Enigszins mee oneens
28%
60%
80%
8%
11%
100%
Helemaal mee oneens
Trainingen De wet en gedragscode gaan volgens de geïnterviewde organisaties vooral over zaken die helder en eenduidig zijn. In de praktijk doen zich echter ook veel gevallen voor waarin op voorhand niet duidelijk is wat de juiste manier van handelen is. Dit is het zogenaamde ‘grijze gebied’. Een succesfactor binnen het integriteitsbeleid is het bespreekbaar maken van dilemma’s in het grijze gebied aan de hand van casuïstiek. Dit kan in de vorm van trainingen, workshops of een-op-eengesprekken plaatsvinden. Het merendeel van de organisaties in het decentraal bestuur biedt trainingen of workshops aan op het gebied van integriteit, integriteitsrisico’s en morele bewustwording (zie tabel 5.7), al verschilt de frequentie waarmee dit gebeurt. Zoals hiervoor reeds is opgemerkt, worden integriteits- of dilemmatrainingen in een deel van de organisaties niet op periodieke basis aangeboden. Dergelijke trainingen helpen bij de (gezamenlijke) bewustwording van integriteit en verlagen de drempel om over integriteit te spreken. Er kan samen worden gesproken over de grenzen van het ‘grijze gebied’. Ook kan de inzet van een onafhankelijke, externe trainer helpen om het gesprek tussen volksvertegenwoordigers op gang te brengen. Bij een gemeente was de ervaring dat raadsleden eerder geneigd zijn naar een training te komen als een externe deskundige optreedt als begeleider van de bijeenkomst.
Monitor Integriteit en Veiligheid 2020
73 van 97
Tabel 5.7 – Trainingen Wanneer zijn voor het laatst trainingen, workshops of andere vormen van voorlichting georganiseerd op het gebied van integriteit, integriteitsrisico’s en morele bewustwording? (%)
Gemeenten
Provincies
Waterschappen
College
Raad
GS
PS
DB
AB
(n=111)
(n=142)
(n=7)
(n=9)
(n=11)
(n=10)
2020
10%
18%
29%
22%
9%
10%
2019
33%
32%
57%
67%
55%
50%
2018
29%
39%
0%
11%
18%
20%
2017
1%
1%
14%
0%
0%
0%
2016 of eerder
4%
4%
0%
0%
0%
0%
Geen trainingen
8%
2%
0%
0%
0%
0%
Weet niet
15%
4%
0%
0%
18%
20%
Audits Een audit of risicoanalyse is een andere manier waarop het integriteitsbeleid kan worden geborgd. Dit is een onderzoek naar kwetsbare processen, handelingen en functies binnen de organisatie. In alle onderzochte provincies is een dergelijk onderzoek in 2017 of later uitgevoerd. In gemeenten en waterschappen is er meer onduidelijkheid of een audit is uitgevoerd, maar lijkt dit minder gangbaar te zijn. Het aantreden van een nieuw bestuur na de verkiezingen is voor provincies en waterschappen een moment waarop een risicoanalyse vaker in beeld komt (tabel 5.8). Tabel 5.8 – Audits integriteitsbeleid Wanneer is voor het laatst onderzoek uitgevoerd binnen uw organisatie of binnen onderdelen daarvan (in de vorm van een audit of risicoanalyse) naar handelingen, functies en processen die vanuit integriteitsoogpunt kwetsbaar zijn? (%) Wanneer is voor het laatst in uw organisatie nog op andere manieren de werking van het integriteitsbeleid bewaakt en/of geëvalueerd? (%) – alleen secretarissen
Gemeenten
Provincies
Waterschappen
(n=109)
(n=7)
(n=11)
Audit / risico-
Andere
Audit / risico-
Andere
Audit / risico-
Andere
analyse
evaluatie
analyse
evaluatie
analyse
evaluatie
2020
6%
12%
29%
57%
9%
18%
2019
27%
33%
43%
29%
27%
45%
2018
14%
16%
0%
0%
0%
18%
2017
2%
