26-064 Bijlage 1. Op afstand grip houden-rekenkamer Middelburg 2026

Ten tijde van het onderzoek was een geactualiseerde Notitie Verbonden Partijen in concept beschikbaar en stond vaststelling door de raad gepland voor januari 2026. Deze geactualiseerde notitie betekent een inhoudelijke verbetering en sluit beter aan bij de gewijzigde Wet gemeenschappelijke regelingen (2022), maar biedt nog onvoldoende concrete handvatten voor de praktische invulling van de rol van de raad bij gemeenschappelijke regelingen.

Op afstand grip houden

25 van 87

Het VZG rapport ‘Afspraken over samenwerken met gemeenschappelijke regelingen in Zeeland’ wordt in de praktijk gebruikt als richtinggevende leidraad, maar mist formele democratische legitimatie. Het rapport is niet door de gemeenteraad vastgesteld, noch tot stand gekomen met structurele betrokkenheid van raadsleden. Is de rol en positie van raad en college opgenomen in het beleidskader? De Notitie Verbonden Partijen (2016) beschrijft de bestuurlijke rollen binnen gemeenschappelijke regelingen niet duidelijk en specifiek genoeg. Daardoor krijgen raadsleden te weinig houvast om hun kaderstellende en controlerende rol goed uit te voeren en voelen raadsleden zich beperkt betrokken bij besluitvorming binnen de GR. Zijn er concrete sturings- en beheersingsmogelijkheden van de raad benoemd in het beleidskader? Concrete toepasbare sturings- en beheersingsmogelijkheden ontbreken zowel in de bestaande Notitie verbonden partijen (2016) als in de geactualiseerde versie (2026). De geactualiseerde notitie benoemt weliswaar de verschillende bestuurlijke rollen, maar biedt geen concrete uitwerking van de praktische invulling daarvan.

Voldoet de inrichting van de governance aan geldende wet- en regelgeving, waaronder de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr)? De governance-structuur voldoet op hoofdlijnen aan de Wgr, echter de juridische en beleidsmatige verankering is nog niet volledig op orde. De actualisatie van zowel de GR regelingen als het gemeentelijke beleidskader blijft achter bij de wettelijke ontwikkelingen. Dit beperkt de helderheid van rollen, verantwoordelijkheden en sturingsmogelijkheden van de gemeenteraad binnen de samenwerkingsverbanden. De onderzochte regelingen volgen het VZG Model‑gemeenschappelijke, maar bij GR Publiek Vervoer Zeeland, waar ook de provincie deelneemt, is onduidelijk in hoeverre deze afspraken zonder meer toepasbaar zijn. Door deelname van een provinciale partner kan onduidelijkheid ontstaan over de positie en invloed van de gemeenteraad wanneer governance afwijkt van de intergemeentelijke samenwerking. Samenvattend beantwoorden wij de deelvraag als volgt: Heeft de gemeente Middelburg beleid vastgesteld ten aanzien van sturing en verantwoording van gemeenschappelijke regelingen? De gemeente Middelburg heeft beleid vastgesteld ten aanzien van sturing en verantwoording van gemeenschappelijke regelingen, maar dit beleid is verouderd (2016), onvoldoende concreet en niet in lijn met de huidige wettelijke eisen.

De geactualiseerde notitie (2026) vormt een stap vooruit, maar biedt nog onvoldoende praktische handvatten voor effectieve sturing en controle door de gemeenteraad.

Op afstand grip houden

26 van 87

4

Kaderstellende en controlerende rol van de raad (deelvraag 2) In dit hoofdstuk beantwoorden we de volgende deelvraag: In hoeverre maakt de raad gebruik van de beschikbare mogelijkheden om kaders te stellen en te controleren? Bij het beantwoorden van deze deelvraag beschrijven wij de bevindingen aan de hand van de volgende normen. Norm

4.1

2.1

De beschikbare sturings- en beheersingsmogelijkheden zijn bekend bij de raad en worden gebruikt.

2.2

Er zijn aanpassingen doorgevoerd conform de mogelijkheden die de wetswijziging Wgr biedt.

2.3

De raad stelt raadsvragen om aanvullende informatie te krijgen (passieve informatieplicht).

Sturings- en beheersingsmogelijkheden raad bekend en gebruikt Sturingsinstrumenten gaan vooral over richting geven en kaders stellen, terwijl beheersingsinstrumenten zich richten zich op monitoring, verantwoording en financiële controle. In de enquête onder raadsleden is gevraagd naar het bekend zijn met sturings - en controlemogelijkheden en het gebruik ervan. Sturing: van de 11 respondenten geven er 8 (73%) aan dat zij bekend zijn met de sturingsmogelijkheden. Drie respondenten (27%) geven aan niet bekend te zijn met de sturingsmogelijkheden. Sturingsmogelijkheden die bij de antwoorden benoemd worden zijn: ✓ Zienswijzen ✓ Amendementen en moties ✓ Besluiten over aangaan, opheffen of wijzigen van een GR ✓ Raadsvoorstellen ✓ Overleg met wethouders in algemeen bestuur/dagelijks bestuur ✓ Adviescommissies of raadsklankbordgroep ✓ Recht van onderzoek en actieve informatieplicht De genoemde sturingsmogelijkheden geven een goed beeld van de beschikbare instrumenten. Sinds de Wgr wijziging van 2022 zijn er extra zienswijzemomenten toegevoegd om raden meer invloed te geven. Bovendien kunnen raden gezamenlijk een regionale raadsadviescommissie instellen om voorstellen te bespreken, informatie te delen en gezamenlijke kaders te formuleren. Op de vraag of zij ook gebruik maken van de sturingsmogelijkheden antwoorden 6 respondenten ‘gedeeltelijk’, 4 ‘nee’ en 1 ‘ja’. Op afstand grip houden

27 van 87

Instrumenten die als meest belangrijk worden gezien zijn: zienswijzen, amendement, en juiste informatievoorziening richting de raad De effectiviteit van sturingsmogelijkheden wordt door sommige respondenten in twijfel getrokken. ‘Wij hebben als fractie besloten geen energie te steken in GR-en’ en “Alles komt achteraf. Er is niks te sturen op deze manier.” En “Antwoorden van het niveau “we nemen het mee” en of dat daadwerkelijk gebeurd is moeilijk na te gaan”. Sturing, specifiek PVZ De oprichtingsfase van een nieuwe verbonden partij is voor de gemeenteraad een cruciaal moment. In deze fase heeft de raad de mogelijkheid om wensen en bedenkingen kenbaar te maken en afspraken te maken met het college over de governance, waaronder de inrichting van de verantwoordingsinformatie. Na de oprichting staat de gemeenteraad op afstand en is zij in belangrijke mate afhankelijk van het college voor de informatievoorziening. Bij de oprichting van de GR PVZ heeft de rekenkamer onderzocht in hoeverre de raad gebruik heeft kunnen maken van zijn sturingsmogelijkheden. De oprichting vormt de afronding van een provinciaal breed traject om het publiek vervoer in Zeeland toekomstbestendig te organiseren. De basis hiervoor ligt in de Regionale Mobiliteitsstrategie (RMS) uit 2022 20, die door alle dertien Zeeuwse gemeenten en de Provincie Zeeland is vastgesteld.

Deze strategie constateert dat het versnipperde vervoersaanbod onvoldoende aansluit op maatschappelijke ontwikkelingen, zoals vergrijzing, de groeiende behoefte aan maatwerkvervoer (Wmo, Jeugdzorg) en het belang van leefbaarheid en bereikbaarheid van kernen. De vorming van één geïntegreerd systeem binnen de GR PVZ wordt daarin als logische vervolgstap gezien. Uit ons onderzoek bleek dat een expliciete bestuurlijke validatie van de minimumeisen21 voor het aangaan van een nieuwe verbonden partij ontbreekt; het college heeft niet aantoonbaar vastgesteld of en hoe aan deze vereisten is voldaan. Hierdoor mist de raad een formeel besluitvormingsmoment waarin hij zijn kaderstellende rol zichtbaar had kunnen invullen.

