05. Bijlage 3 Monitor integriteit en veiligheid 2020
Tekst van het document
Tweede reden
Derde reden
2016
Niet ernstig genoeg (58%)
Hoort bij de functie (44%)
Niet aan gedacht (12%)
2018
Niet ernstig genoeg (57%)
Hoort bij de functie (30%)
Niet aan gedacht (12%)
2020
Niet ernstig genoeg (63%)
Hoort bij de functie (31%)
Wordt niets mee gedaan (11%)
79%
79% van de melders is (zeer) positief over de wijze waarop men het incident met anderen kon bespreken, 16 procent heeft hier geen uitgesproken mening over en 5 procent is ontevreden. In 2018 was 80 procent positief.
10
In 2018 was sprake van een getrapte vraagstelling getrapt (Heeft u het meest recente incident besproken dan wel er een melding van gedaan? (ja/nee) Zo ja, bij wie heeft u het incident gemeld of besproken? In 2020 zijn deze vragen ineengeschoven. 11 Van de burgemeesters heeft 92% het incident besproken, van de wethouders 77% en van de raadsleden 66%. 12 Door een wijziging in de vraagstelling zijn de resultaten niet een-op-een te vergelijken met eerdere jaren. Zie voetnoot 10. 13 Alle antwoordcategorieën die door meer dan 10 procent van de respondenten zijn beantwoord, worden in deze tabel genoemd.
Monitor Integriteit en Veiligheid 2020
28 van 97
Percentage aangiften hangt samen met het type incident Bij minder dan één op de tien incidenten (8%) wordt aangifte gedaan; in de meeste gevallen door de betrokkene zelf en anders door de organisatie. Het percentage incidenten waarvan aangifte wordt gedaan, is in de afgelopen jaren gedaald. Dit hangt mede samen met de toename van de relatief minder ernstige incidenten. Het percentage aangiften bij minder ernstige incidenten was al laag, maar is sinds 2014 bijna gehalveerd (van 7% naar 4%). Van bedreiging of intimidatie wordt in twee op de tien gevallen aangifte gedaan. Het percentage aangiften bij verbale agressie is met 4 procent stabiel (tabel 2.9). Van negatieve of discriminerende opmerkingen wordt in 3 procent van de gevallen aangifte gedaan (niet in tabel).14 Tabel 2.9 – Percentage aangiften naar type incident (% aangifte gedaan)15 Basis: politieke ambtsdragers die zelf een incident van agressie of geweld hebben meegemaakt (n=1.037)
2014
2016
2018
2020
Bedreiging/intimidatie
23%
36%
20%
21%
Verbale agressie
4%
4%
4%
4%
-
Via sociale media
2%
3%
4%
3%
-
Face-to-face
2%
2%
2%
3%
-
Overig
9%
7%
7%
9%
26%
28%
18%
19%
Perceptie van ernst incident Ernstig Minder ernstig
7%
7%
4%
3%
Totaal*
13%
13%
9%
8%
* Inclusief fysieke agressie, seksuele intimidatie en negatieve/discriminerende opmerkingen (in 2014 en 2020).
Percentage aangiften bij waterschappen het hoogst Twaalf procent van de incidenten onder politieke ambtsdragers bij waterschappen leidde in 2020 tot een aangifte. In alle gevallen gebeurde dat door de organisatie (tabel 2.10). Negen procent van de politieke ambtsdragers bij provincies deed aangifte van het incident: bij 2 procent gebeurde dat door de betrokkene zelf en in 7 procent van de gevallen gebeurde dat door de organisatie. Bij gemeenten is de aangiftebereidheid 7 procent. In vier op de tien gevallen deed de organisatie namens de betrokken ambtsdrager aangifte. Tabel 2.10 – Percentage betrokkenen dat aangifte heeft gedaan (zelf of de organisatie) Basis: politieke ambtsdragers die zelf een incident van agressie of geweld hebben meegemaakt (n=1.037)
Totaal
Aangifte door betrokkene
Aangifte door organisatie
2020
2014
2016
2018
2020
2014
2016
2018
2014
2016
2018
2020
Gemeenten (n=911)
14%
16%
9%
7%
11%
9%
6%
5%
3%
7%
3%
3%
Provincies (n=85)
6%
5%
5%
9%
3%
4%
3%
2%
3%
1%
3%
7%
Waterschappen (n=41)
7%
0%
0%
12%
7%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
12%
NB: er kunnen verschillen ontstaan door afronding.
14
Deze categorie was niet opgenomen in de vragenlijst van 2016 en 2018. In 2014 betrof het een beperkt aantal waarnemingen (n=21), waardoor er geen vergelijking in de tijd mogelijk is. 15 Cijfer over aangiftebereidheid fysieke agressie en seksuele intimidatie niet weergegeven vanwege het geringe aantal waarnemingen (n<20).
Monitor Integriteit en Veiligheid 2020
29 van 97
De belangrijkste reden om geen aangifte te doen, is dat de incidenten in de ogen van de betrokkene niet ernstig genoeg zijn. Andere redenen zijn dat het incident bij de functie hoort of dat er niets mee wordt gedaan. De belangrijkste redenen om wel of geen aangifte te doen verschillen niet of nauwelijks met de eerdere metingen (tabel 2.11). Tabel 2.11 – Top 3 redenen om geen aangifte te doen (meerdere antwoorden mogelijk) Basis: politieke ambtsdragers die geen aangifte hebben gedaan (n=950)
Belangrijkste reden
Tweede reden
Derde reden
2014
Niet ernstig genoeg (56%)
Hoort bij de functie (24%)
Ter plekke opgelost (10%)
2016
Niet ernstig genoeg (59%)
Hoort bij de functie (28%)
Ter plekke opgelost / wordt niets mee gedaan (9%)
2018
Niet ernstig genoeg (60%)
Hoort bij de functie (22%)
Ter plekke opgelost / wordt niets mee gedaan (8%)
2020
Niet ernstig genoeg (61%)
Hoort bij de functie (24%)
Wordt niets mee gedaan (9%)
Meeste incidenten worden niet geregistreerd Een beperkt deel van de incidenten wordt geregistreerd door de organisatie: één op de zeven betrokkenen (13%) meent met zekerheid te kunnen zeggen dat dit is gedaan. Het percentage incidenten dat wordt geregistreerd is in de afgelopen jaren licht afgenomen (figuur 2.7). De verklaring ligt voor een belangrijk deel in de toename van het aantal ‘lichtere’ incidenten waarvan de registratiegraad sinds 2014 is afgenomen (tabel 2.12). Uitgaande van het meest recente incident, geven politieke ambtsdragers die zijn geconfronteerd met bedreiging/intimidatie (24%) vaker aan dat de incidenten door de organisatie geregistreerd worden dan degenen die te maken hadden verbale agressie (9%). Figuur 2.7 – Registratie incident door organisatie volgens betrokkenen (totaal decentraal bestuur) Basis: politieke ambtsdragers die zelf een incident van agressie of geweld hebben meegemaakt (n=1.034) 100% 18%
18%
15%
13%
59%
60%
62%
62%
80% 60%
Geregistreerd Niet geregistreerd
40%
Onbekend
20% 23%
22%
23%
25%
2014
2016
2018
2020
0%
Monitor Integriteit en Veiligheid 2020
30 van 97
Tabel 2.12 – Registratie incident door organisatie volgens betrokkenen (% geregistreerd) Basis: politieke ambtsdragers die zelf een incident van agressie of geweld hebben meegemaakt (n=1.034)
2014
2016
2018
2020
Bedreiging / intimidatie
26%
35%
30%
24%
Verbale agressie
14%
11%
9%
9%
12%
6%
7%
7%
-
Via sociale media
-
Face-to-face
2%
9%
6%
7%
-
Overig
19%
18%
17%
17%
Ernstig
27%
30%
25%
24%
Minder ernstig
13%
12%
9%
8%
Totaal
18%
18%
15%
13%
Perceptie van ernst incident
Ongeveer een op de vijf betrokkenen bij waterschappen geeft aan dat het incident is geregistreerd door de organisatie. Onder politieke ambtsdragers bij gemeenten en provincies ligt dit percentage lager. Bij gemeenten en provincies is sprake van een (licht) dalende registratiegraad, bij waterschappen is er sinds 2018 een duidelijke toename te zien (tabel 2.13). Tabel 2.13 – Registratie incident door organisatie volgens betrokkenen (% geregistreerd) Basis: politieke ambtsdragers die zelf een incident van agressie of geweld hebben meegemaakt (n=1.034)
2014
2016
2018
2020
Gemeenten (n=909)
19%
20%
15%
13%
Provincies (n=85)
14%
12%
9%
9%
Waterschappen (n=40)
10%
7%
5%
20%
Monitor Integriteit en Veiligheid 2020
31 van 97
2.4
Nadelige gevolgen
Vier op de tien betrokkenen ervaren nadelige gevolgen Vier op de tien politieke ambtsdragers die te maken hadden met externe agressie of geweld, hebben hiervan nadelige effecten ervaren. Dit is omgerekend 15 procent van alle politieke ambtsdragers. De mate waarin betrokkenen negatieve gevolgen hebben ondervonden van het incident is sinds 2016 licht toegenomen. De meerderheid (59%) zegt geen effecten te hebben ondervonden. Het meest genoemde negatieve effect betreft een afname van het werkplezier. Dit geldt voor bijna een kwart van de betrokkenen (23%). Zestien procent geeft aan dat het incident van invloed is geweest op het eigen gedrag (zij zijn bijvoorbeeld voorzichtiger geworden en gaan anders om met burgers), wat is toegenomen in vergelijking met 2018.16 Acht procent kreeg klachten in relatie tot zijn of haar geestelijke gezondheid. Fysieke klachten en materiële effecten komen minder voor. Afgezien van de impact op het gedrag zijn er geen noemenswaardige verschillen ten opzichte van de eerdere jaren. Figuur 2.8 – Effecten op betrokkenen (meerdere antwoorden mogelijk) Basis: politieke ambtsdragers die zelf een incident van agressie of geweld hebben meegemaakt (n=1.043) 50%
40%
40%
38%
41% Effecten op werkplezier
35%
Effecten op gedrag 30% 25% 22%
22% 20%
16% 13%
10%
3%
2% 2014
16
8%
7% 2%
Effecten op geestelijke gezondheid Effecten op lichamelijke gezondheid Materiële effecten
12%
9%
3% 0%
23%
2%
Anders Effecten (totaal)
1% 2016
2018
2020
De toename van 12% naar 16% is, rekening houdend met het aantal slachtoffers, significant (z=2,32; P=0,02).
