1.40.1 Eindrapport BRE Drenthe
Tekst van het document
•
Het succesvol aanpakken van de uitdagingen kan aan
van autonomie en het lokale verantwoording afleggen
sturing en regie winnen. Een aanknopingspunt op het niveau
spelen hierbij een rol. Een duidelijk verhaal over hoe de
van de regio als geheel ligt in de ruimtelijke sfeer. Een grote
Drentse subregio’s zich tot elkaar en het grotere geheel
opgave ligt in het behouden en verbeteren van de (hoge)
verhouden ontbreekt. We missen een integrale visie op de
kwaliteit van de ruimte die de regio heeft. Daarbij moet
toekomst van de regio, waarin de kernopgaven vanuit
enerzijds de landschappelijke en ecologische waarde worden
verschillende beleidsdomeinen met elkaar verbonden
behouden en versterkt en anderzijds worden gewerkt om de
worden en oplossingsrichtingen geëxpliciteerd worden.
economische en demografische draagkracht van het gebied
Een dergelijk verhaal maakt duidelijk hoe interventies op
voldoende op peil te houden. Met als doel het behoud
verschillende beleidsterreinen op elkaar inhaken en een
van een hoge kwaliteit van de ruimte. Om dit te kunnen
opwaartse spiraal in gang zetten, die de hoge kwaliteit van
verwezenlijken is goede samenwerking tussen overheden
leven in de regio borgen. Hierin zouden naast de gemeenten
en met economische en maatschappelijke actoren
en de provincie ook de waterschappen explicieter een plek
onontkoombaar.
kunnen krijgen. • •
We zien een ‘Drentse bestuursparadox’: aan de ene kant
uitvoering vergen capaciteit en middelen. De financiële
zijn de lijntjes kort en de verhoudingen prettig, maar
positie van gemeenten, capaciteitsgebrek door de omvang
aan de andere kant kenmerkt de Drentse (bestuurs)
van gemeenten en arbeidsmarktfactoren spelen hier op
cultuur zich (daarmee) door veel met elkaar te praten
negatieve wijze een rol. Bovendien is er door de gerichtheid
en ambities formuleren, maar het ontbreekt vaak aan
op (gemeentelijke) autonomie relatief weinig bundeling van
resultaatgerichtheid en doorpakken. Dit leidt soms tot
capaciteit en middelen. Zeker bij samenwerking op niet-
vertraging in de samenwerking, wanneer knopen niet
verplichte en ad hoc onderwerpen kan dit het realiseren van
doorgehakt worden, conflicten lang onder de oppervlakte
publieke waarde in de weg staan.
blijven of scherpe discussies niet worden gevoerd.
20
De ontwikkeling van doelen, de besluitvorming en de
Het BRE Drenthe | Casusonderzoek
3.3 Conclusie over het creëren van publieke waarde
Dit vertaalt zich echter niet altijd door naar succes op het niveau van de hele regio Drenthe. Deels vanwege de dominantie van de subregio’s, maar ook vanwege de afwezigheid van een
Op wettelijk verplichte en uitvoerende taken leidt de
overkoepelende Drentse visie hierop. Dit zorgt voor een vicieuze
samenwerking in de regio Drenthe tot publieke waarde creatie.
cirkel: om regionale samenwerking te doen slagen is het behalen
Voor een aantal belangrijke andere toekomstige opgaven,
en delen van (aanvankelijk kleine) successen cruciaal. Om deze
zoals strategische en ruimtelijke vraagstukken, wordt de
successen te behalen is strategische inzet op de regionale schaal
samenwerking op Drents niveau niet als vanzelfsprekend
nodig. Wij denken dat het BRE Drenthe beter zou kunnen
gezien.
bijdragen aan het creëren van (de randvoorwaarden voor) publieke waarde door sterkere integrale agendering, doel- en
Wij zien sterke samenwerkingen tussen de drie ecosystemen
resultaatbepaling, bundeling van capaciteit, en verbinding
op subregionale schaal. De subregio’s hebben inhoudelijke
met ERE’s en MRE’s (gezamenlijkheid). Meer hierover in het
agenda’s, weten elk op hun eigen manier capaciteit en
volgende hoofdstuk.
middelen te regelen en behalen mooie resultaten.
21
HOOFDSTUK 4
Uitzicht: Hoe kan het BRE de regio Drenthe versterken? Dit hoofdstuk verwoordt, op basis van voorgaande bevindingen en analyses, onze aanbevelingen voor verbeterde werking van de regio als geheel. In onderstaande aanbevelingen gaan wij daarmee in op deelvragen 11, 12 en 13, die ingaan op verbetermogelijkheden door en binnen het BRE en binnen het samenspel tussen de BRE, MRE en ERE. Hier wordt een handelingsperspectief aan met name het BRE gepresenteerd.
Het BRE Drenthe | Casusonderzoek
De vragen luiden als volgt:
De kwaliteit van leven verschilt tussen de delen van Drenthe.
•
Hoe kan het BRE beter bijdragen aan publieke waarde creatie?
Er zijn investeringen en keuzes nodig om de brede welvaart in
•
Hoe kan de samenwerking binnen het BRE worden verbeterd?
Zuidoost-Drenthe te versterken en in de andere twee delen
•
Hoe kan de samenwerking tussen het bestuurlijk,
overeind te houden. Dat vraagt (mede) om interventies op het
maatschappelijk en economisch ecosysteem worden verbeterd?
overkoepelende regionale niveau. De gedeelde cultuur, rust, ruimte en noaberschap zullen anders onder druk komen te
De aanbevelingen zijn primair gericht aan het bestuurlijk
staan. Ook de economie en het voorzieningenniveau vragen
regionale ecosysteem maar raken ook het maatschappelijk en
(blijvende) aandacht.
economisch ecosysteem. Er is een strijd gaande om de schaarse ruimte in Nederland. Kernpunten van ons advies
Traditioneel moet worden gelaveerd tussen wonen, (agrarische)
De kern van onze aanbevelingen geven we in dit hoofdstuk
economie en natuur; nu komen daar nieuwe claims bij door
in gele boxjes weer.
klimaatmaatregelen (adaptatie, bijvoorbeeld rond water) en de energietransitie (duurzame energieopwekking). Dat
4.1 Vrijblijvende verbinding in een herkenbare regio met opgaven
vraagt om een bewuste omgang met de ruimte en integrale keuzes over de toekomst van het gebied. Drenthe kent een ijl voorzieningenniveau. Het verenigingsleven en de sociale samenhang ondervinden langzaam maar zeker de effecten van
Het fenomeen ‘Drenthe’ heeft een samenbindende
vergrijzing. Daar komt nu corona bovenop. Dit vraagt om een
kracht. Drenthe is in potentie een herkenbaar merk met de
gezamenlijke strategie op behoud en ontwikkeling van een
gebiedskenmerken van rust en ruimt en een eigen historie en
(bereikbaar) voorzieningenniveau en in samenhang daarmee
culturele identiteit. De overzichtelijke omvang en de gedeelde
de Drentse gemeenschap en het naoberschap. Tot slot moet de
cultuur maken een netwerk waarin men elkaar kent en
economie worden genoemd: in één subregio van Drenthe is
herkent. We zien ook dat de verbindingen, zij het voorzichtig,
urgentie om de economie te versterken groot, al was het maar
worden uitgebreid en versterkt.
als basis om de brede welvaart te behouden en versterken.
Uitgangssituatie Drenthe is herkenbaar op regionaal niveau. Daarnaast zijn er drie subregio’s. Op beide schalen zien we grote en relevante
4.2 Naar een visie op meer kracht met een doordachte verbinding
opgaven om aan te pakken. Op de schaal van de regio Drenthe kunnen en moeten acties worden ondernomen
Het netwerk als geheel is beter in staat om publieke waarde te
om deze opgaven aan te gaan; overkoepelend over de
realiseren dan de afzonderlijke actoren. Deze synergie vindt
subregio’s heen en als ondersteuning van de activiteiten
plaats op verschillende schaalniveaus: dat van de regio als
in die subregio’s. Een nieuwe structuur is daarvoor niet
geheel en dat van de subregio’s. Dat sluit ook goed aan op de
nodig, maar wel versterking van de huidige bestuurlijke
diversiteit tussen de subregio’s als het gaat om de opgaven die
samenwerking.
spelen. We zien potentieel om nog meer synergie te bereiken. Die potentie zien we in eerste instantie in het BRE, omdat deze
De gedeelde culturele identiteit kan bestuurlijk productiever
sterker ontwikkeld is dan ERE en MRE.
en effectiever worden gemaakt. Om op regionaal niveau
23
publieke waarde te realiseren, zijn verbinding, coördinatie en
Om die synergie te bereiken moeten actoren (binnen het BRE,
realisatiekracht nodig. Daarvoor is het zeker niet nodig om het
maar ook MRE en ERE) dus samenwerken. Dat vereist coördina-
BRE grootscheeps te verbouwen of allerlei nieuwe organen en
tie om activiteiten af te stemmen, middelen vrij te maken of aan
instituties op te richten, of over te gaan tot een verstrekkende
te trekken en deze juist in te zetten, en daarover een regelmatig en
herschikking van taken. Een nieuwe, opgetuigde regionale
duurzaam gesprek te organiseren. Bovendien moeten gezamenlij-
structuur ligt in Drenthe niet voor de hand, mede omdat het
ke doelen worden geïdentificeerd en gemonitord en moet daarop
BRE samenvalt met de schaal van de provincie waarop we al
mogelijk worden bijgestuurd. Tot slot moet over deze activiteiten
structuren zien vanuit de provincie en/of VDG. Wel zijn er
ook verantwoording worden afgelegd. Kortom: waar partners
redenen en mogelijkheden om de samenwerking binnen het BRE
samenwerken in een netwerk, ontstaat gaandeweg behoefte aan
op een aantal vlakken te versterken.
een governance. Hoe gelijkwaardig de verhoudingen ook zijn.