3%
29%
14%
0%
9%
2016 of eerder
6%
6%
0%
0%
9%
0%
Nooit
15%
10%
0%
0%
18%
0%
Weet niet
31%
20%
0%
0%
36%
9%
Integriteitscommissies In één gemeente en een aantal provincies is een integriteitscommissie ingesteld, waarin leden van de gemeenteraad of provinciale staten zitting hebben, ondersteund door de griffier en de voorzitter. In dit gremium wordt in overstijgende zin over integriteit en integriteitsdilemma’s gesproken, zonder meldpunt voor vermoedens van integriteitsschendingen te zijn. De betreffende organisaties zien deze integriteitscommissies als een ‘best practice’ in aanvulling op bestaande procedures en afspraken. Een integriteitscommissie komt gemiddeld vier tot zes keer
Monitor Integriteit en Veiligheid 2020
74 van 97
per jaar bijeen om te bespreken op welke wijze integriteit onder de aandacht wordt gehouden binnen de organisatie. Op deze wijze vervullen integriteitscommissies een ambassadeursrol voor het thema integriteit richting politieke ambtsdragers. Daarnaast proberen integriteitscommissies binnen gemeenten en provincies in te zetten op het bespreken van concrete dilemma’s uit het werkveld van politieke ambtsdragers.
Cultuur De omgang met het grijze gebied is lastig, maar de inschatting van de meeste geïnterviewden is echter wel dat politieke ambtsdragers weten waar de grens tussen integer en niet-integer handelen ligt, voornamelijk met het oog op (mogelijke) verstrengeling van belangen. Hier komen in de praktijk twee soorten reacties terug. Enerzijds handelen met name raadsleden soms uit voorzorg om de (schijn) van belangenverstrengeling te voorkomen. Zij onthouden zich van stemming of dragen hun taken aan een fractiegenoot over. Volgens onze gesprekspartners is dit niet altijd nodig en is er binnen de wettelijke kaders vaak meer mogelijk dan de individuele raadsleden zelf denken. Anderzijds zijn er organisaties die juist het preventieve handelen van (dagelijks) bestuurders roemen en van mening zijn dat het goed is om alle schijn van belangenverstrengeling zoveel mogelijk te vermijden. Een andere kanttekening die wordt gemaakt, is dat politieke ambtsdragers zich in algemene zin wel bewust zijn van integriteit, maar in concrete gevallen soms pas in een laat stadium inzien welke integriteitsrisico’s zij lopen. Zij moeten hier soms actief door de griffie(r) op gewezen worden.
De meeste organisaties zijn tevreden over de transparante cultuur die er binnen hun organisatie heerst (voor zover zij dat kunnen beoordelen) en zij geven aan dat er in vergelijking met eerdere jaren grote stappen zijn gezet om een open cultuur te bevorderen. De wijze waarop integriteit bespreekbaar wordt gemaakt, kan verschillen tussen het algemeen en het dagelijks bestuur. Het dagelijks bestuur (zoals het college van B&W in het geval van een gemeente) komt frequenter bijeen dan het algemeen bestuur (de gemeenteraad). Verder is er binnen het dagelijks bestuur doorgaans sprake van een meer harmonieuze samenwerkingsrelatie. Dit maakt het voor dagelijks bestuurders gemakkelijker is om integriteitskwesties op collegiale wijze met elkaar te delen. Binnen het algemeen bestuur is dit doorgaans moeilijker. Zeker wanneer coalitie en oppositie fel tegenover elkaar staan en (vermeende) integriteitskwesties zelfs onderdeel kunnen vormen van het politieke spel.
