1.40.1 Eindrapport BRE Drenthe
Tekst van het document
BRE CASUSONDERZOEK
Het BRE Drenthe 61827 – Eindrapportage 3 maart 2022
BRE CASUSONDERZOEK
Het BRE Drenthe 61827 – Eindrapportage Philip van Veller Mirthe de Kok Lars van Bladel Caspar van den Berg 3 maart 2022
Inhoudsopgave 1.
Inleiding.......................................................................4
1.1
Vergelijkend onderzoek naar Bestuurlijk Regionale Ecosystemen .............................................................................................5
4.
Uitzicht: Hoe kan het BRE de regio Drenthe versterken? ............................................ 22
4.1
Vrijblijvende verbinding in een herkenbare regio met opgaven ............................................................................ 23
1.2
Scope van het onderzoek.................................................................5
1.3
Schaal van Drenthe ..............................................................................7
1.4
Onderzoeksvragen ...............................................................................7
doordachte verbinding .................................................................. 23
1.5
Leeswijzer......................................................................................................8
4.3 Een agenda voor Drenthe............................................................26
2.
Inzicht: hoe functioneert het BRE Drenthe? .9
2.2 (Hoe) draagt het samenspel binnen het BRE bij aan
4.2 Naar een visie op meer kracht met een
4.4 Verbinding binnen en tussen de ecosystemen...........27 4.5 Organiseren, ondersteunen en verantwoorden..........28 4.6 #Hoe dan? Bouwen aan visievorming,
publieke waarde creatie? ..............................................................10 2.2 (Hoe) draagt het samenspel tussen de ecosystemen bij aan publieke waarde creatie? ............................................. 12 2.3 Hoe verhouden draagvlak en publieke waarde creatie zich tot elkaar? .....................................................................14
3. 3.1
Conclusie: Publieke waarde creatie in de regio Drenthe................................................16
verbinding en organisatie.............................................................30
5.
Overzicht: De regio Drenthe in beeld ........... 32
5.1
De specifieke kenmerken van de regio............................. 33
5.2 Het BRE van Drenthe.......................................................................39 5.3 Het maatschappelijk ecosysteem ........................................ 49 5.4 Het economisch ecosysteem ................................................ 55 5.5 Publieke waarde creatie in de regio......................................61
Publieke waarde in Drenthe........................................................17
5.6 Organisatorische capaciteit.........................................................67
3.2 Factoren in het creëren van publieke waarde ..............17
5.7 Draagvlak voor het BRE................................................................. 68
3.3 Conclusie over het creëren van publieke waarde....... 21
Bijlagen..............................................................................70
HOOFDSTUK 1
Inleiding
Het BRE Drenthe | Casusonderzoek
1.1
Vergelijkend onderzoek naar Bestuurlijk Regionale Ecosystemen
1.2 Scope van het onderzoek Dit onderzoek focust zich op ‘de regio’ Drenthe. De regio bestaat uit verschillende levensgemeenschappen (ecosystemen)
Maatschappelijke opgaven en ontwikkelingen worden steeds
en de bestaande omstandigheden in het gebied (de biotoop).
vaker en intensiever op regionaal niveau gezien en opgepakt.
Schematisch ziet dit er als volgt uit:
Niet alleen samenwerkende decentrale overheden, maar ook het Rijk zetten in op het regionaal aangaan van opgaven. Het kabinet
Figuur 1.
Visualisatie regionaal ecosysteem.
Bestuurlijke levensgemeenschap (BRE)
Rutte IV wil niet inzetten op grootschalige structuurveranderin gen in het binnenlands bestuur, maar legt stevig de nadruk op Biotoop (Gebiedskenmerken)
‘de regio’ en ‘regionale afspraken’, op tal van beleidsterreinen.1 Daarmee werd een trend erkend en doorgezet die al eerder was ontstaan en erkend2 met de decentralisaties in het sociaal do mein, maar ook met andere complexe maatschappelijke opgaven die hoog op de agenda staan. Denk aan de energietransitie, het stikstofdossier, de woningbouwopgave, de toekomst van de land bouw, klimaatadaptatie, mobiliteit en de Omgevingswet. Stuk voor stuk onderwerpen met zowel een ruimtelijke als een sociale dimensie, waarvan de oplossing in ‘de regio’ wordt gezocht.
Maatschappelijke levensgemeenschap
Economische levensgemeenschap
Maar wat is ‘de regio’ eigenlijk? Welke resultaten behaalt de
De drie verschillende ecosystemen binnen de regio bakenen we
regio en hoe meten we die? Aan volksvertegenwoordigers,
als volgt af:
bestuurders en ambtenaren de taaie opgave om, zonder
•
De bestuurlijke levensgemeenschap (in dit onderzoek
helderheid over deze concepten, kaders en meetinstrumenten,
verder ‘bestuurlijk regionaal ecosysteem’ of BRE)
het succes van hun regio te vergroten en te zorgen voor meer
betreft de decentrale overheden en hun onderlinge
publieke waarde. Om meer grip te krijgen op ‘de regio’ en de
samenwerkingsverbanden.
factoren die bijdragen het realiseren van publieke waarde in die
•
De maatschappelijke levensgemeenschap (in dit onderzoek
regio, doen de Rijksuniversiteit Groningen en Berenschot hier
verder ‘maatschappelijk regionaal ecosysteem’ of MRE)
onderzoek naar. We voeren in tien regio’s veldonderzoek uit –
is het daily urban/rural system (het gebied waarbinnen
waaronder in Drenthe. Het ministerie van Binnenlandse Zaken
mensen zich verplaatsen om te wonen, werken, recreëren
en Koninkrijksrelaties heeft zich financieel en inhoudelijk
en dergelijke) én de maatschappelijke organisaties en
gecommitteerd aan het onderzoek, waaraan ook de decentrale
verbanden.
overheden in de regio zelf bijdragen.
•
De economische levensgemeenschap (in dit onderzoek verder ‘economisch regionaal ecosysteem’ of ERE) omvat de economische actoren, kennisinstellingen en hun verbanden.
De ecosystemen functioneren binnen de biotoop: het gebied met bepaalde fysieke en sociale kenmerken die de omstandigheden bepalen voor de ecosystemen. In dit onderzoek ligt de focus op het BRE: het functioneren van de bestuurlijke levensgemeenschap, onderling en in interactie met de economische en maatschappelijke levens gemeenschappen (de rode pijlen in figuur 1) en met de biotoop. 1
2
5
Regionale afspraken worden onder andere beoogd op het gebied van (tijdelijke) woningbouw, mobiliteit, sterker beroepsonderwijs en economie. Bron: Coalitieakkoord 2021-2025 ‘Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst’. VVD, D66, CDA en ChristenUnie. 15 december 2021. Eerder besloot de Rijksoverheid al om Jeugdregio’s af te dwingen. Het rapport ‘Maak Verschil’ (Studiegroep Openbaar Bestuur) uit 2016 bepleitte een sterke landelijke inzet op ‘de regio’ in de daarop volgende kabinetsperiode.
In het regionaal ecosysteem wordt echter de meeste publieke waarde voor inwoners gecreëerd wanneer de drie ecosystemen met elkaar in balans zijn en optimaal op elkaar ingrijpen.
Het BRE Drenthe | Casusonderzoek
Daarom bekijkt dit onderzoek ook het functioneren van het
Box 1. Ecosystemen: inspiratie uit de biologie
Drentse ERE en MRE en de samenwerkingen tussen deze drie
Dit onderzoek focust zich op ‘de regio’, waarin verschillen-
ecosystemen. Ons vertrekpunt is echter het BRE. Vanuit de
de ecosystemen functioneren. De term ecosysteem is voor
theorie, en rekening houdend met relevante contextfactoren,
het eerst gebruikt in de jaren dertig van de 20ste eeuw door
komen we dan ook tot handelingsperspectieven hoe het BRE
botanisten om op die manier organismen (de levensge-
Drenthe kan bijdragen aan een florerend regionaal ecosysteem.
meenschap, dat wil zeggen dieren en planten) samen met hun fysieke omgeving (de biotoop, dat wil zeggen lucht,
Wat is een Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem?
water, bodem), en de wisselwerkingen tussen beide, binnen
De Nederlandse staatsinrichting lijkt op het eerste gezicht
een min of meer afgebakend geografisch gebied te kunnen
overzichtelijk: Rijk, provincies, waterschappen en gemeenten,
bestuderen. Een ecosysteem omvat alles dat bijdraagt aan
elk met hun eigen taken en bevoegdheden. De praktijk is
het in stand houden van het leven erbinnen. Ecosystemen
echter veel complexer. Naast deze vier formele bestuursvormen
kunnen op verschillende schaalniveaus worden bestudeerd.
wordt er veelvuldig samengewerkt in ‘de regio’: op het
Een oceaan of regenwoud kan als ecosysteem worden be-
schaalniveau boven de gemeente en onder de provincie.
schouwd, maar er zijn ook ecosystemen op kleinere schaal
Deze min of meer afgebakende netwerken van bestuurlijke
zoals de Waddenzee of de Veluwe of, op een nog beperktere
samenwerkingsverbanden binnen een regio noemen wij het
schaal, een beukenbos of een zandplaat.