Het BRE Drenthe | Casusonderzoek
In het geval van Drenthe bepleiten we hier de invalshoek van
Visie en governance
multi-level governance. Immers, zowel de omstandigheden,
Om de opgaven op verschillende schalen succesvol aan te
de opgaven als de inzet rond die vraagstukken variëren
gaan zien we de volgende actiepunten:
vaak per subregio terwijl we tegelijkertijd een ecosysteem op
• Formuleer een ‘verhaal van Drenthe’ voor de komende
de schaal van Drenthe als geheel onderkennen. Sommige
tijd: de inhoudelijke basis van een strategische agenda
vraagstukken zoals de energietransitie, de klimaatadaptatie en
waarin een perspectief wordt neergezet en waarin wordt
de woningbouw zijn ‘grote vragen’ die op het schaalniveau van
bepaald welke opgaven relevant zijn voor welke schaal.
Drenthe als geheel kunnen worden aangepakt. Andere vragen,
• Stel op basis daarvan vast welke bestuurslagen en samen-
zoals de ontwikkeling van de economie en sociale opgaven,
werkingen op welke schaal aan de slag moeten op die
leven meer op de schaal van de subregio’s.
opgaven. • Bepaal ook hoe zij zich daarbij tot elkaar verhouden: waar
Multi-level governance neemt het creëren van publieke waarde
versterkt men elkaar, waar treden spanningsvelden op en
als uitgangspunt, door te vertrekken vanuit waar de opgaven
liggen (ook landelijk) kansen. Zoek hierbij ook een balans
om vragen. Per opgave wordt bekeken welke (combinatie van)
in opgavegericht en gebiedsgericht werken.
bestuurslagen nodig zijn om deze aan te pakken. De bestuurlijke
• Leid van de inhoud gezamenlijke doelen af en spreek af
verhoudingen tussen actoren zijn daarna volgend aan de
hoe deze moeten worden behaald, geïdentificeerd en ge-
aard van het vraagstuk dat op tafel ligt. Taken worden op
monitord, hoe hierop mogelijk wordt bijgestuurd en hoe
verschillende niveaus belegd en tussen deze niveaus wordt
verantwoording wordt afgelegd.
goede afstemming en samenwerking georganiseerd. Binnen
• Organiseer de bovenstaande punten via een (bestuurlijke)
de niveaus wordt de samenhang bewaakt voor het betreffende
overlegstructuur en adequate ambtelijke ondersteuning.
gebied.
Provincie en VDG kunnen hier een rol in spelen.
Het idee is ‘to organize government around problems’.
In Drenthe is de basis voor een dergelijke multi-level
Onderdeel daarvan is ook nadrukkelijk het betrekken van
governance aanwezig. Zoals al veel vaker gezegd: er is een
maatschappelijke organisaties, bedrijven en burgers wanneer
overzichtelijke schaal, bestuurders kennen elkaar en er is een
dat relevant is voor de opgave (BRE en ERE).
actieve vereniging van gemeenten. De waterschappen worden steeds meer betrokken. Maar daarmee is niet gezegd dat het
We benadrukken dat het daarmee niet zo is dat op regionale
daarmee goed geregeld is. De Drentse bestuursparadox brengt
schaal niets aan economie gebeurt of op subregionale schaal
met zich mee dat er niet wordt doorgepakt. Waar Drenthe bij
niets aan de energietransitie. Integendeel, tussen en binnen de
zou kunnen winnen is een visie op de inhoud en de multi level
schaalniveaus leven talrijke inhoudelijke en organisatorische
governance. Als elementen van een dergelijke visie adviseren we
dwarsverbanden. Bovendien kennen veel van de grote
om het volgende uit te werken:
maatschappelijke opgaven die nu en in de komende decennia spelen, zowel een ruimtelijke als een sociale dimensie. Reden
•
Wat gebeurt op welke schaal? Het is evident dat in
te meer om een strategische agenda te formuleren en daarbij
Drenthe een regio en drie subregio’s zijn. En dan zijn er
te zoeken naar een balans van opgavegericht en gebiedsgericht
vanzelfsprekend de gemeente met daarbinnen vaak ook
werken op de schaal van Drenthe en de subregio’s, inclusief
nog sterke lokale gemeenschappen. Soms is sprake van
samenhang daartussen.
uitvoering op een wettelijk verplichte regionale schaal, vaak zien we vrijwillige samenwerking om schaalvoordelen te behalen. Maak duidelijk waar de schaalniveaus ‘van zijn’, en welke partijen nodig zijn voor een effectieve aanpak.
24
Het BRE Drenthe | Casusonderzoek
•
Waar versterkt dit elkaar? En waar schuurt het? Het helder
Box 5. Drie mogelijkheden voor de governance van
onderkennen van een geografische (en bestuurlijke)
netwerken
gelaagdheid moet gepaard gaan met het identificeren van de
Hoe meer partners intensief met elkaar samenwerken, hoe
dwarsverbanden. Gemeenten zijn ingebed in subregio’s, de
groter de behoefte aan coördinatie. Andersom kan een
subregio’s in de regio. Daar doorheen lopen nog verbanden
betere coördinatie bijdragen aan meer resultaat voor de
die gericht zijn op opgaven en thema’s, zoals de zorg en
deelnemers aan een samenwerking.
het onderwijs. Dat alles op elkaar inwerkt kan versterkend werken, maar ook schuren. Denk aan de afwegingen
In hoofdlijnen kan deze coördinatie op drie verschillende
die moeten worden gemaakt op ruimte. Waar liggen
manieren worden georganiseerd en ondersteund. De
spanningen, en wie hakt de knoop door? Of waar kan juist
eerste wijze is dat één, een vaak relatief grotere krachtige
wederkerigheid worden georganiseerd tussen subregio’s?
organisatie in het netwerk, deze zelf voor haar rekening neemt. In regio’s zien we deze vorm van coördinatie
•
Hoe met elkaar te communiceren, af te stemmen en te
regelmatig vanuit een centrumgemeente.
besluiten? Vanuit het karakter en de opgaven van Drenthe
•
adviseren we zoals gezegd een multi-level governance:
De tweede vorm is die vanuit een aparte organisatie, die
organiseer de publieke waarde met meerdere overheden
(deels) boven de deelnemers is gepositioneerd, zoals de
langs de lijnen van de opgave. In Drenthe bestaan al
provincie. De derde vorm is die waarin een organisatie wordt
netwerkachtige verbanden; de egalitaire (bestuurs)
opgericht, die formeel wordt aangestuurd door het netwerk
cultuur verdraagt weinig hiërarchie op basis van macht.
als geheel, maar in de praktijk een sterke eigen rol heeft.
Desalniettemin vragen ook netwerken om een governance
Voorbeelden daarvan zijn het bureau van de VNG in Den
naarmate zij groter en intensiever worden.
Haag en diverse regiobureaus in het land.
Waar liggen kansen, ook buiten de regio (middelen!) en hoe
Welke vorm is het meest passend voor Drenthe als
gaan we die benutten? De meerwaarde van de schaal van de
regio? Op het regionale niveau zien we dat zowel via de
regio als geheel is ook de scharnierende werking met het Rijk
provincie als de VDG ontmoeting en samenwerking wordt
en EU en de middelen die daar vandaan (kunnen) komen.
gefaciliteerd. De provincie wordt sporadisch genoemd als
Het nieuwe kabinet gaat door met de regiodeals, dus daar
een partij boven de andere partijen, maar zien wij hier in
liggen weer kansen voor de subregio’s, maar er komen ook
Drenthe toch vaker als min of meer gelijkwaardig partner
nog andere middelen beschikbaar zoals op het gebied van
opereren. Voor meerdere respondenten mag de provincie
woningbouw/volkshuisvesting, infrastructuur en klimaat.
