26-064 Bijlage 1. Op afstand grip houden-rekenkamer Middelburg 2026

Op afstand grip houden

Onderzoek naar de rol van de raad in de aansturing van gemeenschappelijke regelingen

Datum:

28 april 2026

Versie:

definitief

Colofon



Uitgave:

Rekenkamer Middelburg

Informatie:

Mirjam Kort, kort@rekenkamerkvm.nl Ilona Pattenier, pattenier@rekenkamerkvm.nl Marie-Antoinette Smit, smit@rekenkamerkvm.nl https://www.rekenkamerkvm.nl

Op afstand grip houden

2 van 87

Samenvatting Met de wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) per 1 juli 2022 is beoogd de positie van gemeenteraden bij gemeenschappelijke regelingen (GR-en) te versterken. Raden kregen formeel meer mogelijkheden om vooraf invloed uit te oefenen en beter te controleren. In de praktijk ervaren raadsleden in Middelburg echter nog steeds beperkte grip. Dit vormde voor de rekenkamer aanleiding om te onderzoeken in hoeverre de raad daadwerkelijk in staat is zijn kaderstellende en controlerende rol bij GR-en te vervullen. Dit onderzoek vindt plaats in een context waarin GR-en een groot gewicht hebben. Gemeenten worden geconfronteerd met steeds complexere samenwerkingsverbanden en een toenemend takenpakket. Deze toenemende complexiteit van gemeentelijke besluitvorming stelt raadsleden voor grote uitdagingen. Middelburg neemt deel aan acht gemeenschappelijke regelingen en besteedt circa 24% (= €54,5 miljoen) van de gemeentelijke begroting (programmabegroting 2025) via deze samenwerkingsverbanden. Besluitvorming vindt daarmee grotendeels regionaal plaats, terwijl de democratische legitimatie via de gemeenteraad loopt. Het onderzoek richt zich op het wettelijk kader, het gemeentelijke beleid (Notitie Verbonden Partijen), en de praktische invulling van sturen, beheersen, toezicht houden en verantwoorden.

Als casussen zijn de gemeenschappelijke regelingen Orionis Walcheren, O.L.A.Z. en Publiek Vervoer Zeeland onderzocht. Middelburg beschikt formeel over een beleidskader voor verbonden partijen. De Notitie Verbonden Partijen uit 2016 bood echter weinig concrete handvatten voor de raad en positioneerde haar vooral in een reactieve rol. De in januari 2026 vastgestelde actualisatie sluit beter aan bij de gewijzigde Wgr en benadrukt een actievere rol voor de raad, maar blijft nog te abstract. Taken, verantwoordelijkheden en sturingsinstrumenten zijn onvoldoende concreet uitgewerkt. Daarnaast worden regionale VZG afspraken in de praktijk als richtinggevend kader gebruikt, zonder dat deze formeel door de raad zijn vastgesteld. Het beleidskader is wel aanwezig, maar nog onvoldoende richtinggevend voor effectieve sturing door de raad. Raadsleden zijn in grote lijnen bekend met hun sturings- en controlerende instrumenten, zoals zienswijzen en begrotingsbehandeling, maar benutten deze instrumenten in de praktijk beperkt en wisselend. Raadsleden ervaren dat invloed vaak pas achteraf mogelijk is en dat tijd, kennis en informatie tekortschieten. De oprichting van de GR Publiek Vervoer Zeeland illustreert dit, waarbij de raad onvoldoende expliciet in positie is gebracht om vooraf kaders te stellen.

De formele mogelijkheden uit de gewijzigde Wgr worden gedeeltelijk benut: zienswijzen worden door het college opgesteld, facultatieve zienswijzen worden weinig gebruikt, de actieve informatievoorziening is wisselend ingevuld, en bepalingen over evaluaties worden in de praktijk niet altijd uitgevoerd. Inconsistenties tussen regelingen maken het voor raden lastig om te zien welke bepalingen gelden en hoe zij deze in de praktijk moeten toepassen. De informatievoorziening aan de raad is in de basis aanwezig, maar sluit onvoldoende aan op wat nodig is voor een sterke kaderstellende en controlerende rol. Informatie komt niet altijd tijdig of rechtstreeks bij de raad terecht en sluit vaak onvoldoende aan bij de informatiebehoefte van de raad. Raadsleden ervaren de informatie als technisch, omvangrijk en onvoldoende geduid. Dat de raad zijn eigen informatiebehoefte niet expliciet en gezamenlijk heeft vastgesteld, speelt mee bij het Op afstand grip houden

3 van 87

uitblijven van gerichte en bruikbare informatie. Het samenvoegen van kadernota en ontwerpbegroting beperkt de mogelijkheden voor vroegtijdige kaderstelling. Ook voldoet de paragraaf verbonden partijen in de gemeentelijke begroting en jaarrekening niet volledig aan de BBV-eisen, waardoor inzicht in openbaar belang, doelen en financiële risico’s tekortschiet. De hoofdconclusie van het onderzoek is dat de gemeenteraad van Middelburg beperkt in staat is om de gewenste sturing te geven aan gemeenschappelijke regelingen. De Wgr-wijziging van 2022 biedt formeel meer mogelijkheden, maar deze werken in de praktijk nog onvoldoende door. Het beleidskader is niet scherp genoeg, instrumenten worden wisselend benut en de informatievoorziening ondersteunt de raad onvoldoende in zijn kaderstellende en controlerende rol. Daarmee blijft de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen kwetsbaar. De rekenkamer beveelt aan om het beleid ten aanzien van verbonden partijen verder te versterken tot een praktisch en democratisch sturingskader, waarin de rol van de raad concreet is uitgewerkt. Keuzes uit de Wgr moeten expliciet worden gemaakt, de status van regionale afspraken moet worden verduidelijkt en de raad moet zelf zienswijzen kunnen formuleren bij toetreding en wijziging van GR-en.

Daarnaast is verbetering nodig van de informatievoorziening, de volledige en consistente opname van Wgr mogelijkheden in de GR regelingen, de paragraaf verbonden partijen en de uitvoering van evaluaties. Voor de raad ligt er een opgave om prioriteiten te stellen, duidelijk te maken welke informatie de raad nodig heeft, de inzet van raadsrapporteurs te overwegen en de regionale samenwerking met andere gemeenteraden te versterken. Aanbevelingen voor college 1.

Versterk de Notitie Verbonden Partijen tot een duidelijk en democratisch sturingskader 2. Stimuleer onafhankelijke zienswijzen van de raad bij toetreding, wijziging en uittreding 3. Verbeter de informatie in de eigen paragraaf verbonden partijen 4. Maak de informatievoorziening relevanter en begrijpelijker voor de raad 5. Zorg voor volledige, consistente en daadwerkelijk uitgevoerde toepassing van de Wgr mogelijkheden 6. Zorg voor structurele, tijdige en betekenisvolle evaluaties van gemeenschappelijke regelingen Aanbevelingen voor raad 1. 2. 3. 4.