20 Raadsvoorstel 22-004, Regionale Mobiliteitsstrategie Zeeland, 27 januari 2022 21

Minimale vereisten voor het aangaan van een verbonden partij, Notitie verbonden partijen (2016), pagina 3

Op afstand grip houden

28 van 87

Het college geeft aan dat deelname als de meest kansrijke richting gezien wordt, mede vanwege provinciale regie en de bestaande verbondenheid via de Gemeentelijke Vervoerscentrale Zeeland (GVZ). In het betreffende raadsvoorstel 22 worden zowel het ontwerp van de regeling van de GR als financiële en uitvoeringsaspecten behandeld. Er wordt niet expliciet ingegaan op de minimale vereisten voor het aangaan van een verbonden partij, noch wordt de raad gewezen op de mogelijkheid om wensen en bedenkingen te uiten. Het raadsvoorstel gaat uit van een positieve zienswijze. Beheersing: 8 respondenten (73%) geven aan bekend te zijn met controle mogelijkheden binnen de GR-en (3 respondenten (27%) geven aan niet bekend te zijn met controle mogelijkheden). Als controle instrumenten worden genoemd: ✓ Zienswijzen ✓ Inlichtingenplicht college ✓ Actieve informatieplicht en vragen stellen ✓ Commissievergaderingen, jaarrekening agenderen, accountant bevragen ✓ Recht van onderzoek Periodieke evaluatie door de GR zelf wordt niet genoemd, maar kan wel dienen als waardevol instrument. De raad kan eisen stellen aan de evaluatie, de uitkomsten bespreken, hierop controleren en indien nodig bijsturen. Op de vraag of zij ook gebruik maken van de controlemogelijkheden antwoorden 5 respondenten ‘gedeeltelijk’, 3 ‘nee’ en 3 ‘ja’.

Instrumenten die als meest belangrijk worden gezien zijn: begroting, controle jaarverslagen, financiële verantwoording, zienswijzen en actieve informatieplicht.

22

Raadsvoorstel 25-074 Zienswijze Gemeenschappelijke regeling Publiek vervoer Zeeland, 22 mei 2025

Op afstand grip houden

29 van 87

Effectiviteit Uit de enquête onder raadsleden blijkt dat de ervaren mogelijkheid om binnen de kaderstellende en controlerende rol gewenste sturing te geven bij gemeenschappelijke regelingen beperkt is. Bij de beoordeling op voldoende informatie wordt slechts 4 keer ‘eens’ aangegeven 4 keer ‘neutraal’ en 3 keer ‘oneens’. Neutrale en negatieve beoordelingen worden gegeven bij voldoende kennis, betrokkenheid en beschikbare tijd; op deze punten geen enkele positieve beoordeling (0 keer ‘eens’). Als aspecten voor verbetering worden genoemd: • Meer directe sturing • Deelname als raadslid in het algemeen bestuur • Kaderstellende positie van de raden vroeger in het proces borgen • Resultaatgerichtheid • Invloed van raad en gezamenlijke raden • Terugkoppeling op zienswijzen • Geen financiële verassingen Gezamenlijke invloed van raden Hoewel individuele raden beschikken over diverse formele instrumenten, is de daadwerkelijke invloed op een gemeenschappelijke regeling in belangrijke mate afhankelijk van gezamenlijke inzet. Pas wanneer raden hun kaders, signalen en verwachtingen onderling afstemmen en als collectief optreden, ontstaat een herkenbaar en doorwerkend bestuurlijk signaal richting het bestuur van de regeling. Uit de enquête blijkt dat een kleine meerderheid van de respondenten (55%) contact heeft gehad met andere gemeenteraden voor afstemming.

In het kort - Sturings- en beheersingsmogelijkheden bij raad bekend en gebruikt • Uit de enquête onder raadsleden blijkt dat het merendeel bekend is met sturingsen beheersingsmogelijkheden bij GR-en en daar ook gebruik van maakt. • Toch is er ook een aantal respondenten dat aangeeft niet bekend te zijn met de mogelijkheden. • Uit de enquête onder raadsleden blijkt dat raadsleden zich in de praktijk vaak onvoldoende toegerust voelen om effectief sturing te geven aan gemeenschappelijke regelingen. • Uit de enquête onder raadsleden blijkt ook dat een kleine meerderheid contact heeft gehad met andere gemeenteraden voor afstemming om hiermee de gezamenlijke invloed van raden te vergroten. • De oprichting van een nieuwe verbonden partij is voor de gemeenteraad een belangrijk moment om wensen en bedenkingen kenbaar te maken en governanceafspraken met het college vast te leggen.

Op afstand grip houden

30 van 87

• Bij de oprichting van de nieuwe GR PVZ is geen bestuurlijke validatie gemaakt ten aanzien van de minimumeisen bij oprichting. Voor de raad ontbreekt daarmee een formeel besluitvormingsmoment. • Bij de oprichting van de nieuwe GR PVZ zijn het ontwerp van de regeling en inhoudelijke en financiële besluitvorming gecombineerd. Er is niet ingegaan op de minimale vereisten voor het aangaan van een verbonden partij, noch is de raad gewezen op de mogelijkheid om wensen en bedenkingen te uiten.

4.2

Wetswijziging Wet Gemeenschappelijke Regelingen doorgevoerd De wetswijziging verplicht gemeenten hun GR regelingen aan te passen. Een aantal aanpassingen zijn verplicht, zoals het tijdspad in de P&C-cyclus en de regeling voor uittreding. Bij andere wijzigingen, zoals de facultatieve zienswijzeprocedure en de actieve informatieplicht van het bestuur, zal er door de raad een principiële keuze gemaakt moeten worden. De VZG werkgroep Implementatie Wgr heeft een notitie ‘Samen kom je verder’ 23 geschreven die dient als leidraad bij het aanpassen van de GR regelingen. Daarnaast zijn vanuit de VZG voorlichtingsbijeenkomsten georganiseerd. De wijziging van de GR regeling Orionis Walcheren is besproken in het Walchers raadsledenoverleg en in de commissie Maatschappelijke Zaken (MZ). In beide commissies is uitgebreid gesproken over de behandeling in de raad en over de mogelijkheid van toetreding van een raadslid tot het algemeen bestuur. Bij ons onderzoek hebben wij gekeken naar belangrijke wijzigingen die de positie van de raad raken. In de volgende tabel staat weergegeven in hoeverre deze wijzigingen zijn doorgevoerd in de GR regeling van de onderzochte GR-en. Tabel 1: Doorgevoerde wetswijziging in GR regelingen Wijziging GR-regeling

Orionis Walcheren

O.L.A.Z.

PVZ

1) Zienswijze bij totstandkoming of wijziging van GR regeling (college- en/of burgemeestersregeling)

nvt

ja

nee

2) Instellen gemeenschappelijke adviescommissie

ja

nee

ja

3) Facultatieve zienswijze bij voorgenomen besluiten

ja

nee

ja

nee

nee

ja

ja

ja

ja

Schriftelijke en gemotiveerde reactie op zienswijzen 4) Wijziging P&C-cyclus

23

Notitie Samen kom je verder, VZG werkgroep Verbonden Partijen, 19 april 2023

Op afstand grip houden

31 van 87

Wijziging GR-regeling

Orionis Walcheren

O.L.A.Z.

PVZ

ja

ja

ja

nee

nee

ja

6) Burgerparticipatie

ja

ja

ja

7) Evaluatie

ja

ja

ja

5) Actieve informatieplicht bestuur GR Wijze waarop inlichtingen worden verstrekt

In paragraaf 4.2.1 t/m 4.2.7 behandelen we onderdelen van de wetswijziging en duiden we hoe de classificatie in de tabel tot stand is gekomen.

4.2.1

Zienswijze bij totstandkoming of wijziging van GR regeling Met de wetswijziging van de Wgr is een nieuwe procedure ingevoerd voor het geven van een zienswijze door gemeenteraden bij college- en burgemeestersregelingen 24. Het ontwerp van de regeling moet voortaan eerst worden toegezonden aan de gemeenteraden. De raad kan binnen acht weken na ontvangst van de ontwerpregeling zijn zienswijze indienen bij het college. De raad kan er ook voor kiezen geen zienswijze te geven. De bedoeling van de wetgever is dat de raad hiermee een meer sturende positie krijgt bij het treffen van regelingen tussen colleges en burgemeesters. Orionis Walcheren Niet van toepassing, omdat dit geen collegeregeling betreft. O.L.A.Z. en PVZ Bij beide regelingen stelt het college zelf de concept-zienswijze op. In beide gevallen betreft dit een positieve zienswijze. De GR regelingen van O.L.A.Z. (wijziging) en PVZ (toetreding) zijn door de raad vastgesteld op resp. 13 november 2025 25 en 18 december 2025 26. Daarbij is ook een overzicht van ingediende zienswijzen verstrekt met de reactie daarop van het algemeen bestuur. Daarmee wordt voldaan aan de gewijzigde Wgr dat het bestuur van de gemeenschappelijke regeling schriftelijk en gemotiveerd op de zienswijzen moet reageren. Voor de raad wordt hiermee tevens inzichtelijk gemaakt hoe de standpunten van andere deelnemers luiden.