Drenthe zelfs wel wat meer doorzettingsmacht claimen; anderen wijzen op de Drentse bestuurscultuur die zich daar slecht toe verhoudt. De VDG heeft (is) een netwerk en heeft een goed werkende basisstructuur; echter zijn per definitie de provincie, waterschappen en economische en maatschappelijke partijen geen lid. De VDG wordt nauwelijks door respondenten genoemd als (in potentie) sturende organisatie. Drenthe staat voor de opgave om een governance (door) te ontwikkelen op basis van een zekere gelijkwaardigheid. We zien dat zowel de provincie als de VDG daarvoor elementen in zich hebben die als uitgangspunt kunnen dienen: de provincie met haar ambtelijke capaciteit en - als het moet - formele doorzettingsmacht (bijvoorbeeld op ruimte), en de VDG als platform met een eigen secretariaat. Zowel de provincie als de VDG werken bovendien aan strategische agendering voor de regio.
25
Het BRE Drenthe | Casusonderzoek
4.3 Een agenda voor Drenthe
Ofschoon iedere opgave zijn eigen schaal kent, zien we ook dat het aantal opgaven verandert en dat er meer wordt
Drenthe kan winnen met een strategische en integrale agenda
gevraagd van de regionale schaal; onder meer om de subregionale
voor de regio met oog voor samenhang in de subregio’s. Ook
schaalniveaus te ondersteunen en samenhang aan te brengen
kan een agenda van de regio richting geven aan de Drentse
tussen de aan elkaar rakende opgaven. De toekomst van
inbreng in discussies op de bovenregionale schaal van
Nederland en Drenthe gaat over ruimte, samenleven en
Noord-Nederland, zoals het Deltaplan voor het Noorden. De
economie. Uitdagingen in het fysieke en sociale domein werken
omgevingsvisie van Drenthe uit 2018 geeft deze houvast op dit
in toenemende mate op elkaar in. De kenmerkende natuur
moment niet.
en het landschap van Drenthe komen onder druk te staan door nieuwe ruimtevragers, de agrarische sector staat voor een
Box 6. Wat zeggen andere rapporten?
enorme transitie, energie en klimaat wordt het dominante
ROB: Droomland of Niemandsland (2021). De Raad voor
vraagstuk van de komende decennia en er is een transitie
het Openbaar Bestuur geeft in haar rapport Droomland
nodig van de woningvoorraad. Het voorzieningenniveau staat
of Niemandsland (2021) als eerste advies mee: begin bij
onder druk. Elementen van de brede welvaart vragen om een
de inhoud. ‘Er is nood aan een integrale regionale agenda
robuuste economische basis. De toekomst van Drenthe is
voor vraagstukken van klimaat en energie, wonen, infra en
daarmee een integraal vraagstuk geworden, terwijl de huidige
mobiliteit, zorg en onderwijs, economie, werk en inkomen,
agenda’s, visies en ideeën binnen BRE Drenthe sectoraal zijn
natuur en het gebruik van de schaarse ruimte. Alle reden
ingestoken en/of op subregionaal niveau, en vaak ook nog
om de inhoud centraal te stellen nu deze opgaven nauw
eens provinciegrensoverschrijdend, worden ontwikkeld en
met elkaar samenhangen. De regionale opgaven vragen
uitgevoerd. Dat vraagt om een samenhangende visie; niet om te
daarom om een passende schaal waarop het bestuur is
komen tot één schaal, maar wel om de samenhang te onderkennen
georganiseerd, zodanig dat het goed is toegerust om zijn
en van daaruit te werken. Deze visie kan vanuit het BRE worden
taak adequaat te kunnen vervullen.’
vormgegeven, maar er zijn ook goede voorbeelden waarbij ERE en MRE input leveren.
Studiegroep Interbestuurlijke Financiële Verhoudingen (2020). De studiegroep Interbestuurlijke Financiële
Agendavorming
Verhoudingen kwam eind 2020 met oplossingsrichtingen
Het begint met een agenda voor Drenthe. Belangrijke
om de gezamenlijke uitvoeringskracht van de overheid te
elementen zijn:
versterken. De studiegroep pleit onder meer voor (1) meer
• De ontwikkeling van opgaven, opkomst van nieuwe
opgavegericht samen te werken (i.p.v. sectoraal), en (2)
opgaven en het steeds meer op elkaar ingrijpen ervan
versterking van regie op maatschappelijke opgaven: ‘Door
vragen om een samenhangende visie: een verhaal van
de veelheid aan partijen die is betrokken bij de aanpak
Drenthe.
van grote opgaven bestaat het risico dat zij langs elkaar
• Naast een inhoudelijk verhaal is het daarbij ook goed om
heen gaan werken of keuzes maken die niet optellen tot
te bepalen op welke schaal de zwaartepunten liggen voor
het gewenste resultaat. Daarom is het versterken van regie
de diverse opgaven.
belangrijk. Samen werken aan gezamenlijke resultaten vraagt echter wel dat partijen bereid zijn om een deel van hun autonomie ten bate van het gezamenlijk doel of maatschappelijk belang in te leveren.’
26
• De agenda kan worden uitgewerkt tot een uitvoerings agenda waarbij MRE en ERE kunnen aansluiten.
Het BRE Drenthe | Casusonderzoek
Ook de Raad voor het Openbaar Bestuur adviseert regio’s om een integrale agenda op te stellen. Zij doen dit met een
4.4 Verbinding binnen en tussen de ecosystemen
vergelijkbare redenering als die wij hanteren: vraagstukken hangen zeer sterk met elkaar samen en moeten daarom
Vanuit de theorie van ecosystemen wordt voorgeschreven
integraal worden benaderd. Niet alles is mogelijk en daarom
dat samenhang, samenspel en balans binnen en tussen de
moeten er keuzes worden gemaakt. De ROB heeft het
drie ecosystemen nodig is om tot een florerend ecosysteem te
daarnaast over een passende schaal waarop het bestuur moet
komen.
zijn georganiseerd. Zonder dat is het alsnog moeilijk om een integrale agenda op te stellen en uit te voeren. Een strategische
Op de schaal van het BRE Drenthe zien wij een overzichtelijk
agenda hoeft daarmee nog geen centralisme voor een regio als
bestuurlijk netwerk van mensen die elkaar doorgaans snel
Drenthe met zich mee te brengen. Het is verstandig om als regio
weten te vinden. Het netwerk wordt gaandeweg uitgebreid
als geheel te bepalen op welke schaal de zwaartepunten liggen
en versterkt, zoals we bijvoorbeeld zien met de aansluiting
voor de diverse opgaven. De agenda biedt ook de mogelijkheid
van de waterschappen en betrokkenheid van de provincie
om, daar waar de oriëntaties dat noodzakelijk maken,
bij het veiligheidsberaad. Wel zijn de verbanden doorgaans
differentiatie en verschil te borgen. De grafiek van publieke
thematisch gericht. Bovendien zijn de contacten intensiever en
waarden en schalen (zie figuur 6) kan daarbij behulpzaam zijn.
productiever op subregionaal niveau. Dat geldt ook ten aanzien van de verwevenheid met economische en maatschappelijke
Daarvan uitgaande is vervolgens de vraag wat de regionale
netwerken, die sowieso in Drenthe niet heel krachtig zijn. Hier
schaal van Drenthe kan bijdragen aan resultaten op het
zien we een los informeel netwerk van relatief weinig personen
subregionale, lokale maar ook bovenregionale niveau. Een
die opereren in alle drie de ecosystemen.
inhoudelijke agenda gaat in eerste instantie over het ‘wat’ en het ‘waarom’, niet zozeer over het ‘hoe’. Dat ‘hoe’ krijgt later
Sectoraal, subregionaal en lokaal wordt gezocht naar
vorm in programma’s en projecten die op regionale, maar ook
aansluiting tussen ecosystemen; vaak rondom concrete
op sub- of juist bovenregionale schaal vorm krijgen. Naast
onderwerpen en soms op meerdere terreinen zoals bij de
inhoudelijke richting en het aanbrengen van samenhang heeft
regiodeal in Zuidoost-Drenthe. Echter, in den brede zien we dat
een (sterkere) vorm van agendering op regionale schaal nog
de verbinding tussen ecosystemen op alle niveaus nog steeds aan
andere opbrengsten:
kracht kan winnen.