Monitor Integriteit en Veiligheid 2020
32 van 97
Aard en ernst incident van invloed op nadelige gevolgen De ernst van het incident is van invloed op het wel of niet ervaren van negatieve gevolgen. Ruim twee op de drie politieke ambtsdragers die te maken hebben gehad met een ernstig incident, hebben hiervan negatieve gevolgen ondervonden. Binnen deze groep is het incident vooral van invloed op het werkplezier (37%), het eigen gedrag (29%) en de geestelijke gezondheid (19%). Een vergelijkbaar beeld is te zien in relatie tot de aard van het incident. Uitgaande van het meest recente incident ervaren politieke ambtsdragers die geconfronteerd werden met fysieke agressie of bedreiging/intimidatie relatief vaker negatieve effecten (respectievelijk 52% en 57%) dan collega-ambtsdragers die te maken hadden met verbale agressie (37%).
2.5
Nazorg, reactie en optreden organisatie
Meerderheid betrokkenen heeft geen behoefte aan nazorg Bijna driekwart (73%) van de betrokkenen geeft aan naar aanleiding van het incident geen nazorg te hebben ontvangen, maar dat dit ook niet nodig was. Een op de zes betrokkenen zegt dat er voldoende nazorg is geweest. Dit is bijna een verdubbeling ten opzichte van 2018. Volgens acht procent is er niet of nauwelijks op het incident gereageerd. In drie procent van de gevallen was de nazorg niet voldoende (tabel 2.14). Tabel 2.14 – Nazorg naar aanleiding van meest recent incident17 Basis: politieke ambtsdragers die zelf een incident van agressie of geweld hebben meegemaakt (n=1.027) Er is voldoende nazorg geweest
2014
2016
2018
2020
10%
11%
9%
16%
Er is nazorg geweest, maar die was onvoldoende
2%
1%
2%
3%
Er is niet of nauwelijks op het incident gereageerd
10%
8%
10%
8%
Er was geen nazorg, maar dat was ook niet nodig
78%
79%
79%
73%
Aard en ernst incident van invloed op behoefte aan nazorg Of men behoefte aan nazorg heeft, is mede afhankelijk van de aard en ernst van het incident. Degenen die te maken hadden met minder ernstige incidenten geven vaker aan (84%) dat er geen nazorg nodig was dan politieke ambtsdragers die een ernstig incident hebben ondervonden (45%). De groep die het incident als ernstig beoordeelde, geeft vaker aan nazorg te hebben ontvangen (tabel 2.15). Volgens een op de zes politieke ambtsdragers die een ernstig incident hebben meegemaakt, is er niet of nauwelijks op het incident gereageerd. Een vergelijkbaar beeld is te zien bij de aard van het incident. Politieke ambtsdragers die te maken hadden met verbale agressie geven vaker aan dat er geen nazorg nodig was (81%) dan collega-ambtsdragers die zijn bedreigd of geïntimideerd (49%) of fysiek zijn belaagd (36%).
17
De vraag is in 2020 iets breder gesteld dan alleen nazorg: Heeft u begeleiding/nazorg ontvangen of is er op een andere manier aandacht besteed aan het incident?
Monitor Integriteit en Veiligheid 2020
33 van 97
Tabel 2.15 – Nazorg naar aanleiding van meest recent incident, naar ernst van incident (schaal van 1-7) Minder ernstig (1-4)
Ernstig (5-7)
Totaal
(n=725)
(n=302)
(n=1.027)
Er is voldoende nazorg geweest
11%
30%
16%
Er is nazorg geweest, maar die was onvoldoende
1%
9%
3%
Er is niet of nauwelijks op het incident gereageerd
4%
16%
8%
Er was geen nazorg, maar dat was ook niet nodig
84%
45%
73%
Politieke ambtsdragers meer tevreden over nazorg bij incidenten De meerderheid van de politieke ambtsdragers (79%) vindt dat de organisatie adequaat reageert op incidenten van agressie en geweld. Dit cijfer betreft alle ambtsdragers, ongeacht of zij een incident hebben meegemaakt. De nazorg is volgens zes op de tien ambtsdragers goed geregeld, een stijging in vergelijking met 2018 (tabel 2.16). Bij waterschappen is men het meest tevreden over de nazorg, gevolgd door gemeenten en provincies (tabel 2.17). Tabel 2.16 – Reactie en nazorg bij incidenten Basis: alle politieke ambtsdragers (n wisselt)18, percentage (helemaal) mee eens met stelling19
2016
2018
2020
De organisatie reageert adequaat op incidenten
76%
73%
79%
Nazorg incident is door de organisatie goed geregeld
61%
54%
63%
Tabel 2.17 – Reactie en nazorg bij incidenten, naar bestuurslaag Basis: alle politieke ambtsdragers (n wisselt)20, percentage (helemaal) mee eens met stelling
Totaal
Gemeenten
Provincies
Waterschappen
2018
2020
2018
2020
2018
2020
2018
2020
De organisatie reageert adequaat op incidenten
73%
79%
73%
79%
73%
73%
77%
83%
Nazorg incident is door de organisatie goed
54%
63%
54%
63%
42%
52%
66%
71%
geregeld
Van de politieke ambtsdragers die een incident hebben meegemaakt, vindt 60 procent dat de nazorg door de organisatie goed is geregeld. Van degenen die hebben aangegeven daadwerkelijk nazorg/begeleiding te hebben ontvangen na een incident, vindt 68 procent de nazorg goed geregeld. Wanneer gekeken wordt naar de verschillende functies binnen de gemeente valt op dat raadsleden minder vaak tevreden zijn over de reactie op incidenten en de nazorg dan wethouders en burgemeesters (tabel 2.18).