PVZ specifiek De wettelijke verplichting voor een zienswijze bij het ontwerp van een regeling is niet expliciet opgenomen in de GR regeling. Er wordt in artikel 9, lid 6 aangegeven dat een zienswijzenprocedure van toepassing is op de in de Wgr genoemde besluiten.

24 Wgr artikel 1, lid 2 en 3 25 Raadsvoorstel 25-148, Toestemming geven voor wijzigen gemeenschappelijke regeling OLAZ, 13 november 2025 26

Raadsvoorstel 25-176, Toetreding GR Publiek vervoer Zeeland, 18 december 2025

Op afstand grip houden

32 van 87

Het zou praktischer en duidelijker zijn om ook de zienswijze bij een ontwerpregeling expliciet in de GR regeling op te nemen, aangezien andere verplichte zienswijzen, zoals bij de begroting, wel zijn opgenomen.

4.2.2

Regionale raadsadviescommissie (RAC) De regionale raadsadviescommissie (RAC) is een nieuw instrument dat met Wgr artikel 24a de invloed van gemeenteraden bij gemeenschappelijke regelingen kan vergroten door gezamenlijke advisering richting het bestuur van de GR. Dit artikel is altijd van toepassing. Voor de instelling van een RAC is een aanpassing van de GR regeling daarom niet noodzakelijk. Orionis Walcheren De mogelijkheid tot instelling van een RAC is expliciet opgenomen in artikel 40 van de GR regeling. Bij Orionis Walcheren is geen RAC ingesteld. O.L.A.Z. De mogelijkheid tot instelling van een RAC is niet expliciet opgenomen in de GR regeling. Bij O.L.A.Z. is geen RAC ingesteld. PVZ Naar aanleiding van de zienswijzeprocedure is artikel 19, lid 6 toegevoegd waarin de mogelijkheid tot het instellen van een Gemeenschappelijke Adviescommissie (GAC) is opgenomen. Oprichting vereist unanieme instemming van alle raden en Staten, hieraan is nog niet voldaan. Een memo gemeenschappelijke adviescommissie is opgesteld, waarin het proces van totstandkoming verder is uitgewerkt. 27 Bij de zienswijzeprocedure nam de raad van de gemeente Middelburg een amendement aan over het instellen van een regionale adviescommissie. Kritiek en bezwaren De VZG staat kritisch tegenover RAC’s. In de notitie “Samen kom je verder” worden zowel overwegingen als bezwaren benoemd 28.

Als belangrijkste bezwaren worden genoemd: onduidelijke verhouding tussen RAC en gemeenteraden, extra werkdruk voor raadsleden, samenstelling van RAC weerspiegelt slechts beperkt de gemeenteraden (democratische legitimiteit) en risico op verzwakking van de controlerende rol van de raad. Hoewel in de enquête er geen specifieke vraag is gesteld over de RAC is er door drie respondenten aangegeven dat er twijfel is over nu en noodzaak hiervan. In de praktijk blijkt dat ultimo december 2025 bij geen enkele GR een RAC is ingesteld. Een poging bij GR RUD door zes gemeenten mislukte, omdat enkele gemeenten geen toegevoegde waarde zagen.

4.2.3

Facultatieve zienswijzen De zienswijzeprocedure is een instrument om gemeenteraden vroegtijdig te betrekken bij de beleidscyclus van gemeenschappelijke regelingen. Gemeenteraden kunnen wensen en bedenkingen meegeven bij conceptvoorstellen voordat definitieve

27 Memo gemeenschappelijke adviescommissie, bijlage 3 raadsvoorstel 25 -176, 18 december 2025 28

VZG werkgroep Verbonden Partijen, notitie Samen kom je verder, 19 april 2023 , pagina 12

Op afstand grip houden

33 van 87

besluitvorming plaatsvindt. De gemeenteraden worden dan in staat gesteld om over de voorstellen te beraadslagen en hun inzichten mee te geven voordat er een definitief voorstel komt waarin de colleges alles al hebben afgewogen. De zienswijze speelt vooral bij oordeelsvorming binnen de gemeenteraad, en moet nog niet als besluitvorming van de gemeenteraad worden gezien. Met de wetswijziging van de Wgr is het nu verplicht dat in de gemeenschappelijke regeling een afweging wordt gemaakt over het gebruik van zienswijzen. Ook wanneer géén zienswijzen worden toegepast, moet dit expliciet worden vastgelegd. Daarnaast moet het bestuur schriftelijk en gemotiveerd reageren op ingediende zienswijzen en aangeven welke conclusies daaraan verbonden worden. Juridisch kader Artikel 10 lid 5 Wgr: regeling moet bepalen bij welke besluiten raden een zienswijze kunnen geven en hoe dit gebeurt. Artikel 10 lid 6 Wgr: bestuur moet schriftelijk en gemotiveerd reageren op zienswijzen en de conclusies daarvan. Orionis Walcheren Na de wetswijziging Wgr is artikel 12 opgenomen in de GR regeling waarin staat dat ‘besluiten van het algemeen bestuur die aanzienlijk politiek of financieel belang hebben aan raden worden voorgelegd ter zienswijze’. Welke criteria gehanteerd worden om aanzienlijk politiek of financieel belang te duiden, is niet duidelijk geworden uit de gesprekken.

Daarnaast is opgenomen dat voor besluiten van het dagelijks bestuur en van de voorzitter vooraf geen zienswijze wordt gevraagd, zoals bedoeld in artikel 10 lid 5 en 6 van de Wgr. Het artikel benoemt niet het schriftelijk en gemotiveerd reageren op zienswijzen. O.L.A.Z. In de GR regeling zijn naast de wettelijk verplichte zienswijzen, zoals bij totstandkoming of wijziging van GR regeling en ontwerpbegroting, geen facultatieve zienswijzen opgenomen. Ook is niet opgenomen dat het bestuur een schriftelijk en gemotiveerd oordeel moet geven over zienswijzen van de gemeenteraden en de daaraan verbonden conclusies. In de praktijk wordt bij bepaalde investeringen (bijv. circulaire ambachtscentra) wel een zienswijze gevraagd, maar dit is niet structureel vastgelegd. PVZ In de GR regeling is artikel 9, lid 6 opgenomen waarin staat dat ‘Het algemeen bestuur kan bepalen dat naast de in de Wet en deze Regeling genoemde besluiten ook andere besluiten worden onderworpen aan de zienswijzenprocedure’. Tevens is opgenomen dat het bestuur schriftelijk en gemotiveerd reageert op zienswijzen. Verplichte zienswijzen opgenomen bij: •

Resultaatsbestemming (artikel 24, lid 3)

•

Concept-bijdrageregeling (artikel 25, lid 1)

•

Evaluatie (artikel 44) Op afstand grip houden

34 van 87

De raad heeft geen principiële keuze gemaakt over nieuwe mogelijkheden; keuzes worden doorgaans gebaseerd op voorstellen van het college.

4.2.4

Begrotingscyclus De P&C-cyclus is door de wetswijziging beter afgestemd op de gemeentelijke cyclus en biedt gemeenteraden in theorie meer tijd en mogelijkheden om invloed uit te oefenen29. In de praktijk blijkt echter dat een groot deel van de reactietermijn in de zomervakantie valt, waardoor de invloed van raden beperkt kan blijven. Wijzigingen in de begrotingscyclus zijn doorgevoerd in alle drie onderzochte GR. Wij constateren daarbij dat in Zeeland de kadernota is samengevoegd met de ontwerpbegroting om administratieve lasten te beperken. Deze samenvoeging beperkt de mogelijkheden voor de raad om vooraf invloed uit te oefenen op de beleidsrichting. Daarbij moet wel worden opgemerkt dat de raad ook via de gemeentelijke begroting en kadernota invloed kan uitoefenen op de GR-en. Bij O.L.A.Z. en PVZ biedt de huidige regeling voor het indienen van zienswijzen op de jaarrekening de raad feitelijk onvoldoende tijd om zijn kaderstellende rol uit te oefenen, doordat de vaststelling van de jaarstukken plaatsvindt vóór afloop van de twaalf weken termijn. In paragraaf 5.1.1 beschrijven wij de P&C-cyclus in meer detail.