•
Een agenda van de regio (in brede zin van ’t woord) leidt
Versterking is urgenter naarmate de opgaven daarom
idealiter wel tot een uitvoeringsagenda. De plannen zijn een
vragen. Oftewel: als op het niveau van de subregio’s meer
vorm van coördinatie waar geen (of minder dan bij regie
gebeurt, is het effectiever om (eerst) dáár te werken aan een
of aansturing) centrale dwang aan te pas komt; de partijen
intensievere verbinding tussen bestuurlijk, maatschappelijk
die zich scharen achter de agenda verbinden zichzelf aan de
en economisch systeem. Het betrekken van maatschappelijke
beoogde resultaten en de inzet die daarvoor nodig is.
en economische partijen is daarbij een voorwaarde voor een goede discussie op regionaal niveau áls die daar wordt
•
De uitvoeringsagenda geeft ook een goed beeld van
gevoerd, bijvoorbeeld in het kader van de bovengenoemde
de capaciteit en middelen die benodigd zijn. Over het
strategische agenda. Meer verbinding en draagvlak onder
leveren van de benodigde capaciteit voor het opstellen
(sub)regionale opgaven is namelijk niet enkel een zaak van
en bewaken van de agenda worden onderling afspraken
bestuurders en volksvertegenwoordigers van gemeenten,
gemaakt tussen de deelnemers aan het BRE en andere
provincie en waterschappen. Inbreng en betrokkenheid
samenwerkingspartners.
vanuit het economisch en maatschappelijk ecosysteem zijn minstens zo relevant. Niet alleen overheden, maar ook
•
Het hebben van een inhoudelijk richtsnoer is ook een
maatschappelijke en economische partijen hebben zich (ook)
‘ticket’ om andere partijen (uit de economische en
op een bovengemeentelijk schaalniveau georganiseerd. Zij
maatschappelijke ecosystemen) te contracteren voor de
redeneren vaak minder vanuit lokale (bestuurlijke) autonomie
komende jaren.
maar primair vanuit de opgave en de eigen ideeën, belangen en wensen daarbij. Bovendien vertegenwoordigen deze partijen vaak ook een achterban (denk bijvoorbeeld aan werknemers, leden of leerlingen).
27
Het BRE Drenthe | Casusonderzoek
Verbinding
Figuur 10. Piramide van ecosystemen in de regio.
de
in Drenthe aan kracht en resultaatgerichtheid kunnen
efi nit ie e
winnen.
welke schaal wat moet gebeuren (als het ware te ‘knip(als het ware te ‘plakken’). • De verbinding moet worden versterkt op de diverse schalen (tussen BRE, MRE en ERE) en daartussen.
BRE
MRE
Lokaal BRE
ERE
MRE
)
pen’), is het even belangrijk om ook goed te verbinden
Op g
het belangrijk is om bij opgaven goed te differentiëren op
Subregionaal
av ed
• Waar we hierboven onder ‘agendavorming’ aangaven dat
Regionaal BRE MRE ERE
s rs fel ne , ta an ies Sp at ry nis da ga un , or Bouen id
lijk ecosysteem zich versterkt, zien we dat de netwerken
div
• Ofschoon we de tendens zien dat met name het bestuur-
no plo ssi ng
merken we het volgende op:
(in
fin itie
Met betrekking tot het versterken van de verbindingen
ERE
Belangrijk is het hebben van voldoende boundary-spanners. Dit zijn individuen of organisaties die de grenzen tussen de schalen
• Ga zo ver mogelijk in het betrekken van partners.
(lokaal-subregionaal-regionaal) én tussen de leefwerelden
• Benut bestuurlijke, ambtelijke, economische en/of maat-
(economisch, maatschappelijk en bestuurlijk) kunnen
schappelijke spelers die op diverse lagen en in diverse
bewandelen en daarmee het cement zijn tussen de bouwstenen
sferen een rol spelen als verbinders.
in de regio. Dit kunnen bestuurlijke, ambtelijke, economische en/of maatschappelijke spelers zijn.
Wij adviseren dus: versterk de verbinding op die niveaus waar ‘het gebeurt’. Betrek ook maatschappelijke en economische actoren bij de discussie over en het aangaan van maatschappelijke en economische opgaven. Daarbij is
4.5 Organiseren, ondersteunen en verantwoorden
het zaak om met deze partijen zo ver mogelijk te komen in de betrokkenheid en het niet te laten bij het openstaan voor
Naast en na het agenderen en verbinden is het ook en vooral
ideeën. Gezamenlijke actie vergt ook meer evenwicht in de
een kwestie van organiseren.
besluitvorming, in het bijzonder rondom de verdeling van middelen.
Bestuurlijke aansturing; ook een kwestie van bestuurscultuur
Daarnaast is het onze aanbeveling is om de ‘piramide van
Allereerst gaan we in op de bestuurlijke aansturing van de
ecosystemen’ in de regio te verstevigen. Daarbij gaat het
(organisatie van de) samenwerking. Theoretisch zijn er tal van
om het versterken van het netwerk van actoren tussen de
mogelijkheden om de bestuurlijke strategische samenwerking
regionale, subregionale en lokale schaal, die betrokken kunnen
binnen BRE Drenthe te versterken. Daarvoor zijn geen nieuwe
worden bij, en daarmee aangesproken kunnen worden op
gremia noodzakelijk; de infrastructuur om elkaar te ontmoeten
maatschappelijke vraagstukken. Zoals de piramide-afbeelding
is aanwezig.
inzichtelijk maakt: het gaat om een vertegenwoordigend principe waarbij een aantal kernspelers op de subregionale
Daarbij moeten centrale spelers ‘in the lead’ zijn
schaal ook op de regionale schaal actief kunnen zijn.
vanuit een verantwoordelijkheid op het gebied van regionale samenwerking. Ook en vooral gaat het om de portefeuillehouders op de onderwerpen. Het ligt voor de hand om (ook) relevante maatschappelijke en economische partijen te betrekken bij het werken aan een strategische opgave. De wijze waarop is afhankelijk van de specifieke opgave(n) die wordt geselecteerd.
28
Het BRE Drenthe | Casusonderzoek
Dit zijn opmerkingen die over de structuur van de bestuurlijke
Uit de voorgaande praktijk en de literatuur zou een aanbeveling
samenwerking gaan. Misschien wel belangrijker voor het slagen
kunnen volgen dat er een apart bureau wordt opgezet of
van een sterkere samenwerking is de Drentse bestuurscultuur.
versterkt om de verbinding en publieke waarde in Drenthe te
Deze cultuur is er één van bescheidenheid, voorzichtigheid, en
organiseren. Ofschoon we de meerwaarde van een daarvoor
meer gerichtheid op het goed houden van de relatie dan op het
vrijgemaakte ambtelijke ondersteuning op (sub)regionaal
uitspreken van geschilpunten en het boeken van resultaten.
niveau zien en die er in zekere mate ook is met het bureau van
Ook worden successen beperkt gedeeld en uitgestraald. De
de VDG en bijvoorbeeld de ondersteuning van de regiodeal in
bescheiden inslag van zichzelf niet op de voorgrond plaatsen en
Zuidoost-Drenthe, zien we echter dat dat het lastig zal zijn om
de gemoedelijkheid kunnen weliswaar een prima uitgangspunt
deze ondersteuning uit te breiden en te versterken. Ten eerste
voor samenwerking vormen, maar soms is een meer expliciete
is voor een regiobureau of anderszins ambtelijke of financiële
en scherpere interactie nodig. Die scherpte zit overigens ook in
integratie op het niveau van het BRE onvoldoende draagvlak.
het manifest maken waar je succes boekt, hetgeen het draagvlak
Dat maakt dat, hoewel we het vanuit ervaringen elders in het
helpt vergroten. De scherpte en discussies zijn van groot belang,
land geen slechte keuze zouden vinden, we niet aanbevelen om
zeker in het licht van de verschuivende publieke waarde-
een dergelijk bureau op te zetten. Ten tweede noemden we reeds
behoefte. Schaarste-vraagstukken - ruimte, natuur, milieu en
de financiële krapte bij gemeenten. Ten derde ondervinden
stikstof - samen oppakken vraagt om het manifest maken van
bestuurders voor het vrijmaken van capaciteit en/of middelen
de verschillen in belangen en vraagt om keuzes maken. Het met
geen lokale steun. Tot slot willen we aangeven dat ook in regio’s
elkaar in scherpte kunnen discussiëren is iets wat betrokkenen
met een regiobureau het regelmatig lastig blijft voldoende
ook moeten ‘leren’: je moet ervaren dat scherpte op de inhoud
capaciteit te organiseren.
prima is, mits relaties goed zijn en blijven. Dat vertrouwen moet groeien en vergt dus oefening.
Wat dan wel? Er kan gedacht worden aan lichtere vormen van capaciteitsdeling vanuit de eigen organisaties, maar wel ingebed
Ambtelijke capaciteit
in een stevig(er) netwerk. Dan gaat het bijvoorbeeld over
De capaciteit voor de uitvoering van taken op lokaal niveau
het maken van afspraken tussen gemeenten onderling over
is er. Een aandachtspunt is de beschikbaarheid van ambtelijke
arbeidsspecialisatie en onderlinge (kennis)uitwisseling, om
capaciteit en expertise op bovenlokaal niveau: in de subregio’s en
gezamenlijk over meer kennis te beschikken. Daarmee wordt
in de regio als geheel. Deels hangt dit samen met de financiële
voorkomen dat elke gemeente deze kennis zelf moet opbouwen.
en arbeidsmarktpositie van gemeenten die onder druk staat.