Bestuurlijk Regionale Ecosysteem (BRE). In het ecosysteem bepaalt de biotoop in grote lijnen de vorm
De figuur 2 toont de samenwerkingsverbanden tussen
van de levensgemeenschap. De hoeveelheid regenval bepaalt
Nederlandse gemeenten . We zien dat het aantal samen
bijvoorbeeld welke organismen in een bepaald gebied kun-
werkingen per BRE verschilt (hoe donkerder de lijn, hoe meer
nen leven. Maar andersom heeft de levensgemeenschap ook
samenwerkingen). Ook de mate van congruentie in samen
invloed op de biotoop: het voorkomen van bepaalde organis-
werking binnen BRE’s loopt sterk uiteen.
men is bepalend voor de bodemstructuur. In het onderzoek
3
brengen we middels de ‘foto’ de biotoop van de regio in Figuur 2.
Geheel aan bestuurlijke samenwerking in Nederland.
beeld: de specifieke kenmerken die gelden voor het gebied.4 Als we het begrip ecosysteem vanuit een bestuurskundige bril bekijken, dan kan het worden gezien als een systeem van bestuurlijke, economische en maatschappelijke actoren (de levensgemeenschappen) die in wisselwerking met en in onderlinge afhankelijkheid van elkaar en binnen de bestaande omstandigheden in een min of meer afgebakend (regionaal) geografisch gebied (de biotoop) werken aan de aanpak van maatschappelijke opgaven.5 De regio is dus opgebouwd uit verschillende levensgemeenschappen die onderling in meer of mindere mate met elkaar in contact staan en, in wisselwerking met de biotoop, maatschappelijke opgaven realiseren. In een florerend regionaal ecosysteem zijn de drie levensgemeenschappen (i.e. regionale ecosystemen) én hun biotoop met elkaar in balans. Met andere woorden: bestuurlijke, maatschappelijke en economische actoren weten elkaar te vinden op het schaalniveau waarop de opgaven, voortkomend uit de specifieke kenmerken van het gebied, zich voordoen. 4
3
6
Let op: deze figuur toont dus enkel samenwerkingen tussen gemeenten. Het BRE is breder, want bevat ook de samenwerkingen tussen de provincie en waterschappen. Verder zijn in deze figuur de samenwerkingen met economische en maatschappelijke partijen niet meegenomen. Zij krijgen verderop in dit rapport een plek.
5
De selectie van indicatoren baseren wij op het Entrepreneurial Ecosystems model van prof. Erik Stam en de studie ‘De positie van de regio Drechtsteden. Relatieve sterktes en zwaktes van de regio en knoppen om aan te draaien’ (2017) van Atlas voor Gemeenten. Daarnaast hebben wij indicatoren opgenomen over de identiteit van de regio op basis van het werk van o.a. prof. Gert Jan Hospers, prof. Kees Terlouw, prof. Anssi Paasi en Josse de Voogd. Dit sluit tevens aan bij het principe van complexe adaptieve sociale systemen zoals deze door prof. Geert Teisman wordt gehanteerd (2016).
Het BRE Drenthe | Casusonderzoek
1.3 Schaal van Drenthe
1.4 Onderzoeksvragen
Een regio is per definitie pluriform: de grenzen van een
De centrale onderzoeksvraag voor dit onderzoek naar het BRE-
regio zijn niet met een stanleymes af te snijden en al naar
Drenthe luidt:
gelang opgaven dat vragen, verschuift ook de schaal van de
Hoe succesvol is het BRE Drenthe in het realiseren van publieke
regio (meestal) mee. Echter, een onderzoek vraagt ook om
waarde, welke factoren spelen hierin een rol en hoe kan de
afbakening van het onderzoeksobject: anders blijft de scope
samenwerking worden verbeterd?
variabel. Voor dit onderzoek hanteren we een afbakening van de regio vanuit de empirie6: Wij beschouwen de schaal
Dit document is het eindrapport waarin de centrale
van Drenthe (dat wil zeggen de twaalf gemeenten, de Drentse
onderzoeksvragen worden beantwoord en waarin er
delen van de vier waterschappen en de provincie) als één BRE.
aanbevelingen worden gedaan voor het versterken van de
Dit is dan ook de geografische scope voor het onderzoek: de
samenwerking in het BRE Drenthe.
7
biotoop bestaat uit dit gebied en wordt gekenmerkt door de gebiedskenmerken van dit specifieke geografische gebied. Het BRE Drenthe telt totaal 494.771 inwoners.8 We rapporteren in het onderzoek zoveel mogelijk op het niveau van de regio Drenthe. Daar waar relevant maken we een uitsplitsing naar Noord-Drenthe, Zuidwest-Drenthe en Zuidoost-Drenthe. We volgen daarbij de indeling van de COROP-regio’s9, maar zijn ons ervan bewust dat de samenstellingen van de Drentse subregio’s per thema licht kunnen verschillen (Hoogeveen is bijvoorbeeld zowel onderdeel van de Dutch TechZone in Zuidoost-Drenthe als van de Regio Zwolle in Zuidwest-Drenthe. Omdat deze subregio’s verbindingen hebben met omliggende gebieden, is er ook aandacht voor samenwerkingsverbanden met - in het bijzonder - in de richting van Groningen, Zwolle en Hardenberg. Figuur 3.
6 7 8 9
7
Schaal van Drenthe.
COROP Noord-Drenthe
COROP Zuidoost-Drenthe
COROP Zuidwest-Drenthe
Aa en Hunze, Assen, Midden Drenthe, Noordenveld, Tynaarlo
Borger-Odoorn, Emmen, Coevorden-Odoorn
Hoogeveen, Meppel, Westerveld, De Wolden
In bijlage 1 is de precieze aanpak uiteengezet. In bijlage 1 is de precieze aanpak uiteengezet. Bron: CBS, 2021. Nederland kent 40 COROP-gebieden; dit zijn analytische eenheden voor onderzoeksdoeleinden die bestaan uit meerdere aangrenzende gemeenten. Door het niveau tussen gemeenten en provincies in, wordt de COROP-indeling voornamelijk gebruikt voor regionaal onderzoek (CBS, 2021).
Het BRE Drenthe | Casusonderzoek
We beantwoorden deze onderzoeksvraag aan de hand van de volgende deelvragen: Figuur 4.
Onderzoeksvragen
Overzicht (beschrijvend)
Inzicht (verklarend)
Uitzicht (handelingsperspectief)
1. Hoe ziet het BRE eruit? 2. Hoe ziet het maatschappelijk ecosysteem eruit? 3. Hoe ziet het economisch ecosysteem eruit? 4 Wat zijn specifieke kenmerken van de regio? 5. Welke publieke waarde wordt er in de regio gerealiseerd? 6. Welke organisatorische capaciteit is er? 7. In hoeverre is er draagvlak voor het BRE?
8. (Hoe) draagt het samenspel binnen het BRE bij aan publieke waarde creatie? 9. (Hoe) draagt het samenspel tussen de drie ecosystemen bij aan publieke waarde creatie? 10. Hoe verhouden draagvlak en publieke waarde creatie zich tot elkaar?
11. Hoe kan het BRE beter bijdragen aan publieke waarde creatie? 12. Hoe kan de samenwerking binnen het BRE worden verbeterd? 13. Hoe kan de samenwerking tussen het bestuurlijk, maatschappelijk en economisch ecosysteem worden verbeterd?