4.2.5

Actieve informatieplicht Met de wijziging van de Wgr is een actieve informatieplicht geïntroduceerd voor het bestuur van een GR. Deze verplichting beoogt de informatievoorziening richting gemeenteraden te verbeteren en hun positie bij besluitvorming te versterken. De regeling sluit aan bij de actieve informatieplicht van colleges richting gemeenteraden, zoals sinds 2002 vastgelegd in de Gemeentewet. Het gaat hierbij niet alleen om informatie over voorgenomen besluiten, maar om alle gegevens die de raad nodig heeft om zijn taak goed te vervullen. Juridisch kader: Artikel 17, lid 2 Wgr: het bestuur van een GR verstrekt alle inlichtingen die de raden nodig hebben voor de uitoefening van hun taken. Artikel 17, lid 3 Wgr: de gemeenschappelijke regeling moet bepalingen bevatten over de wijze waarop deze inlichtingen worden verstrekt. De wet geeft geen precieze invulling van de actieve informatieplicht. De verantwoordelijkheid om informatie actief te delen ligt bij het besluitvormende orgaan (algemeen bestuur, dagelijks bestuur of voorzitter). De Memorie van toelichting benadrukt dat dit geen verantwoordingsplicht betreft, maar een versterking van de positie van raden door tijdige en brede beschikbaarstelling van informatie. Het advies is om in de regeling of in een protocol concrete afspraken te maken over de wijze van informatievoorziening30.

29 WGR artikelen 34, 34b en 35 30

Memorie van toelichting 35 513, vergaderjaar 2019–2020, 2.4 d, pagina 13-14

Op afstand grip houden

35 van 87

Orionis Walcheren Artikel 23 van de GR regeling beschrijft de informatieverstrekking en is grotendeels ongewijzigd na de wetswijziging. Een bepaling conform Wgr artikel 17, lid 3 waarin de wijze is aangegeven waarop de inlichtingen worden verstrekt, is niet opgenomen in de GR regeling. Actieve informatie wordt opgevat als verslaglegging van vergaderingen van algemeen bestuur en dagelijks bestuur en inhoudelijke memo’s. Daarnaast is er tweemaandelijks informatie via het dashboard/Monitor re-integratie. Er zijn geen concrete afspraken met de raad over onderwerpen, momenten en wijze van informatievoorziening. Het algemeen bestuur/dagelijks bestuur bepaalt zelf of en hoe informatie actief wordt gedeeld. Wel is de informatievoorziening verbeterd (dashboard, memo’s). Proof adviseurs wijst in een memo opgesteld ten behoeve van de evaluatie van GR Orionis Walcheren op de noodzaak onderscheid te maken tussen structurele en incidentele informatievoorziening, en tussen hoofdlijnen en detailinformatie 31. O.L.A.Z. Artikel 22 van de GR regeling beschrijft de informatieverstrekking en is niet gewijzigd na de wetswijziging. Een bepaling conform Wgr artikel 17, lid 3 waarin de wijze is aangegeven waarop de inlichtingen worden verstrekt, is niet opgenomen in de GR regeling. Actieve informatie verloopt via nieuwsbrieven en informatiebijeenkomsten.

De afweging om te informeren wordt gemaakt op basis van ervaring en signalen. Bij besluiten met gevolgen voor burgers wordt actief geïnformeerd (bijv. circulaire ambachtscentra, toegangscontrole milieustraten). Concrete afspraken met de raad ontbreken. Het algemeen bestuur/dagelijks bestuur bepaalt zelf de invulling. Belangstelling voor bijeenkomsten is vaak minimaal . Dit leidt tot frustratie bij de GR, want de organisatie ervan kost veel werk en is bedoeld om betrokkenheid te vergroten en vragen te beantwoorden. PVZ Artikel 10 en 13 van de GR regeling bevatten bepalingen over informatieverstrekking. Artikel 10 voorziet in tussentijdse rapportages bij belangrijke ontwikkelingen. Artikel 13 verplicht het DB tot publicatie van agenda en besluitenlijst op de website. Hoewel hiermee richting wordt gegeven aan de actieve informatieplicht, acht de rekenkamer dit onvoldoende. Publicatie achteraf voldoet niet aan de bedoeling van de wetgever om informatie tijdig beschikbaar te stellen en de positie van raden te versterken.

4.2.6

Burgerparticipatie Participatie bij beleid wordt steeds belangrijker gevonden en om die reden is bij de wijziging van de Wgr ook bepaald dat voorzien moet worden in afspraken omtrent de

31

Proof adviseurs, Evaluatie GR Orionis, 9 november 2023, pagina 5 & 6

Op afstand grip houden

36 van 87

wijze waarop ingezetenen én belanghebbenden betrokken worden bij de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van beleid 32. In alle drie onderzochte GR-regelingen zijn nadere afspraken over participatie van ingezetenen en belanghebbenden opgenomen: Orionis Walcheren artikel 13, O.L.A.Z. artikel 32 en PVZ artikel 45. De uitwerking van burgerparticipatie in de praktijk hebben wij in het kader van het huidige onderzoek niet nader bekeken.

4.2.7

Evaluatie Evaluatie is een ander instrument dat met de wetswijziging Wgr geïntroduceerd wordt. Artikel 11a schrijft voor dat elke regeling bepalingen moet bevatten over evaluatie. De wetgever laat open waar de evaluatie op gericht moet zijn, hoe vaak deze plaatsvindt en op welke wijze. Ook kan expliciet worden afgesproken dat er niet geëvalueerd wordt, mits de gemeenteraad daarmee instemt 33. De meerwaarde van evaluatie is dat periodiek wordt stilgestaan bij het functioneren van de regeling. Dit versterkt de informatiepositie van gemeenteraden en hun controlerende rol. Daarnaast biedt een evaluatiemoment een ijkpunt in de samenwerking tussen gemeenten. In alle drie de onderzochte GR-en is een artikel opgenomen met betrekking tot evaluatie. De regeling dient elke 4 jaar te worden geëvalueerd (bij PVZ voor het eerst drie jaar na inwerkingtreding en daarna elke vier jaar). Orionis Walcheren en O.L.A.Z. Bij Orionis Walcheren en O.L.A.Z. heeft de evaluatie betrekking op doelbereik, kosten, uitvoering specifieke taken en functioneren van de samenwerking. In het artikel wordt niet aangegeven of uitkomsten van een evaluatie worden gerapporteerd aan de raad (op welke wijze, wanneer, mogelijkheid tot indienen van zienswijze). In de praktijk zijn geen evaluaties uitgevoerd conform de regeling.

Specifiek Orionis Walcheren: in 2023–2024 is wel een evaluatie door Proof adviseurs uitgevoerd, gericht op samenwerking tussen raden, colleges, algemeen bestuur/dagelijks bestuur en ambtelijke vertegenwoordiging, en de gevolgen van de wetswijziging 34. PVZ Het algemeen bestuur bepaalt vooraf doel, reikwijdte en wijze van evaluatie. Gemeenteraden en Provinciale Staten kunnen binnen twaalf weken na ontvangst van de ontwerpevaluatie een zienswijze indienen. GR PVZ voorziet daarmee expliciet in betrokkenheid van raden bij de evaluatie.

32 Wgr artikel 10, lid 7 en 8 33 Memorie van toelichting 35 513, vergaderjaar 2019–2020, 2.4 h, pagina 15 34

Proof adviseurs, Memo aan raadsleden, Evaluatie GR Orionis, 9 november 2023

Op afstand grip houden

37 van 87

In het kort - Wetswijziging Wet Gemeenschappelijke Regelingen • De wetswijziging van 2022 heeft directe gevolgen voor de positie van gemeenteraden binnen gemeenschappelijke regelingen met als voornaamste doelstelling de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen te versterken. • Gemeenteraden moeten niet alleen kennisnemen van verplichte aanpassingen, maar ook principiële keuzes maken over nieuwe instrumenten zoals zienswijzen en actieve informatieplicht. • Vanuit de VZG is voorlichting gegeven over de wijzigingen via een notitie ‘Samen kom je verder’ en voorlichtingsbijeenkomsten. • Belangrijke wijzigingen die de positie van de raad raken zijn (facultatieve) zienswijzen, evaluatie, actieve informatieplicht en burgerparticipatie . • De nieuwe wettelijke procedure zienswijzen bij de totstandkoming van GR regelingen beoogt gemeenteraden een sterkere rol te geven. In de praktijk blijkt dat het college zelf de zienswijze opstellen, wat de onafhankelijkheid en de meerwaarde van dit instrument beperkt. • De Regionale raadsadviescommissie (RAC) biedt een formeel instrument om de invloed van gemeenteraden bij GR-en te vergroten. In de praktijk blijkt de instelling echter lastig en omstreden. • Het instrument van facultatieve zienswijzen kan de rol van gemeenteraden versterken door hen vroegtijdig invloed te geven op beleidsvoorstellen.