18
Bij de berekening van de percentages is de categorie ‘weet niet’ buiten beschouwing gelaten. Vanwege een gewijzigde vraagstelling zijn de uitkomsten niet vergelijkbaar met 2014. 20 Bij de berekening van de percentages is de categorie ‘weet niet’ buiten beschouwing gelaten. 19
Monitor Integriteit en Veiligheid 2020
34 van 97
Tabel 2.18 – Reactie en nazorg bij incidenten, naar gemeentefunctie Basis: alle politieke ambtsdragers (n wisselt), percentage (helemaal) mee eens met stelling
Gemeenten
Burgemeesters
Wethouders
Raadsleden
2018
2020
2018
2020
2018
2020
2018
2020
De organisatie reageert adequaat op incidenten
73%
79%
87%
87%
84%
90%
70%
76%
Nazorg incident is door de organisatie goed
54%
63%
81%
74%
69%
77%
49%
59%
geregeld
Meerderheid vindt dat organisatie zich voldoende inzet om incidenten te voorkomen Ruim zeven op de tien politieke ambtsdragers zijn van mening dat de organisatie voldoende doet om incidenten te voorkomen. Bij waterschappen ligt dit percentage hoger dan bij gemeenten en provincies. Gemiddeld een derde van de politieke ambtsdragers geeft aan dat zij voldoende voorlichting of training hebben gehad over de omgang met agressie en geweld door burgers. Negen op de tien politieke ambtsdragers weten wanneer het gedrag van burgers de grens overgaat van wat acceptabel is. In acht op de tien gevallen weten zij wanneer ze aangifte of een melding moeten doen van een incident. Tabel 2.19 – Houding t.a.v. preventie, voorlichting en training Basis: alle politieke ambtsdragers (n wisselt)21, percentage (helemaal) mee eens met stelling22 Organisatie doet voldoende om agressie en geweld door burgers te
2016
2018
2020
76%
69%
73%
33%
29%
33%
voorkomen Heeft voldoende voorlichting/training gehad over hoe om te gaan met agressie en geweld door burgers
Tabel 2.20 – Houding t.a.v. preventie, voorlichting en training Basis: alle politieke ambtsdragers (n wisselt)23, percentage (helemaal) mee eens met stelling
Gemeenten Organisatie doet voldoende om agressie en geweld
Provincies
Waterschappen
2018
2020
2018
2020
2018
2020
68%
73%
63%
70%
80%
83%
30%
33%
24%
27%
27%
34%
-
90%
-
91%
-
90%
-
82%
-
81%
-
84%
door burgers te voorkomen Heeft voldoende voorlichting/training gehad over hoe om te gaan met agressie en geweld door burgers Weet wanneer gedrag van burgers acceptabele grens overgaat Weet wanneer aangifte of melding te doen van incident
21
Bij de berekening van de percentages is de categorie ‘weet niet’ buiten beschouwing gelaten. Vanwege een gewijzigde vraagstelling zijn de uitkomsten niet vergelijkbaar met 2014. 23 De stellingen ‘Ik weet wanneer het gedrag van burgers de grens overgaat van wat acceptabel is’ en ‘Ik weet wanneer ik aangifte of een melding moet doen van een incident’ zijn nieuw in de vragenlijst van 2020. Een vergelijking met eerdere metingen is daarom niet mogelijk. 22
Monitor Integriteit en Veiligheid 2020
35 van 97
In vergelijking met burgemeesters zijn wethouders en raadsleden aanzienlijk minder te spreken over de mate waarin zij voorlichting en training hebben gehad over hoe om te gaan met agressie en geweld door burgers. Verder zijn raadsleden minder positief over de rol van de gemeente in het voorkomen van agressie en geweld door burgers in vergelijking met burgemeesters en wethouders. Tabel 2.21 – Houding t.a.v. preventie, voorlichting en training, naar gemeentefunctie Basis: alle politieke ambtsdragers (n wisselt)24, percentage (helemaal) mee eens met stelling
Organisatie doet voldoende om agressie en
Gemeenten
Burgemeesters
Wethouders
Raadsleden
2018
2020
2018
2020
2018
2020
2018
2020
68%
73%
83%
83%
75%
87%
73%
70%
30%
33%
65%
66%
54%
39%
27%
31%
-
90%
-
97%
-
90%
-
90%
-
82%
-
95%
-
77%
-
82%
geweld door burgers te voorkomen Heeft voldoende voorlichting/training gehad over hoe om te gaan met agressie en geweld door burgers Weet wanneer gedrag van burgers acceptabele grens overgaat Weet wanneer aangifte of melding te doen van incident
24
De stellingen ‘Ik weet wanneer het gedrag van burgers de grens overgaat van wat acceptabel is’ en ‘Ik weet wanneer ik aangifte of een melding moet doen van een incident’ zijn nieuw in de vragenlijst van 2020. Een vergelijking met eerdere metingen is daarom niet mogelijk..
Monitor Integriteit en Veiligheid 2020
36 van 97
2.6
Typologie van incidenten
In de voorgaande paragrafen is een indruk gegeven van de diversiteit van externe agressie tegen politieke ambtsdragers aan de hand van uiteenlopende kenmerken van het incident en de gevolgen die het had voor de betrokkenen. Om hiervan een wat compacter overzicht te geven is een typologie van incidenten opgesteld op basis van de aard, de uitingsvorm en ernst (figuur 2.9). Figuur 2.9 – Typologie van incidenten naar aard, uitingsvorm en ernst Basis: politieke ambtsdragers die zelf een incident van agressie of geweld hebben meegemaakt (n=1.083)
Agressieve of dreigende uitingen van ongenoegen en frustratie Dit is de meest voorkomende vorm van agressie tegenover politieke ambtsdragers. Iets meer dan de helft van alle incidenten (54%) is als een agressieve of dreigende uiting van ongenoegen en frustratie te typeren. De oorsprong van dit type gedrag ligt veelal in een specifieke situatie. Oplopende emoties en eventuele frustraties monden uit in verbale agressie, zoals schelden, maar deze agressie kan ook een dreigende toon aannemen. Het is gericht op de persoon zelf of op de organisatie waarvan de ambtsdrager het gezicht is. Iets minder dan de helft van de uitingen verloopt via sociale media, maar een aanzienlijk deel van de gevallen vindt ook in persoonlijk contact plaats. In het merendeel van de gevallen ervaren betrokkenen het incident als minder ernstig en slechts in een klein deel leidt het tot aangifte of registratie.
Monitor Integriteit en Veiligheid 2020
37 van 97
Negatieve en discriminerende opmerkingen Dit type uitingen vormt tezamen bijna een kwart van alle incidenten. Negatieve en discriminerende opmerkingen worden vooral gemaakt via sociale media, maar ook via persoonlijke contacten of door het schrijven van brieven of e-mails. De opmerkingen hebben weliswaar negatieve effecten op de betreffende politieke ambtsdrager, zoals verminderd werkplezier, maar leiden zelden tot een aangifte of registratie. Naar verhouding hebben vrouwelijke ambtsdragers hiermee in iets sterkere mate te maken dan hun mannelijke collega’s.
Agressie, bedreiging of intimidatie met een bepaald doel Het komt voor dat agressie, bedreiging of intimidatie wordt ingezet als middel met een bepaald doel. Deze zogeheten instrumentele agressie is bijvoorbeeld bedoeld om iets voor elkaar te krijgen of de besluitvorming te beïnvloeden. Dat wordt geprobeerd met algemene dreigende taal, maar ook als concrete uiting om de bestuurder of diens naasten wat aan te doen. We zien hier relatief veel gebruik van telefoon, brieven en e-mail. Meer dan bij de andere vormen van agressie en geweld heeft de (vermoedelijke) dader banden met het criminele circuit. Deze vorm van agressie en intimidatie wordt relatief vaak - zeker als er een expliciete dreiging wordt uitgesproken - als (zeer) ernstig ervaren. Toch wordt in deel van de gevallen geen aangifte gedaan, omdat de intimidatie zo subtiel is, dat het lastig is een strafbaar feit te kunnen benoemen.
Fysieke agressie Gevallen van fysiek geweld komen slechts in zeer beperkte mate voor. Het kan gaan om slaan, duwen, spugen, vastgrijpen, verwonden of het gooien met of vernielen van voorwerpen. De ambtsdragers die dit overkomt, beoordelen het incident meestal als (zeer) ernstig. In de enkele gevallen dat het voorkomt, wordt hiervan vrijwel altijd aangifte gedaan.
Ongerichte onvoorspelbare agressie Deze ongerichte, onvoorspelbare vorm van agressie is veelal afkomstig van personen met verward gedrag en/of specifieke problematiek. De agressie kan vele vormen aannemen, van schelden en beledigen tot dreigend of intimiderend gedrag en fysieke bedreiging. Ook de uitingsvormen zijn uiteenlopend, maar in vergelijking met de andere vormen gebeurt het relatief vaak per brief, e-mail of telefoon. Dergelijke incidenten hebben doorgaans nadelige gevolgen voor de politieke ambtsdrager die het doelwit is en leiden in veel gevallen tot registratie en aangifte.