1.5 Leeswijzer
Daarna volgt het beschrijvende deel. In hoofdstuk 5 worden de beschrijvende deelvragen behandeld. Wat zijn de
We hebben ervoor gekozen om in deze rapportage de
gebiedskenmerken en welke publieke waarde wordt er in de
belangrijkste vragen eerst te beantwoorden, zodat de eerste drie
regio gecreëerd? Hoe zien de bestuurlijke, maatschappelijke
hoofdstukken zelfstandig leesbaar zijn als bevindingen, conclusies
en economische regionale ecosystemen eruit? In hoeverre is
en aanbevelingen.
er capaciteit en draagvlak voor regionale samenwerking? Om inzicht te geven in het functioneren van het BRE Drenthe
Hoofdstuk 2 begint met het geven van inzicht in de bevindingen
worden in hoofdstuk 6 de verschillende indicatoren met elkaar in
rond het succes van het BRE op het gebied van publieke waarde
verband gebracht.
creatie en de factoren die daarbij een rol spelen. In hoofdstuk 3 worden vervolgens de conclusies weergegeven die we daarop
In de bijlagen zijn onderliggende stukken te vinden waarop de
baseren. Daarna staat in hoofdstuk 4 het uitzicht, oftewel
analyse is gebaseerd.
het handelingsperspectief centraal: hoe kan het BRE Drenthe, uitgaande van de ecosysteemtheorie en rekening houdend met
Box 2. Feiten en beelden
de contextfactoren, samenwerking verbeteren om meer publieke
De deelvragen beantwoorden wij op basis van feiten en
waarde te genereren?
beelden. Onder feiten verstaan wij gebeurtenissen in het verleden, beleid en de stand van zaken daarvan, data uit objectieve bronnen en reeds vastgestelde documenten. Onder beelden verstaan wij de inzichten en meningen van onze interviewpartners. Met andere woorden: de beelden die er leven over het ecosysteem van Drenthe. In alle gevallen is sprake van een patroon en dus meer dan het beeld van een enkeling. Steeds geven we daarbij aan of het een beeld van alle respondenten betreft, of juist van een specifieke groep respondenten. De analyse, conclusies en aanbevelingen komen voor rekening van de onderzoekers.
8
HOOFDSTUK 2
Inzicht: hoe functioneert het BRE Drenthe? In dit hoofdstuk geven we inzicht in het functioneren van het BRE. Dit doen we door middel van beantwoording van de onderzoeksvragen 8 tot en met 10. Op elk van deze deelvragen geven we eerst een algemeen antwoord. Vervolgens gaan we op een aantal elementen dieper in.
Het BRE Drenthe | Casusonderzoek
2.2 (Hoe) draagt het samenspel binnen het BRE bij aan publieke waarde creatie?
Voor samenwerking op niet-verplichte gemeentegrensover schrijdende opgaven geldt dat we die vooral op bovenregionaal en subregionaal niveau van de grond zien komen. Voorbeelden van dergelijke initiatieven op Noord-Nederlandse schaal zijn
In deze paragraaf gaan we in op deelvraag 8: (Hoe) draagt het
de Agenda voor de Veenkoloniën, Topsport Noord, We The
samenspel binnen het BRE bij aan publieke waarde creatie?
North, de New Energie Coalition en het Deltaplan NoordNederland. Op subregionaal niveau zien we bijvoorbeeld de
De vraag of het samenspel binnen het BRE bijdraagt aan
Regio Deal Zuid- en Oost-Drenthe, het LEADER programma,
publieke waarde creatie laat zich niet met een volmondig ja
de Samenwerking Waterketen Noordelijke Vechtstromen en
of nee beantwoorden. Wij constateren dat het samenspel
het cluster Kop van Drenthe binnen de waterketen Groningen-
binnen het BRE Drenthe op bepaalde onderdelen zonder meer
Drenthe. Op regionale schaal zien we minder niet-verplichte
bijdraagt aan publieke waarde creatie en op andere onderdelen
samenwerkingen, al is de Vereniging Drentse Gemeenten
minder. We lichten dit toe aan de hand van een heel aantal
(VDG)10 hier wel een voorbeeld van. Sommige respondenten
bevindingen, waarbij we ook steeds aandacht besteden aan
zien in het uitbreiden van het aantal niet-verplichte
de verklarende factoren voor het al dan niet productieve
samenwerkingen op regionaal niveau een kans, waarmee
samenspel tussen de Drentse overheden.
onder meer ook subsidies en Europees geld binnengehaald kan worden.
Hét BRE Drenthe bestaat niet Drenthe is een samenstel van allerlei BRE’s, zowel subregionaal
Overzichtelijkheid en korte lijnen binnen het BRE dragen bij aan de samenwerking
als bovenregionaal op de schaal van Noord-Nederland. De
In vrijwel alle gesprekken kwam naar voren dat Drenthe
subregio’s binnen het BRE zijn daarnaast sterk extern gericht of
met twaalf gemeenten een overzichtelijke regio vormt en
hebben in ieder geval (provincie)grensoverschrijdende relaties:
dat bestuurders elkaar, mede hierdoor, gemakkelijk weten te
Noord-Drenthe is gericht op Groningen, Zuidwest-Drenthe
vinden. De regio kenmerkt zich door korte lijntjes: bestuurders
op Zwolle en Zuidoost-Drenthe heeft sterke relaties met
kennen elkaar en er is een goede onderlinge sfeer. ‘Drenthe is
Hardenberg en Duitsland.
een overzichtelijke regio met slechts twaalf gemeenten. Daardoor
Er is niet zoiets als één congruent BRE Drenthe. Het BRE
kent iedereen elkaar, hebben we korte lijntjes’. Dit maakt dat Drentse bestuurders elkaar op verschillende allerlei structuren en overleggen, maar niet per definitie op het
Gebrek aan doorpakken en resultaatgerichtheid vermindert de effectiviteit van samenwerking
schaalniveau van Drenthe
De Drentse spelers in het BRE komen elkaar veelvuldig tegen
schaalniveaus in wisselende samenstellingen tegenkomen in
binnen allerlei structuren en overleggen. Bestuurders praten Een aantal wettelijk verplichte taken wordt wel uitgevoerd op
daardoor veel met elkaar en formuleren ambities, maar volgens
de schaal van het BRE Drenthe; denk aan de Veiligheidsregio,
gesprekspartners ontbreekt het vaak aan het doorpakken en
de GGD, de Omgevingsdienst, de Regionale Uitvoeringsdienst
de resultaatgerichtheid die nodig zijn om deze ambities te
en de Regionale Energiestrategie (RES). Gesprekspartners
realiseren. Niemand voelt het mandaat om een knoop door te
zijn over het algemeen tevreden over de uitvoering van deze
hakken en er is weinig sturing op de gezamenlijke ambities. De
taken. Het momentum van corona en economische urgentie
drang naar autonomie en zelfstandigheid op het niveau van
hebben hier overigens een positief effect op, omdat zij ervoor
de gemeente wint van het ‘loslaten’ om gezamenlijk verder te
zorgen dat de regio sneller tot voortgang komt. De RES wordt
komen. Ook is de terughoudendheid om door te pakken terug
vaak aangehaald als succesvoorbeeld van Drentse regionale
te voeren op de Drentse bestuurscultuur, waarin partijen de
samenwerking. Bij de RES zijn de gemeenten, de provincie,
lieve vrede bewaren en hun kop niet boven het maaiveld uit
de vier waterschappen en netbeheerders betrokken. Volgens
willen steken. ‘Doordat de gemiddelde Drent aardig en bescheiden
gesprekspartners lukt het deze partijen om te focussen op de
is gaan dingen langzaam, dan denk ik vaak: kom op, gaan we
gezamenlijke opgave, wordt er goed afgestemd en worden er
alleen maar praten, of ook nog doen?’.
resultaten behaald. 10
10
De VDG is overigens niet een helemaal vrijblijvende samenwerking, omdat in de statuten van de VNG staat opgenomen dat gemeenten zich in provinciale afdelingen verenigen.
Het BRE Drenthe | Casusonderzoek
Hierdoor blijven conflicten vaak onder de oppervlakte
Waterschappen zijn deels aangehaakt bij het BRE
en worden scherpe discussies over bijvoorbeeld
De vier waterschappen op Drents grondgebied zijn niet altijd
verdelingsvraagstukken en de inzet onvoldoende gevoerd.
betrokken bij de samenwerkingen rondom de Drentse opgaven.