• De onderzochte GR-en verschillen in de mate waarin zij invulling geven aan facultatieve zienswijzen. De mogelijkheid om facultatieve zienswijzen op te nemen in de GR regeling wordt beperkt benut. • Actieve informatieplicht van het bestuur beoogt de positie van gemeenteraden bij besluitvorming te verbeteren en te versterken. De onderzochte GR-en hebben de actieve informatieplicht nog beperkt en verschillend ingevuld. • Afspraken over de wijze van delen van informatie zijn niet vastgelegd (Orionis Walcheren en O.L.A.Z.). • Burgerparticipatie is in alle drie onderzochte GR-regelingen opgenomen. • Alle drie de onderzochte GR-en hebben een bepaling over evaluatie opgenomen; Orionis Walcheren en O.L.A.Z. hebben de evaluatiebepaling nog niet uitgevoerd zoals voorgeschreven. • Alleen PVZ heeft een procedure waarin raden en Provinciale Staten expliciet een zienswijze kunnen indienen op het conceptrapport van de evaluatie, wat hun rol versterkt.

4.3

Raadsvragen (passieve informatieplicht) De passieve informatieplicht houdt in dat gemeenteraden op verzoek inlichtingen kunnen krijgen van het bestuur van een gemeenschappelijke regeling. Raadsvragen zijn daarmee een belangrijk instrument om grip te krijgen op GR-en. In de praktijk blijkt dit instrument echter beperkt effectief te zijn.

Op afstand grip houden

38 van 87

In de notitie verbonden partijen (2016) wordt geen expliciete verwijzing gemaakt naar de passieve informatieplicht. In de conceptnotitie (2026) wordt passieve informatie slechts algemeen benoemd. Uit de enquête blijkt dat raadsvragen nauwelijks genoemd wordt als effectief middel voor grip op de GR-en. Er wordt aangegeven dat vragen ‘niet goed worden beantwoord’ of ‘het antwoord is meestal: we nemen het mee’. En; ‘ik heb geen zicht op wat ik überhaupt kan vragen’. Uit het gesprek met de raad kwam naar voren dat ‘Bij technische vragen in de commissie (bij GR PVZ) wordt al snel gezegd dat deze ‘in het voorstel verwerkt zullen worden’. En: “Consequenties van verschillende keuzes worden niet voldoende toegelicht.” En: “Het gevoel van tekenen bij het kruisje overheerst.” Het aantal raadsvragen verschilt per GR, afhankelijk van complexiteit, gevoeligheid en financiële omvang. In 2023–2024 zijn bij O.L.A.Z. geen raadsvragen gesteld. Bij Orionis Walcheren zijn wel verschillende raadsvragen gesteld. In het kort - Raadsvragen (passieve informatieplicht) • In de Notitie verbonden partijen (2016) wordt geen expliciete verwijzing gemaakt naar de passieve informatieplicht. In de notitie (2026) wordt hier wel naar verwezen. • De raad gebruikt het instrument passieve informatieplicht, maar is soms kritisch over de beantwoording.

4.4

Conclusie deelvraag Zijn beschikbare sturings- en beheersingsmogelijkheden bekend bij de raad en worden ze gebruikt? De enquête laat zien dat de beschikbare sturings- en beheersingsmogelijkheden in grote lijnen bekend bij een meerderheid van de raadsleden, maar het daadwerkelijke gebruik ervan blijft beperkt en wisselend. Respondenten ervaren beperkte invloed, onvoldoende tijd en kennis, en een informatiepositie die niet altijd toereikend is om de instrumenten doelgericht in te zetten. Ook wordt ervaren dat sturing vaak pas achteraf mogelijk lijkt, waardoor de raad onvoldoende in positie komt om vroegtijdig kaders te stellen. Uit documentanalyse blijkt dat de gemeenteraad bij de oprichting van de GR Publiek Vervoer onvoldoende in positie is gebracht om zijn formele rol als kadersteller te vervullen. Het raadsvoorstel bood onvoldoende aanknopingspunten om hierover het gesprek met het college aan te gaan. Tegelijkertijd werden in het raadsvoorstel zowel de ontwerpregeling van de GR als financiële en uitvoeringsaspecten behandeld. Door deze combinatie van besluitvormingsonderwerpen bestaat het risico dat de raad onvoldoende wordt geattendeerd op zijn formele rol en bevoegdheden in deze cruciale fase.

Zijn er aanpassingen doorgevoerd conform de mogelijkheden die de wetswijziging Wgr biedt? Uit het onderzoek blijkt dat de onderzochte GR-en aanpassingen hebben gedaan naar aanleiding van de wetswijziging van de Wgr, maar dat deze aanpassingen niet altijd volledig, consistent of volgens de bedoeling van de wet worden toegepast. Dit leidt tot onduidelijkheid over de daadwerkelijke werking van de nieuwe mogelijkheden. Op afstand grip houden

39 van 87

Wettelijk verplichte bepalingen niet overal correct overgenomen . Er is sprake van inconsistentie in het opnemen van wettelijk verplichte bepalingen in de regelingen. Sommige van deze verplichte bepalingen zijn wél overgenomen in de GR regelingen, terwijl andere ontbreken. In de regeling van PVZ ontbreekt de verplichte zienswijzeprocedure bij een ontwerpregeling. Bij Orionis Walcheren en O.L.A.Z. ontbreekt de verplichting voor het bestuur om een schriftelijk en gemotiveerd oordeel te geven op ingediende zienswijzen (bij Orionis Walcheren wordt dit alleen bij zienswijzen op de ontwerpbegroting genoemd). Deze verschillen maken het voor raden lastig om te weten welke onderdelen nu precies gelden en hoe de wettelijke regels in de praktijk moeten worden toegepast. Wettelijke mogelijkheden beperkt of niet opgenomen. De mogelijkheid om facultatieve zienswijzen in te dienen verschilt sterk per regeling en wordt in de praktijk beperkt benut. Dit is een gemiste kans, omdat dit instrument gemeenteraden juist vroegtijdige invloed kan geven. Hoewel een zienswijze niet bindend is, moet de GR er wel serieus op ingaan. De actieve informatieplicht is opgenomen, maar de invulling is wisselend en vaak summier. Daarnaast ontbreken bij Orionis Walcheren en O.L.A.Z.

afspraken over hoe de actieve informatievoorziening wordt vormgegeven, terwijl de Wgr verplicht dat in de regeling moet staan op welke manier deze inlichtingen aan de raden worden verstrekt. Wettelijke mogelijkheden wel opgenomen, maar in de praktijk onvoldoende uitgevoerd. De nieuwe zienswijzeprocedure bij het tot stand komen, wijzigen of opheffen van regelingen geeft gemeenteraden in theorie een sterkere positie. In de praktijk worden zienswijzen echter door het college opgesteld. Hierdoor ontbreekt een onafhankelijke, door de raad zelf geformuleerde reactie, waardoor het instrument minder effectief is. Evaluatiebepalingen worden niet conform de regeling uitgevoerd. Hoewel alle drie de GR en een evaluatiebepaling hebben opgenomen, worden deze niet overal gevolgd: bij Orionis Walcheren en O.L.A.Z. zijn evaluaties niet uitgevoerd zoals in de regeling is vastgelegd. Alleen PVZ biedt een procedure waarbij raden een zienswijze kunnen indienen op het conceptrapport van de evaluatie. Dit versterkt hun rol daadwerkelijk. Hoewel PVZ via verplichte publicatie van agenda’s en besluitenlijsten invulling geeft aan de wijze van actieve informatieverstrekking, gebeurt dit deels pas achteraf. Daarmee wordt niet voldaan aan de bedoeling van de wetgever om informatie tijdig beschikbaar te stellen en de positie van gemeenteraden daadwerkelijk te versterken.

Stelt de raad vragen om aanvullende informatie te krijgen (passieve informatieplicht)? De raad maakt in beperkte mate gebruik van de passieve informatieplicht en ervaart dit instrument als weinig effectief.