Monitor Integriteit en Veiligheid 2020
38 van 97
2.7
Invloed op besluitvorming
Politieke ambtsdragers hebben er in vergelijking met 2018 minder vertrouwen in dat collega’s hun standpunten niet laten beïnvloeden door agressie en geweld (tabel 2.22). Met name bij provincies en waterschappen is een afname van het vertrouwen te zien, ook als dat over een langere periode wordt bezien (tabel 2.23). Acht procent van de politieke ambtsdragers zegt dat het risico om in aanraking te komen met agressie en geweld de eigen beslissingen beïnvloedt. Ruim zeven op de tien ambtsdragers zeggen dat het bestuur de rug recht houdt bij bestuurlijke beslissingen rond handhaving, ook als dat een risico op bedreigingen met zich meebrengt. Dit is volgens politieke ambtsdragers bij gemeenten en waterschappen vaker het geval dan bij provincies. Zes procent van de politieke ambtsdragers geeft aan wel eens te hebben overwogen om te stoppen met het uitvoeren van zijn of haar functie doordat hij of zij te maken had met agressie en geweld. Tabel 2.22 – Perceptie van invloed agressie en geweld op besluiten Basis: alle politieke ambtsdragers (n wisselt)25, percentage (helemaal) mee eens met stelling26 Het risico om in aanraking te komen met agressie en geweld
2016
2018
2020
6%
6%
8%
75%
74%
72%
24%
14%
22%
-
-
6%
beïnvloedt mijn beslissingen Bij beslissingen over handhaving houdt bestuur rug recht, ook als risico op bedreigingen meebrengt Het komt voor dat standpunten van collega’s beïnvloed worden door agressie en geweld Ik heb wel eens overwogen om te stoppen als politieke ambtsdrager doordat ik te maken had met agressie en geweld* * Stelling nieuw in 2020.
Tabel 2.23 – Perceptie van invloed agressie en geweld op besluiten Basis: alle politieke ambtsdragers (n wisselt)27, percentage (helemaal) mee eens met stelling
Gemeenten Het risico om in aanraking te komen met agressie
Provincies
Waterschappen
2016
2018
2020
2016
2018
2020
2016
2018
2020
6%
6%
8%
5%
3%
5%
6%
6%
7%
76%
74%
73%
69%
76%
64%
69%
80%
76%
24%
15%
21%
36%
14%
44%
11%
8%
20%
-
-
6%
-
-
8%
-
-
3%
en geweld beïnvloedt mijn beslissingen Bij beslissingen over handhaving houdt bestuur rug recht, ook als risico op bedreigingen meebrengt Het komt voor dat standpunten van collega’s beïnvloed worden door agressie en geweld Ik heb wel eens overwogen om te stoppen als politieke ambtsdrager doordat ik te maken had met agressie en geweld* * Stelling nieuw in 2020.
25
Bij de berekening van de percentages is de categorie ‘weet niet’ buiten beschouwing gelaten. De stelling ‘Ik heb wel eens overwogen om te stoppen als politieke ambtsdrager doordat ik te maken had met agressie en geweld’ is voor het eerst gesteld in de vragenlijst van 2020. Een vergelijking met eerdere metingen is daarom niet mogelijk. 26 Vanwege een gewijzigde vraagstelling zijn data van 2014 niet beschikbaar. 27 Zie voetnoot 25.
Monitor Integriteit en Veiligheid 2020
39 van 97
2.8
Intern ongewenst gedrag
Naast uitingen van agressie en geweld van burgers, ondernemers en andere personen van buiten de organisatie, kunnen politieke ambtsdragers ook te maken krijgen met ongewenst gedrag vanuit de eigen organisatie en/of het bestuur. Het gaat hier om kwetsende of kleinerende opmerkingen, schelden, roddelen, iemand buitensluiten of ongelijk behandelen, bedreiging, (seksuele) intimidatie, fysieke agressie of vernieling van voorwerpen. 28 Dertien procent van de politieke ambtsdragers heeft in de twaalf maanden voorafgaand aan het onderzoek te maken gehad met een of meer incidenten van intern ongewenst gedrag (figuur 2.10).29 Vrouwen (20%) hebben hier twee keer zo veel mee te maken als mannen (10%). Van de raadsleden is 14 procent hiermee geconfronteerd, bij burgemeesters en wethouders is dit respectievelijk 11 en 10 procent. Omdat het aantal incidenten bij provincies en waterschappen in absolute zin laag is, wordt in deze paragraaf verder geen onderscheid gemaakt tussen de decentrale overheden. Figuur 2.10 – Ervaringen met intern ongewenst gedrag, naar bestuurslaag Basis: alle politieke ambtsdragers (n=2.972)30 20%
13%
10%
13%
13% 9%
0% Totaal
Gemeenten
Provincies
Waterschappen
Vrouwen (20%) hebben in het afgelopen jaar twee keer zo vaak te maken gehad met intern ongewenst gedrag als mannen (10%).
Incidenten Uitgaande van het meest recente incident van intern ongewenst gedrag, was in 58 procent van de gevallen één persoon betrokken en in 37 procent meerdere personen.31 Over het algemeen was degene die zich ongewenst gedroeg een man (81%) en in de meeste gevallen (77%) ging het om iemand in een gelijkwaardige positie ten opzichte van de politieke ambtsdrager (in hiërarchische of informele zin). Ook bij incidenten waar meerdere personen bij betrokken waren, was in driekwart van de gevallen geen sprake van een hiërarchische relatie.
28
Deze inleiding is ook aan respondenten getoond, voordat zij de vraag over intern ongewenst gedrag kregen voorgelegd. Deze vragen zijn nieuw, waardoor een vergelijking met eerdere jaren niet mogelijk is. 30 De letterlijke vraag luidde: Hoe vaak heeft u zelf in de afgelopen twaalf maanden te maken gehad met intern ongewenst gedrag? 31 De overige vijf procent wist dit niet (meer) of wilde dit niet zeggen. 29
Monitor Integriteit en Veiligheid 2020
40 van 97
Ruim de helft van de politieke ambtsdragers die te maken hadden met intern ongewenst gedrag geeft aan dat het incident onderdeel was van een reeks incidenten. Ruim vier op de tien betrokkenen hadden te maken met een eenmalig incident (figuur 2.11). Figuur 2.11 – Frequentie incidenten van intern ongewenst gedrag Basis: politieke ambtsdragers die intern ongewenst gedrag hebben meegemaakt (n=376) 5% Eenmalig incident 42%
Onderdeel van reeks incidenten
53%
Zeg ik liever niet
In de meeste gevallen is er met iemand gesproken over het incident (83%). Dit betrof het vaakst de eigen collega’s (56%). De incidenten worden ook in de persoonlijke levenssfeer besproken, met de partner (39%), het gezin of de familie (14%) en vrienden (14%). Figuur 2.12 – Bespreken incidenten van intern ongewenst gedrag (meerdere antwoorden mogelijk) Basis: politieke ambtsdragers die intern ongewenst gedrag hebben meegemaakt (n=375) Niemand
17%
Mijn collega’s
56%
Mijn partner
39%
Mijn gezin/familie
14%
Vrienden
14%
Interne vertrouwenspersoon
5%
Externe vertrouwenspersoon Bedrijfsarts/huisarts Psycholoog Iemand anders
21%
Zeg ik liever niet 0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
Zes op de tien betrokkenen hebben na het incident van intern ongewenst gedrag te maken gehad met nadelige gevolgen. Dit is meer dan bij de incidenten die door mensen van buiten de organisatie worden veroorzaakt (daar hadden vier op de tien betrokkenen last van nadelige effecten, zie paragraaf 2.4). Ruim vier op de tien betrokkenen (45%) zeggen dat hun werkplezier is afgenomen als gevolg van het incident. Eén op de vijf personen geeft aan dat het incident van invloed is geweest op het eigen gedrag (zij zijn bijvoorbeeld voorzichtiger geworden).
Monitor Integriteit en Veiligheid 2020
41 van 97
Twaalf procent kreeg klachten met betrekking tot de geestelijke gezondheid. Fysieke klachten en materiële effecten (zoals schade aan eigendom) komen in mindere mate voor (figuur 2.13). Figuur 2.13 – Invloed van intern ongewenst gedrag (meerdere antwoorden mogelijk) Basis: politieke ambtsdragers die intern ongewenst gedrag hebben meegemaakt (n=373) Geen effecten
40%
Effecten op mijn werkplezier
45%
Effecten op mijn gedrag
20%
Effecten op de geestelijke gezondheid Effecten op de lichamelijke gezondheid
12% 5%
Materiële effecten Een ander negatief gevolg
9% 0%
Monitor Integriteit en Veiligheid 2020
10%
20%
30%
40%
50%
42 van 97
3
Beleid organisaties
Dit hoofdstuk geeft een beeld van de wijze waarop organisaties in het decentraal bestuur omgaan met agressie en geweld. De uitkomsten zijn gebaseerd op een enquête onder 217 organisaties in het decentraal bestuur en interviews met 36 organisaties (zie bijlage voor de onderzoeksverantwoording). Voordat we de resultaten van de enquête beschrijven, gaan we eerst kort in op de rechtspositie van politieke ambtsdragers en het wettelijk kader.