Verder zijn afspraken denkbaar over ambtelijke capaciteit en/
Dat is herkenbaar in de rest van Nederland, maar door de
of budget dat door gemeenten, provincie en waterschappen
omvang van de gemeenten en de regionale arbeidsmarkt
structureel beschikbaar wordt gesteld ten behoeve van de
knelt het in Drenthe des te meer. Bovendien zien we dat de
regio of subregio’s. Bijvoorbeeld in het kader van de RES of de
gehechtheid aan de lokale autonomie en de aversie tegen
(mogelijk straks meerdere) regiodeal(s) en het Deltaplan van
dwingende structuren en actoren maken dat capaciteit liever
het Noorden. Ook kunnen leernetwerken tussen ambtenaren
‘in huis’ wordt gehouden. Dit alles maakt dat bij een deel van
binnen bepaalde domeinen worden opgezet, waardoor men
de (sub)regionale opgaven er vaak sprake is van een zoektocht
kennis en vaardigheden naar een hoger niveau tilt en van
naar capaciteit. Naast het feit dat er altijd ambtelijke capaciteit
elkaar kan leren over goede oplossingen voor vergelijkbare
nodig is om zaken tot stand te brengen, is de paradox hier ook
problemen.
nog eens dat juist die ambtelijke basis van essentieel belang is om de bestuurlijke samenwerking te borgen in termen van continuïteit
Uitgaande van een lichte, gelijkwaardige governance (zie
en ondersteuning van het soms precaire besluitvormingsproces.
hierboven in box 5) zouden de provincie en de VDG hierin een (sterkere) rol kunnen spelen.
29
Het BRE Drenthe | Casusonderzoek
Organisatie
Wat we voor Drenthe in dit kader ook aanraden is versterking
Naast agenderen en verbinden moet samenwerken ook
van het onderlinge netwerk. Bijvoorbeeld door het houden van
kunnen steunen op een goede organisatie. Hierover merken
een jaarlijks regiocongres of een conferentie specifiek gericht
we het volgende op:
op de Drentse volksvertegenwoordigers van alle overheden.
• Het eerste aandachtspunt is de bestuurlijke samenwer-
Ook is het denkbaar om rondom de te maken agenda en/of
king. Daarbij gaat het zowel over de structuur als de
specifieke thema’s bijeenkomsten te organiseren (bijv. wonen of
cultuur. De structuur, een infrastructuur waarlangs kan
de transitie van het landelijk gebied). Wij menen dat met deze
worden samengewerkt, is in Drenthe aanwezig. Waar het
investering in de onderlinge verbinding tussen gemeenteraden
meer om gaat is het bereiken van een cultuur met meer
wordt gewerkt aan een basis voor strategische samenwerking.
resultaatgerichtheid waarbij er ook scherpte is en trots op
We tekenen hier wel bij aan dat de geringe betrokkenheid
wat er is bereikt.
als een soort Droste-effect (waarin iets telkens op een ander
• Samenwerking vergt ook de inzet ambtelijke capaciteit om resultaten te bereiken maar ook om de samenwer-
niveau terugkomt) ook de uitwerking en implementatie van deze versterking kan belemmeren.
king zelf te ondersteunen. Partners moeten afspraken maken over het vrijmaken of aanstellen van ambtelijke krachten. Provincie en VDG kunnen hier een rol in spelen. • Om de democratische legitimiteit te borgen is het goed om te investeren in de relatie tussen samenwerkings-
4.6 #Hoe dan? Bouwen aan visievorming, verbinding en organisatie
verbanden en de gemeenteraden, provinciale staten en algemeen besturen. Daarvoor zijn er verschillende moge-
Zowel de theoretische basis als de empirie van dit onderzoek
lijkheden, van ‘licht’ zoals werkbezoeken tot ‘zware’ juri-
wijzen erop dat intensievere samenwerking in Drenthe de regio
dische instrumenten. Begin met de versterking van het
verder kan brengen. De opgaven van de regio vragen daarom en
onderlinge netwerk, zoals met een breed regiocongres.
lenen zich daarvoor; net als we ook wel in andere regio’s zien heeft geen enkele van de betrokken overheden in het gebied de
Democratische legitimiteit en betrokkenheid volksvertegenwoordigers
bevoegdheden, middelen en bestuurskracht om zelfstandig de
Het verdient aandacht de raden, staten en algemeen besturen
voorzieningen, natuur- en landschapsontwikkeling in relatie tot
hier goed bij te blijven betrekken. We zien dat raadsleden,
nieuwe en bestaande ruimtevragers, et cetera.
opgaven aan te kunnen op het gebied van economie, wonen,
provinciale statenleden en algemeen bestuursleden afstand en weinig invloed ervaren. De (geringe) respons en opkomst
Een goed ontwikkelde samenwerking binnen het BRE en tussen
van volksvertegenwoordigers bij onderdelen van dit BRE-
het BRE, ERE en MRE dragen er aan bij dat Drenthe op lokaal,
onderzoek die op hen waren gericht, onderstreept dit nog
subregionaal, regionaal en bovenregionaal niveau verder komt.
eens. Tegelijkertijd zien en horen we wel degelijk de wens
De bovenstaande aanbevelingen gaan daarom in op agenderen,
om (nadrukkelijker) betrokken te worden bij regionale
verbinden en organiseren. Nu is het zaak om daaraan te gaan
samenwerking. Dit gebeurt al in diverse subregio’s en op het
bouwen. Uitgaande van wat er al is, want Drenthe begint op dit
niveau van het BRE via de VDG, maar de verbinding kan
gebied niet vanaf nul.
sterker. Er is in onze ogen een proces nodig om te komen tot (stap voor Daarom raden wij aan in het bijzonder te investeren in de
stap) strategische visievorming en – uitvoering. Stapje voor
relatie tussen samenwerkingsverbanden en de gemeenteraden,
stapje vooruit betekent dat de strategische agenda van de
provinciale staten en algemeen besturen. Daarvoor zijn er
regio (zie hierboven) een routekaart kent. We bevelen aan
verschillende mogelijkheden, van ‘licht’ tot ‘zwaar’: van het
dat de belangrijkste partijen die nu samenwerken met elkaar
hanteren van goede formats, werkbezoeken en een regiotour
een traject ingaan om te bepalen hoe de samenwerking
tot meer fundamentele versterkingen van de democratische
nader en sterker vorm te geven en uit te breiden. Het huidige
legitimiteit (het verbinden van raden en de versterking van de
eerste halfjaar van 2022 biedt een mooi momentum met de
positie van raden in gemeenschappelijke regelingen).
start van het nieuwe kabinet (mogelijkheid van Regiodeals), het Deltaplan voor het Noorden en straks ook nieuwe gemeentebesturen.
30
Het BRE Drenthe | Casusonderzoek
Eerst is er dialoog en discussie nodig waarin Drentse overheden
Het proces na en op basis van dit onderzoek kan als volgt
zich richting elkaar uitspreken over hun houding, waarden
worden ingericht:
en emoties ten aanzien van het gezamenlijk werken aan
1. Vormen regiegroep. Er wordt een regiegroep gevormd
strategische opgaven. Dit zou wat ons betreft de eerste stap
van bestuurlijke vertegenwoordigers van overheden. We
moeten zijn in het proces. Daarna moet worden bepaald op
raden aan het voorzitterschap hiervan bij een neutra-
welke niveaus men aan deze opgaven wil/moet werken, om van
le actor te beleggen. Voor een breder maatschappelijk
daaruit ook de verbinding en integraliteit te waarborgen met
draagvlak en verbinding kunnen meteen of in een later
een strategische agenda.
stadium actoren uit MRE en ERE worden betrokken. 2. Voeren verkenningsgesprekken. Met alle overheden
Van de strategische samenwerking rondom één of enkele
wordt op basis van voorliggend rapport gesproken over
integrale opgaven (dus opgaven waar meerdere beleidsvelden bij
de volgende onderwerpen:
zijn betrokken) kan geleerd worden over wat wel en niet werkt.