Breng als raad duidelijke keuzes aan en stuur verbonden partijen op de belangrijkste risico’s Maak als raad duidelijk welke informatie u nodig heeft Overweeg om raadsrapporteurs aan te wijzen Versterk regionale afstemming tussen gemeenteraden

Op afstand grip houden vraagt enerzijds om acceptatie van gedeelde invloed en anderzijds om een zorgvuldige invulling van de beschikbare sturings- en beheersingsmogelijkheden. Door actief gebruik te maken van de beschikbare instrumenten, door de informatiebehoefte van de raad duidelijk in beeld te hebben en door de juiste implementatie van de Wgr wijzigingen is het mogelijk om als raad op afstand meer grip te houden. Op afstand grip houden

4 van 87

Inhoud SAMENVATTING .................................................................................................................................. 3 INHOUD ................................................................................................................................................. 5 1

INLEIDING ..................................................................................................................................... 7 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6

2

BELEIDSCONTEXT .................................................................................................................... 12 2.1 2.2 2.3

3

AANLEIDING ........................................................................................................................................... 7 DOELSTELLING EN ONDERZOEKSVRAGEN ............................................................................................ 7 NORMENKADER ...................................................................................................................................... 8 AFBAKENING .......................................................................................................................................... 8 UITVOERING ONDERZOEK ................................................................................................................... 10 LEESWIJZER ......................................................................................................................................... 11 WETTELIJK KADER .............................................................................................................................. 12 GEMEENTELIJK BELEID ....................................................................................................................... 14 DEFINITIES .......................................................................................................................................... 14

BELEID GEMEENSCHAPPELIJKE REGELINGEN (DEELVRAAG 1) ................................... 18 3.1 BELEIDSKADER GEMEENSCHAPPELIJKE REGELINGEN ...................................................................... 18 3.1.1 Notitie Verbonden Partijen (2016) .......................................................................................... 18 3.1.2 Actualisatie Notitie Verbonden Partijen (2026) ................................................................. 20 3.1.3 VZG rapport Afspraken over samenwerken met gemeenschappelijke regelingen .. 21 3.2 ROL EN POSITIE VAN RAAD EN COLLEGE OPGENOMEN IN BELEIDSKADER ...................................... 23 3.3 CONCRETE STURINGS- EN BEHEERSINGSMOGELIJKHEDEN IN BELEIDSKADER ............................... 24 3.4 DE INRICHTING VAN DE GOVERNANCE VOLDOET AAN GELDENDE WET - EN REGELGEVING ........... 24 3.5 CONCLUSIE DEELVRAAG ..................................................................................................................... 25

4

KADERSTELLENDE EN CONTROLERENDE ROL VAN DE RAAD (DEELVRAAG 2) ....... 27 4.1 STURINGS- EN BEHEERSINGSMOGELIJKHEDEN RAAD BEKEND EN GEBRUIKT ................................. 27 4.2 WETSWIJZIGING WET GEMEENSCHAPPELIJKE REGELINGEN DOORGEVOERD ................................ 31 4.2.1 Zienswijze bij totstandkoming of wijziging van GR regeling .......................................... 32 4.2.2 Regionale raadsadviescommissie (RAC) ................................................................................ 33 4.2.3 Facultatieve zienswijzen ............................................................................................................. 33 4.2.4 Begrotingscyclus ............................................................................................................................ 35 4.2.5 Actieve informatieplicht .............................................................................................................. 35 4.2.6 Burgerparticipatie ......................................................................................................................... 36 4.2.7 Evaluatie ........................................................................................................................................... 37 4.3 RAADSVRAGEN (PASSIEVE INFORMATIEPLICHT )..............................................................................

38 4.4 CONCLUSIE DEELVRAAG ..................................................................................................................... 39

5

INFORMATIEVOORZIENING (DEELVRAAG 3) .................................................................... 42 5.1 AFSPRAKEN OVER INFORMATIE AAN RAAD ....................................................................................... 42 5.1.1 Planning en Control cyclus ......................................................................................................... 44 5.1.2 Paragraaf verbonden partijen ................................................................................................... 46 5.2 AFSPRAKEN OVER VERANTWOORDING BIJ WIJZIGINGEN EN ONTWIKKELINGEN ............................ 49 5.3 INFORMATIEVOORZIENING AAN RAAD (VOLLEDIG, TIJDIG, JUIST EN CONFORM WETGEVING ) ...... 50 5.4 INFORMATIEVOORZIENING BRUIKBAAR EN VOLDOET AAN BEHOEFTE VAN RAAD ......................... 53 5.5 CONCLUSIE DEELVRAAG ..................................................................................................................... 55 Op afstand grip houden

5 van 87

6

EINDCONCLUSIE EN AANBEVELINGEN ................................................................................ 58 6.1 6.2

BEANTWOORDING VAN DE CENTRALE ONDERZOEKSVRAAG ............................................................ 58 AANBEVELINGEN................................................................................................................................. 58

7

WEDERHOOR COLLEGE VAN BURGEMEESTER EN WETHOUDERS ............................... 63

8

REACTIE REKENKAMER MIDDELBURG (NAWOORD) ...................................................... 66

BIJLAGE 1: NORMENKADER .......................................................................................................... 67 BIJLAGE 2: BRONNENLIJST ............................................................................................................ 68 BIJLAGE 3: ENQUÊTE ONDER RAADSLEDEN ............................................................................. 73 BIJLAGE 4: GEÏNTERVIEWDE PERSONEN ................................................................................... 83 BIJLAGE 5: KNELPUNTEN BIJ SAMENWERKING OP BASIS VAN DE WGR............................ 84 BIJLAGE 6: TOELICHTING BESTUURLIJKE SAMENWERKING ................................................ 85 BIJLAGE 7: DEELNEMERS GEMEENSCHAPPELIJKE REGELING .............................................. 86 BIJLAGE 8: STAND VAN ZAKEN AANPASSING GR-REGELINGEN NA WETSWIJZIGING ..... 87

Op afstand grip houden

6 van 87

1

Inleiding

1.1

Aanleiding Waarom dit onderzoek? Op 1 juli 2022 is een wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) in werking getreden. Deze wijziging heeft als voornaamste doelstelling de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen te versterken. Gemeenteraden hebben via een versterking van de kaderstellende en controlerende rol meer mogelijkheden gekregen om invloed uit te oefenen op besluiten van een gemeenschappelijke regeling en om achteraf controle uit te oefenen op de taakuitvoering. Geeft uitvoering van deze wetswijziging in de praktijk ook daadwerkelijk meer grip op de aansturing van gemeenschappelijke regelingen? Uit gesprekken met raadsfracties blijkt dat beheersing en invulling van rollen nog steeds een punt van zorg is. Voor de rekenkamer was dit aanleiding om een onderzoek te starten naar gemeenschappelijke regelingen, waarbij met name de rol en verantwoordelijkheden van de gemeenteraad nader onderzocht wordt. Het onderzoek wordt ook uitgevoerd voor de gemeenten Kapelle en Vlissingen.

1.2

Doelstelling en onderzoeksvragen Hoe wordt invulling gegeven aan sturing op afstand bij deelname aan gemeenschappelijke regelingen? Aan welke knoppen kan de raad draaien om grip uit te oefenen op gemeenschappelijke regelingen en welke informatievoorziening is daarvoor nodig? Met dit onderzoek beoogt de rekenkamer de raad meer inzicht te geven in: •

de uitwerking en invulling van de principes van goed bestuur (good governance) bij gemeenschappelijke regelingen;

•

de opvolging in de praktijk van de wetswijziging Wgr van juli 2022.

zodat de raad beter in staat is om binnen de kaderstellende en controlerende rol van de raad de gewenste sturing te geven aan gemeenschappelijke regelingen. Aan de hand van bovenstaande doelstelling formuleert de rekenkamer de volgende centrale vraag voor het onderzoek naar gemeenschappelijke regelingen: In hoeverre is de raad in staat om binnen haar kaderstellende en controlerende rol de gewenste sturing te geven aan gemeenschappelijke regelingen? Om deze centrale onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden zijn de volgende deelvragen opgesteld: 1.

Heeft de gemeente Middelburg beleid vastgesteld ten aanzien van sturing en verantwoording van gemeenschappelijke regelingen?

2.

In hoeverre maakt de raad gebruik van de beschikbare mogelijkheden om kaders te stellen en te controleren?

Op afstand grip houden

7 van 87

3.

1.3

Is de informatie die de raad ontvangt voldoende om de kaderstellende en controlerende rol van de raad adequaat te kunnen invullen?

Normenkader In het onderzoek hanteert de rekenkamer normen voor het beantwoorden van de deelvragen en het beoordelen van het beleid. De normen zijn gebaseerd op wet- en regelgeving met betrekking tot verbonden partijen (Wgr, Besluit begroting en verantwoording, Gemeentewet), eigen beleid van de gemeente (Notitie verbonden partijen) en normen die voortvloeien uit professionele opvattingen (goed bestuur). Het normenkader en de bijbehorende criteria zijn opgenomen in bijlage 1.