3.1
Rechtspositie politieke ambtsdragers
Agressie en geweld tegen politieke ambtsdragers kunnen een belemmering vormen voor het goed functioneren van het openbaar bestuur. De Arbeidsomstandighedenwet schrijft voor dat overheidsorganisaties een veiligheidsbeleid voor hun medewerkers ontwikkelen, vaststellen en zich jaarlijks over de uitvoering daarvan verantwoorden. Voor politieke ambtsdragers is dit minder eenduidig, aangezien zij een andere rechtspositie hebben. Dagelijks bestuurders en volksvertegenwoordigers zijn geen ambtenaar in de zin van de Ambtenarenwet 2017 (zie artikel 3 AW).32 De rechtspositie van politieke ambtsdragers is vastgelegd in de Gemeentewet, Provinciewet en Waterschapswet en gedelegeerde regelgeving. In het Rechtspositiebesluit decentrale politieke ambtsdragers zijn bepalingen opgenomen over onder meer het salaris, onkostenvergoedingen, neveninkomsten, ziekte en ontslag, scholing en bewaken en beveiligen.
3.2
Wettelijk kader
Hoewel politieke ambtsdragers geen ambtenaar zijn, maken zij net als medewerkers gebruik van de faciliteiten van hun organisatie. In die zin zijn de bepalingen ten aanzien van medewerkers ook relevant voor politieke ambtsdragers. De inspectie SZW toetst in de praktijk of (overheids-)organisaties voldoen aan de wettelijke (Arbo-) verplichtingen op het terrein van agressie en geweld. Dat doet zij aan de hand van 11 criteria die een afgeleide zijn van de richtlijnen van het programma Veilige Publieke Taak (VPT): 1 Risico-inventarisatie 2 Procedure om incidenten te melden, te registreren en te analyseren 3 Voorlichting, instructie en training over agressie en geweld aan medewerkers 4 Aanwezigheid protocol voorkomen agressie en geweld 5 Huisregels voor bezoekers en cliënten 6 Organisatorische en personele maatregelen 7 Bouwkundige en/of technische voorzieningen voor tegengaan agressie en geweld 8 Alarmsysteem met een adequate alarmprocedure 9 Regeling voor opvang, ondersteuning en nazorg na een incident 10 Regeling gericht op het aanpakken van de dader of daders 11 Periodieke evaluatie van beleid en maatregelen tegen agressie en geweld
32
Zie ook de (gewijzigde) Memorie van Toelichting op de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren (Kamerstukken II 20102011, 32550, nr. 6).
Monitor Integriteit en Veiligheid 2020
43 van 97
3.3
Beleid t.a.v. agressie en geweld
De voorzitter van het dagelijks bestuur (DB) wordt in verreweg de meeste organisaties als eindverantwoordelijke beschouwd voor het agressie- en geweldbeleid, zowel voor het algemeen bestuur (de raad) als het dagelijks bestuur (het college).33 Bij ruim zeven op de tien gemeenten en provincies is het beleid voor volksvertegenwoordigers en bestuurders identiek (tabel 3.1). Bij alle geënquêteerde waterschappen is het beleid voor dagelijks en algemeen bestuur identiek. Uit de documentanalyse komt naar voren dat het agressie- en geweldbeleid vaak niet specifiek is voor ambtsdragers, maar aansluit bij dat voor medewerkers. Tabel 3.1 – Eindverantwoordelijkheid voor beleid ten aanzien van agressie en geweld Indicator
Gemeenten
Provincies
Waterschappen
(n=194)
(n=11)
(n=12)
Gemeentesecretaris
Provinciesecretaris
Dagelijks bestuur
(75%), burgemeester
(73%), gedeputeerde
(42%), secretaris-
(14%)
(18%)
directeur (42%)
Leden college van B&W
Burgemeester (86%),
Commissaris van de
Dijkgraaf (58%),
(GS/dagelijks bestuur)
gemeentesecretaris
Koning (82%)
dagelijks bestuur
Eindverantwoordelijk voor beleid t.a.v. Medewerkers
(10%)
(25%)
Leden gemeenteraad
Burgemeester (76%),
Commissaris van de
Dijkgraaf (67%),
(PS/algemeen bestuur)
griffier (19%)
Koning (73%), anders
dagelijks bestuur
(18%)
(17%)
Beleid % raad en college identiek
78%
73%
100%
% college en medewerkers identiek
47%
36%
67%
NB: Alleen bestuursorganen of functionarissen weergegeven die in minimaal 10 procent van de gevallen zijn genoemd.
Aanwezigheid organisatienorm Gemeenten, provincies en waterschappen besteden op verschillende manieren aandacht aan de omgang met agressie en geweld tegen politieke ambtsdragers. De meeste gemeenten hebben een agressieprotocol of huisregels opgesteld voor de omgang met agressie en geweld door burgers. Als er specifiek beleid voor raadsleden is, is in een derde van de gemeenten een duidelijke norm voor volksvertegenwoordigers geformuleerd. Dit beeld komt overeen met eerdere jaren.34 Toch hebben vier op de tien gemeenten en meer dan de helft van de provincies en waterschappen geen duidelijke norm vastgelegd in een agressieprotocol of ander beleidsdocument, op basis waarvan politieke ambtsdragers weten waar de grenzen liggen en wanneer zij moeten optreden (tabel 3.2). Als belangrijke reden voor het ontbreken van een organisatienorm, noemen organisaties dat er geen incidenten zijn voorgevallen binnen de organisatie, waardoor de aanpak van agressie en geweld geen prioriteit heeft. Een andere verklaring voor het ontbreken van specifieke beleidsstukken voor agressie en geweld, is dat organisaties dit thema hebben ondergebracht bij het integriteitsbeleid.
33 34
Vanwege de leesbaarheid is gekozen voor de terminologie van gemeenten. In 2016 was dit 33 procent en in 2018 31 procent.
Monitor Integriteit en Veiligheid 2020
44 van 97
Tabel 3.2 – Acht onderdelen van het agressie- en geweldbeleid Organisaties waarin betreffende maatregel is getroffen (% ja)
Gemeenten Maatregel
Provincies
Waterschappen 35
Beleid identiek36
Beleid identiek
College
Raad specifiek
Beleid identiek
(n=100)
specifiek
(n=28)
(n=7)
(n=10)
(n=20) Duidelijke norm voor PA37
65%
55%
29%
29%
40%
Huisregels voor burgers en
64%
50%
33%
29%
10%
58%
55%
41%
14%
50%
Interne meldingsprocedure
71%
60%
52%
57%
60%
Afspraken/voorzieningen
51%
50%
41%
43%
30%
20%
30%
15%
14%
10%
23%
30%
15%
29%
10%
19%
20%
11%
29%
10%
andere externen Communicatie dat agressie tegen PA nooit wordt getolereerd
voor opvang na incident PA afgelopen 2 jaar getraind in omgang met agressie en geweld Standaard voorlichting agressie voor nieuwe PA Regels voor omgang met agressie via sociale media
Normstelling Uit de interviews blijkt dat een aantal organisaties in hun beleid (agressieprotocol, veiligheidsbeleid of geïntegreerd in het integriteitsbeleid) een norm stelt voor gedragingen of uitingen die wel of niet geaccepteerd worden. In de regel komt dit neer op een zero tolerancebeleid voor zowel verbale als fysieke agressie. Bij fysieke agressie is het zero tolerance-beleid helder: bij elke vorm van fysieke agressie tegen politieke ambtsdragers is de norm dat er aangifte gedaan. De duidelijkheid van deze norm wordt in de praktijk ook zo ervaren. Voor verbale agressie, zowel in persoon als online, kan er op papier ook zero tolerance-beleid zijn, maar blijkt dit in de praktijk volgens de geïnterviewden minder goed te handhaven. In de praktijk zien wij daarom dat met verbaal geweld pragmatischer wordt omgegaan. Bij sommige organisaties is de persoonlijke tolerantiegrens van de politieke ambtsdrager leidend: wil hij of zij dat er aangifte wordt gedaan, dan wordt er aangifte gedaan, waarbij er geen toetsing door anderen (bijv. de burgemeester) plaatsvindt aan de hand van de ernst van het incident. Bij andere organisaties hebben de voorzitter van het dagelijks bestuur, griffier en/of secretaris een grotere rol in het (mogelijke) aangiftetraject.