• Welke analyses en aanbevelingen uit dit rapport wor-
Met deze lessen kan de strategische samenwerking binnen het BRE vervolgens verder worden uitgebouwd en verstevigd, mits het draagvlak daarvoor aanwezig is.
den wel en niet ondersteund? • Wat zijn de opgaven waarop nadere samenwerking nodig is? • Welk schaalniveau is daarbij leidend, en wat kunnen de andere schaalniveaus daaraan bijdragen? • Welke vorm van coördinatie worden verstandig geacht? • Welke randvoorwaarden gelden om de samenwerking van de grond te krijgen? 3. Besluitvorming in de politieke organen. De regiegroep brengt via de besturen bij de politieke vertegenwoordigingen één voorstel in voor de vormgeving van de samenwerking. Dat wordt op eenzelfde moment besproken, zodat amenderingen mogelijk zijn.
31
HOOFDSTUK 5
Overzicht: De regio Drenthe in beeld In dit hoofdstuk beantwoorden we deelvragen 1 tot en met 7 van het onderzoek. We putten daarbij uit de onderliggende data (‘feiten’) zoals opgenomen in de ‘foto van Drenthe’ en gespreksverslagen (‘beelden’).
Het BRE Drenthe | Casusonderzoek
5.1 De specifieke kenmerken van de regio
De nieuwste CBS-cijfers (prognose voor de bevolkings ontwikkeling in 2022) laten deze krimpcijfers niet meer zien. Sterker nog, zij voorspellen een (kleine) groei in alle Drentse
Deelvraag 5 luidt: Wat zijn de specifieke kenmerken van de
gemeenten. Uiteraard zijn er weer onderlinge verschillen, zo
regio?
gaat de gemeente Noordenveld naar verwachting het minst groeien en de gemeente Meppel het meest. Opvallend is verder
Een BRE acteert binnen een bepaalde context: naar analogie
het verschil in bewolkingsontwikkeling voor de gemeente Aa en
van de ecosysteem-metafoor is dat de biotoop. Elke biotoop heeft
Hunze, die in 2021 nog het meest kromp en voor dit jaar groei
bepaalde kenmerken die lastig te veranderen zijn. Deze hebben
mag verwachten.
betrekking op de demografie (hoeveel inwoners heeft het gebied en wat zijn hun kenmerken), de fysieke omgeving (hoe ziet het
Bevolkingsontwikkeling 2021 en 2022 Drentse gemeenten (per 1000 inwoners), CBS 2022.15
Figuur 11.
gebied eruit), en identiteit van de regio. Bepaalde (combinaties van) gebiedskenmerken geven een BRE een meer of minder gunstige uitgangspositie en zijn daarmee van invloed op de publieke waarde creatie. De bevindingen zijn gebaseerd op open data (CBS), gesprekken en een vragenlijst onder volksvertegenwoordigers.
Demografie Er wonen ruim 490.000 mensen in Drenthe. Volgens eerdere
Aa en Hunze Assen Borger-Odoorn
2021 2022
Coevorden De Wolden Emmen
bevolkingsprognoses voor de lange termijn (tot en met 2050)
Hoogeveen
zou het aantal Drentse inwoners de komende jaren langzaam
Meppel
afnemen. Vooral voor de gemeenten Emmen en Noordenveld
Midden-Drenthe
werd een (flinke) bevolkingskrimp verwacht. Voor vier Drentse
Noordenveld
gemeenten werd wel bevolkingsgroei verwacht: Meppel (sterke
Tynaarlo
groei zelfs), Tynaarlo, Westerveld en De Wolden.
Weserveld -4
De coronacrisis zet deze prognoses in een ander daglicht.
-2
0
2
4
6
8
10
12
14
Sinds 2015 is er al een trend gaande van een toename van
Wanneer we de bevolkingsontwikkeling verder uitsplitsen valt
verhuizingen vanuit de Randstad naar de minder dichtbevolkte
op dat in alle gemeenten (op Assen na) een negatieve natuur
delen van Nederland.14 Deze trend is tijdens de coronacrisis
lijke aanwas16 wordt verwacht. De verwachten bevolkingsgroei
in een stroomversnelling geraakt, door de opkomst (en de
in Drenthe komt dan ook voornamelijk voort uit verhuizingen,
verwachte blijvende aard) van het thuiswerken en omdat
en voor een kleiner deel uit migratie17 (zie tabel 1 hieronder).
mensen andere eisen stellen aan hun huis en leefomgeving.
De coronacrisis en de bijbehorende ontwikkeling van thuiswer ken creëren mogelijk extra belangstelling voor wonen in het
Als we kijken naar de bevolkingsontwikkeling van de
ruime en rustige Drenthe waar de huizenprijzen relatief gunstig
Drentse gemeenten in het jaartal 2021 (zie figuur 10) zien
afsteken bij de Randstad. Dit kan een verklaring zijn voor de
we een gemend beeld, waarbij een aantal gemeenten iets
nieuwe prognose voor 2022 waarin aanzienlijk meer mensen
zijn gekrompen (Aa en Hunze, Emmen, Hoogeveen en
naar Drentse gemeenten toe verhuizen dan er vertrekken. Als
Noordenveld), een aantal gemeenten licht zijn gegroeid
deze trend zich ook de komende jaren voortzet, zullen de lange
en een aantal gemeenten redelijk zijn gegroeid (Meppel en
termijn bevolkingsprognoses herzien moeten worden.
Westerveld).
15 16 14
33
CBS, 2021. Bron: https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2022/01/ minder-gemeenten-met-bevolkingskrimp-in-2021.
17
Bron: https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2022/01/ minder-gemeenten-met-bevolkingskrimp-in-2021. De natuurlijke aanwas is het aantal nieuw geboren inwoners minus het aantal overleden inwoners. Het migratiesaldo is het aantal mensen dat zich in Nederland vestigt minus het aantal inwoners dat Nederland verlaat.
Het BRE Drenthe | Casusonderzoek
Tabel 1.
Prognose bevolkingsontwikkeling Drentse gemeenten (per 1000 inwoners), CBS 2022.
De regio Drenthe staat bekend om haar ‘rust en ruimte’
Natuurlijke Verhui
Migratie
Bevolkings-
Gemeente
aanwas
zingen
saldo
ontwikkeling
Aa en Hunze
-3,03
9,49
0,28
6,73
Assen
0,06
2,54
-0,07
2,53
Borger-Odoorn
-2,19
5
0,59
3,4
Coevorden
-4,11
10,36
-0,14
6,12
adressen/km² de hoogste adressendichtheid, en Westerveld
De Wolden
-2,58
7,88
1,07
6,36
heeft de laagste adressendichtheid (212 adressen/km²). Alle
Emmen
-3,4
10,32
0,77
7,68
Drentse gemeenten - behalve Assen - zitten onder het landelijke
Hoogeveen
-1,51
5,92
1,33
5,74
gemiddelde. In Assen, Meppel, Hoogeveen en Emmen is de
Meppel
-0,35
8,38
3,02
11,05
bevolkingsdichtheid het hoogst en zijn daarmee met afstand de
Midden-Drenthe -1,5
10,4
-0,66
8,24
meest verstedelijkte gemeenten in de regio.
Noordenveld
-4,42
4,29
0,74
0,61
Tynaarlo
-3,36
9,42
0,68
6,74
De agrarische sector in Drenthe is extensief van aard:
Westerveld
-4,78
12,77
1,17
9,16
de gegevens laten zien dat de sector met 69% de grootste
en dit is terug te zien in het aantal adressen per vierkante kilometer. In Drenthe zijn er gemiddeld 670 adressen/km². Dit zijn er minder dan landelijk gemiddeld (1162 adressen/ km²). Een duidelijk verschil is zichtbaar tussen het platteland en het stedelijk gebied. De gemeente Assen heeft met 1562
grondgebruiker is. Daarnaast beslaan bos en natuurlijk terrein Drenthe heeft te maken met ontgroening en vergrijzing. Dat de
ruim 17% van het Drents landoppervlakte, dat is meer dan
Drentse bevolking ouder wordt, is terug te zien in de verhouding
gemiddeld in Nederland (12%). Ten opzichte van het landelijke
65-plussers ten opzichte van personen in de leeftijdscategorie
gemiddelde (8,7%), heeft Drenthe een kleiner aandeel
20-65 (grijze druk) De grijze druk ligt met 44% boven het
bebouwd terrein (5,8%) en binnenwateren (1,8% om 8,7%).