1.4

Afbakening Onderzoeksperiode In juli 2022 is de wet gewijzigd en is het rapport van de Vereniging van Zeeuwse Gemeenten (VZG) geactualiseerd met betrekking tot samenwerking tussen gemeente en gemeenschappelijke regelingen. De rekenkamer heeft in beginsel de onderzoeksperiode 2023-2024 gehanteerd voor onderzoek naar de uitvoering van de gemeenschappelijke regelingen; de afronding van GR wijzigingen in 2025 is eveneens meegenomen. Selectie casus De gemeente Middelburg neemt deel aan acht gemeenschappelijke regelingen . Deelname aan 3 regelingen is verplicht vanuit onderliggende regelgeving, dit zijn: •

Veiligheidsregio Zeeland (VRZ);

•

Gemeenschappelijke regeling Gezondheidsdienst Zeeland (GGD);

•

Omgevingsdienst Zeeland (voormalige Regionale UitvoeringsDienst Zeeland RUD).

Deelname aan de overige 5 regelingen is op basis van eigen keuze van de gemeente Middelburg. De betrokkenheid bij de regelingen varieert sterk. De gemeente Middelburg heeft in alle gemeenschappelijke regelingen een vertegenwoordiger in het algemeen bestuur. Bij een aantal regelingen is de Middelburgse vertegenwoordiger in het algemeen bestuur tevens lid van het dagelijks bestuur. De financiële betrokkenheid bij de gemeenschappelijke regelingen bestaat uit een jaarlijkse bijdrage.

1

Gemeenschappelijke regeling

Bestuurlijk belang

1.

Vertegenwoordiging in dagelijks bestuur en algemeen bestuur

Bijdrage 20251 (x € 1.000)

Veiligheidsregio Zeeland (VRZ)

4.034

Programmabegroting 2025, pagina 133

Op afstand grip houden

8 van 87

Gemeenschappelijke regeling

Bestuurlijk belang

2.

Gemeenschappelijke Gezondheidsdienst (GGD)

Vertegenwoordiging in algemeen bestuur

De Zeeuwse Muziekschool

Vertegenwoordiging in dagelijks bestuur en algemeen bestuur

3.

4.

5.

6.

7.

8.

Bijdrage 20251 (x € 1.000)

3.057

609

Stadsgewestelijke Brandweer Vlissingen/Middelburg

Vertegenwoording in dagelijks en algemeen bestuur

Zeeuws Archief

Vertegenwoordiging in dagelijks bestuur en algemeen bestuur

649

Vertegenwoordiging in dagelijks bestuur en algemeen bestuur

42.6172

Orionis Walcheren

451

Omgevingsdienst Zeeland (voormalige RUD)

Vertegenwoordiging in algemeen bestuur

Openbaar Lichaam Afvalstoffenverwijdering Zeeland (O.L.A.Z.)

Vertegenwoordiging in algemeen bestuur

475

2.612

De bijdrage aan gemeenschappelijke regelingen is € 54,5 miljoen volgens de begroting 2025. Dit betekent dat 24% van de begrote uitgaven in de gemeente Middelburg via een samenwerkingsverband wordt uitgegeven. De rekenkamer heeft voor dit onderzoek aanvankelijk twee casussen geselecteerd: Orionis Walcheren en O.L.A.Z. In de loop van het onderzoek is een derde casus toegevoegd, namelijk de op te richten GR Publiek Vervoer Zeeland (PVZ). Deze uitbreiding is gedaan omdat de belangrijkste sturingsmogelijkheden van de raad zich juist voordoen in de fase van oprichting van een nieuwe verbonden partij. Voor de GR PVZ geldt echter dat de regeling ten tijde van het onderzoek nog niet formeel was opgericht. Hierdoor konden niet alle onderzoeksvragen volledig worden beantwoord. Bij de selectie is gekeken naar het bestuurlijk, financieel en maatschappelijk belang voor de gemeente, deelname als bewuste eigen keuze van de gemeente zelf, het aantal deelnemers en de spreiding binnen programma’s.

2

Betreft de totale bijdrage (dus inclusief doorbetaling BUIG, WSW etc)

Op afstand grip houden

9 van 87

1.5

Gemeenschappelijke regeling

Programma

Start deelname

Deelnemers

Orionis Walcheren

Sociaal Domein

1-12-2012

Middelburg, Veere en Vlissingen

Openbaar Lichaam Afvalstoffenverwijdering Zeeland (O.L.A.Z.)

Volksgezondheid en Milieu

29-2-1997

Alle 13 Zeeuwse gemeenten

Publiek Vervoer Zeeland (PVZ)

Verkeer, vervoer en waterstaat & Sociaal Domein

30-12-2025

Alle 13 Zeeuwse gemeenten en provincie

Uitvoering onderzoek In het onderzoek zijn de volgende stappen gezet: 1)

Oriëntatie en opstellen onderzoeksvoorstel.

2)

Literatuurstudie en opstellen vragenlijst raadsleden. Een totaal overzicht van geraadpleegde documenten is opgenomen in bijlage 2.

3)

Uitzetten enquête onder raadsleden. Om zoveel mogelijk raadsleden in staat te stellen een bijdrage aan het onderzoek te leveren is er naast literatuurstudie gebruik gemaakt van een vragenlijst voor de gemeenteraad. Onderwerpen die in de enquête aan de orde kwamen, zijn: ✓

Wetswijziging Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr)

✓

Kaderstellende en controlerende rol raad

✓

Samenwerking met College van B&W en vertegenwoordigers van gemeenschappelijke regelingen

✓

Samenwerking raadsleden

✓

Informatievoorziening

✓

Gewenste sturing bij gemeenschappelijke regelingen

De volledige vragenlijst met antwoorden is opgenomen in bijlage 3. Uiteindelijk hebben 11 raadsleden de vragenlijst ingevuld waarmee de respons 38% was. Het is niet de bedoeling om een representatieve weergave te geven van de raadservaring. De ontvangen antwoorden op de vragenlijst voor raadsleden gaven input voor het tweede deel van het onderzoek, een groepsgesprek met een vertegenwoordiging van de raad. 4)

Interviews. Van deze interviews wordt een verslag gemaakt, dat ter accordering aan de geïnterviewden wordt voorgelegd. De complete lijst van geïnterviewde personen is te vinden in bijlage 4.

5)

Nota van bevindingen en ambtelijk wederhoor. Hierbij wordt gevraagd om binnen drie weken een schriftelijke reactie te geven op de bevindingen in de nota. Op afstand grip houden

10 van 87

1.6

6)

Conceptrapportage met daarin de conclusies en aanbevelingen die volgen uit het onderzoek.

7)

Bestuurlijk wederhoor. De conceptrapportage wordt voor wederhoor voorgelegd aan het college van Burgemeester en Wethouders. Hierbij wordt gevraagd om binnen drie weken een schriftelijke reactie te geven op de conceptrapportage.

8)

De bestuurlijke reactie wordt samen met het nawoord van de rekenkamer opgenomen in het definitieve rapport.

9)

Het definitieve rapport wordt aangeboden aan de raad. Vanaf dat moment is het onderzoeksrapport openbaar.

10)

Het definitieve onderzoeksrapport is onderwerp van bespreking in de eerstvolgende commissievergadering na oplevering van de definitieve eindrapportage.