Voor zover dat mogelijk is, houden zij rekening met de objectieve ernst van het incident en de persoonlijke achtergrond van de dader(s). In sommige gevallen gaat het om kwetsbare personen van wie de persoonlijke problemen bij de organisatie bekend zijn. In plaats van aangifte wordt gezocht naar andere manieren om het incident af te handelen,
35
Vanwege het kleine aantal provincies dat specifiek beleid heeft voor provinciale en gedeputeerde staten zijn deze cijfers niet als percentages weergegeven. 36 Twee waterschappen hebben dit blok niet ingevuld. 37 In 2018 was dit voor medewerkers en bestuurders gezamenlijk 90 procent. Hieruit kan worden afgeleid dat het beleid voor bestuurders minder ver is ontwikkeld.
Monitor Integriteit en Veiligheid 2020
45 van 97
bijvoorbeeld een persoonlijk gesprek (een ‘stopgesprek’) of een formele waarschuwing. Niettemin is het voor een bestuurder of volksvertegenwoordiger die slachtoffer is geworden van een incident – juridisch gezien – altijd mogelijk om zelf aangifte te doen, ongeacht het organisatiebeleid.
Agressie en geweld via sociale media Bij de meeste organisaties is er niet in het beleid opgenomen hoe politieke ambtsdragers met online agressie en geweld om moeten gaan en hoe zij zich op sociale media behoren te gedragen. Wel wordt bij een aantal organisaties benadrukt dat debatten op sociale media een verlengstuk zijn van debatten uit de raadszaal. Op deze wijze geven organisaties aan dat dezelfde regels op sociale platforms gelden en raadsleden niet op persoonlijke titel uitspraken via sociale media kunnen doen zonder dat zij zich aan de regels houden die binnen de raadszaal gelden. Er is meestal geen normstelling binnen deze organisaties wanneer de grens is bereikt. Het wordt aan de persoonlijke tolerantiegrens van de individuele politieke ambtsdragers overgelaten hoe men op (verbale) agressie via sociale media wil reageren en hoe ernstig zij dit vinden. Als het naar hun eigen mening ernstig genoeg is, dan kunnen zij daar melding van maken. Een deel van de politieke ambtsdragers ziet het als onderdeel van hun ambt dat zij te maken krijgen met uitingen van (verbale) agressie, al dan niet via sociale media. Dit is voor hen de op en-een-na belangrijkste reden om geen melding en aangifte te doen van agressie (zie paragraaf 2.3). Een complicerende factor die door een aantal organisaties is genoemd, betreft de anonimiteit van uitingen die via sociale media worden gedaan.
Het is dan lastig te achterhalen wie de bron is.
Monitor Integriteit en Veiligheid 2020
46 van 97
3.4
Aandacht voor agressie en geweld
Veiligheidsbeleving Organisaties in het decentraal bestuur voeren sporadisch onderzoek uit naar de veiligheidsbeleving onder politieke ambtsdragers. Sinds 2017 heeft gemiddeld een op de acht gemeenten en provincies een dergelijk onderzoek uitgevoerd. Bij geen van de onderzochte waterschappen is een onderzoek naar de veiligheidsbeleving verricht of is dit althans bekend (tabel 3.3). Tabel 3.3 – Onderzoek naar veiligheidsbeleving politieke ambtsdragers Wanneer is voor het laatst een onderzoek uitgevoerd onder politieke ambtsdragers naar de beleving van de veiligheid in uw organisatie? (%)
Gemeenten Beleid identiek (n=97)
Provincies College specifiek
Waterschappen Beleid identiek39
Raad specifiek 38
(n=27)
(n=8)
(n=10)
0%
0%
(n=20) 2020
2%
0%
0%
2019
6%
10%
0%
0%
0%
2018
4%
0%
7%
13%
0%
2017
0%
5%
4%
0%
0%
2016 of eerder
4%
5%
11%
13%
0%
Geen onderzoek uitgevoerd
43%
60%
52%
50%
60%
Weet ik niet
40%
20%
26%
25%
40%
Bekendheid geven aan beleid agressie en geweld Het merendeel van de geïnterviewde organisaties geeft aan dat er weinig aandacht wordt besteed aan het agressie- en geweldsbeleid voor politieke ambtsdragers. Bij installatie van nieuwe politieke ambtsdragers is er in het inwerkprogramma wel aandacht voor de omgang met agressie en geweld. Dit gebeurt door het verstrekken van het agressieprotocol (mits aanwezig) of door middel van een gesprek met de dijkgraaf, commissaris van de Koning of de burgemeester. In een enkele organisatie is er daarnaast een (half)jaarlijkse training om politieke ambtsdragers weerbaarder te maken tegen uitingen van agressie en geweld. Een voorbeeld hiervan is een bijeenkomst met raadsleden met een speciaal team vanuit de politie dat zich bezighoudt met bedreigde politici. Raadsleden kregen in deze bijeenkomst tips over wat zij moeten doen als zij vervelende of bedreigende berichten krijgen, mede om de politie zo goed mogelijk in staat te stellen hier onderzoek naar te doen. Uit de interviews blijkt dat bij waterschappen en provincies minder noodzaak wordt gevoeld om aandacht te besteden aan het agressie- en geweldsbeleid. De afstand tot de burgers wordt als voornaamste reden gegeven.
Recentelijk maatschappelijke ontwikkelingen rondom het stikstofdebat en de boerenacties hebben echter wel gezorgd voor meer (landelijke) aandacht voor vormen van agressie jegens politieke ambtsdragers, waardoor het ook voor waterschappen en provincies meer aandacht kreeg (zie casus).
38
Vanwege het kleine aantal provincies dat specifiek beleid heeft voor provinciale en gedeputeerde staten zijn deze cijfers hierin meegeteld. De provincie die zowel het deel voor GS als voor PS heeft ingevuld, is één keer meegeteld. 39 Twee waterschappen hebben dit blok niet ingevuld.
Monitor Integriteit en Veiligheid 2020
47 van 97
Casus agressie richting waterschap Vorig jaar had een waterschap te maken met stevige boerenprotesten. De aanleiding was een forse verhoging van de waterschapsbelasting, tegen de achtergrond van het stikstofprobleem. Hoewel het overgrote deel van de agrariërs zich volgens het waterschap correct heeft gedragen, was er ook sprake van agressie en bedreigende situaties. Bestuurders en ambtenaren ontvingen vervelende mails, er werd op hen gescholden en er zijn dreigementen geuit, ook op sociale media. Circa 300 agrariërs kwamen met tractoren naar de vergadering van het waterschap. Toen de maximale capaciteit was bereikt, wilde een deel van de boeren alsnog het gebouw binnenkomen. Dit zorgde voor een grimmige sfeer. Met enig duw- en trekwerk zijn ze door personeel van het waterschap, de beveiliging en politie buiten de deur gehouden. Voor de politie was de situatie moeilijk beheersbaar. Zij heeft toen geadviseerd om de volgende besluitvormende vergadering niet meer in eigen huis te houden. Mede naar aanleiding van het advies van de politie en ook om de boeren die niet konden deelnemen een gastvrije ontvangst te bieden, is het waterschap uitgeweken naar een andere locatie. De protesten waren voor het waterschap ingrijpend. Op last van de politie hebben enkele functionarissen persoonsbescherming gekregen. Ambtenaren kwamen de boeren weer in het veld tegen.
Voor het overgrote deel ging dat goed, maar dit laat onverlet dat er ook situaties waren waarin men behoedzaam moest optreden. ‘Veilig zijn’ betekende niet noodzakelijk dat men zich ook ‘veilig voelde’. Ondanks de protesten heeft het algemeen bestuur ingestemd met de tariefsverhoging. De tariefsverhoging was in het coalitieakkoord reeds aangekondigd en het voorgenomen besluit is door bestuurders ook gedeeld met de (agrarische) achterban. Dit leidde niet tot oproer. De stikstofcrisis is vermoedelijk de druppel geweest die de emmer deed overlopen. Toen zijn de boeren ‘in de actiestand gekomen’. Een les die het waterschap heeft getrokken, is dat het heel belangrijk is om de communicatie met alle stakeholders open te houden, ook in een vroeg stadium, zodat mensen zich gehoord voelen. Desalniettemin had het waterschap niet verwacht dat de boerenprotesten zo heftig zouden zijn. Het is standaardbeleid om bij ernstige incidenten aangifte te doen bij de politie, hetgeen ook bekend is bij de medewerkers. Het waterschap houdt het veiligheidsbeleid opnieuw tegen het licht. Er zal meer aandacht zijn voor agressie en geweld en het omgaan met maatschappelijke druk, waarschijnlijk in de vorm van workshops en trainingen voor nieuwe bestuurders. Voor het personeel is dit al standaard.