Rolverdeling ten aanzien van integriteit De voorzitter van het dagelijks bestuur (burgemeester, dijkgraaf of commissaris van de Koning) heeft een centrale rol in het integriteitsbeleid. Dit blijkt zowel uit de enquête (zie tabel 5.9), als uit de interviews. De voorzitter heeft een belangrijke agenderende en signalerende rol richting medebestuursleden en volksvertegenwoordigers. Daarnaast is de voorzitter aanspreekpunt bij vragen of dilemma’s en speelt hij of zij een belangrijke rol in de afhandeling van vermoedens van integriteitsschendingen. Vanuit de organisaties wordt de burgemeester als spil in het web vaak geroemd vanwege diens toewijding aan het bevorderen van integriteit. Een succesfactor voor het integriteitsbeleid binnen de organisaties is dus een betrokken voorzitter.
Monitor Integriteit en Veiligheid 2020
75 van 97
Verder vervult de griffier bij de volksvertegenwoordiging en de secretaris bij het college een belangrijke rol als sparringpartner. Ook ondersteunen zij de voorzitter bij de afhandeling van incidenten. Tabel 5.9 – Aanspreekpunt, procedureafspraken en verantwoording57 Gemeenten
Provincies
Waterschappen
Duidelijk aanspreekpunt voor vragen
College
Raad
GS
PS
DB
AB
over integriteit?
(n=112)
(n=142)
(n=7)
(n=9)
(n=11)
(n=10)
Ja
91%
97%
100%
100%
100%
100%
Nee
3%
1%
0%
0%
0%
0%
Weet niet
6%
2%
0%
0%
0%
0%
Ja
71%
77%
71%
78%
64%
70%
Nee
20%
19%
29%
11%
36%
30%
Weet niet
9%
4%
0%
11%
0%
0%
Jaarlijkse verantwoording
Organisatieniveau
Organisatieniveau
Organisatieniveau
Procedureafspraken bij vermoedens van (ernstige) integriteitsinbreuken?
integriteitsbeleid via jaarstukken?
(n=109)
(n=7)
(n=11)
Ja
40%
100%
18%
Nee
45%
0%
64%
Weet niet
15%
0%
18%
Uit de interviews blijkt dat voornamelijk (mogelijke) vormen van belangenverstrengeling van volksvertegenwoordigers kan leiden tot vragen waarmee zij zich tot de griffier wenden. Het ambt van volksvertegenwoordiger is een deeltijdbaan. Raadsleden worden, zoals een geïnterviewde het omschreef, geacht “in de maatschappelijke klei te staan”, dat wil zeggen maatschappelijk actief te zijn. Hierdoor kunnen zich situaties voordoen waarin belangen van het raadslid vanuit zijn maatschappelijke rollen in conflict kunnen komen met de taak als raadslid om het algemeen belang te vertegenwoordigen. Een voorbeeld waarin (de schijn van) belangenverstrengeling kan optreden, is het vervullen van een nevenfunctie bij een organisatie die een subsidierelatie onderhoudt met de gemeente of voor regelgeving van de overheid afhankelijk is. Ook kan (de schijn van) belangenverstrengeling via familie of vrienden optreden, bijvoorbeeld in de situatie dat een dagelijks bestuurder verantwoordelijk is voor een project in een buurt waar familie of vrienden wonen. Preventief communiceren over persoonlijke belangen om (de schijn van) belangenverstrengeling te vermijden, wordt gezien als succesfactor. Openheid vooraf is beter dan dat mogelijke persoonlijke belangen pas kenbaar worden, wanneer een kwestie politiek gevoelig ligt of wanneer de belangen via een andere weg (bijvoorbeeld via de media) bekend worden.
57
Het aantal respondenten (n) wisselt per doelgroep, afhankelijk van de routing in de vragenlijst. Zie voor meer informatie de onderzoeksverantwoording in de bijlage.