Enkele respondenten geven aan dat er al met al in het kader
Gesprekspartners geven aan dat de onderlinge contacten tussen
van de samenwerking steeds meer wordt besproken en
de vier waterschappen goed zijn en dat zij, in tegenstelling tot
afgestemd, maar desalniettemin weinig resultaten worden
een aantal jaar geleden, steeds meer onderling samenwerken.
geboekt. Er is hiermee sprake van een ‘Drentse bestuursparadox’:
Samenwerkingen met andere partijen zijn echter vooral
er is veel samenwerking in een goede sfeer, maar de resultaten
thematisch en binnen de eigen subregio. De waterschappen
blijven achter bij deze veelbelovende uitgangspositie.
hebben moeite met het echt goed inhoudelijk aansluiting vinden binnen het BRE Drenthe. Dat ligt overigens niet alleen aan de
Capaciteit is niet vanzelfsprekend
waterschappen, maar ook aan de andere deelnemers van het
Veel gesprekspartners geven aan dat capaciteit en middelen
BRE die water, droogte en klimaatadaptatie - en de aansluiting
vaak een issue zijn in de regionale samenwerking, hetgeen
daarvan bij thema’s als landbouw en woningbouw - nog
publieke waarde creatie bemoeilijkt. Dit geldt zeker voor
onvoldoende als integraal onderdeel van het ruimtelijk beleid zien.
de samenwerking op niet-verplichte onderwerpen, maar in
In het landelijke regeerakkoord dat eind december uitkwam
mindere mate ook voor de uitvoering van wettelijk verplichte
zijn water en bodem als sturend bij ruimtelijke planvorming
taken. Met name bij ad hoc opgaven of ambities wordt in
aangeduid. Om die reden worden waterschappen daarbij eerder
verschillende gevallen geleund op de capaciteit en middelen van
betrokken en krijgt de watertoets een dwingender karakter,
de provincie die een faciliterende rol speelt, vooral bij opgaven
aldus het Rijk. Ook Drenthe moet daarbij aan de slag. Een
die ook binnen haar eigen agenda vallen. Verder ontbreekt
gezamenlijk beeld van de toekomst van het gebied, bijvoorbeeld
het gemeenten vanwege hun kleine omvang regelmatig aan
in de vorm van een strategische regioagenda, kan daarbij
kwaliteit en middelen om een sterke bijdrage te leveren aan de
gaan helpen. ‘De waterschappen zijn niet als vanzelfsprekend
regio. De kwaliteit en middelen die voorhanden zijn, worden
betrokken. Ze mogen wel mee doen, maar vooral instrumenteel en
dan in de gemeente zelf ingezet. Dit betekent dat de focus meer
niet per definitie ruimtelijk inhoudelijk’.
intern gericht is, terwijl de kansen ‘buiten’ liggen in (meer) samenwerking met de voordelen die daarmee gepaard gaan.
Op strategie laat de regio kansen liggen Veel gesprekspartners geven aan dat het in Drenthe ontbreekt
In Drenthe is geen sprake van een centraal bureau van waaruit
aan een gezamenlijke strategische regionale visie, van waaruit
de samenwerking wordt gecoördineerd en/of uitvoerings
gezamenlijk wordt gewerkt aan het Drenthe van de toekomst.
capaciteit wordt geleverd voor strategische opgaven op het
‘Er mist een gezamenlijke overtuiging over waar we met de regio
niveau van de regio . Deels speelt de VDG deze rol met haar
heengaan’. Momenteel wordt de samenwerking vaak ad hoc en
platformfunctie, deels de provincie met het hier en daar leveren
thematisch ingestoken, zoals bijvoorbeeld de gezamenlijke lobby
of organiseren van ambtelijke capaciteit.
sociaal domein door de VDG. Partijen weten elkaar vooral te
11
vinden en werken met elkaar samen binnen domeinen als zorg, Dit heeft onder meer mee te maken met het feit dat de schaal
onderwijs, recreatie of natuur. Hierdoor wordt de schaal en de
van BRE Drenthe gelijk valt met de schaal van de provincie,
mate van samenwerking sterk bepaald door de opgave. Dit leidt
waardoor de noodzaak voor een aparte, losse organisatie kleiner
op onderdelen tot mooie resultaten maar geeft onvoldoende
lijkt. Daarnaast kent Drenthe geen gezamenlijke strategische
richting aan de inspanningen als geheel. Er is daarom behoefte
visie die de gezamenlijke inzet van capaciteit en middelen
aan een gezamenlijke sturing op de samenwerking, de financiering
stuurt.
van projecten en de Drentse inbreng in discussies op de schaal van Noord-Nederland, Den Haag en Europa. De strategische agenda van de VDG uit 2019 is weliswaar een stap in de goede richting van een gezamenlijke agenda die kan sturen, maar deze agenda wordt niet als regiovisie doorleefd
11
11
In veel andere BRE’s zien we zoiets wel; er is dan een (vaak klein, regisserend) regiobureau waar vanuit capaciteit wordt geleverd en georganiseerd. Dit regiobureau fungeert dan als onafhankelijk apparaat, met medewerkers die vaak gedetacheerd zijn vanuit de deelnemende gemeenten. Het bureau kan de ontwikkelingen op relevante terreinen monitoren, de samenwerking organiseren door de juiste mensen met de juiste informatie aan de juiste overlegtafels te zetten en door ambtelijke en bestuurlijk draagvlak voor het beleid te creëren. In hoofdstuk 4 komen we hier op terug.
en vertaald naar regionale doelen en resultaten. Ditzelfde geldt voor de Omgevingsvisie van de provincie, illustreert een respondent: ‘Ik weet eigenlijk alleen wat er over mijn eigen gemeente in staat’.
Het BRE Drenthe | Casusonderzoek
Door het gebrek aan strategische visievorming en (monitoring
Deze ruimtelijke regie is des te belangrijker in Drenthe omdat
van) uitvoering daarvan ontbreekt bovendien de samenhang in
het toerisme dat op deze ruimte afkomt een stevige pijler in de
het realiseren van de opgaven die spelen op regionaal niveau.
economie vormt: de Drentse ruimte heeft dus een belangrijk
Hierdoor blijven in onze ogen kansen om publieke waarde te
verdienvermogen. Veel gesprekspartners geven in dit kader
creëren onbenut.
aan dat er behoefte is aan ruimtelijke regie op het regionale schaalniveau. De provincie wordt hiervoor vaak gezien als
De rol van de provincie is kwetsbaar en tegelijkertijd kansrijk
logische partij, maar zij pakt de rol om via ordenende principes
Zoals eerder beschreven, speelt de provincie Drenthe een
kwesties vragen om sturing. We hebben de provincie daar als
belangrijke rol in de samenwerking binnen het BRE, onder meer
bestuurlijke identiteit voor gekozen, maar daar zouden we wel
door capaciteit en middelen te leveren. Deze rol is echter ook
meer van willen merken. De provincie pakt haar rol, maar tot nu
kwetsbaar, omdat binnen de Drentse bestuurscultuur te veel
toe vooral thematisch en instrumenteel’.
ruimtelijke keuzes af te dwingen (nog) niet. ‘Ruimtelijke
regie of bemoeienis van bovenaf niet wordt gewaardeerd. Onder gesprekspartners is er over het algemeen waardering voor de manier waarop de provincie deze rol momenteel invult, maar zij wijzen wel op de kwetsbaarheid van deze rol.
2.2 (Hoe) draagt het samenspel tussen de ecosystemen bij aan publieke waarde creatie?
Wij constateren dat het belang van zowel het bovenregionale Noord-Nederlandse niveau als het subregionale niveau in
In deze paragraaf behandelen we deelvraag 9: (Hoe) draagt het
Drenthe toeneemt. Op deze beide schalen wordt steeds meer
samenspel tussen de drie ecosystemen (BRE, MRE, ERE) bij aan
ondernomen. Deze ontwikkelingen dreigen de regio Drenthe als
publieke waarde creatie?
het ware ‘uit elkaar te trekken’. Bovenregionaal en subregionaal worden belangrijker, terwijl veel van de belangrijke opgaven
Het antwoord op deze vraag is genuanceerd. Het samenspel
zich juist wél op dat regionale schaalniveau bevinden. Met een
tussen het bestuurlijke, maatschappelijke en economische
groeiende focus op samenwerkingen in Noord-Nederland en in
ecosysteem draagt op onderdelen bij aan publieke waarde
de subregio’s lijkt er een vacuüm te ontstaan op het regionale
creatie. Deze waarde creatie vindt plaats in allerlei sectorale
niveau terwijl ook dat niveau van belang is. Daarop komen we
verbanden, op verschillende schaalniveaus en hoofdzakelijk
in het volgende hoofdstuk uitgebreider terug.
in samenwerking tussen twee van de drie ecosystemen (BRE met MRE of BRE met ERE). De reden hiervoor is dat het
De aard van ruimtelijke opgaven vraagt om centrale regie
samenspel veelal bestuurlijk wordt geïnitieerd en is ingestoken,
De belangrijke opgaven waar Drenthe volgens gesprekspartners
een partij is. Van samenspel tussen de drie ecosystemen is
voor staat hebben vrijwel allemaal een ruimtelijke component.
minder vaak sprake, onder andere omdat er relatief weinig
Genoemd worden bijvoorbeeld gemeentegrensoverschrijdende
formele of informele verbanden tussen deze spelers zijn. We
opgaven als klimaatadaptatie, stikstof, woningbouw, ecologie,
lichten deze hoofdbevinding toe aan de hand van een aantal
drinkwater en de energietransitie. Ondanks dat Drenthe
deelbevindingen.