Door eigen ervaringen of naar aanleiding van gebeurtenissen elders, is er bij verschillende organisaties meer aandacht gekomen voor de veiligheid voor de politieke ambtsdragers. In sommige gevallen heeft dat geleid tot extra maatregelen. Zo zijn bijvoorbeeld de toegangsregels tot enkele gemeentehuizen aangescherpt. Verder is naar aanleiding van de bedreiging van een aantal staten- en raadsleden besloten dat zij persoonlijke beveiliging nodig hadden om hun fysieke veiligheid te waarborgen. Op het moment dat de persoonlijke beveiliging niet meer nodig bleek, geven organisaties aan dat zij goed voorbereid moeten zijn op een mogelijk incident en dat zij lering uit de voorgevallen situatie moeten trekken. Een mogelijke succesfactor is dat er structureel maatregelen worden getroffen om de kans op een incident met fysieke agressie te verkleinen, bijvoorbeeld door een ambtenaar aanwezig te laten zijn op een spreekuur van de wethouder.
Monitor Integriteit en Veiligheid 2020
48 van 97
De inschatting van de geïnterviewden is dat binnen hun eigen organisatie de meeste politieke ambtsdragers niet goed bekend zijn met het agressieprotocol. Het agressieprotocol gaat meer leven wanneer er zich incidenten voordoen. Een aantal organisaties geeft aan de benaming agressieprotocol misleidend te vinden, omdat een protocol de schijn wekt dat het volledig doorlopen moet worden. Zij geven aan dat er bij elke casus geëvalueerd dient te worden op welk onderdeel van het agressieprotocol de casus betrekking heeft, waardoor het protocol meer de functie krijgt van een handreiking in plaats van een stappenplan. Dit heeft recentelijk geresulteerd in een verandering van de naam ‘agressieprotocol’ bij sommige organisaties. De inhoud van dit beleidsstuk is vervolgens per onderdeel gecategoriseerd, zoals ‘aangifte’ of ‘preventieve maatregelen’, waardoor politieke ambtsdragers het deel van document dat zij nodig hebben, gemakkelijker toe kunnen passen op casussen uit de praktijk. Deze verbetering heeft ervoor gezorgd dat er meer bekendheid is gekomen voor dit beleidsstuk.
Bespreken grijs gebied Ondanks de beperkte aandacht voor het beleid ten aanzien van agressie en geweld, geven veel organisaties wel aan dat zij het bespreekbaar maken van (mogelijke) agressie- en geweldsincidenten als zeer belangrijk beschouwen. Het merendeel van de geïnterviewden beschouwt de eigen organisatiecultuur als transparant of zegt in ieder geval daarnaar te streven. Een transparante cultuur wordt gezien als een belangrijke voorwaarde voor het omgaan met het grijze gebied van gevallen die al dan niet acceptabel worden geacht. Overtreding van de wet zijn de duidelijke gevallen, maar er zijn ook vormen die zich in het grijze gebied bevinden. Bijvoorbeeld als er sprake is van een kwetsbare persoon in moeilijke omstandigheden. Een aantal organisaties streeft ernaar om het grijze gebied zoveel mogelijk af te kaderen en in beleidsstukken vast te leggen. Andere organisaties geven aan dat dit moeilijk is vast te leggen en het veel belangrijker is om naar aanleiding van incidenten het gesprek met elkaar aan te gaan. De geïnterviewden konden echter maar weinig voorbeelden geven waarbij agressie- en geweldszaken in raads- of collegevergaderingen zijn besproken. Wanneer dit gebeurt, is het vanwege een incident en niet omdat het een vast agendapunt is.
Politieke ambtsdragers vinden het belangrijk om het grijze gebied te bespreken wanneer een incident plaatsvindt en niet om preventief informatie te ontvangen uit beleidsstukken of trainingen over te volgen.
3.5
Melding, registratie en opvolging van incidenten
Melden en bespreken Naar de indruk van de geïnterviewden weten politieke ambtsdragers goed wat zij moeten doen wanneer zij geconfronteerd worden met agressie of geweld. Als hiervan sprake is, weet men over het algemeen dat zij het voorval kunnen melden bij of bespreken met de voorzitter van het dagelijks bestuur (respectievelijk de burgemeester, commissaris van de Koning en de dijkgraaf). Zij zijn hiervoor zowel formeel als informeel benaderbaar. Een derde van de politieke ambtsdragers heeft het meest recente incident van agressie of geweld dat zij hebben meegemaakt, niet besproken (zie paragraaf 2.3). Evenals de politieke ambtsdragers zelf geven organisaties aan dat ambtsdragers het in meer of mindere mate bij hun functie vinden horen dat zij te maken hebben met (verbale) agressie. Een andere reden die in de interviews werd genoemd, is dat politieke ambtsdragers de casus zonder tussenkomst van een officiële melding willen oplossen. Hieruit blijkt dat de term ‘melden’ een meer formeel karakter draagt, terwijl ‘bespreken’ als een informele vorm van afdoening wordt gezien. Uit het feit dat sommige organisaties geen meldingen hebben geregistreerd, kan dus niet worden geconcludeerd dat er
Monitor Integriteit en Veiligheid 2020
49 van 97
geen incidenten zijn geweest of dat deze niet zijn afgehandeld. Zo gaat men bijvoorbeeld zelf via sociale media de confrontatie aan met een agressieve persoon alvorens het tot een melding komt. Daarbij kent menig organisatie geen formele meldingsprocedure voor agressie en geweld. In deze gevallen kan er ad hoc een meldingsproces worden opgetuigd.
Registratie Zoals ook uit de enquête onder politieke ambtsdragers naar voren kwam (zie paragraaf 2.3) worden incidenten van agressie en geweld in beperkte mate door organisaties geregistreerd. Circa de helft van de gemeenten zegt incidenten ‘altijd’ te registeren. Bij waterschappen lijkt de registratiegraad hoger te liggen en bij provincies is deze lager dan bij gemeenten (tabel 3.4). Tabel 3.4 – Registratie van meldingen van agressie en geweld In hoeverre worden meldingen van incidenten van agressie en geweld tegenover politieke ambtsdragers door uw organisatie geregistreerd?
Gemeenten Beleid identiek (n=97)
Provincies College specifiek
Waterschappen Beleid identiek41
Raad specifiek 40
(n=28)
(n=8)
(n=9)
(n=20) Altijd
53%
35%
42%
25%
67%
Vaak
12%
15%
0%
25%
11%
Soms
11%
0%
8%
13%
0%
Nooit
7%
25%
12%
0%
0%
Onbekend
16%
25%
38%
38%
22%
Uit de interviews bleek dat er in enkele organisaties een centrale incidentenregistratie voor politieke ambtsdragers is, vergelijkbaar met die voor medewerkers. Een belangrijke reden om incidenten niet te registreren, is het beperkte aantal incidenten, waardoor de meerwaarde van registratie beperkt zou zijn. Ook is er soms twijfel over de betekenis en duiding van cijfers, omdat deze ook worden beïnvloed door de meldingsbereidheid van politieke ambtsdragers.
Opvolging De opvolging van gevallen van agressie en geweld verschilt per organisatie. Soms wordt er geen actie ondernomen en in andere gevallen wordt er aangifte gedaan bij de politie. De aangiftebereidheid hangt onder meer samen met het type incident (zie ook paragraaf 2.3). Verschillende overwegingen spelen een rol bij organisaties om aangifte te doen bij een agressieof geweldsincident tegenover politieke ambtsdragers. Doorgaans wordt er aangifte gedaan wanneer in de ogen van de aangever sprake is van overtreding van de wet (zoals mishandeling). Hierin wordt meegewogen in hoeverre politieke ambtsdragers of hun naaste omgeving persoonlijk zijn geraakt door het incident. Het overschrijden van de organisatienorm is eveneens een indicator om aangifte te doen. In een aantal organisaties is mededogen voor de persoon die de overtreding had begaan genoemd als reden om geen aangifte te doen, bijvoorbeeld vanwege persoonlijke omstandigheden. Ook wordt binnen sommige organisaties geprobeerd om op een
40
Vanwege het kleine aantal provincies dat specifiek beleid heeft voor provinciale en gedeputeerde staten zijn deze cijfers hierin meegeteld. De provincie die zowel het deel voor GS als voor PS heeft ingevuld, is één keer meegeteld. 41 Drie waterschappen hebben dit blok niet ingevuld.
Monitor Integriteit en Veiligheid 2020
50 van 97
andere manier maatregelen te treffen, zoals het bij elkaar brengen van slachtoffer en dader voor excuses of het opleggen van een gebiedsverbod aan de dader.