Leeswijzer Dit eerste hoofdstuk is een inleidend hoofdstuk. In de inleiding wordt het kader geschetst waar binnen het onderzoek plaats vindt. Concreet gaat het dan over de aanleiding (paragraaf 1), de doelstelling van het onderzoek met daaraan gekoppeld de onderzoeksvragen (paragraaf 2), het normenkader waaraan getoetst wordt (paragraaf 3), de afbakening van het onderzoek (paragraaf 4) en de methode van onderzoek (paragraaf 5). In hoofdstuk 2 wordt een beschrijving van de beleidscontext gegeven. In paragraaf 2.1 wordt eerst ingegaan op het wettelijk kader, in paragraaf 2.2 op het gemeentelijk beleid, en in paragraaf 2.3 worden begripsbepalingen benoemd. In de daaropvolgende hoofdstukken komt de beantwoording van de deelvragen aan de orde en beschrijven wij bevindingen aan de hand van het normenkader. In hoofdstuk 3 het beleid gemeenschappelijke regelingen (deelvraag 1), in hoofdstuk 4 de kaderstellende en controlerende rol van de raad (deelvraag 2) en tot slot in hoofdstuk 5 de informatievoorziening (deelvraag 3). In de kop van de paragraaf staat in verkorte weergave de betreffende norm waaraan getoetst is. In het zesde hoofdstuk beantwoorden we de centrale onderzoeksvraag en geven we aanbevelingen. In hoofdstuk 7 is het wederhoor van het college van Burgemeester en Wethouders opgenomen met tot slot in hoofdstuk 8 het nawoord van de rekenkamer.

groene kaders: belangrijkste bevindingen per paragraaf Alle paragrafen sluiten af met een groen kader getiteld ‘in het kort’. Hierin zijn de belangrijkste bevindingen uit die paragraaf samengevat. oranje kaders: verdiepende informatie In het rapport zijn oranje kaders te vinden. Deze kaders bevatten verdiepende informatie of nadere uitleg, bijvoorbeeld over wetteksten of in de hoofdtekst gebruikte begrippen.

Op afstand grip houden

11 van 87

2

Beleidscontext

2.1

Wettelijk kader Om de maatschappelijke opgaven waar lokale overheden zich voor gesteld zien te kunnen realiseren en de bestuurlijke slagkracht te vergroten, werken overheden steeds meer en intensiever met elkaar samen. Dat gebeurt op verschillende niveaus en op verschillende manieren, onder andere via gemeenschappelijke regelingen (GRen), waarbij bevoegdheden van het lokale bestuur worden overgedragen aan (het bestuur van) een regionaal, interbestuurlijk samenwerkingsverband. De regels voor (publiekrechtelijke) samenwerking tussen provincies, gemeenten en waterschappen staan in de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Per 1 juli 2022 is de wet gewijzigd. Deze wijziging heeft als voornaamste doelstelling de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen te versterken. Het verbeteren van de informatiepositie van gemeenteraden is een belangrijk onderdeel van de gewijzigde wet. In de Memorie van toelichting 3 wordt aangegeven dat niet alle knelpunten, die bij onderzoeken naar samenwerking op basis van Wgr naar voren zijn gekomen, opgelost kunnen worden met een wijziging van de Wgr. Voor de opsomming van deze knelpunten verwijzen wij naar bijlage 5. De wetswijziging geeft raadsleden bijvoorbeeld niet meer tijd voor het raadswerk.

Wel kunnen de voorgestelde wijzigingen, in combinatie met een goede toerusting en ondersteuning, bijdragen aan scherpere keuzes met betrekking tot hun tijdsbesteding. Ook de gebruikelijke weerstand tegen de vorm gemeenschappelijke regelingen zal niet direct minder worden door deze wijziging, omdat deze weerstand (deels) is ingegeven door beelden en aannames over de Wgr. Andere knelpunten worden wel ondervangen met de wetswijziging. Deze wijzigingen kunnen bijdragen aan de versterking van de positie van gemeenteraden en -indien van toepassing- de betrokkenheid van burgers, en daarmee aan de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen. De voorgestelde wijzigingen zijn grofweg in te delen in drie categorieën: 1.

Versterken van de positie van gemeenteraden bij besluitvorming in gemeenschappelijke regelingen (verruiming zienswijzen, introductie gemeenschappelijke adviescommissie, verplichte afspraken over participatie, actieve informatieplicht, introductie vergoeding voor lidmaatschap gemeenschappelijke adviescommissies en adviseurs).

2.

Aanvullende controle-instrumenten voor gemeenteraden (introductie gemeenschappelijk onderzoeksrecht, verduidelijking onderzoeksbevoegdheid lokale rekenkamers richting bestuur gemeenschappelijke regeling).

3.

Verbeteren van de positie van gemeenteraden met betrekking tot het functioneren van de regeling (afspraken over evaluatie, aanscherping afspraken

3 Memorie van toelichting 35 513, vergaderjaar 2019–2020, pagina 7-10

Op afstand grip houden

12 van 87

uittreding, betere aansluiting begrotingscyclus gemeenschappelijke regeling op gemeentelijke cyclus). De wetswijziging heeft de rol van de rekenkamer niet inhoudelijk veranderd, maar wél versterkt door de positie van de rekenkamer expliciet te benoemen. Met de wetswijziging is verduidelijkt dat lokale rekenkamers bevoegd zijn om onderzoek te doen naar het gevoerde bestuur van een gemeenschappelijke regeling. 4 De belangrijkste wijzigingen in het kort zijn 5: •

Procedure bij de totstandkoming of wijziging van een gemeenschappelijk regeling.

Voortaan moet een ontwerpregeling van burgemeesters of colleges van burgemeester en wethouders voor zienswijze aan de gemeenteraden worden voorgelegd. Op deze manier kan de raad aan de voorkant invloed uitoefenen op de inhoud en totstandkoming van een gemeenschappelijke regeling. •

Instellen gemeenschappelijke adviescommissie

Een van de mogelijkheden om de invloed van gemeenteraden te vergroten is het instellen van een gemeenschappelijke adviescommissie. Deze adviescommissie bestaat uit één of meer raadsleden die per deelnemende gemeente door de raad zijn gekozen. De adviescommissie kan het bestuur van een openbaar lichaam adviseren over voorgenomen besluiten. Ook kan de adviescommissie gemeenteraden adviseren en gezamenlijke standpunten van de raden van de deelnemende gemeenten voorbereiden. Bijvoorbeeld het opstellen van een gezamenlijke zienswijze. Dankzij de adviescommissie kunnen de raden eerder en nauwer betrokken worden dan voorheen het geval was. •

Zienswijze bij voorgenomen besluiten

Het recht van gemeenteraden om ‘een zienswijze’ in te dienen is verruimd. Zo kan de raad eventuele wensen of bedenkingen bij een bepaald voorstel of besluit kenbaar maken aan het bestuur van een gemeenschappelijke regeling. Het bestuur van de gemeenschappelijke regeling moet altijd schriftelijk en gemotiveerd op de zienswijzen reageren. Pas daarna kan het bestuur tot besluitvorming overgaan. •

Wijziging begrotingscyclus

De uiterste termijnen om de kadernota, de ontwerpbegroting en de begroting van een gemeenschappelijke regeling in te dienen, zijn verruimd. Voortaan moet de begroting van een gemeenschappelijke regeling uiterlijk 15 september naar gedeputeerde staten worden gestuurd, in plaats van 1 augustus. Vóór die datum heeft de raad 12 weken de tijd om een zienswijze te geven op de ontwerpbegroting. Zo kan de raad de ontwerpbegroting nog voor het zomerreces bespreken. Ook is er meer tijd voor eventuele afstemming met andere gemeenteraden. Aandachtspunt is dat de zienswijzetermijn voor een deel in het zomerreces valt. Het is dus belangrijk dat het bestuur van de gemeenschappelijke regeling en de raad afspraken maken over de beste datum voor het aanbieden van de stukken en de uiterste datum waarop de reactie binnen moet zijn.

4 Memorie van toelichting 35 513, vergaderjaar 2019–2020, pagina 15 5

https://www.kennisopenbaarbestuur.nl/themas/regionaal-besturen-en-samenwerken/regionale-samenwerking

Op afstand grip houden

13 van 87

Een aantal wijzigingen is direct per juli 2022 ingegaan, zoals: •

Het recht voor gemeenteraden om een zienswijze in te dienen bij het treffen van een gemeenschappelijke regeling;

•

De bevoegdheid om een gemeenschappelijke adviescommissie in te stellen;

•

Actieve informatieplicht voor het bestuur van een gemeenschappelijke regeling.