Monitor Integriteit en Veiligheid 2020
76 van 97
5.4
Melding, registratie en opvolging van incidenten
Melding van incidenten De voorzitter van het dagelijks bestuur komt volgens de modelgedragscode met een voorstel aan de gemeenteraad, respectievelijk provinciale staten en het algemeen bestuur, om ‘aanspreekpunten of contactpersonen integriteit’ aan te wijzen en processtappen vast te stellen bij vermoedens van een misstand waarbij een politieke ambtsdrager is betrokken. Deze afspraken maken deel uit van de gedragscode. Overheidsorganisaties gaan hier in de praktijk verschillend mee om. Meerdere organisaties stellen dat er procedureafspraken zijn gemaakt hoe er wordt gehandeld bij vermoedens van niet-integer gedrag (zie tabel 5.9). Er zijn ook organisaties die aangeven dat het in informele zin bekend is bij wie men terecht kan bij een vermoeden van een misstand. Vaak is de burgemeester of de griffier het aanspreekpunt. Er zijn in deze organisaties geen formele afspraken gemaakt over de processtappen die worden gevolgd. Hieronder zijn twee voorbeelden uitgewerkt van gemeenten die een protocol hebben gevolgd bij de afhandeling van een mogelijke integriteitsschending door raadsleden. Casus 1: mogelijk niet-integer handelen door raadslid In een gemeente was er sprake van een mogelijke integriteitsschending door een raadslid. Een ambtenaar heeft deze mogelijke schending gemeld bij de gemeentesecretaris.
Omdat het een raadslid betrof, heeft de gemeentesecretaris het direct besproken met de burgemeester. De burgemeester heeft vervolgens op basis van het onderzoeksprotocol een onderzoek laten uitvoeren door een extern onderzoeksbureau. Het externe onderzoeksbureau heeft gerapporteerd aan de burgemeester en het onderzoeksrapport is in de gemeenteraad besproken. Hieruit bleek dat het raadslid volgens het onderzoek de gedragscode had geschonden. Uiteindelijk is het raadslid op eigen initiatief vertrokken, al was er wel sprake van druk vanuit de gemeenteraad om op te stappen.
Casus 2: mogelijk niet-integer handelen door raadsleden In een andere gemeente hadden burgers verschillende meldingen van mogelijk niet-integer gedrag gedaan bij de burgemeester over het gedrag van twee raadsleden. Deze gemeente heeft een protocol hoe om te gaan met vermoedens van integriteitsschendingen door politieke ambtsdragers. De burgemeester heeft conform dit protocol met advies van het Steunpunt Integriteit eerst gekeken naar de ernst en concreetheid van de meldingen om te kunnen beoordelen of een feitenonderzoek kon worden gestart. De burgemeester heeft besloten dat er voldoende aanleiding was voor een feitenonderzoek. De burgemeester heeft daarom conform het protocol opdracht verstrekt aan een extern onderzoeksbureau voor het feitenonderzoek. Het externe onderzoeksbureau heeft het onderzoek uitgevoerd en gerapporteerd aan de burgemeester. Na oplevering van de rapportage zijn eerst het presidium en het college geïnformeerd, evenals de melders en de betreffende raadsleden. Daarna is de volledige raad per brief geïnformeerd over de uitkomsten van het onderzoek. Naar aanleiding van het onderzoek is besloten geen aangifte toen en/of een andere maatregel te nemen op basis van de Gemeentewet. Wel heeft de burgemeester besloten de gemeenteraadsleden aan te spreken op hun gedrag vanwege schending van de gedragscode.
Monitor Integriteit en Veiligheid 2020
77 van 97
Een ander verschil is de omgang met het begrip ‘melding’. In sommige organisaties worden incidenten sneller als ‘melding’ gezien dan in andere organisaties. Uit de interviews is gebleken dat een melding veelal als een officiële stap wordt beschouwd. Voordat men daartoe overgaat, is het gebruikelijk om te proberen incidenten in informele zin af te handelen. Bij conflicten tussen politieke ambtsdragers onderling worden bijvoorbeeld mediators ingezet om te bemiddelen.