3.6
Aandachtspunten, risico’s en veranderingen
Aandachtspunten De organisaties in het decentraal bestuur lopen tegen een aantal knelpunten aan bij het formuleren en uitvoeren van een gerichte aanpak van agressie en geweld tegenover politieke ambtsdragers. Hoewel er in veel organisaties een cultuur bestaat waarbij incidenten bespreekbaar zijn, blijkt dat in de praktijk niet altijd te gebeuren. Politieke ambtsdragers proberen het zelf op te lossen en/of menen dat de incidenten bij het vak horen. Verder vormt de twijfel of het incident wel ernstig genoeg is, een barrière om het te melden of te bespreken. Niet alle politieke ambtsdragers zijn even weerbaar en in staat om met incidenten van agressie en geweld om te gaan. Zo wordt de emotionele impact van een incident nog wel eens onderschat. Handvatten om met verschillende vormen van (verbale) agressie en geweld om te gaan en met de emotionele impact te dealen, zijn niet overal beschikbaar. Het blijkt daarnaast lastig het onderwerp agressie en geweld onder de aandacht te houden, vooral omdat het aantal incidenten ondanks alles toch beperkt is en bovendien deze niet altijd met anderen c.q. de organisatie gedeeld worden. Er wordt soms terughoudend gereageerd op uitingen van verbale agressie, met name via sociale media. Een formele reactie van de gemeente kan in bepaalde gevallen de onvrede of frustratie verder ‘voeden’.
Ook is er soms begrip voor de moeilijke situatie waarin burgers zich bevinden. Men begrijpt dat burgers uit frustratie dingen kunnen zeggen die los van de context als agressief of intimiderend worden ervaren. De grens die wordt getrokken tussen acceptabel en nietacceptabel gedrag is voor een belangrijk deel persoonsafhankelijk. Hoewel de norm van persoon tot persoon kan verschillen, zijn er wel enkele gemeenschappelijke opvattingen over wanneer de grens wordt overschreden. Dit is het geval als burgers zich bij herhaling agressief en/of bedreigend uiten, als zij zich richten tot de naaste omgeving van de ambtsdragers of als ambtsdragers in sterke mate worden aangetast in hun gevoel van veiligheid.
Risico’s Politieke ambtsdragers zijn volgens de geïnterviewden het meest kwetsbaar voor situaties van agressie en geweld wanneer er een persoonlijk beroep op hen wordt gedaan om de belangen van burgers te dienen. Dit geldt voor zowel bestuurders als volksvertegenwoordigers. Politieke gevoeligheid kan ook bij politieke ambtsdragers onderling optreden. Een aantal gemeenten geeft aan dat raadsleden elkaar onderling bestrijden op politiek gevoelige dossiers, zowel verbaal als via sociale media. Hoe hoger de politieke gevoeligheid van een dossier, hoe groter de kans op uitingen van verbale agressie en geweld door raadsleden, aldus enkele organisaties.
Monitor Integriteit en Veiligheid 2020
51 van 97
Veranderingen Een aantal organisaties geeft dat zij, mede dankzij de Monitor, het beleid tegen het licht te willen houden, bijvoorbeeld door het opstellen of actualiseren van een agressieprotocol. Andere organisaties geven aan hun huidige beleidsstukken kritisch te willen evalueren. Sommige organisaties geven aan dat zij een soort veiligheidscoördinator missen die het overzicht houdt op alle zaken die zich op het gebied van agressie en geweld afspelen. Deze organisaties geven aan geïnspireerd te zijn door andere organisaties die deze functie hebben gecreëerd en zij verwachten deze verandering de komende tijd in hun beleid te zullen doorvoeren. Uit de interviews komt naar voren dat ondermijning recentelijk meer aandacht heeft gekregen. Het herkennen van verschillende vormen van ondermijning zien organisaties als een eerste stap in het weerbaarder maken van bestuurders en ambtenaren. Ook wordt ingezet op het verbeteren van de informatie-uitwisseling tussen overheden onderling en met andere netwerkpartners. Bij een aantal organisaties is het thema ‘ondermijning’ in provinciaal verband opgepakt. Hoewel dit niet uitputtend is onderzocht, is onze indruk dat organisaties veelal nog bezig zijn om ondermijning een plek te geven in het eigen beleid.
Monitor Integriteit en Veiligheid 2020
52 van 97
Deel 2: Integriteit
Monitor Integriteit en Veiligheid 2020
53 van 97
4
Ervaringen politieke ambtsdragers
Dit hoofdstuk geeft een beeld van de mate waarin politieke ambtsdragers in de twaalf maanden voorafgaand aan het onderzoek42 zijn geconfronteerd met integriteitsincidenten of vermoedens daarvan hadden. Verder wordt ingegaan op het moreel bewustzijn van politieke ambtsdragers en hun mening over het beleid en de aanpak door hun organisatie. De uitkomsten in dit hoofdstuk zijn ontleend aan de enquête onder 3.060 politieke ambtsdragers bij gemeenten, provincies en waterschappen. Naast totaalcijfers worden uitkomsten per bestuurslaag gepresenteerd.
4.1
Incidentie integriteitsincidenten
Vermoedens van niet-naleven van regels door collega ambtsdragers nauwelijks veranderd in afgelopen vier jaar Aan politieke ambtsdragers is gevraagd of ze in het afgelopen jaar niet-integere gedragingen bij collega-ambtsdragers hebben gezien of vermoed.43 In het algemeen is het beeld van het nietnaleven van regels in lijn met de uitkomsten van 2016 (zie tabel 4.1). De meest waargenomen vorm van niet-integer gedrag die politieke ambtsdragers (menen te) zien, betreft verstrengeling met belangen van familie, vrienden of collega’s, het misbruik maken of niet vertrouwelijk omgaan met gevoelige informatie en meestemmen over zaken met persoonlijk belang. De minst waargenomen vormen van het niet-naleven van integriteitsregels zijn het aannemen van geschenken in strijd met de gedragscode en het ingaan op uitnodigingen voor reizen, diners, evenementen et cetera. Tabel 4.1 – Vermoeden van niet-naleven van regels door collega-ambtsdragers Hoe vaak heeft u in de afgelopen twaalf maanden de volgende gedragingen bij uw collega-ambtsdragers gezien? (% minimaal eenmaal)
Gedraging
2016
2020
Overige verstrengeling met belangen familie / vrienden / collega's
34%
35%
Misbruik maken / niet vertrouwelijk omgaan gevoelige informatie
35%
34%
Meestemmen over zaken met persoonlijk belang
30%
33%
Optreden als adviseur / gemachtigde geschil burgers / bestuur
29%
29%
Oneigenlijke druk uitoefenen op ambtenaren
23%
25%
Het niet melden van alle (neven)functies
17%
20%
Niet correct gebruik (fractie)vergoedingen / (onkosten)declaraties
17%
14%
Ingaan op uitnodigingen / reizen / congressen / evenementen / diners
11%
9%
Aannemen geschenken / diensten in strijd met regels / gedragscode
5%
5%
42
De enquête liep in de maanden februari-maart 2020. Bij de uitkomsten dient een aantal kanttekeningen te worden geplaatst. In de eerste plaats kan één gedraging door meerdere personen worden waargenomen. Dit betekent dat goed zichtbare gedragingen hoger scoren dan zaken die minder goed waarneembaar zijn voor derden. De uitkomsten zeggen dus (ook) iets over de zichtbaarheid van de gedraging. Verder gaat het om vermoedens van het niet-naleven van regels door collega’s, waarbij het niet zeker is of het vermoeden van de respondent gegrond is. 43
Monitor Integriteit en Veiligheid 2020
54 van 97
De typen integriteitsincidenten verschillen tussen de bestuurslagen Tussen de bestuurslagen zijn er enkele opvallende verschillen te zien. Bij gemeenten hebben politieke ambtsdragers vaker vermoedens van niet-integer gedrag van collega’s waar het gaat om het optreden als adviseur of gemachtigde bij geschillen. Hoewel het probleem van belangenverstrengeling bij waterschappen wat lijkt toe te nemen, ligt het percentage van de politieke ambtsdragers dat vermoedens hiervan heeft lager dan bij provincies en gemeenten. Bij provincies is het aandeel vermoedens van niet-correct gebruik van diverse vergoedingen en declaraties flink gedaald sinds de vorige meting, maar in vergelijking met de andere bestuurslagen nog steeds relatief hoog (tabel 4.2). Tabel 4.2 – Vermoeden van niet-naleven van regels door collega-ambtsdragers Hoe vaak heeft u in de afgelopen twaalf maanden de volgende gedragingen bij uw collega-ambtsdragers gezien? (% minimaal eenmaal)