Nederlandse gemiddelde (38,4%). In de gemeenten Westerveld (54,4%) en Noordenveld (51,8%) is de grijze druk veruit het
Box 7. Agrarische sector en MKB
hoogst. Uitschieters naar beneden zijn de gemeenten Meppel en
De specifieke aspecten van de regio (ruimte, natuurlijke
Assen met respectievelijk 35,0% en 35,1%.
omgeving, geschiedenis) blijven niet alleen de bestaansreden vormen voor een groot deel van de
De groene druk in de regio Drenthe (38,4%) verschilt nauwelijks
landbouwbedrijven, maar ook voor het midden- en
van het landelijk gemiddelde (38,6%). Het percentage geeft in
kleinbedrijf (MKB). Bovendien zijn er relatief veel
zicht in de verhouding van de jeugd (0-20 jaar) tot het werkende
familiebedrijven in de landbouwsector.18 Opvallend genoeg
deel van de bevolking (20-65 jaar). Uitschieters naar boven zijn
ligt het aandeel MKB in de Drentse economie (95%) niet
onder andere Tynaarlo (43,6%) en Hoogeveen (41,0%). De
hoger dan gemiddeld in Nederland (99%).
groene druk ligt het laagste in de gemeenten Borger-Odoorn en
Uit cijfers van het CBS blijkt dat in heel Nederland het
Westerveld (beide 35,1%). Hoewel het aandeel jongeren in de
aantal landbouwbedrijven tussen 2010 en 2021 daalde van
bevolking vergelijkbaar is met ‘s lands gemiddelde, is het aantal
72.324 naar 52.120.19 In 2021 zijn er in Drenthe 2.742 bedrijven,
ouderen in verhouding groot. Hierdoor ligt de demografische
27,4% minder dan in 2010 (3.776). Niettemin is in 2021 het
druk in Drenthe (81%) hoger dan gemiddeld (70%).
aantal inschrijvingen van Drentse ondernemingen in de landbouwsector met 29,9% gestegen.
Geografie Figuur 12. Gemiddeld aantal adressen per km2 (2020). > 1.321,33
887,00
452,67
18
< 212,00
34
19
Provincie Drenthe, Economische koers Drenthe 2020-2023; CBS, Familiebedrijven in Nederland, 2015-2018 De cijfers zijn gebaseerd op een telling van bedrijven die produceren voor de markt en een standaardopbrengst hebben boven de 3.000 euro.
Het BRE Drenthe | Casusonderzoek
Door gesprekspartners wordt het geografisch hoogteprofiel
Sinds 2013 stijgen de gemiddelde huizenprijzen in Nederland
van Drenthe met regelmaat vergeleken met een omgekeerd
én in Drenthe. Vermoedelijk wordt deze trend versterkt door
soepbord. Van het middenstuk, het Drents plateau, stroomt
de ‘trek uit de Randstad’ als gevolg van Covid-19. De meest
het water naar de randen. Door het veranderende klimaat is
recente woningmarktcijfers van de NVM laten zien dat tussen
de waterhuishouding tot een belangrijk vraagstuk verworden:
2020 en 2021 de huizenprijzen in Drenthe zijn gestegen. In
vooral op de hogere zandgronden groeit het watertekort uit
Emmen e.o. (16%) was de stijging minder dan gemiddeld
tot een probleem voor boer en natuur. De fysisch-geografische
(20%); in Zuidwest-Drenthe (21%) en Assen e.o. (22%) was
scheidslijn tussen zand- en veengebied betreft in de praktijk ook
de stijging groter.
een sociaaleconomisch onderscheid. Nog altijd wordt de relatief lage sociaaleconomische status in Zuidoost-Drenthe in verband
Drenthe staat voor verschillende woonopgaven, waaronder
gebracht met de historie van het veenkoloniale gebied.
het verduurzamen van de woningvoorraad, het bevorderen van de doorstroom op de woningmarkt en het realiseren van
Wonen
woningen voor ouderen en voor mensen met een smalle beurs.
Jaren op rij scoort Drenthe hoog op de ‘leefbaarometer’.
Veel van deze opgaven worden in Zuid- en Oost Drenthe
Deze barometer geeft op basis van een honderdtal objectieve
opgepakt in het kader van de Regio Deal, maar woonopgaven
indicatoren een inschatting van de leefbaarheid. Volgens het
kunnen lokaal en subregionaal sterk van elkaar verschillen. Zo
CBS geeft 87% van de inwoners aan tevreden of zeer tevreden te
zien krimpgemeenten de leegloop van dorpen, terwijl stedelijke
zijn met de omgeving waarin ze wonen.20
gemeenten als Assen en Meppel te maken hebben met een
Figuur 13. Leefbarometer Drenthe, CBS 2018. Leefbaarheidssituatie, Schaalafhankelijk, 2018 Gemeentegrezen 2018 Zeer onvoldoende Ruim onvoldoende onvoldoende Zwak Voldoende Ruim voldoende Goed Zeer goed Uitstekend
woningtekort.
Voorzieningen De lage bevolkingsdichtheid in Drenthe vormt een uitdaging voor de bereikbaarheid binnen de regio Drenthe en het openhouden van voorzieningen, en de coronacrisis maakt deze uitdaging nog groter. Zoals figuur 14 laat zien, ligt de gemiddelde afstand tot voorzieningen in Drenthe (3,0 km) een stuk hoger dan het landelijk gemiddelde (2,0 km). Wel verschillen de afstanden per voorziening. De afstand tot een grote supermarkt, basisschool, kinderdagverblijf en huisarts is voor Drenten gemiddeld rond de één kilometer. De gemiddelde
Het aandeel koopwoningen van de totale woonvoorraad ligt in
afstanden tot een bioscoop, treinstation, podiumkunsten
Drenthe hoger dan het Nederlands gemiddelde (66% tegenover
en een ziekenhuis liggen met 7,1 tot 8,8 kilometer een stuk
57%). Binnen de regio ligt het aandeel koopwoningen in de
hoger. Ook zijn hier de verschillen met het gemiddelde in
minder verstedelijkte gebieden hoger dan in de steden. Ter
Nederland behoorlijk groot. Zoals ook elders in Nederland vaak
illustratie: 77% in Tynaarlo en 58% in Assen. Het aandeel
het geval is, zijn de voorzieningen voor inwoners van grotere
huurwoningen in het bezit van woningcorporaties ligt in
plaatsen dichterbij dan in landelijk gebied. In Assen, Emmen,
Drenthe wel lager dan het landelijk gemiddelde (25% om
Hoogeveen en Meppel zijn de voorzieningen dichterbij dan
29%).
voor inwoners van de overige gemeenten. Tussen 2015 en 2019 is de gemiddelde afstand tot voorzieningen in Drenthe met
De gemiddelde huizenprijzen liggen in Drenthe structureel lager dan het Nederlands gemiddelde. In 2020 was de gemiddelde huurprijs in Drenthe 284.473 euro, tegenover het landelijke gemiddelde 335.849 euro. De huizenprijs lag het hoogst in Tynaarlo, dat met 350.488 euro de enige gemeente in de regio was met een prijs boven het landelijk gemiddelde. Emmen kent de laagste huizenprijzen met een gemiddelde van 226.483 euro.
20
35
CBS/Leefbaarometer, 2018. Via https://leefbaarometer.nl/kaart/#kaart.
0,1 kilometer toegenomen (van 2,9 naar 3,0 kilometer).
Het BRE Drenthe | Casusonderzoek
Figuur 14. Gemiddelde afstand tot voorzieningen in kilometers, Nederland en Drenthe (CBS, 2019).
Maatschappelijke betrokkenheid
Bioscoop
In Drenthe doet men over het algemeen iets vaker
Cafés, e.d.
vrijwilligerswerk (47,6%) dan in de rest van Nederland (45%). Uitgesplitst naar de Drentse subregio’s bestaan er echter
Treinstation Podiumkunsten
wezenlijke verschillen.23 Volgens de Monitor Brede Welvaart
Grote supermarkt
(2020) scoren Zuidwest-Drenthe (50,8%) en Noord-Drenthe
Huisartsenpraktijk
(47,6%) bij de bovenste 10 van alle COROP-regio’s. Van de
Middelbare school
Drentse gemeenten doet men in Borger-Odoorn het meest
Nederland Drenthe
Basisschool
aan vrijwilligerswerk (55,6%), gevolgd door Aa en Hunze en Tynaarlo (beide 52,5%). Daarentegen staat Zuidoost-Drenthe
Kinderdagverblijf
met een percentage van 43,7 op plek 23 in de ranglijst. In
Ziekenhuis
Assen en Emmen verricht respectievelijk 39,5% en 37% van 0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
de inwoners wel eens vrijwilligerswerk. Hoewel tussen 20152020 het Drents gemiddelde is gedaald van 53,2% naar 47,6%,
In tegenstelling tot de interne bereikbaarheid (bereikbaarheid
is in Borger-Odoorn het percentage toegenomen (49,6% naar
binnen de regio Drenthe), zal de externe bereikbaarheid
55,6%) en in Emmen juist sterk afgenomen (46,2% naar 37%).