Voor andere wijzigingen moeten de deelnemers aan een gemeenschappelijke regeling een keuze maken welke afspraken ze in de regeling willen opnemen. Hiervoor was tot 1 juli 2024 de tijd. De Wgr is per 12 februari 2025 geactualiseerd. Dit betreft aanpassing van verwijzing naar artikelnummer van de Gemeentewet in artikel 16, lid 5 en artikel 41, lid 1b.

2.2

Gemeentelijk beleid Notitie verbonden partijen Tijdens ons onderzoek was de notitie verbonden partijen uit 2016 van kracht. Een geactualiseerde notitie is in januari 2026 vastgesteld. Met deze notitie is vastgelegd hoe in Middelburg raad en college met de verbonden partijen om willen gaan om zodoende voldoende grip te houden op verbonden partijen. Met de sturing op verbonden partijen wil de gemeente bereiken dat: •

de verbonden partij de overeengekomen opdracht realiseert binnen de daarover afgesproken beleidsinhoudelijke en financiële kaders;

•

zowel de raad als het college voldoende en tijdig zijn geïnformeerd om zo invulling te kunnen geven aan de eigen rol.

Het rapport ‘Aanpak voor een goede samenwerking tussen gemeenten en gemeenschappelijke regelingen’ (2015)6 van de Vereniging van Zeeuwse Gemeenten (VZG) is als uitgangspunt gebruikt om de notitie 2016 op te stellen. In de notitie worden aanbevelingen uit het VZG rapport uitgewerkt, niet alle aanbevelingen worden overgenomen. In november 2018 is dit VZG rapport geactualiseerd en beknopter gemaakt: ‘Afspraken over samenwerken met gemeenschappelijke regelingen in Zeeland’. In juli 2022, januari 2024 en in september 2025 is het VZG rapport opnieuw geactualiseerd.

2.3

Definities Verbonden partij In het Besluit begroting en verantwoording (BBV) wordt verbonden partij als volgt gedefinieerd: Een verbonden partij is een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie waarin de provincie onderscheidenlijk gemeente een bestuurlijk en een financieel belang heeft. Financieel belang wil zeggen: een aan de verbonden partij ter beschikking gesteld bedrag dat niet verhaalbaar is indien de verbonden partij failliet gaat

6

VZG rapport Aanpak voor een goede samenwerking tussen gemeenten en gemeenschappelijke regelingen, oktober 2015

Op afstand grip houden

14 van 87

onderscheidenlijk het bedrag waarvoor aansprakelijkheid bestaat indien de verbonden partij haar verplichtingen niet nakomt. Bestuurlijk belang wil zeggen: zeggenschap, hetzij uit hoofde van vertegenwoordiging in het bestuur hetzij uit hoofde van stemrecht. Gemeenschappelijke regelingen zijn publiekrechtelijke organisaties. Stichtingen, verenigingen, nv's of bv’s zijn privaatrechtelijke organisaties. Gemeenschappelijke regeling (publiekrechtelijke samenwerking) Een gemeenschappelijke regeling (GR) is een samenwerking tussen bestuursorganen van gemeenten, provincies, waterschappen, rechtspersonen of andere openbare lichamen ter behartiging van een of meer bepaalde belangen van die bestuursorganen. Kenmerkend voor deze vorm van samenwerking is dat de organisatie wel onderdeel is van het gemeentebestuur, maar op afstand staat en als zodanig verlengd lokaal bestuur wordt genoemd. Een overzicht van verschillende vormen van bestuurlijke samenwerking en rechtsvorm is opgenomen in bijlage 6 en 7. Democratische legitimiteit In dit rapport wordt gebruik gemaakt van het begrip democratische legitimiteit als het gaat om het democratisch gehalte van regionale samenwerkingsverbanden. Uit wetenschappelijk onderzoek blijkt dat er verschillende definities bestaan van het begrip democratische legitimiteit.

Voor meer achtergrondinformatie daarover verwijzen wij naar het rapport Regionale samenwerking en gemeenteraden 7. Voor ons onderzoek verstaan wij onder democratische legitimiteit binnen gemeenschappelijke regelingen de mate waarin regionaal genomen besluiten herleidbaar zijn tot democratisch gekozen organen, de gemeenteraden. De juridische basis voor deze democratische legitimiteit is verankerd in de Grondwet, de Gemeentewet en de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Democratische legitimiteit is aanwezig wanneer de raad aantoonbaar invloed kan uitoefenen op regionale besluitvorming, het college binnen raadsmandaten opereert en de informatievoorziening zodanig is ingericht dat de raad effectief kan sturen en controleren. Goed bestuur (good governance) 8 In dit onderzoek maken wij gebruik van het begrip goed bestuur (good governance). Onder goed bestuur wordt verstaan 9: Het waarborgen van de onderlinge samenhang van de wijze van sturen, beheersen en toezicht houden van een organisatie, gericht op een efficiënte en effectieve realisatie

7

Rapport Regionale samenwerking en gemeenteraden, Stichting Decentraal Bestuur.nl, september 2022

8 Passages over goed bestuur, verantwoordelijkheden en specifieke rol van de raad en het college zijn overgenomen uit de

Onderzoeksopzet Grip op Warmtenetwerk Zaanstad, Rekenkamer Metropool Amsterdam, pagina 10 -13 9 Ministerie van Financiën, Handleiding Goverment Governance – een instrument ter toetsing van governance bij de

overheid, januari 2000, pagina 5

Op afstand grip houden

15 van 87

van beleidsdoelstellingen, alsmede het daarover op een open wijze communiceren en verantwoording afleggen ten behoeve van de belanghebbenden. De definitie van goed bestuur is zowel van toepassing op goed bestuur binnen de deelneming zelf als op goed bestuur van de gemeente bij de aansturing van de verbonden partij. Goed bestuur van de gemeente bij een deelneming draagt bij aan een doeltreffende en doelmatige beleidsrealisering door deze partijen. Voor 'goed bestuur' worden vier controlemechanismen onderscheiden 10 : 1) Sturen: richting geven aan het realiseren van beleidsdoelen, onder meer door het inrichten van de organisatie en het vormgeven van processen; 2) Beheersen: een stelsel van maatregelen en procedures, die de gemeente de zekerheid geven dat de deelneming blijvend de juiste richting opgaat; 3) Toezicht houden: heeft tot doel de continuïteit van de deelneming te waarborgen en richt zich op toetsing van de kwaliteit, inhoudelijke risico’s en financiën; 4) Verantwoorden: over alle taken en bevoegdheden dient informatie te worden verschaft. In de aansturing van een deelneming hebben het college en de raad verschillende verantwoordelijkheden. De raad heeft kaderstellende en controlerende taken en het college bestuurlijke en uitvoerende.

In het geval van een deelneming is het college enerzijds uitvoerder van het gemeentelijke beleid en heeft zij anderzijds richting de deelneming een kaderstellende en controlerende rol. De raad bepaalt wat de doelen en de taken van de gemeente zijn en wat er wel en niet tot het gemeentelijk publiek belang behoort (kaders stellen). De Wgr stelt de raad in staat om voorafgaand aan besluitvorming hun zienswijze over het ontwerp van de regeling naar voren brengen. Dit geldt alleen voor burgemeesters- en collegeregelingen, niet voor regelingen die getroffen of mede getroffen worden door de raden. Daarnaast heeft de raad een budgettaire bevoegdheid. Het college beslist of een deelneming het geëigende instrument is om een gemeentelijk doel te bereiken. Ook de bewaking in de uitvoeringsfase van de deelneming (sturen, beheersen, toezicht houden en verantwoorden) behoort primair tot de taken van het college. Nadat de deelneming van start is gegaan, is het de taak van het college om toezicht te houden op uitvoering, prestaties, kosten en risicobeheersing van de deelneming. De raad controleert of de deelneming de taak conform de gestelde kaders uitvoert en of het college de uitvoering goed bewaakt en zo nodig bijstuurt. Het bewaken in de uitvoeringsfase van een deelneming is lastiger vanwege de grotere afstand. Dit geldt ook voor het toezicht hierop door de raad.