Registratie meldingen Afgezien van de meldingsroute zijn er ook grote verschillen te zien in de registratie van meldingen van (vermoedelijke) integriteitsschendingen. Vier op de tien gemeenten zeggen dat zij meldingen door medewerkers of politieke ambtsdragers ‘altijd’ registreren. Een derde van de gemeenten registreert meldingen betreffende raadsleden in alle gevallen. Bij waterschappen en met name provincies is de registratiegraad hoger (tabel 5.10). Gevraagd naar redenen om meldingen niet te registreren, zeggen organisaties het doel van registreren niet in te zien, vaak omdat er weinig tot geen meldingen zijn. Als er een melding is binnen deze organisaties, dan is deze altijd bekend bij de personen die daarvan op de hoogte zouden moeten zijn. Tabel 5.10 – Registratie van meldingen van (vermoedelijke) integriteitsschendingen In hoeverre worden meldingen van integriteitsschendingen door medewerkers en politieke ambtsdragers (volksvertegenwoordigers) in uw organisatie geregistreerd?
Gemeenten
Provincies
Waterschappen
College
Raad
GS
PS
DB
AB
(n=109)
(n=142)
(n=7)
(n=9)
(n=11)
(n=10)
Altijd
42%
33%
71%
67%
45%
50%
Vaak
14%
13%
14%
0%
18%
10%
Soms
6%
12%
14%
0%
9%
0%
Nooit
7%
18%
0%
11%
0%
0%
Onbekend
30%
25%
0%
22%
27%
40%
Niet alleen gaan organisaties verschillend om met de vraag of zij meldingen registeren, ook de wijze waarop dit gebeurt, varieert in de praktijk. In de meeste organisaties maakt de griffier of gemeentesecretaris notities of aantekeningen van een incident, zonder dat van een (formeel) register sprake is. Bij één gemeente wordt het aantal integriteitsmeldingen bij de burgemeester in het jaarverslag van de vertrouwenspersonen opgenomen.
Politiek gemotiveerde aangiftes In 2019 is in achttien van de geënquêteerde gemeenten aangifte gedaan tegen het gemeentebestuur of ambtelijk apparaat. Bij provincies en waterschappen is er vorig jaar geen aangifte gedaan tegen het bestuur of ambtenaren. Eén gemeente had in 2019 met 2 aangiftes te maken, de rest met één aangifte. In de helft van de gevallen was er volgens de gemeente ‘regelmatig’ of ‘vaak’ sprake van een mogelijk politiek gemotiveerde aangifte, bedoeld om het gemeentebestuur of ambtelijk apparaat te beschadigen, te vertragen of te intimideren (tabel 5.11). Omgerekend heeft circa vijf procent van alle gemeenten in 2019 te maken gehad met een mogelijk politiek gemotiveerde aangifte.
Monitor Integriteit en Veiligheid 2020
78 van 97
Tabel 5.11 – Politieke gemotiveerde aangiftes In hoeverre zijn deze aangiften mogelijk politiek gemotiveerd en/of bedoeld om het bestuur of ambtelijk apparaat te beschadigen, te vertragen of te intimideren? Basis: gemeenten waartegen aangifte is gedaan (n=18)
Gemeenten Aantal
%
Zelden of nooit
1
6%
Een enkele keer
4
22%
Regelmatig
2
11%
Vaak
7
39%
Weet niet
4
22%
Totaal
18
100%
5.5
Aandachtspunten, risico’s en veranderingen
Aandachtspunten Er is uit de interviews een aantal knelpunten in de uitvoering van het integriteitsbeleid naar voren gekomen. Ten eerste is het voor het creëren van bewustwording niet toereikend om integriteit alleen op een theoretische manier te behandelen. Integriteit is niet (alleen) te leren uit de boeken; organisaties benadrukken dat een dilemmatraining waarin wordt ingegaan op specifieke dilemma’s voor politieke ambtsdragers een beter middel is om bewustwording van integriteit te creëren. Toch vindt een aantal organisaties dat misbruik van het begrip integriteit (het zogenaamde ‘integritisme’)58 op de loer ligt, waardoor het voor politieke ambtsdragers minder duidelijk is wat er wel en niet onder wordt verstaan. Zij vinden het om die reden belangrijk om het begrip ‘integriteit’ in een dilemmatraining te verkennen en af te bakenen. Ten tweede hebben organisaties soms te maken met weerstand onder politieke ambtsdragers als zij worden benaderd voor deelname aan een integriteitstraining. De reactie is dat zij al integer zijn en geen belang hebben bij een training. Een oplossing voor organisaties is het begrip integriteit terugbrengen tot gedragskwesties om de bewustwording te vergroten en de weerstand tegen integriteitstrainingen te verminderen. Dit helpt ten dele, hoewel sommige politieke ambtsdragers niet overtuigd zijn van het nut van een integriteitstraining.