Op afstand grip houden

40 van 87

Samenvattend beantwoorden wij de deelvraag als volgt: In hoeverre maakt de raad gebruik van de beschikbare mogelijkheden om kaders te stellen en te controleren? De raad maakt beperkt gebruik van de beschikbare mogelijkheden om kaders te stellen en te controleren. Hoewel raadsleden de instrumenten in grote lijnen kennen, worden ze in de praktijk wisselend ingezet door gebrek aan tijd, kennis en een sterke informatiepositie. Raadsleden ervaren dat zij pas laat betrokken worden, waardoor het voor hen lastig is om al in een vroeg stadium richting te geven. De formele mogelijkheden uit de gewijzigde Wgr worden gedeeltelijk benut: zienswijzen worden door het college opgesteld, facultatieve zienswijzen worden weinig gebruikt, de actieve informatievoorziening is wisselend ingevuld, en bepalingen over evaluaties worden in de praktijk niet altijd uitgevoerd. Inconsistenties tussen regelingen maken het voor raden lastig om te zien welke bepalingen gelden en hoe zij deze in de praktijk moeten toepassen.

Op afstand grip houden

41 van 87

5

Informatievoorziening (deelvraag 3) In dit hoofdstuk beantwoorden we de volgende deelvraag: Is de informatie die de raad ontvangt voldoende om de kaderstellende en controlerende rol van de raad adequaat te kunnen invullen? Bij het beantwoorden van deze deelvraag beschrijven wij de bevindingen aan de hand van de volgende normen. Norm

5.1

3.1

Er zijn (bij de oprichting) afspraken gemaakt over de aan te leveren informatie aan raad.

3.2

Er zijn afspraken vastgelegd over verantwoording bij wijzigingen en ontwikkelingen.

3.3

De informatievoorziening aan de raad is volledig, tijdig, juist en conform afspraken en wet- en regelgeving (waaronder actieve informatieplicht college en bestuur gemeenschappelijk orgaan).

3.4

De informatievoorziening is bruikbaar voor de raad en voldoet aan de behoefte van de raad.

Afspraken over informatie aan raad Het versterken van de informatiepositie van gemeenteraden is een belangrijk doel van de recente wijzigingen in de Wgr. De Wgr bevat bepalingen over de informatievoorziening door GR-en en stelt kaders voor de actieve informatieplicht, de P&C-cyclus en de evaluatieverplichting. De actieve informatieplicht is vergelijkbaar met de verplichting die sinds 2002 in de Gemeentewet is vastgelegd voor het college richting de gemeenteraad. Daarnaast schrijft het Besluit begroting en verantwoording (BBV) voor dat gemeenten in hun begroting en jaarrekening een paragraaf opnemen over de verbonden partijen. Hiermee wordt beoogd dat de raad inzicht krijgt in de financiële, beleidsmatige en bestuurlijke risico’s die samenhangen met deelname aan GR-en. Naast deze wettelijke kaders kunnen GR-en aanvullende afspraken vastleggen over de informatievoorziening, bijvoorbeeld in de tekst van de GR regeling of in een gezamenlijk informatieprotocol. In de gemeentelijke Notitie Verbonden Partijen (2016) wordt een algemeen kader met minimale vereisten gehanteerd bij het aangaan van nieuwe verbonden partijen. Onder punt 7 wordt ingegaan op de informatieplicht en verantwoordingsinformatie: hierin staat beschreven op welke wijze verantwoording plaatsvindt, welke controlerechten gelden en welke verplichtingen bestaan voor het indienen van verantwoordingsinformatie.

Op afstand grip houden

42 van 87

De notitie benoemt daarnaast: a) een vast agendapunt “Informatie uit de verbonden partijen” in commissievergaderingen b) het verzoek aan verbonden partijen om de informatiestroom richting gemeenten te versterken via nieuwsbrieven en (regionale) raadsledenbijeenkomsten c) de rol van doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek door rekenkamer of controller om de informatiepositie van de raad te versterken In de regelingen van de onderzochte GR-en zijn afspraken opgenomen over: de actieve informatieplicht, de P&C-cyclus en de evaluatieverplichting. De afspraken over actieve informatieplicht en evaluatie zijn toegelicht in eerdere paragrafen. De P&C-cyclus wordt behandeld in paragraaf 5.1.1 en de paragraaf over verbonden partijen in de gemeentelijke begroting en jaarrekening in paragraaf 5.1.2. Ad a) Het agendapunt “Informatie uit de verbonden partijen” is structureel opgenomen in de raadsvergaderingen. Het aantal vragen dat raadsleden hierover stellen, is echter beperkt. Ad b) Zowel bij Orionis Walcheren als bij O.L.A.Z. worden werkbezoeken voor raadsleden georganiseerd. Ook worden regelmatig nieuwsbrieven verzonden. Daarnaast is er een aantal keer in een Walcherse commissie aandacht aan Orionis Walcheren geschonken. Orionis Walcheren heeft een twee maandelijks dashboard ingericht naar aanleiding van extra financiële middelen voor het werkleerbedrijf 35.

De raad heeft via een motie aan het college gevraagd om de raad te informeren over de uitvoering en de resultaten en effecten daarvan. Ad c) In 2021 en 2022 is door de controllers van de gemeenschappelijke regeling VRZ en de gemeenten Borsele en Hulst een doelmatigheidsonderzoek uitgevoerd naar het inkoopproces transport en afvalverwerking. In 2022 en 2023 hebben de controllers van de gemeente Middelburg deelgenomen aan een doelmatigheidsonderzoek bij de gemeenschappelijke regeling die verantwoordelijk is voor de uitvoering van de Leerplichtwet en de Regionale Meld- en Coördinatiefunctie Oosterschelderegio. De uitkomsten van deze doelmatigheidsonderzoeken zijn niet formeel aan de raad gerapporteerd; de terugkoppeling vindt uitsluitend plaats aan het bestuur van de GR en aan een werkgroep van de VZG. Hierdoor wordt het beoogde doel van dergelijke onderzoeken, het versterken van de informatiepositie van de raad, niet gerealiseerd. Uit de gesprekken blijkt dat er binnen de Walcherse raden wel afstemming plaatsvindt over GR onderwerpen, maar dat de samenwerking tussen de verschillende gemeenteraden in Zeeland beperkt is. Het eerder ontwikkelde Zeeuws informatiesysteem in Notubiz, bedoeld om moties en zienswijzen van andere gemeenten inzichtelijk te maken, functioneert in de praktijk nauwelijks en wordt weinig gebruikt.

Momenteel loopt een pilot met het RaadsCommunityPlatform, een digitaal instrument dat is bedoeld om de informatie-uitwisseling en samenwerking tussen

35 Raadsvoorstel 21-160, Zienswijze Implementatieplan Toekomstbestendig Werkleerbedrijf Orionis Walcheren, 16

december 2021

Op afstand grip houden

43 van 87

gemeenteraden te versterken. De effectiviteit van het platform moet in de praktijk nog blijken. De rekenkamer heeft een introductie van het platform ontvangen en constateert dat het, mits goed geïmplementeerd en actief gebruikt, potentieel een waardevolle bijdrage kan leveren aan zowel de informatievoorziening als de onderlinge afstemming tussen raden. Het platform kan daarmee voorzien in een behoefte die in de huidige praktijk slechts beperkt wordt ingevuld.

5.1.1

Planning en Control cyclus Voor gemeenschappelijke regelingen gelden specifieke termijnen voor het aanleveren van begrotingen en jaarstukken, vastgelegd in de Wgr en het BBV. Met de wetswijziging van 2022 is de P&C-cyclus aangepast om beter aan te sluiten bij de gemeentelijke cyclus. Gemeenteraden krijgen hierdoor meer tijd om zienswijzen in te dienen en is er meer ruimte voor indiening van de definitieve begroting 36. In de praktijk blijkt echter dat een groot deel van de reactietermijn in de zomervakantie valt, waardoor de invloed van raden beperkt kan blijven. Goede afstemming blijft daarom noodzakelijk om te voorkomen dat belangrijke financiële besluiten zonder voldoende inspraak worden genomen. De GR moet de volgende documenten tijdig aan de gemeenteraad sturen: • Kadernota (voor 30 april): algemene financiële en beleidsmatige kaders en voorlopige jaarrekening (art. 34b Wgr). De cyclus start formeel met de in 2015 geïntroduceerde kadernota 37. Een kadernota bevat algemene financiële en beleidsmatige kaders. Een gemeenteraad neemt de kadernota ter kennisgeving aan. Additioneel kan afgesproken worden om te reageren op de kadernota met een zienswijze, maar dat is niet verplicht • Ontwerpbegroting (12 weken voor vaststelling): op basis van de kadernota; gemeenteraden kunnen zienswijzen indienen (art. 35 Wgr). De ontwerpbegroting bouwt voort op de kadernota.