10 Bossert, J. good governance – leidraad voor goed bestuur en management, februari 2003. Deloitte, mei 2006, pagina 17 -

19

Op afstand grip houden

16 van 87

In onderstaande figuur zijn deze verantwoordelijkheden van de raad (in het blauw) en het college (in het groen) bij verbonden partijen weergegeven11.

11

Onderzoeksopzet Grip op Warmtenetwerk Zaanstad, Rekenkamer Metropool Amsterdam, pagina 1 1

Op afstand grip houden

17 van 87

3

Beleid gemeenschappelijke regelingen (deelvraag 1) In dit hoofdstuk beantwoorden we de volgende deelvraag: Heeft de gemeente Middelburg beleid vastgesteld ten aanzien van sturing en verantwoording van gemeenschappelijke regelingen? Bij het beantwoorden van deze deelvraag beschrijven wij de bevindingen aan de hand van de volgende normen. Norm

3.1

1.1

Er is een beleidskader voor gemeenschappelijke regelingen.

1.2

Rol en positie van raad en college zijn opgenomen in het beleidskader.

1.3

Concrete sturings- en beheersingsmogelijkheden van de raad worden benoemd in het beleidskader.

1.4

De inrichting van de governance voldoet aan geldende wet- en regelgeving, waaronder de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr).

Beleidskader gemeenschappelijke regelingen De Notitie Verbonden Partijen vormt de basis van het beleidskader. Gedurende ons onderzoek was de Notitie Verbonden Partijen uit 2016 van kracht. Een geactualiseerde versie van de notitie is door de raad op 29 januari 2026 vastgesteld. In de geldende financiële verordening of andere relevante documenten is geen bepaling opgenomen over de frequentie waarmee de raad deze notitie zou moeten herzien of opnieuw vaststellen. Daarmee ontbreekt een structurele borging van periodieke actualisatie en heroverweging van het beleid ten aanzien van verbonden partijen.

3.1.1

Notitie Verbonden Partijen (2016) In deze paragraaf wordt de notitie uit 2016 in grote lijnen geschetst. Indien van toepassing heeft de rekenkamer aan de hand van casussen getoetst of er voldaan is aan de normen conform de notitie Verbonden Partijen. In de notitie worden ook actiepunten op basis van de aanbevelingen genoemd. In dit rekenkamer onderzoek is niet gekeken of genoemde actiepunten daadwerkelijk zijn uitgevoerd. Aanleiding en aanpak Het VZG rapport ‘Aanpak voor een goede samenwerking tussen gemeente en gemeenschappelijke regelingen’ (2015)12 is als uitgangspunt gebruikt voor het opstellen van de notitie. In de notitie wordt commentaar op en de uitwerking van de

12 12 Rapport Aanpak voor een goede samenwerking tussen gemeenten en gemeenschappelijke regelingen, VZG, oktober

2015

Op afstand grip houden

18 van 87

aanbevelingen uit het VZG rapport beschreven. De notitie is van toepassing op alle verbonden partijen en niet alleen op gemeenschappelijke regelingen. In het bijbehorende raadsvoorstel 13 wordt aangegeven dat de notitie beoogt vast te leggen hoe de gemeente grip houdt op verbonden partijen, zodat doelen binnen afgesproken kaders worden behaald en raad en college tijdig en goed geïnformeerd zijn. Algemeen kader Binnen het beleidskader is een lijst met acht minimale vereisten vastgesteld voor het aangaan van een verbonden partij. Deze vereisten dienen als toetsingskader om zorgvuldig te kunnen besluiten over deelname aan een gemeenschappelijke regeling . Bij de vaststelling van de notitie in 2016 is door de raad een amendement aangenomen waarmee twee aanvullende beslispunten aan de lijst met minimale eisen zijn toegevoegd. Deze luiden als volgt: •

Aan beslispunt 1b toe te voegen: “buiten wettelijke verplichte gemeenschappelijke regelingen als regel geen nieuwe gemeenschappelijke regelingen aan te gaan;”

•

Een beslispunt 3 toe te voegen: “3. Bij bestaande gemeenschappelijke regelingen op Walchers niveau er naar te streven een regionale raadscommissie daarvoor in te stellen en het college op te dragen daartoe het bestuurlijk pad te effenen.”

De hierboven genoemde aanvullingen zijn destijds niet verwerkt in een geactualiseerde versie van de notitie, maar zijn als afzonderlijk inlegvel toegevoegd. Hierdoor bestaat het risico dat deze beslispunten in latere jaren niet worden meegenomen in de uitvoering, evaluatie of herziening van beleid. Governance (sturen, beheersen, verantwoorden en toezicht houden) Governance aspecten worden benoemd, maar een duidelijke beschrijving van specifieke rollen van raad en college ontbreekt in de notitie. Voor een beschrijving van de verschillende rollen binnen samenwerkingsverbanden (raad, college, algemeen bestuur en dagelijks bestuur) verwezen naar hoofdstuk 5 van het VZG rapport ‘Aanpak voor een goede samenwerking tussen gemeente en gemeenschappelijke regelingen’ uit 2015. Dit rapport is inmiddels geactualiseerd en de beschrijving van de verschillende rollen binnen samenwerkingsverbanden ontbreekt in hoofdstuk 5. Het stuk benoemt dat de belangrijkste sturing plaatsvindt bij de oprichting van een verbonden partij, maar werkt specifieke beïnvloedingsmogelijkheden niet uit. Wel worden actiepunten genoemd om gemeenten tijdig te betrekken bij beleidswensen en zienswijzen. Voor het beheersen worden maatregelen genoemd zoals risicoparagrafen, prestatieafspraken en een duidelijke sturingsvisie, aangevuld met actiepunten over betere informatievoorziening.

Voor verantwoording wordt vastgelegd dat vooraf moet worden bepaald hoe deze plaatsvindt, met actiepunten voor periodieke onderzoeken en het ontwikkelen van een afwegingskader. Toezicht richt zich vooral op financiële aspecten, zoals afspraken over reserves; toezicht op prestaties wordt niet uitgewerkt.

13

Raadsvoorstel 16-148, 26 september 2016

Op afstand grip houden

19 van 87

Samenvattend De notitie Verbonden Partijen functioneert meer als een visie- of intentiedocument dan als volwaardig beleidskader voor het oprichten en het sturen van de verbonden partijen van de gemeente. De inhoudelijke aspecten van de rol van de raad ten aanzien van sturing (kaderstellend richting college) en toezicht van de raad op verbonden partijen (controlerend richting college) ontbreken. Informatievoorziening omtrent verbonden partijen richting de raad zijn niet opgenomen. De aanbevelingen in de notitie zijn richtinggevend, maar niet concreet uitgewerkt in beleid. Het wettelijk beleidskader ontbreekt.

3.1.2

Actualisatie Notitie Verbonden Partijen (2026) De rekenkamer heeft een conceptversie van de geactualiseerde notitie bestudeerd en op basis hiervan is een aantal bevindingen geformuleerd met betrekking tot de rol en positie van de gemeenteraad. De geactualiseerde notitie vormt een inhoudelijke verbreding ten opzichte van de versie uit 2016. De nieuwe versie biedt een formeler en juridisch scherper afgebakend kader: van een inventarisatie van samenwerkingsverbanden naar een systematische beschrijving van verschillende rollen als aanpak voor goed besturen (raad, college, ambtelijke organisatie en bestuur GR). De actualisatie van de notitie hangt nauw samen met de gewijzigde Wgr (2022) en de geactualiseerde afspraken binnen de VZG (2025). In de notitie uit 2016 werd de rol van de raad primair gepositioneerd als achteraf sturen en controleren. De geactualiseerde notitie kiest voor een meer proactieve en structurele betrokkenheid van de raad. Een belangrijke element daarbij is een afwegingskader (bijlage 4) met concrete vragen die de raad ondersteunen bij vroegtijdige oordeelsvorming. De geactualiseerde notitie benoemt de verschillende bestuurlijke rollen, maar biedt nog geen concrete uitwerking van de praktische invulling daarvan. De rekenkamer is van mening dat de notitie (2026) nog niet voldoende duidelijk maakt wat nu precies de taken van de raad zijn bij een GR.