Ten derde is een eenmalige integriteitstoets bij het aantreden van een politieke ambtsdrager geen garantie voor de gehele zittingstermijn. Aan het begin van de ambtsperiode is er relatief veel aandacht voor integriteit, maar dit ebt weg gedurende de ambtsperiode. Een aantal organisaties noemt als mogelijke oplossing het op meerdere momenten toetsen van de integriteit op bijvoorbeeld belangenverstrengeling en nevenfuncties. Een aandachtspunt daarbij is dat er op dit moment geen onafhankelijk toezichthoudend orgaan is dat een integriteitstoets kan uitvoeren.
58
Huberts, L.W.J.C. (2005) Integriteit en Integritisme in Bestuur en Samenleving. Wie de schoen past…. . Onderzoeksgroep Integriteit van Bestuur, Vrije Universiteit Amsterdam.
Monitor Integriteit en Veiligheid 2020
79 van 97
Risico’s In algemene zin zijn processen waarbij de belangen van burgers of bedrijven geraakt kunnen worden door beslissingen van de overheid potentieel kwetsbaar. De drie meest genoemde kwetsbare processen met het oog op integriteitsrisico’s zijn in gemeenten het verlenen of intrekken van vergunningen, inkoop en aanbestedingen en de beveiliging van vertrouwelijke en/of privacygevoelige informatie (tabel 5.12). Bij waterschappen en provincies zijn dit eveneens kwetsbare processen, maar daar spelen ook nog andere risico’s sterker dan bij gemeenten. Bij provincies wordt de verlening of intrekking van subsidies relatief vaak als kwetsbaar proces geïdentificeerd. Bij waterschappen gaat het om contacten met bedrijven in de omgeving en het handhaven van regels en/of voorschriften. Met name wanneer de banden met bedrijven in de omgeving het karakter hebben van een ‘ons kent ons-cultuur’, dan brengt dit – zo stelde een geïnterviewde - een verhoogd risico op belangenverstrengeling met zich mee. Tabel 5.12 – Kwetsbare processen met het oog op integriteitsrisico’s Welke drie processen in uw organisatie zijn het meest kwetsbaar voor aantasting van de integriteit door misbruik, belangenverstrengeling en/of oneigenlijke beïnvloeding?59 Basis: alleen secretarissen(-directeur)
Proces
Gemeenten
Provincies
Waterschappen
(n=110)
(n=7)
(n=11)
Verlenen of intrekken van vergunningen
29%
57%
36%
Inkoop en aanbestedingen
28%
57%
55%
Beveiliging van vertrouwelijke en/of privacygevoelige
27%
29%
27%
25%
0%
36%
Verlenen of intrekken van subsidies
20%
86%
18%
Contacten met bedrijven in de omgeving
17%
0%
36%
Handhaven van veiligheid en openbare orde (bv. sluiting
11%
-
-
10%
14%
0%
informatie Handhaven van regels/en of voorschriften (bv. bestemmingsplannen, bouwvergunningen)
coffeeshops, drugspanden of hennepkwekerijen)* Bepalen van regels en voorschriften (bv. vaststellen bestemmingsplannen) Werken met klanten/cliënten sociaal domein*
9%
-
-
Uitvoeren van een Bibob-procedure
4%
0%
0%
Verstrekken identificatiemiddelen*
3%
-
-
Wijzigingen doorvoeren in de BRP*
2%
-
-
Bepalen van veranderingen in de infrastructuur
1%
0%
9%
(Plannen voor) het openen van maatschappelijke
1%
0%
0%
Anders
8%
0%
9%
Weet ik niet
19%
14%
18%
Geen van deze
5%
0%
0%
voorzieningen met mogelijke overlast
* Alleen gemeenten.