waardoor het BRE - of onderdelen daarvan - vrijwel altijd
relatief gezien veel ruimte heeft, is die ook hier eindig en moeten er dus keuzes gemaakt worden. Grond die wordt
De thema’s en subregio’s zijn bepalend
ingezet voor woningbouw kan immers niet ook nog fungeren
Eerder beschreven we al dat er niet zoiets is als één congruent
als windmolenpark of stikstofcompensatiegebied. Rondom
BRE Drenthe, maar dat dit een samenstel is van allerlei BRE’s,
ruimtelijke opgaven doen zich daarom verdelingsvraagstukken
zowel subregionaal als bovenregionaal op de schaal van
voor. Dit vraagt om integrale afwegingen over deze ruimtelijke
Noord-Nederland. Dit zien we ook terug in het economische
opgaven heen én over gemeentegrenzen heen. ‘Afgelopen jaren
en maatschappelijke ecosysteem: ook hiervoor geldt dat
was er vooral een sociaaleconomische focus, nu moet er een
zij voornamelijk zijn opgebouwd uit allerlei verschillende
ruimtelijke focus komen die opgaven als stikstof, energietransitie
verbanden die zich afhankelijk van de opgave bevinden op lokale,
en wonen integraal bekijkt’.
subregionale of bovenregionale schaal. Het samenspel tussen de drie ecosystemen is dan ook vooral thematisch ingedeeld en speelt zich sterk af langs de lijnen van de drie subregio’s.
12
Het BRE Drenthe | Casusonderzoek
en, daaruit volgend, de kracht van het samenspel tussen deze
Samenwerking tussen de drie ecosystemen op Noord-Nederlandse schaal
drie verschilt per subregio:
Op bovenregionale schaal zijn er verschillende gremia
De mate waarin de drie ecosystemen op elkaar zijn aangesloten
aanwezig waarbinnen partijen uit de drie ecosystemen elkaar •
In Zuidoost-Drenthe bevindt de verwevenheid tussen
vinden. Drenthe, Groningen en Friesland delen een aantal
het BRE, MRE en ERE zich vooral rondom de Regiodeal
opgaven (o.a. economische ontwikkeling, bereikbaarheid
(Drentse gemeenten Aa en Hunze, Borger-Odoorn,
en de transitie van het landelijk gebied), wat een basis biedt
Coevorden, Emmen en Hoogeveen) en de Dutch TechZone
voor samenwerking. Bovendien vormen de drie noordelijke
(Drentse gemeenten Emmen, Hoogeveen en Coevorden
provincies een regio die door Europa (en in het kader van
en de Overijsselse gemeente Hardenberg). De Regiodeal
Europese subsidies) als ‘één’ wordt gezien. De aanwezigheid
kent drie verschillende pijlers: werken, wonen en welzijn.
van formele structuren zoals Samenwerkingsverband Noord-
In de projecten binnen deze pijlers werken overheden,
Nederland (SNN), de Economic Board Noord-Nederland
ondernemers, onderwijspartijen, zorgaanbieders en
(EBNN), We The North en Topsport Noord-Nederland zorgt
woningcorporaties samen. Aan de Regiodealprojecten
dat maatschappelijke en economische spelers een ‘plek aan
financieren naast de overheid ook economische en
tafel’ hebben op een schaal die er voor hen toe doet. We
maatschappelijke partijen mee. De Dutch TechZone is
kunnen concluderen dat binnen deze samenwerkingsverbanden
een samenwerking tussen overheden, ondernemers en
op bovenregionale schaal publieke waarde creëren. Tegelijkertijd
onderwijspartijen om de maakindustrie te versterken.
gaat de samenwerking op de schaal van Noord-Nederland
Vertegenwoordigers uit het ERE en MRE hebben ook zitting
niet vanzelf, omdat de houding, urgentie en uitgangspositie
in de Program Board van de Dutch TechZone. Buiten
van de drie provincies uiteen lopen: Friesland wordt gezien als
deze twee gremia om is de aansluiting tussen de drie
welvarend en tevreden, Groningen - en dan met name de stad
ecosystemen in Zuidoost-Drenthe fragiel.
- wordt gezien als sterk en soms ook dominant, en Drenthe wordt gezien als bescheiden, heeft het financieel moeilijker en
•
De subregio Zuidwest-Drenthe (gemeenten Westerveld,
heeft een meervoudige externe oriëntatie over de provinciegrens
Meppel, Hoogeveen en De Wolden) zijn onderdeel van
heen (richting Groningen, Zwolle, Hardenberg en Duitsland).
de Regio Zwolle. Deze regio heeft vijf regionale opgaven
Door het bescheiden imago van Drenthe zien sommige
geformuleerd: bereikbaarheid, economie, energie,
gesprekspartners de Drenten overigens als goede bemiddelaar of
menselijk kapitaal en leefomgeving. Binnen deze opgaven
neutrale partij in de Noord-Nederlandse samenwerking.
werken overheden, ondernemers, onderwijspartijen en uit deze partijen zijn daarnaast bij de Regio Zwolle
BRE is het meest hecht en neemt vaak het initiatief
betrokken als ambassadeurs. Het ERE en MRE in Zuidwest-
Kijkend naar de drie verschillende ecosystemen is het BRE
Drenthe zijn, in lijn met voorgaande, sterk gefocust op
relatief het meest hecht, zowel op regionale schaal als in de
Zwolle en omstreken.
subregio’s. Met name de provincie en de gemeenten hebben
maatschappelijke organisaties samen. Vertegenwoordigers
sterke onderlinge relaties; de waterschappen worden wisselend •
Noord-Drenthe, tot slot, oriënteert zich op de stad
betrokken. In de samenwerking met het MRE en ERE neemt het
Groningen. De Drentse gemeenten Assen, Noordenveld
BRE vaak het initiatief of is het de trekker. Vooral over het ERE
en Tynaarlo zijn onderdeel van de Regio Groningen-Assen,
vertellen gesprekspartners dat deze vaak een volgende houding
waarbinnen wordt gewerkt aan de thema’s economie,
heeft en zelfden zelf iets agendeert richting de overheid. ‘Er zijn
mobiliteit, ruimtelijke kwaliteit en wonen met tal van
een paar visionaire directeuren van ondernemingen; de rest wacht
resultaten. Hoewel de samenwerking sterk BRE gedomineerd
af wat de overheid doet’. Een mogelijke verklaring hiervoor is
is (in de organisatie en aansturing van de Regio Groningen-
dat de regio veel MKB-bedrijven kent. Door hun middelgrote
Assen nemen enkel bestuurlijke partijen deel), wordt er
en kleine omvang hebben zij vaak niet de tijd en ruimte om
binnen de projecten wel samengewerkt met economische
zich naast het draaiende houden van het eigen bedrijf ook
en maatschappelijke partijen. Hierin draagt het samenspel
met bestuurlijke of maatschappelijke thema’s bezig te houden.
tussen de drie ecosystemen bij aan publieke waarde creatie.
Verder zien we dat het ERE en MRE elkaar onderling nog niet
Verder geven gesprekspartners aan dat het ERE en MRE
vanzelf vinden: vaak is het BRE nodig om deze verbinding te
in Noord-Drenthe, in lijn met de samenwerking Regio
leggen en te bestendigen.
Groningen-Assen, sterk gericht is op Groningen. 13
Het BRE Drenthe | Casusonderzoek
Het ERE en MRE zijn in onze ogen beide minder hecht dan het BRE. Daarmee bedoelen we dat er minder formele en informele ontmoetingen en samenwerkingen zijn dan binnen het Drentse
2.3 Hoe verhouden draagvlak en publieke waarde creatie zich tot elkaar?
BRE. Uiteraard vinden economische en maatschappelijke partners elkaar op onderdelen wel, bijvoorbeeld in bedrijven
Tot slot van dit hoofdstuk gaan we in deze paragraaf in op
kringen, ondernemersverenigingen en koepelorganisaties. Dit
deelvraag 10: Hoe verhouden draagvlak en publieke waarde creatie
komt echter overwegend lokaal en thematisch van de grond.
zich tot elkaar?