De verwijzing naar de handreiking ‘Grip en controle op regionale samenwerking van de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden’14 is een stap in de goede richting. De zes hoofdvragen uit deze handreiking zijn niet vertaald naar toepasbare instrumenten of werkwijzen. De notitie (2026) benoemt diverse sturingskaders (paragraaf 4.1.5) en verwijst daarbij via een link naar het VZG rapport 2025. Onduidelijk blijft echter in hoeverre dit rapport integraal wordt overgenomen. In het raadsvoorstel 15 wordt hierover slechts een kanttekening opgenomen: “Een groot deel van het kader volgt uit de afspraken op Zeeuws niveau middels de VZG. De VZG heeft afspraken gemaakt voor de samenwerking met verbonden

14 Nederlandse Vereniging voor Raadsleden, Handreiking Grip en controle op regionale samenwerking, 2021 15 Raadsvoorstel 26-008, Actualisatie Notitie verbonden partijen, geagendeerd voor commissie AB op 20 januari 2026 en

raadsvergadering op 29 januari 2026

Op afstand grip houden

20 van 87

partijen. Het bestuur van de VZG gaat ervan uit dat alle gemeenten en gemeenschappelijke regelingen deze afspraken toepassen.” Deze formulering suggereert een zekere verplichtende werking, maar laat ruimte voor interpretatie. Voor de raad is het van belang dat helder wordt welke onderdelen beleidsvrijheid kennen en welke als bindende afspraken moeten worden beschouwd. In de notitie (2026) worden de wetswijzigingen in de Wgr die een principiële keuze van de raad vereisen, uitsluitend in een bijlage opgenomen. Deze keuzes maken geen onderdeel uit van het kernkader in de hoofdtekst. Hierdoor zijn de verantwoordelijkheden van de raad minder zichtbaar. Een overzicht van wijzigingen in de Wgr is opgenomen in de conceptnotitie (bijlage 1). Daarbij is een belangrijke onjuistheid geconstateerd: • De notitie stelt dat de ontwerpbegroting uiterlijk 30 april moet worden ingediend. • In werkelijkheid geldt deze datum voor de algemene financiële en beleidsmatige kaders (kadernota), Wgr artikel 34b. • Voor de ontwerpbegroting geldt een ruimere termijn: definitieve begroting uiterlijk 15 september, voorafgegaan door een zienswijzetermijn van 12 weken.

3.1.3

VZG rapport Afspraken over samenwerken met gemeenschappelijke regelingen Het bestuur van de Vereniging Zeeuwse Gemeenten (VZG) heeft in de afgelopen jaren het rapport ‘Afspraken over samenwerken met gemeenschappelijke regelingen in Zeeland’ uitgebracht over de samenwerking met gemeenschappelijke regelingen. De meest recente versie dateert van september 2025. De VZG beoogt hiermee de samenwerking met gemeenschappelijke regelingen te versterken door het maken van onderlinge afspraken. Dit draagt bij aan een meer gestructureerde en consistente werkwijze binnen de provincie. In de VZG rapporten wordt gesproken over ‘afgesproken basisregels’, ‘Zeeuwse afspraak’ en ‘Zeeuws proces begroting’, zonder dat duidelijk wordt welke partijen deze afspraken hebben gemaakt, noch op welke wijze deze zijn vastgesteld. Hierdoor ontstaat onduidelijkheid over de legitimiteit en het mandaat van deze afspraken. Uit ons onderzoek blijkt dat er verschillend gedacht wordt over de status van het VZG rapport: ‘handleiding voor het opstellen van de notitie verbonden partijen’ en ‘handreiking bij het beoordelen van de begrotingen, begrotingswijzigingen en jaarstukken van de GR-en’ en ‘VZG richtlijnen behoren wel tot beleidskader’. Voor de rekenkamer is het niet helder welke status het VZG rapport heeft binnen het formele beleidskader.

Het rapport is ter kennisname aan de gemeenteraad aangeboden, maar niet door de raad vastgesteld. Het is voor de rekenkamer onduidelijk in hoeverre de raad betrokken is geweest bij het formuleren en bekrachtigen van deze afspraken, en in hoeverre zij hierop kan sturen of verantwoording kan vragen. Uit de gevoerde gesprekken blijkt dat het VZG rapport en de notitie ‘Samen kom je verder’16 van de werkgroep Implementatie Wgr in de praktijk worden gehanteerd als leidraad bij het actualiseren van de gemeentelijke notitie Verbonden Partijen. Deze

16

Notitie Samen kom je verder, VZG werkgroep Verbonden Partijen, 19 april 2023

Op afstand grip houden

21 van 87

documenten bieden richting en structuur, maar zijn niet formeel vastgesteld door de raad. De rekenkamer constateert dat de in het VZG rapport opgenomen richtlijnen (begrotingsrichtlijn, bezuinigingsrichtlijn en reserverichtlijn) inhoudelijk van zodanige aard zijn dat zij onderdeel zouden moeten uitmaken van het formele beleidskader. Dit impliceert dat deze richtlijnen expliciet verwerkt zouden moeten worden in de notitie Verbonden Partijen. Bij de actualisering van het VZG rapport in 2025 heeft geen evaluatie of consultatie met raadsleden plaatsgevonden. Wel is het rapport afgestemd binnen het OZOplatform Bestuur en Financiën en zijn gesprekken gevoerd met de begeleidingscommissies van de gemeenschappelijke regelingen en de samenstellingcommissie. Hoewel deze gremia een belangrijke rol spelen in de bestuurlijke en ambtelijke afstemming, constateren wij dat de gemeenteraad als kaderstellend orgaan niet actief is betrokken bij de totstandkoming van het geactualiseerde rapport. Het ontbreken van consultatie met raadsleden bij actualisering van VZG rapporten is ook geconstateerd in een eerdere rekenkamerbrief uit 2020 17 over governance bij gemeenschappelijke regelingen. Daarin werd reeds gewezen op het structurele gebrek aan betrokkenheid van de raad bij het opstellen en actualiseren van VZGrapporten.

Deze werkwijze draagt onvoldoende bij aan de versterking van de democratische legitimiteit van de gemeenteraad binnen het stelsel van gemeenschappelijke regelingen. In het kort - Beleidskader gemeenschappelijke regelingen • De Notitie Verbonden Partijen vormt de basis van het beleidskader. • De notitie (2016) functioneert meer als een visie- of intentiedocument dan als volwaardig beleidskader voor het oprichten en het sturen van de verbonden partijen van de gemeente. • Aanvullende beslispunten die via een amendement bij de Notitie verbonden partijen zijn vastgesteld zijn niet integraal in de hoofdtekst opgenomen, maar als afzonderlijk inlegvel toegevoegd. • Deze beslispunten hebben betrekking op “buiten wettelijke verplichte gemeenschappelijke regelingen als regel geen nieuwe gemeenschappelijke regelingen aan te gaan” • Een geactualiseerde Notitie Verbonden Partijen is vastgesteld in januari 2026. • Het VZG rapport ‘Afspraken over samenwerken met gemeenschappelijke regelingen in Zeeland’ dient als leidraad bij het actualiseren van de gemeentelijke notitie verbonden partijen. Het VZG rapport is niet formeel vastgesteld door de raad.