De ontwerpbegroting wordt naar de gemeenteraden gestuurd zodat zij een eventuele zienswijze kunnen indienen. In een zienswijze kunnen gemeenteraden opmerkingen meegeven en vragen stellen over de P&C stukken. • Zienswijzeprocedure: sinds 2022 verplicht schriftelijk en gemotiveerd oordeel van het bestuur over zienswijzen voorafgaand aan vaststelling van de begroting. • Begrotingswijzigingen: zelfde termijnen en zienswijzemogelijkheid als bij de ontwerpbegroting; afwijkingen mogelijk bij bepaalde categorieën. • Voorlopige jaarrekening (voor 30 april): ter kennisgeving aan de raden. • Definitieve stukken: begroting vóór 15 september en jaarrekening vóór 15 juli naar de provincie (financieel toezicht).

36 Memorie van toelichting 35 513, vergaderjaar 2019–2020, 2.4 j, pagina 16-17 37

Handreiking Verbeterde democratische legitimatie bij gemeenschappelijke regelingen? , VNG, oktober 2022

Op afstand grip houden

44 van 87

Termijnen De aangepaste termijnen zijn opgenomen in de onderzochte GR regelingen. In de GR regelingen wordt 30 april genoemd als uiterste aanleverdatum voor de ontwerpbegroting. Het aanleveren van de ontwerpbegroting kan volgens de Wgr later. De definitieve begroting dient vóór 15 september naar Gedeputeerde Staten van de provincie gestuurd te worden, voorafgegaan door een zienswijzetermijn van 12 weken. In de praktijk levert dit wel een probleem op, omdat de zienswijze termijn van 12 weken dan in de zomervakantie valt. Kadernota en ontwerpbegroting Kadernota en ontwerpbegroting zijn samengevoegd in één stap om daarmee de administratieve lasten bij de GR-en te beperken en te voldoen aan (strakke) tijdslijnen die staan voor de P&C-cyclus38. Dit blijkt een regionale interpretatie van de wettelijke bepalingen van het Wgr begrotingsproces te zijn, specifiek toegespitst op de Zeeuwse praktijk. Bij GR Orionis Walcheren wordt wel een aparte kadernota opgesteld (huidige kadernota voor periode 2023-2026). Sinds 2015 is het opstellen van een kadernota een verplicht onderdeel van het begrotingsproces binnen gemeenschappelijke regelingen. De kadernota beoogt de gemeenteraad vroegtijdig te betrekken bij beleidsmatige en financiële keuzes, en versterkt daarmee diens kaderstellende rol. De kadernota vormt een essentieel instrument waarmee de raad richting geeft aan de ontwerpbegroting.

Het samenvoegen van kadernota en ontwerpbegroting in één document beperkt de mogelijkheden voor de raad om voorafgaand aan de begroting invloed uit te oefenen op de beleidsrichting. Daarmee komt de oorspronkelijke bedoeling van de kadernota , het versterken van de kaderstellende rol, onder druk te staan. De rekenkamer constateert ook dat het VZG rapport 2024 het Zeeuwse proces presenteerde als wettelijke bepaling, terwijl dit feitelijk een regionale interpretatie was. In de 2025 versie is dit aangepast naar “In Zeeland ziet het proces er zo uit.” 39 Gemeenteraden zijn niet vooraf geconsulteerd bij deze aanpassing; rapporten worden enkel ter kennisname verstrekt, zonder bespreking of besluitvorming. Het is voor de rekenkamer onduidelijk in hoeverre de raad op transparante wijze betrokken is geweest bij deze wijzigingen in het begrotingsproces van gemeenschappelijke regelingen. Jaarstukken Op grond van de Wgr is het indienen van een zienswijze op de jaarrekening niet verplicht. In de GR regelingen van de onderzochte GR-en is echter bepaald dat raden een zienswijze kunnen geven wanneer het dagelijks bestuur een positief jaarresultaat anders wil bestemmen dan toevoeging aan de algemene reserve, of wanneer toevoeging aan de algemene reserve leidt tot overschrijding van de afgesproken richtlijn voor reservevorming.

38 Afspraken over samenwerken met gemeenschappelijke regelingen in Zeeland, VZG rapport, januari 2024, pagina 11 39

Afspraken over samenwerken met gemeenschappelijke regelingen in Zeeland, VZG rapport, september 2025, pagina 10

Op afstand grip houden

45 van 87

In de GR regelingen van O.L.A.Z. (artikel 29, lid 3) en PVZ (artikel 24, lid 3) geldt een termijn van twaalf weken na ontvangst van de jaarrekening; in de GR regeling van Orionis Walcheren (artikel 33, lid 3) een termijn van acht weken. De termijn van twaalf weken blijkt in de praktijk niet uitvoerbaar. Wanneer de GR de jaarrekening uiterlijk op 30 april aanbiedt en een alternatieve bestemming voorstelt, loopt de zienswijzetermijn door tot eind juli. Tegelijkertijd dient de definitieve jaarrekening voor 15 juli aan gedeputeerde staten te worden verzonden, dus nog binnen de lopende zienswijzetermijn (O.L.A.Z. stelt de jaarstukken uiterlijk 1 juli vast). Voor de jaarstukken 2023 van O.L.A.Z en de jaarstukken 2024 van Orionis Walcheren en O.L.A.Z was geen zienswijze vereist, omdat de toevoegingen binnen de 5%richtlijn van de VZG vielen. Voor de jaarstukken 2023 van Orionis Walcheren is wel een zienswijze gevraagd over de bestemming van het jaarresultaat. 40 De zienswijze termijn van 8 weken is niet gehanteerd, dit was een veel kortere periode (eerste bespreking in commissie MZ op 19 juni 2024 en vaststelling zienswijze bij raadsvergadering op 3 juli 2024) . De raad is over de uitkomst van de zienswijze procedure geïnformeerd via een brief van het DB.

41 Informatievoorziening over definitieve stukken In geen van de onderzochte gemeenschappelijke regelingen is expliciet vastgelegd of de definitieve jaarstukken, definitieve begrotingswijzigingen en definitieve begrotingen structureel aan de deelnemende raden worden toegezonden. De praktijk verschilt per regeling: Orionis Walcheren: verstrekt de definitieve stukken uitsluitend wanneer een eerder ingediende zienswijze heeft geleid tot aanpassingen. In die gevallen ontvangen de raden de gewijzigde definitieve documenten, vergezeld van een begeleidende brief of memo in het kader van actieve informatieverstrekking. Indien geen wijzigingen zijn doorgevoerd, worden de raden niet separaat geïnformeerd. O.L.A.Z.: gemeenteraden worden via een brief per e‑mail geïnformeerd over het besluit van het algemeen bestuur, inclusief de definitieve stukken. De raden ontvangen echter geen informatie over het oordeel of de afwegingen van het dagelijks bestuur.

5.1.2

Paragraaf verbonden partijen De raad ontvangt informatie over gemeenschappelijke regelingen via de paragraaf verbonden partijen in de gemeentelijke begroting en jaarstukken. Deze paragraaf heeft zowel een kaderstellende als een toelichtende functie en dient te voldoen aan de eisen uit het BBV. De commissie BBV geeft in de Notitie Verbonden Partijen nadere duiding en aanbevelingen voor de inrichting van deze paragraaf. 42.

40 Raadsvoorstel 24-071, Jaarstukken 2023 Orionis Walcheren, 3 juli 2024 41 Orionis Walcheren, Brief aan raden Reactie DB op ingediende zienswijzen jaarstukken 2023 , 5 juli 2024 42

Notitie verbonden partijen, Commissie BBV, 2016 en actualisatie 2025

Op afstand grip houden

46 van 87

De rekenkamer heeft beoordeeld of de paragraaf voldoet aan de minimale eisen zoals opgenomen in artikelen 8 en 15 BBV (versie geldig van 1 juli 2019 tot en met 31 december 2024). Artikel 15 BBV schrijft voor dat de Paragraaf Verbonden Partijen ten minste bevat: • de visie op en de beleidsvoornemens over verbonden partijen; • de lijst van verbonden partijen, die wordt onderverdeeld in: gemeenschappelijke regelingen, vennootschappen en coöperaties, stichtingen en verenigingen, en overige verbonden partijen; • de wijze waarop de gemeente een belang heeft in de verbonden partij en het openbaar belang dat ermee gediend wordt; • het belang dat de gemeente in de verbonden partij heeft aan het begin en de verwachte omvang aan het einde van het begrotingsjaar; • de verwachte omvang van het eigen vermogen en het vreemd vermogen van de verbonden partij aan het begin en aan het einde van het begrotingsjaar; • de verwachte omvang van het financiële resultaat van de verbonden partij in het begrotingsjaar; • de eventuele risico’s van de verbonden partij voor de financiële positie van de gemeente. Daarnaast bepaalt BBV artikel 8 dat in het programmaplan wordt beschreven hoe verbonden partijen bijdragen aan het realiseren van programmadoelstellingen . Visie op verbonden partijen De rekenkamer constateert dat in de paragraaf verbonden partijen geen visie op verbonden partijen is opgenomen.