Zelfredzaamheid en kleinschaligheid uiten zich in een praktische houding richting opgaven
Uit onderstaande grafiek blijkt dat Drentse volksvertegen
In het Drentse BRE, MRE en ERE zien we een praktische houding
samenwerkingen afspeelt en dat de procedures helder zijn.
richting concrete opgaven terug. Binnen het MRE en ERE speelt
Zij zijn zeer geïnteresseerd in de samenwerkingen waaraan
het belang dat wordt gehecht aan zelfredzaamheid hierin een
hun institutie deelneemt en hebben het gevoel dat de inbreng
grote rol. Als het lukt regelen ondernemers en maatschappelijke
van hun institutie redelijk veel invloed heeft op de regionale
organisaties zaken bij voorkeur zonder hulp van de overheid,
besluitvorming. Opvallend is verder dat Drenten op al
waardoor de verbindingen tussen de ecosystemen minder
deze stellingen hoger scoren dan de BRE-regio’s Friesland
worden gelegd. Daarnaast werkt de kleinschaligheid van
en Noordoost Brabant. De respondenten geven daarnaast
veel ondernemingen en organisaties soms belemmerend.
nadrukkelijk aan graag actiever betrokken te willen worden bij
Voorgaande uit zich erin dat opgaven vaak afzonderlijk en op
de regionale samenwerking. Wij maken hieruit op dat er relatief
praktische wijze worden aangepakt. Het risico is daardoor dat
veel draagvlak is voor het handelen (waarmee publieke waarde
er verkokerd wordt gewerkt aan het oplossen van de (integrale)
gecreëerd wordt) binnen de regionale samenwerkingen.
opgaven van het gebied. Daarmee kunnen kansen om (meer) publieke waarde te creëren blijven liggen.
woordigers relatief veel zicht hebben op wat zich in regionale
Figuur 5.
Resultaten enquête volksvertegenwoordigers t.o.v. andere regio’s.
Grip op regionale samenwerking
Een integrale agenda voor het gebied ontbreekt Wij constateren dat een integrale agenda voor de regio Drenthe
Ik heb voldoende zicht op wat zich in regionale samenwerkingsverbanden afspeelt. [Q9_1]
ontbreekt. Daarmee bedoelen we een plan of visie voor de regio Drenthe voor de toekomst. De strategische agenda van de VDG is weliswaar een goed poging, maar wordt nog onvoldoende
Over het algemeen zijn de procedures voor besluitvorming bij regionale samenwerking mij helder. [Q9_2]
als regiovisie doorleeft. Voorwaarde voor het slagen van een dergelijke integrale agenda is dat deze kan rekenen op brede steun van gemeenten, provincie en waterschappen en dat
Ik ben geïnteresseerd in de regionale samenwerkingsverbanden waaraan mijn gemeente/provincie/waterschap deelneemt [Q9_3]
deze is opgesteld in samenspraak met maatschappelijke en economische partijen binnen de regio. Deze agenda moet geen poging zijn om subregionale initiatieven en ecosystemen op
De inbreng van mijn gemeenteraad/Provinciale Staten/het AB van het waterschap heeft invloed op de regionale besluitvorming [Q9_4]
te tellen of te ‘centraliseren’. Wel kan een dergelijke agenda samenhang brengen in wat er in de drie subregio’s gebeurt en sturing geven aan opgaven die over de grenzen van de subregio’s
Ik zou actiever betrokken willen zijn bij regionale samenwerking [Q9_5]
heen gaan, zoals bijvoorbeeld ruimtelijke opgaven. Daarnaast kan een Drentse agenda de regio in staat stellen om in de bovenregionale vertegenwoordiging (richting Noord-Nederland, Den Haag of Europa) een gedragen en consistent geluid te laten horen. Bij verschillende gesprekspartners constateren wij een behoefte aan dergelijke samenhang en sturing op het Drentse schaalniveau.
14
0 (Zeer oneens)
Drenthe
1
2
Fryslân
3
4
Noordoost Brabant
5 (Zeer eens)
Het BRE Drenthe | Casusonderzoek
Tegelijkertijd horen we in de beeldvorming een ‘aversie’
Box 3. Identiteit als bepalende context
tegen sterke samenwerking, zeker wanneer die ervoor zorgt
De identiteit van de Drenten speelt een bepalende context
dat er zaken ‘van bovenaf’ opgelegd worden. Autonomie en
in het draagvlak voor en het functioneren van de regionale
zelfstandigheid staan in Drenthe hoog in het vaandel en de
samenwerking in Drenthe. Wij zien dit op vier verschillende
kop boven het maaiveld uitsteken wordt niet gewaardeerd.
manieren terugkomen:
Het draagvlak voor samenwerking en de uitkomsten daarvan
• Allereerst zijn de Drentse gemeenschappen relatief op
is dan ook vooral gericht op gelijkwaardige samenwerkingen.
zichzelf gericht. Hierin spelen de zelfstandigheid (‘wij
Urgentie vanuit bijvoorbeeld de (sociaal-)economische opgave
als gemeenschap regelen het zelf wel’) en de beperkte
of de coronacrisis helpt hier overigens wel bij: dit vergroot het
infrastructuur een rol. Dit zorgt onder andere voor hechte
draagvlak voor sterke samenwerking.
sociale structuren, zeker in de dorpen. Ook de verschillen tussen de zanddorpen en veendorpen spelen een rol
Zoals veelvuldig beschreven is de samenwerking in Drenthe
in het op zichzelf gekeerde karakter van veel gemeen-
voornamelijk in subregio’s en thematisch georganiseerd. De
schappen. De verschillen tussen deze dorpen zijn zodanig
subregio’s ervaren een sterke trekkracht naar buiten de regio
(‘ander soort Drenten’), dat deze gemeenschappen liever
(met name richting Groningen en Zwollen) en de spelers
intern gericht dan gericht op Drenthe als geheel zijn.
binnen deze samenwerkingen hebben meestal een oriëntatie
Deze interne gerichtheid werkt door naar een hang naar
die niet enkel op Drenthe gericht is. Dit maakt de gerichtheid op Drenthe als regio minder. Kijkend naar de subregionale
autonomie in Drentse gemeenten. • Ten tweede is vertrouwen heel belangrijk binnen (sa-
samenwerkingen zien we steeds meer samenhang ontstaan,
menwerking in) Drenthe, maar wordt dit maar langzaam
zowel wat betreft intensiteit als wat betreft thema’s. Dit kan
opgebouwd en is het snel geschaad. De uitdrukking
erop wijzen dat deze samenwerkingen qua levensfase in een
‘vertrouwen komt te voet en gaat te paard’ is hierbij op
groeiende fase zitten en de komende jaren steeds ‘volwassener’
zijn plaats. Besluiten worden niet snel genomen, want
worden. Hierbij wordt de subregionale samenwerkingen minder
mogelijke frictie wordt uit de weg gegaan. Zo kan het
thematisch, meer integraal en minder afhankelijk van specifieke
langzaam opbouwen en onderhouden van vertrouwen
personen of organisaties, maar meer geborgd. De publieke waarde die in de Drentse subregio’s wordt gecreëerd kan over
het behalen van resultaten vertragen. • Ten derde kent Drenthe een geringe hiërarchie. De
het algemeen op draagvlak rekenen, waarbij er wel verschillen
gemeenten in de provincie zijn relatief vergelijkbaar van
bestaan tussen de thema’s: voor sommige thema’s bevinden de
omvang en het ontbreekt aan één duidelijke grote stad.
trekkende partijen zich vooral buiten de regio (in bijvoorbeeld
Hierdoor is er geen centrale actor met (informele) geac-
Groningen of Zwolle), waardoor er meer afstand ontstaat en
cepteerde doorzettingsmacht. Ook dit kan vertragend
draagvlak lastiger is. Ook de beperkte inzet van capaciteit kan
werken op de besluitvorming.
op sommige thema’s de betrokkenheid belemmeren. Immers,
• Tot slot is er in de Drenthe cultuur een hang naar stabi-
hoe minder je bijdraagt aan een samenwerking, hoe minder
liteit en heeft men liever geen verrassingen. Dit behou-
betrokkenheid je er meestal bij voelt.
dende zorgt ervoor dat er maar beperkt draagvlak is voor experimenteren en pilots, hetgeen het innovatief leervermogen beperkt.
15
HOOFDSTUK 3
Conclusie: Publieke waarde creatie in de regio Drenthe De hoofdvraag van het onderzoek in Drenthe luidt: Hoe succesvol is het BRE Drenthe in het realiseren van publieke waarde, welke factoren spelen hierin een rol en hoe kan de samenwerking worden verbeterd? In dit hoofdstuk wordt het eerste deel van deze vraag beantwoord: Hoe succesvol is het BRE Drenthe in het realiseren van publieke waarde en welke factoren spelen hierin een rol?