17

Rekenkamerbrief Governance GR-en, Rekenkamer Kapelle Vlissingen Middelburg, 8 januari 2020

Op afstand grip houden

22 van 87

3.2

Rol en positie van raad en college opgenomen in beleidskader Uit ons onderzoek blijkt dat de bestuurlijke rolverdeling onvoldoende is uitgewerkt in de Notitie verbonden partijen uit 2016 en de positie van de raad niet stevig is verankerd. Deze lacune draagt bij aan een beperkte betrokkenheid van raadsleden. Zowel uit de enquête (respons 38%) als uit het groepsgesprek met een afvaardiging van de raad komt naar voren dat raadsleden zich onvoldoende betrokken voelen bij besluitvorming binnen GR-verband.

Hoewel de wetswijziging Wgr in 2022 formeel heeft geleid tot een versterking van de positie van de raad, ervaren raadsleden in de praktijk nog steeds weinig invloed. Orionis Walcheren In aanloop naar de voorgenomen aanpassing van de GR-regeling Orionis Walcheren is in 2023 door Proof adviseurs een evaluatie uitgevoerd van de samenwerking tussen de deelnemende gemeenten. Deze evaluatie richtte zich op de rolverdeling tussen eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer, alsmede op de bestuurlijke verhoudingen tussen gemeenteraden, colleges, het algemeen en dagelijks bestuur en de ambtelijke ondersteuning. 18 Op basis van deze evaluatie zijn er aanbevelingen gedaan die aansluiten op de wetswijziging, zoals een betere rolverdeling tussen het algemeen bestuur en het dagelijks bestuur en verduidelijken van taken en verantwoordelijkheden. De evaluatie wijst ook op de wens tot versterking van het raads-eigenaarschap. GR Orionis Walcheren is een gemengde regeling waarin ook de gemeenteraden formeel participeren. Door raadsleden toe te laten treden tot het algemeen bestuur, wordt de democratische legitimatie en de betrokkenheid van de raad bij de GR vergroot. De uitkomsten van de evaluatie zijn gedeeld met de betrokken beleidsmedewerkers van de deelnemende gemeenten.

De raad is slechts in beperkte mate geïnformeerd: in het raadsvoorstel Aanpassing Gemeenschappelijke Regeling Orionis Walcheren 19 is een beknopte weergave van de belangrijkste bevindingen opgenomen.

18 Memo aan raadsleden, Evaluatie GR Orionis, Proof adviseurs, 9 november 2023 19

Raadsvoorstel 24-151 Aanpassing Gemeenschappelijke Regeling Orionis Walcheren, 17 december 2024

Op afstand grip houden

23 van 87

Hierdoor heeft de raad beperkte zichtbaarheid gehad op de volledige resultaten van de evaluatie en de implicaties daarvan voor zijn kaderstellende en controlerende rol. In het kort - Rol en positie van raad en college opgenomen in beleidskader • De bestuurlijke rolverdeling is in Notitie verbonden partijen uit 2016 onvoldoende uitgewerkt en de positie van de raad niet stevig verankerd. • Deze lacune draagt bij aan een beperkte betrokkenheid van raadsleden bij besluitvorming. • De raad is in beperkte mate geïnformeerd over de uitkomsten van een evaluatie van de samenwerking en rolverdeling binnen Orionis Walcheren (2023).

3.3

Concrete sturings- en beheersingsmogelijkheden in beleidskader In de Notitie Verbonden Partijen (2016) worden sturings- en beheersingsmogelijkheden benoemd, maar ontbreekt een duidelijke beschrijving van specifieke rollen en mogelijkheden van raad en college (paragraaf 3.1.1). De geactualiseerde notitie (2026) benoemt wel de verschillende bestuurlijke rollen, maar biedt geen concrete uitwerking van de praktische invulling daarvan (paragraaf 3.1.2). In het kort - Concrete sturings- en beheersingsmogelijkheden in beleidskader • Concrete sturings- en beheersingsmogelijkheden ontbreken in de Notitie verbonden partijen (2016). • De geactualiseerde notitie (2026) benoemt weliswaar de verschillende bestuurlijke rollen, maar biedt geen concrete uitwerking van de praktische invulling daarvan.

3.4

De inrichting van de governance voldoet aan geldende wet- en regelgeving Bij de onderzochte GR regelingen zijn conform de Wgr de bestuursorganen algemeen bestuur (AB), dagelijks bestuur (DB) en de voorzitter ingesteld met bijbehorende verantwoordingsrelaties. Ook zijn sturings- en beheersingsmogelijkheden opgenomen in de governance. De aanpassing van GR regelingen die volgen uit de wetswijziging Wgr van 2022 zijn nog niet volledig doorgevoerd. Het proces van aanpassing en vaststelling van de gemeenschappelijke regelingen is in gang gezet, onder meer via actualisatie van de Model-gemeenschappelijke regeling van de VZG. Het proces van aanpassing van de GR regelingen van Orionis Walcheren en O.L.A.Z. was ten tijde van het rekenkameronderzoek afgerond. De stand van zaken met betrekking tot aanpassing GR regelingen is in bijlage 8 opgenomen. De uiterlijke implementatiedatum van de wetswijziging Wgr was 1 juli 2024. Een aantal wijzigingen is echter al direct per juli 2022 ingegaan, zoals de verruimde mogelijkheid tot het indienen van een zienswijze, de bevoegdheid tot het instellen van een gemeenschappelijke adviescommissie en de actieve informatieplicht vanuit het bestuur.

Op afstand grip houden

24 van 87

De organisatie geeft aan dat de vertraging in het proces van aanpassing geen directe consequenties heeft, zolang zich geen majeure knelpunten voordoen. De gemeenschappelijke regelingen blijven operationeel en functioneren door, ook indien de aanpassing nog niet is afgerond. Publiek Vervoer Zeeland (PVZ) De onderzochte GR regelingen zijn opgesteld op basis van de Model‑gemeenschappelijke regeling van de VZG. Voor de GR PVZ geldt echter dat naast gemeenten ook de provincie deelnemer is. Het is voor de rekenkamer onduidelijk in hoeverre de VZG‑afspraken, die primair zijn ontwikkeld voor intergemeentelijke samenwerking, onverkort van toepassing zijn op een regeling waarin een provinciale partner deelneemt. In het kort – Governance voldoet aan geldende wet- en regelgeving • Bij de onderzochte GR-regelingen zijn conform de Wgr de bestuursorganen algemeen bestuur (AB), dagelijks bestuur (DB) en de voorzitter ingesteld met bijbehorende verantwoordingsrelaties. • De uiterlijke implementatiedatum van de wetswijziging Wgr was 1 juli 2024. • Het proces van aanpassing en vaststelling van de gemeenschappelijke regelingen is in gang gezet, maar is nog niet afgerond.

3.5

Conclusie deelvraag Is er een beleidskader voor gemeenschappelijke regelingen? Er is formeel een beleidskader voor gemeenschappelijke regelingen in de gemeente Middelburg, maar dit kader is verouderd, inhoudelijk beperkt en onvoldoende richtinggevend. De rol van de raad wordt in het beleidskader vooral neergezet als een reactieve rol, waarbij de aandacht gaat naar financiële sturing en beheersing achteraf en minder naar sturing of monitoring op resultaten. Een actueel en helder beleidskader is juist nodig is om vooraf kaders te stellen en invloed uit te oefenen op de samenwerking binnen GR verband. Het beleidskader sluit bovendien niet meer aan bij de huidige wettelijke eisen, waaronder de versterkte positie van de raad sinds de Wgr-wijziging van 2022. Daarnaast ontbreekt een structureel mechanisme voor periodieke actualisatie van het beleidskader. Hierdoor is er geen vast moment waarop de raad zijn kaderstellende rol kan herijken en versterken. Tijdige herziening van de beleidsnotitie biedt belangrijke meerwaarde: het zorgt ervoor dat rollen, verantwoordelijkheden en sturingsinstrumenten blijven aansluiten bij actuele wetgeving, bestuurlijke praktijk en de behoeften van de raad. Dit vergroot de democratische legitimiteit, versterkt de governance van de GR en draagt bij aan een effectievere samenwerking tussen gemeenten en verbonden partijen.