In de programmabegroting bij programma Bestuur & Ondersteuning 43 wordt wel verwezen naar de gemeentelijke Notitie Verbonden Partijen (2016), waarin deze visie is vastgelegd. Beleidsvoornemens over verbonden partijen Beleidsvoornemens zijn opgenomen in de paragraaf verbonden partijen. Orionis Walcheren: beleidsvoornemens over de werkwijze (werken naar vermogen), doelstellingen (rendementsverbetering, klantenaantallen) en de verwachte ontwikkeling van de organisatie. 44 O.L.A.Z.: beleidsvoornemens over de invoering van toegangscontrole op de milieustraat, vooruitblik op beleidsopties die nog moeten worden afgewogen (gebruik van data voor nadere besluitvorming over toegangsbeperking of betalingssysteem), nieuwe beleidsrichtingen (toekomstbestendigheid van milieustraten, inbedding van kringloop/demontage en milieueducatie). 45

43 Programmabegroting 2024, pagina 13 44 Programmabegroting 2024, pagina 133 45

Programmabegroting 2024, pagina 135 en 136

Op afstand grip houden

47 van 87

Openbaar belang Het BBV vereist dat wordt toegelicht welk openbaar belang met deelname aan een verbonden partij wordt gediend. Dit is essentieel om de bijdrage van een GR aan gemeentelijke beleidsdoelen inzichtelijk te maken. Orionis Walcheren: de paragraaf beschrijft het doel van Orionis Walcheren (uitvoering Participatiewet, Wsw, bijzondere bijstand, minimabeleid en schuldhulpverlening). Echter: het openbaar belang, de bijdrage aan gemeentelijke doelstellingen, wordt niet expliciet gemaakt. In het Programma Sociaal Domein wordt Orionis Walcheren wel gekoppeld aan doelstellingen zoals ‘bestaanszekerheid’ en ‘meedoen naar vermogen’, maar de concrete bijdrage van Orionis Walcheren wordt niet uitgewerkt. Hierdoor is niet aantoonbaar hoe Orionis Walcheren bijdraagt aan het realiseren van gemeentelijke beleidsdoelen. O.L.A.Z.: het doel van O.L.A.Z. (afvalstoffenverwijdering) wordt benoemd, maar het openbaar belang en de bijdrage aan gemeentelijke beleidsdoelstellingen worden niet beschreven. Daarmee ontbreekt een essentieel onderdeel van de BBV-vereisten. Financiële informatie De BBV schrijft voor dat de paragraaf de verwachte omvang van eigen vermogen, vreemd vermogen en resultaat bevat voor het begin en einde van het begrotingsjaar. De rekenkamer constateert dat: • in de begroting 2023 cijfers uit 2021 zijn opgenomen • in de begroting 2024 cijfers uit 2022 zijn opgenomen

Deze informatie is niet actueel en voldoet daarmee niet aan de BBV-vereisten. De raad ontvangt hierdoor geen betrouwbaar en tijdig financieel beeld van de verbonden partijen. In het kort - Afspraken over informatie aan raad • De Wgr bevat afspraken over de informatievoorziening van GR-en en geeft kaders voor actieve informatieplicht, P&C-cyclus en evaluatie. • Doelmatigheidsonderzoeken worden niet gerapporteerd aan de raad; het beoogde doel – het versterken van de informatiepositie van de raad – wordt niet gerealiseerd. • Het RaadsCommunityPlatform biedt potentie voor verbetering van de informatieuitwisseling en samenwerking tussen gemeenteraden, maar de effectiviteit moet nog blijken. • Conform de Wgr dient een GR bepaalde P&C documenten op bepaalde momenten te sturen naar de gemeenteraad. Dit omvat onder meer jaarstukken en een begroting. • Een kadernota is sinds 2015 verplicht; met de kadernota wordt de gemeenteraad vroegtijdig betrokken bij de beleidsmatige en financiële keuzes die richting geven aan de begroting. • In het begrotingsproces is op advies van de VZG de kadernota en ontwerpbegroting samengevoegd in één stap. Dit is een Zeeuwse ‘vertaling’ van het Wgr begrotingsproces. Op afstand grip houden

48 van 87

• Bij O.L.A.Z en PVZ biedt de huidige regeling voor het indienen van zienswijzen op de jaarrekening de raad feitelijk onvoldoende tijd om zijn kaderstellende rol uit te oefenen, doordat de vaststelling van de jaarstukken plaatsvindt vóór afloop van de twaalf weken termijn. • De raad ontvangt ook informatie over GR-en in de paragraaf verbonden partijen zoals vermeld in de gemeentelijke begrotings- en jaarstukken. • De paragraaf verbonden partijen voldoet niet volledig aan de minimale eisen uit het BBV. Met name het openbaar belang en actuele financiële informatie ontbreken of zijn onvoldoende uitgewerkt.

5.2

Afspraken over verantwoording bij wijzigingen en ontwikkelingen Begrotingswijzigingen vormen een integraal onderdeel van de P&C-cyclus van gemeenschappelijke regelingen. Voor deze wijzigingen gelden dezelfde wettelijke termijnen en dezelfde zienswijzemogelijkheid als voor de ontwerpbegroting. De W gr biedt daarnaast ruimte om in de regeling zelf vast te leggen voor welke categorieën van wijzigingen kan worden afgeweken van de reguliere procedure. In de gemeentelijke Notitie Verbonden Partijen (2016) zijn geen aanvullende afspraken opgenomen over de wijze van verantwoording bij wijzigingen en ontwikkelingen, anders dan de minimale vereisten uit het algemeen kader. In de onderzochte GR regelingen is vastgelegd dat een begrotingswijziging uitsluitend wordt opgesteld wanneer: •

de financiële bijdragen van de deelnemende gemeenten naar boven worden bijgesteld, of

•

de bijdragen niet in het lopende jaar, maar in het volgende jaar of latere jaren naar boven worden bijgesteld.

Hiermee worden wijzigingen met financiële consequenties voor de deelnemers formeel aan de raden voorgelegd. Informatievoorziening over het oordeel van het dagelijks bestuur De rekenkamer heeft onderzocht op welke wijze de raden worden geïnformeerd over het oordeel van het dagelijks bestuur (DB) op ingediende zienswijzen bij zowel de ontwerpbegroting als begrotingswijzigingen. Gemeenschappelijke regeling

Informatie aan de raad over oordeel DB

Toelichting

Orionis Walcheren

Ja

De raden worden geïnformeerd via een brief en een memo in het kader van actieve informatieverstrekking.

O.L.A.Z.

Nee

De raden ontvangen een brief per e mail met de definitieve stukken en het besluit van het algemeen bestuur. Het oordeel van het dagelijks bestuur over de ingediende zienswijzen wordt niet gedeeld.

Op afstand grip houden

49 van 87

Wgr artikel 35 schrijft voor dat het dagelijks bestuur schriftelijk en gemotiveerd aan de gemeenteraden moet laten weten wat het van de zienswijzen vindt en tot welke conclusie dat heeft geleid. Die ‘terugkoppeling’ moet aan de raden worden gegeven vóórdat het algemeen bestuur de begroting vaststelt. Hieraan wordt bij O.L.A.Z. niet voldaan. In het kort - Verantwoording bij wijzigingen en ontwikkelingen • De Notitie Verbonden Partijen (2016) biedt onvoldoende houvast voor de wijze waarop wijzigingen en ontwikkelingen moeten worden verantwoord. • In de onderzochte GR regelingen is vastgelegd wanneer een begrotingswijziging wordt opgesteld. • De informatievoorziening over de verwerking van zienswijzen door het dagelijks bestuur (terugkoppeling) is niet uniform en niet altijd volledig.