Het BRE Drenthe | Casusonderzoek
3.1 Publieke waarde in Drenthe
Zo kampen delen van Drenthe met de gevolgen van bevolkings krimp12 en vergrijzing, waardoor voorzieningen onder druk
De regio Drenthe kenmerkt zich door de weidse ruimte: een
komen te staan, de arbeidsmarkt krapper wordt en woon- en
groot deel van de regio bestaat uit agrarisch gebied, bos en
zorgbehoeften veranderen. Andere delen van Drenthe, met
open natuurlijk terrein. Deze beschikbare ruimte geeft Drenthe
name rondom Assen en Meppel, hebben juist te maken met een
een goede uitgangspositie op de brede welvaartsindicatoren
woningtekort en huizenprijsstijgingen. De verschillen tussen
welzijn, milieu en wonen. Wat betreft sociaaleconomische
de subregio’s zien we ook terug in de materiële welvaart, met
kenmerken (zoals inkomensniveau, armoede, opleidingsniveau,
regionaal gezien het hoogste Bruto Regionaal Product (BRP)
werkgelegenheid, gezondheid) zien we grote verschillen tussen
in Noord-Drenthe en het laagste in Zuidoost-Drenthe. De
de drie subregio’s binnen Drenthe, waarbij Zuidoost-Drenthe
voormalig veengebieden van Drenthe (veelal in de oostelijke
structureel lager scoort. Economisch gezien vormen de drie
gemeenten in Drenthe) kennen relatief veel lage inkomens,
Drentse subregio’s, met elk een oriëntatie buiten de eigen regio,
armoede, achterstand en laaggeletterdheid. De samenwerking
een cluster.
binnen en met het (subregionale) BRE is nog relatief pril en heeft mede daardoor op deze thema’s nog niet tot een
Het BRE Drenthe is op delen succesvol in het realiseren van
doorbraak geleid.
publieke waarde. Drenthe is een van de gelukkigste regio’s van Nederland: op welzijn en gelukbeleving wordt er zeer
Voor de (nabije) toekomst zien wij het risico dat het
goed gescoord in de brede welvaartsmonitor van het CBS. De
voorzieningenpijl door een benedengrens zakt, bijvoorbeeld in
Drentse scores op de welzijnsindicatoren zijn de afgelopen jaren
de sectoren economie (onvoldoende arbeidskrachten), zorg
overigens wel gedaald. Ook op gebied van veiligheid gaat het
(onvoldoende passende en bereikbare zorg), woningbouw
goed in Drenthe. Op de indicator natuur en milieu scoort
(onvoldoende geschikte huisvesting) en onderwijs
Drenthe bovengemiddeld, onder meer door hoge percentages
(onvoldoende kwalitatief goede en nabije scholen). Kijken
natuur- en bosgebieden, kleine afstanden tot openbaar groen en
we naar de brede welvaart als geheel, dan zien we dat Noord-
relatief lage emissies van broeikasgas en fijnstof. Tegelijkertijd
Drenthe en Zuidwest-Drenthe zowel in 2013 als 2019 een
staat de regio ook voor grote uitdagingen als het gaat om de
bovengemiddelde brede welvaart hadden. Zuidoost-Drenthe
energietransitie, duurzaamheid en klimaatbestendigheid.
had in 2013 een bovengemiddelde brede welvaart, maar scoorde in 2019 beneden gemiddeld. Echter, de ontwikkeling van de
Verder zien we op het niveau van de drie subregio’s publieke
brede welvaart laat voor de drie subregio’s een negatieve trend
waarde tot stand komen - in samenwerkingen tussen de
zien: alle subregio’s daalden in brede welvaart. (zie de figuur 6).
subregionale, provinciegrensoverschrijdende BRE’s, MRE’s
Wanneer deze dalende trend doorzet, kan het voorzieningenpijl
en ERE’s. Hierbij bestaan echter wel grote verschillen tussen
in Drenthe onder druk komen te staan.
de subregio’s. Zeker op sociaaleconomische thema’s scoort de subregio Noord-Drenthe bovengemiddeld, de subregio Zuidwest-Drenthe gemiddeld en de subregio Zuidoost-Drenthe onder gemiddeld. Figuur 6.
Brede welvaart scores. Zie paragraaf 5.5 voor grote versie.
0,71 Utrecht
0,70 M-Limburg
Brede welvaart 2019
zo ja hoe sterk dat is en zou moeten zijn. Immers, we zien
N-Overijssel O-Zuid-Holland Alkmaar e.o. Kop van Noord holland ZO-Friesland
0,68
N-Limburg
Flevoland
0,67
Zuid-holland Twente N-Friesland
Z-Vlaanderen
op één schaalniveau, maar wordt gerealiseerd door diverse
ZW-Gelderland
Arnhem/ Nijmegen
Groot-Rijnmond
(samenwerkende) overheden.
ZO-Drenthe
O-Groningen Zaanstreek
Groot-Amsterdam Delfzijl e.o.
Aggl. Den Haag
0,63
0,62
NL = 0,665
W-Brabant
Z-Limburg
verschillende subregio’s die sterk van elkaar verschillen. De realisatie van de publieke waarde vindt dus niet plaats
Aggl. Haarlem
ZO-Brabant
0,64
N-Drenthe
ZW-Drenthe
NO-Brabant
Delft en Westland
Veluwe Overige Zeeland ZW-Overijssel Leiden-Bollenstreek
Overige Groningen
0,66
0,65
12 0,60
0,61
0,62
0,63
0,64
0,65
Brede welvaart 2013
17
of er eigenlijk wel een ecosysteem op Drents niveau is, en
Het gooi en Vechtstreek
ZW-Friesland
0,69
Multischaligheid De onderzoeksresultaten overziend is de vraag gerechtvaardigd
NL = 0,645
0,72
3.2 Factoren in het creëren van publieke waarde
0,66
0,67
0,68
0,69
NB: De laatste cijfers voorspellen dat Drenthe in 2022 niet zal krimpen, voornamelijk door een toename aan het aantal inwoners dat naar Drentse gemeenten verhuist. De lange termijnprognoses laten voor een heel aantal Drentse gemeenten echter wel krimp zien.
Het BRE Drenthe | Casusonderzoek
Opgaveprofiel Drenthe in relatie tot schaalniveaus. Zie paragraaf 5.5 voor grote versie.
ie om n o Ec
De m o op gra ga fis ve c
Bovenregionaal
de samenwerking op alle opgaven samenkomt. De realisatie van publieke waarde vindt in beperkte mate plaats op het niveau
he
Arbeid en on smar der kt wi js
Subregionaal
Lokaal
id rh e ) ba a e n B e rei k n i n g e ( vo o r z i
E
ne k l rg im ie aa en t
on W
N atu u r r e c r ea t i e en toerisme
van de regio Drenthe als geheel. Met name de (provinciegrens
omein al d dheid n cia So gezo en
Regionaal
De regio Drenthe kent dus geen dominant schaalniveau waarop
overschrijdende) subregio’s vormen een dominant schaalniveau
T la oeko nd m elij st v.h. k ge bie d
Figuur 7.
houden, maar deels op andere domeinen focussen. De figuur 8
en
waarop zowel BRE’s, MRE’s als ERE’s functioneren. Deelnemers aan deze ecosystemen voelen zich doorgaans ook meer bij dat niveau betrokken. In de agendering zien we dat de deze subregio’s zich niet allemaal met dezelfde thema’s bezig links toont een overzicht van de samenwerkingsthema’s van de subregio’s. In de realisatie van de opgaven zien we voorts dat de bestuurskracht niet alleen van de decentrale overheden in de subregio’s komt, maar dat ook kracht wordt ontleend aan (centrum)gemeenten buiten de subregio (bijvoorbeeld Groningen en Zwolle) en/of vanuit een andere schaal (provinciale capaciteit of middelen en landelijk geld voortvloeiende uit de Regiodeal).
Bovendien is de Drentse samenwerking overwegend thematisch ingericht, waardoor de samenwerking per domein of sector
Publieke waarde ontstaat in Drenthe dus in ‘multischaligheid’:
verschilt. Figuur 7 laat zien dat de samenwerking op sommige
bestuurslagen en samenwerkingen op verschillende niveaus
domeinen op alle schaalniveaus tot stand komt (bijvoorbeeld
(lokaal, subregionaal, regionaal en bovenregionaal) zijn met
bereikbaarheid en energie en klimaat) en op andere domeinen
elkaar verweven en publieke waarde is de uitkomst van de
voornamelijk op één van de schaalniveaus (bijvoorbeeld wonen
(interactie tussen) processen op elk van die niveaus.13
en economie op subregionaal niveau en demografische opgaven en toekomst van het landelijk gebied op regionaal niveau). Figuur 8.
Samenwerkingsthema’s. Zie paragraaf 5.2 voor grote versie.