(de bereikbaarheid van Drenthe als regio) naar verwachting verbeteren de komende jaren. Het Rijk werkt samen met de
Op basis van figuur 16 kan een parallel worden getrokken met
noordelijke provincies aan het Deltaplan voor het Noorden,
de adressendichtheid in de regio: hoe minder verstedelijkt de
waarin de verbetering van de bereikbaarheid een belangrijke
gemeente is, hoe meer vrijwilligerswerk er wordt gedaan. Dit
rol speelt. De provincies Drenthe, Groningen, Friesland
duidt op de grote cohesie (ook wel naoberschap genoemd; zie
en Flevoland hebben reeds plannen ontwikkeld voor de
onder) in de dorpen en op het platteland.
nieuwbouw van 220.000 extra woningen in ruil voor de aanleg van de Lelylijn, de Nedersaksenlijn en het aanpakken van de
Figuur 16. Vrijwilligerswerk, CBS 2020.24
huidige spoorlijn via Zwolle.21 Realisatie van deze plannen zou de bereikbaarheid van Drenthe via openbaar vervoer aanzienlijk Tynaarlo Noorden- 52,5% veld Aa en 47,7% Assen Hunze 39,5% 52,5%
verbeteren. In het landelijke regeerakkoord komt de Lelylijn terug en wordt er geld voor ter beschikking gesteld. De Boekmanstichting heeft met de regionale cultuurindex het culturele aanbod in kaart gebracht.22 Onder het culturele
MiddenDrenthe 48,9%
aanbod wordt het zichtbare aanbod verstaan: objecten of activiteiten die kunnen worden bezocht of bekeken. Figuur
BorgerOdoorn 55,6%
De Wolden Coevorden Meppel 49,6% Hoogeveen 49,8% 48,5% 50,9%
14 laat zien dat in Drenthe in vergelijking over het algemeen weinig culturele voorzieningen aanwezig zijn. Van de voorzieningen die Drenthe herbergt, relateren de meeste aan
Emmen 37,0%
erfgoed. Figuur 15. Regionale cultuurindex op cultureel aanbod, gecorrigeerd voor inwoneraantal (Boekmanstichting, 2021).
Het opkomstpercentage bij verkiezingen ligt in Drenthe steeds net iets boven het landelijk gemiddelde (zie ook figuur 17
Friesland Groningen Noord-Holland Drenthe Noord-Brabant
hierna). Bij de Tweede Kamerverkiezingen in 2021 was het Drentse opkomstpercentage 80,2%, tegenover 79% landelijk gemiddelde. In de gemeenten in het oosten van de regio was de 0
Podiumkunsten
0,2
0,4
Beeldende kunst
0,6
0,8
1,0
Erfgoed
Letteren
Film
opkomst lager dan in het westen en noorden van de regio. In Emmen was de opkomst het laagst (75%) en in Tynaarlo en De Wolden het hoogst (85%).
21 22
36
Bron: https://www.provinciegroningen.nl/actueel/nieuws/nieuwsartikel/ noord-nederland-wil-grootschalig-woningen-bouwen-in-ruil-voor-lelylijn/. Het cultureel aanbod bestaat uit 22 variabelen verspreid over vijf kunstdisciplines (podiumkunsten, beeldende kunst, letteren, erfgoed en film). Meer informatie over de indicatoren is te vinden via www.boekman.nl/regionale-cultuurindex/ pijlers/capaciteit/
23 24
Bron: CBS, 2020. Het CBS meet vrijwilligerswerk als % van de bevolking van 15 jaar en ouder dat in de voorgaande 12 maanden vrijwilligerswerk heeft verricht. Van gemeente Westerveld zijn geen gegevens bekend bij het CBS.
Het BRE Drenthe | Casusonderzoek
In de interviews wijzen gesprekspartners er op dat de normen
Opkomstpercentages verkiezingen.25
Figuur 17.
en waarden van naoberschap de afgelopen decennia onder druk
90% 80%
Nederland
70% 60% 50%
Drenthe
80%
zijn komen te staan. Dat steeds meer mensen van buiten zich in Drenthe vestigen, is een ontwikkeling die hieraan zou hebben
59%
56%
79%
54%
51%
40%
55%
57%
bijgedragen. Desondanks geeft 56% van de respondenten aan
30%
dat saamhorigheid en verbondenheid een belangrijk aandeel
20%
heeft in de identiteit van de regio (figuur 19). Hoewel de grafiek
10%
toont dat het merendeel van de respondenten aangeeft dat alle
0%
Gemeenteraad (2018)
Waterschap (2019)
Provinciale Staten (2019)
Tweede Kamer (2021)
Regionale identiteit
26
genoemde zaken redelijk of sterk bijdragen aan de identiteit van de regio, wordt het karakteristieke landschap beschouwd als belangrijkste component.27
De genoemde sociale cohesie is onlosmakelijk verbonden met naoberschap - het begrip dat je in de buurt omziet
Figuur 19. Antwoord op de vraag ‘In hoeverre dragen de volgende zaken bij aan de identiteit van de regio?’ N=48.
naar elkaar. Gesprekspartners wijzen op de voortdurende
Saamhorigheid en verbondenheid
relevantie van het begrip voor de Drentse identiteit: er is aandacht voor de medemens. Toch heeft het naoberschap van oudsher ook een autonoom karakter. Het idee was dat men het samen zonder hulp moest rooien. Dat deed men bijvoorbeeld via de eeuwenoude Boermarken: van
Een karakteristiek landschap Gezamenlijke rituelen en symbolen Een geschiedenis van de gemeenschap Een streektaal of dialect
oorsprong bestuurlijke organisaties, waarbij de ‘buren’ samen
0%
verantwoordelijk waren voor gemeenschappelijke gronden. In
Inwoners Draagt helemaal niet bij Draagt niet erg bij Neutraal Draagt redelijk bij Draagt sterk bij Weet ik niet/geen mening
dit kader noemen gesprekspartners de ons-kent-ons-cultuur
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
die binnen Drenthe heerst. De grote oriëntatie op de eigen omgeving wordt bevestigd door de enquête die is uitgezet onder
In aanvulling op naoberschap en het Drentse landschap, wordt
volksvertegenwoordigers. Zo laat figuur 18 zien dat bestuurders
door gesprekspartners gewezen op bescheidenheid en terug
zich meer met hun dorp of stad verbonden voelen dan met
houdendheid als typerende eigenschappen voor Drenten.
Drenthe als geheel.
Beide vormen zowel een kracht als een risico, vindt men: de
Figuur 18. Antwoord op de vraag ‘In hoeverre voelt u zich verbonden met…?’ N=48.
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
uitgesproken wat men daadwerkelijk vindt. Daarbij wordt doorgaans wel de kanttekening gemaakt dat er niet één Drent
In welke mate voelt u zich verbonden met: 0%
sfeer is altijd gemoedelijk, maar er wordt niet altijd naar elkaar
90% 100%
bestaat.
Uw buurt of wijk Uw dorp of stad Uw gemeente Uw regio Uw provincie Nederland Europa
25 26
37
Helemaal niet verbonden
Neutraal
Sterk verbonden
Niet erg verbonden
Redelijk verbonden
Geen mening
Bron: Verkiezingen.nl In de literatuur wordt onderscheid gemaakt tussen regio’s met een ‘dikke’ of ‘dunne’ regionale identiteit (zie o.a. Terlouw, K. (2012) From thick to thin regional identities?). Een ‘dunne’ regionale identiteit kan de samenwerking binnen een regionaal ecosysteem compliceren, al kunnen ook binnen een regio culturele verschillen bestaan die een uitdaging vormen voor samenwerking (zie Groenleer, M. & Verheul, W.J. (2017), Regiovorming: tussen inhoud en institutionalisering). Een dikke regionale identiteit kan zowel positieve effecten (onderling verbindend) als negatieve effecten (de buitenwereld uitsluitend) hebben.
27
In hun verkiezingsprogramma’s (2019-2023) benadrukten politieke partijen (o.a. PvdA, VVD, GroenLinks) hun trots op de Drentse taal en het streven naar de cultivering ervan.
Het BRE Drenthe | Casusonderzoek
Box 8. Vergelijking regiokenmerken Drenthe met de
Box 9. Corona als uitdaging én kans
regio’s Noord-Holland Noord, Groningen, Friesland en Noordoost-Brabant
Figuur 20. Saldo verhuizingen, april t/m december 2020, CBS.
Demografie en geografie Van de casusregio’s in het landelijke onderzoek naar BRE’s heeft Noord-Holland Noord de meeste inwoners, en Drenthe de minste. Dit geldt ook voor de adressendichtheid. De grijze druk is het hoogst in Drenthe, en verschilt het meest van Noordoost-Brabant. De groene druk is vergelijkbaar met de andere regio’s, al is deze in Groningen iets lager. Wonen Het aandeel koopwoningen in Drenthe is te vergelijken met Noord-Holland Noord, Friesland en Noordoost-Brabant. Het aandeel huurwoningen in het bezit van woningcorporaties is daarentegen laag en vergelijkbaar met Noord-Holland
De coronacrisis heeft Nederland op zijn kop gezet en houdt
Noord. Samen met Noordoost-Brabant, ligt in deze regio’s