59
Hierbij is als toelichting gegeven dat deze integriteitsinbreuken kunnen plaatsvinden door medewerkers, het bestuur, volksvertegenwoordiging of externe belanghebbenden.
Monitor Integriteit en Veiligheid 2020
80 van 97
Veranderingen Voor het ministerie van BZK is in de ogen van geïnterviewden vooral een faciliterende rol weggelegd. Nieuwe wetgeving wordt niet spontaan genoemd als wenselijke verandering in het integriteitsbeleid. Een paar gemeenten, waterschappen en provincies geven aan dat zij behoefte hebben aan meer handvatten voor de omgang met het ‘grijze gebied’, zoals het voorkomen van de (schijn) van belangenverstrengeling. Zij zouden geholpen zijn met een handreiking waarin situaties worden geschetst waarin een volksvertegenwoordiger geacht wordt niet deel te nemen aan een vergadering of stemming. De behoefte aan een richtsnoer speelt ook in relatie tot de opvolging van incidenten. Nu is er veel vrijheid om te kiezen wanneer er aangifte wordt gedaan. Sommige organisaties hebben behoefte aan duidelijkere criteria voor het doen van aangifte. Zeker wanneer het afbreukrisico voor de betrokken politicus groot is, is een zorgvuldige omgang met vermoedens van integriteitsschendingen van groot belang. Een afwegingskader kan daarbij helpen. Een ander terrein waarop een faciliterende rol voor het ministerie is weggelegd, is het stimuleren van organisaties om kennis en ervaringen op het gebied van integriteit uit te wisselen. Uit de interviews komt naar voren dat organisaties dit zeer beperkt en vooral informeel doen.
Decentrale overheden zien een faciliterende rol voor het ministerie van BZK in het (structureel) samenbrengen van organisaties voor het delen van praktijkervaringen en kennis. Hierin zou het ministerie samen kunnen optrekken met de koepelorganisaties van decentrale overheden (VNG, IPO en UvW) en de beroepsverenigingen.
Monitor Integriteit en Veiligheid 2020
81 van 97
Deel 3: Conclusies en slotbeschouwing
Monitor Integriteit en Veiligheid 2020
82 van 97
6
Conclusies en slotbeschouwing
In dit laatste hoofdstuk worden per thema de belangrijkste conclusies uit het onderzoek gepresenteerd, gevolgd door een reflectie daarop door de onderzoekers. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een slotbeschouwing over de verwevenheid van beide thema’s.
6.1
Veiligheid
Steeds meer politieke ambtsdragers hebben te maken met agressief of intimiderend gedrag Er is een verdere toename van het aantal politieke ambtsdragers in het decentraal bestuur dat te maken krijgt met een vorm van agressie of geweld door burgers, ondernemers en andere personen van buiten de eigen organisatie. De toename zit niet zozeer in het aantal ernstige gevallen van fysiek geweld, maar vooral in verbale agressie zoals schelden, kwetsen, kleinerende of discriminerende opmerkingen en in mindere mate in bedreigingen en intimidatie. De verbale vormen van agressie vinden in toenemende mate hun weg via sociale media. Het merendeel van de incidenten komt voort uit ongenoegen en frustratie over bepaalde situaties of besluiten. In een beperkt deel van de gevallen wordt de agressie bewust ingezet als dreigmiddel om de besluitvorming te beïnvloeden. Verder is er ongericht agressief gedrag van verwarde personen. Reflectie Een mogelijke achtergrond van de toename van de verbale agressie is dat de drempel voor burgers om zich dreigend of agressief te uiten richting bestuurders lager is geworden. In de eerste plaats lenen sociale media zich goed voor impulsieve uitingen waarbij de afzender anoniem kan blijven. Behalve dit fenomeen van sociale media signaleren betrokkenen ook een algemene verruwing van de omgangsvormen in de maatschappij en ook in de politiek.