Box 4. Multi-level governance om meerlaags werken mogelijk te maken Voor veel maatschappelijke opgaven geldt dat ze zich niet beperken tot het domein van één specifieke bestuurslaag. Om die opgaven aan te pakken is samenwerking over de
Gemeenten Assen, Noordenveld en Tynaarlo
bestuurslagen heen vereist. De NSOB noemt dat ‘meerlaags
Noord-Drenthe, agenda Regio Groningen-Assen:
werken aan maatschappelijke vraagstukken’. Daarbij wordt
■ Economie ■ Ruimtelijke kwaliteit ■ Mobiliteit ■ Wonen
per opgave bekeken welke (combinaties van) bestuurslagen nodig zijn, zonder dat per definitie één bestuurslaag leidend is. Dat is een kwestie van afstemmen en samenwerken. Om dat mogelijk en effectief te maken, is een governance nodig die we multi-level governance noemen.
Gemeenten De Wolden, Hoogeveen, Meppel en Westerveld
Zuidwest-Drenthe, agenda Regio Zwolle: ■ Bereikbaarheid ■ Economie ■ Menselijk kapitaal ■ Leefomgeving ■ Energie
Gemeenten Aa en Hunze, Borger-Odoorn, Emmen, Coevorden en Hoogeveen
Zuidoost-Drenthe, agenda Regiodeal en Dutch TechZone: ■ Werken ■ Wonen ■ Welzijn ■ Maakindustrie
Alle Drentse gemeenten ■ Leefbaarheid en krimp
Regio Drenthe, agenda VDG:
18
■ Goede en bereikbare zorg ■ Goed openbaar bestuur
■ Omgevingswet ■ Schulden ■ Klimaat
Vaak zijn er meerdere bestuurslagen met hetzelfde thema bezig en is er geen scherpe afbakening van het niveau waarop een thema wordt aangepakt. Drentse (bestuurlijke) actoren zijn vaak op meerdere niveaus actief, waardoor ze op meerdere borden tegelijk schaken en de niveaus met elkaar kunnen verbinden.
13
Wij baseren ons op de theorie van ‘multilevel governance’. Deze theorie is door Hooge en Marks uitgewerkt in hun artikel ‘Unraveling the Central State, but How? Types of Multi-level Govervance’ uit 2003. De NSOB heeft in 2018 deze theorie praktisch toepasbaar gemaakt voor het Nederlandse openbaar bestuur, in de publicatie ‘Effectief Sturen met Multi-level Governance: snel en slim schakelen tussen schalen’ uit 2018.
Het BRE Drenthe | Casusonderzoek
De verschillende bestuurslagen zijn ook met elkaar verweven:
We zien dus dat het bovenregionaal en subregionaal niveau
inzet op het ene niveau beïnvloedt wat er op een ander niveau
belangrijker worden, terwijl veel van de belangrijke opgaven zich
gebeurt en andersom. Deze multischaligheid heeft als voordeel
juist op het regionale schaalniveau bevinden. Tegelijkertijd zien
dat hiermee de logica van de opgave gevolgd kan worden:
we namelijk -met name ruimtelijke - opgaven die wel degelijk
opgaven die vooral in Zuidoost-Drenthe spelen kunnen
spelen op het niveau van de regio én zijn er opgaven die de
subregionaal opgepakt worden, terwijl opgaven die de hele regio
grenzen van de subregio’s overstijgen. Daardoor bestaat en groeit
aangaan regionaal of zelfs op de schaal van Noord-Nederland
wel degelijk de behoefte aan meer sturing op met name ruimtelijke
opgepakt kunnen worden. Bij het volgen van de logica van
thema’s op het regionale niveau: het optimaal benutten van de
de opgave past ook het aanhaken van en samenwerken met
beschikbare ruimte en de omgang met schaarse ruimte. Wij
economische en maatschappelijke partijen wanneer dat voor de
zien daarom met name voor de provincie een rol weggelegd om
opgave meerwaarde heeft.
dit vacuüm te vullen en een coördinerende rol te pakken op de ruimtelijke opgaven van de regio.
De Drentse zandloper Figuur 9.
De zandloper van Drentse samenwerking.
Landelijk Bovenregionaal De regio
Bevorderende en belemmerende factoren Er zijn een aantal bevorderende factoren in de Drentse context die invloed hebben op de bestuurlijke samenwerking en de samenwerking tussen het BRE, ERE en MRE. •
Ten eerste vormt Drenthe met één provincie, 12 gemeenten
Subregio’s
en vier waterschappen bestuurlijk een overzichtelijke regio. Er
Lokaal
woont en werkt een overzichtelijk aantal mensen; ook het aantal organisaties en bedrijven is (daarmee) te overzien.
In de subregio’s wordt gewerkt aan gezamenlijke agenda’s en ontstaan steeds meer verbindingen tussen het BRE, MRE en
•
Bestuurders weten elkaar, mede hierdoor, gemakkelijk
ERE, waarbij het BRE vaak het voortouw neemt. In Zuidoost-
te vinden. De regio kenmerkt zich door korte lijntjes:
Drenthe zien we deze ontwikkeling naar sterkere verbindingen
bestuurders kennen elkaar en er is een goede onderlinge
door de Regiodeal die een agenda, platform en middelen biedt
sfeer. Hiermee is er in Drenthe volgens ons een stevige
om partners vanuit de verschillende ecosystemen met elkaar
bestuurlijke basis aanwezig voor effectieve samenwerking.
te laten samenwerken. Zuidwest-Drenthe en Noord-Drenthe
Ook zijn er goed werkende basisstructuren, zoals het
kennen soortgelijke platforms en programma’s, maar deze
platform van de VDG.
draaien meer autonoom en ontlenen zoals gezegd ook ‘eigen kracht’ aan de partners over de regiogrens heen. Door de
•
Drenthe is verre van een gesloten bastion. Ook buiten de
toenemende intensiteit en het toenemende belang van de
regio hebben de regio’s c.q. de subregio’s goede banden
samenwerking binnen deze subregio’s enerzijds, en anderzijds
waaraan zij kracht ontlenen.
het toenemende belang van de samenwerking op het niveau van de drie noordelijke provincies zien wij een ‘zandloperfiguur’
•
In de subregio’s (Noord-Drenthe, Zuidoost-Drenthe
ontstaan waarbij het schaalniveau van de regio Drenthe zelf
en Zuidwest-Drenthe) wordt aangesloten bij de logica
steeds dunner wordt. Het niveau van de regio wordt als het
van het gebied. Inwoners van de drie subregio’s wonen,
ware uit elkaar getrokken.
werken, leren en recreëren vaak binnen deze subregio’s en oriënteren zich vaak meer op deze subregio’s dan op de schaal van de regio Drenthe. De samenwerkingen binnen de subregio’s sluiten aan bij deze logica van inwoners, door de vraagstukken op te pakken op dezelfde schaal als de primaire leefwereld van haar inwoners. •
Met de eigen regionale identiteit en kenmerkende landschappen is Drenthe in potentie een sterk ‘merk’ waarmee Drentse bestuurders, ondernemers en inwoners zich (kunnen) identificeren.
19
Het BRE Drenthe | Casusonderzoek
Daarnaast kent Drenthe ook belemmerende factoren voor
•
De grote rol die de Drentse subregio’s spelen, kent naast
de samenwerking binnen het BRE en met economische en
sterke punten (aansluiten bij de logica van het gebied, zie
maatschappelijke partners.
hierboven) ook risico’s. We zien dat Drenthe in belangrijke mate kracht ontleent aan en vanuit andere provincies.
•
De hierboven reeds genoemde regionale (samenwerkings)
Drijvende (economische) krachten hierbij zijn vooral
cultuur sluit zoals gezegd goed aan bij de leefwereld
Groningen en Zwolle. De samenwerkingen met partijen in
van inwoners, maar kent ook een keerzijde. Door de
en rond deze steden maken de subregio’s Noord-Drenthe
thematische indeling van de samenwerking (samenwerking
en Zuidwest-Drenthe weliswaar sterker, maar de regio
tussen het BRE, ERE en MRE komt vooral binnen domeinen
Drenthe als geheel kwetsbaarder, omdat zij hierdoor (deels)
tot stand en nog minder integraal) zien wij relatief ‘losse’
afhankelijk is van het succes andere gebieden. Bovendien
samenwerkingen binnen de BRE’s, ERE’s en MRE’s en
wordt Drenthe hiermee ‘uit elkaar getrokken’ als het gaat
onderling. Ook wordt er primair gedacht en gehandeld
om opgaven die wél integraal op regionaal niveau opgepakt
vanuit het lokaal of - als dan toch bovenlokaal wordt
moeten worden. Denk aan opgaven rondom ruimte,
geopereerd - het subregionale niveau: de kennis, ervaring
verduurzaming (RES), gezondheid.
en competenties van mensen om regionaal te denken en te werken kunnen vergroot worden. Ook het durven loslaten