1.4.2 Noordelijke Rekenkamer - Eindrapport Groningen

25

De inwerkingtreding van de Wet Open Overheid zal de actieve informatieplicht nog meer stimuleren. De basis voor de actieve en passieve informatieplicht wordt gevormd door het tweede lid van de artikelen 167 en 179 van de Provinciewet. 27 Het gaat om zaken als de eenheid van de Kroon, de veiligheid van de Staat, vertrouwelijke bedrijfsinformatie, bescherming persoonlijke levenssfeer, relatie met strafrechtelijk onderzoek en persoonlijke beleidsopvattingen in stukken voor intern beraad. 28 Wij hebben gekeken naar de aanwezigheid van generieke afspraken over de (kwaliteit van) informatievoorziening. Dat betekent dat we eventuele afspraken die zich beperken tot (bijvoorbeeld) individuele beleidsterreinen of verbonden partijen niet hebben meegenomen. 26

22

Eindrapport Groningen Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

3.2

Invulling door Gedeputeerde Staten en ambtelijke organisatie

In de enquête konden Statenleden per vorm van informatie of ondersteuning aangeven door welke instanties zij hier in de praktijk in worden voorzien, hoe tevreden zij daarover zijn, en door welke instanties zij idealiter zouden moeten worden voorzien van de betreffende informatie of ondersteuning. Als ‘instantie’ konden Statenleden kiezen uit: GS/ambtelijke organisatie, griffie, fractieondersteuning en overig. De categorie overig representeert hier alle overige bronnen van informatie en/of ondersteuning, zoals de media, het eigen netwerk, het partijnetwerk, maatschappelijke organisaties, burgers, etcetera. Tabel 3 zet het praktijkbeeld van de informatievoorziening door GS en ambtelijke dienst af tegen het ideaalbeeld, de norm, van Statenleden. Alleen de vormen die hoger dan 3,75 scoren op het ideaalbeeld staan hierin. 29 Tabel 3: Ideaalbeeld, praktijkbeeld en verschil tussen beide voor drie vormen, Provinciale Staten Groningen

Ideaalbeeld (1-5)

Praktijkbeeld (1-5)

Verschil

Samengevatte en geduide beleidsinformatie

4,9

3,9

1,0

Voortgangs- en monitoringsinformatie waaruit blijkt dat beleid werkt

4,8

3,5

1,3

Inhoudelijke informatievoorziening over alternatieve scenario's

4,0

3,0

1,0

Statenleden vinden het zeer wenselijk dat Gedeputeerde Staten en de ambtelijke organisatie hen voorzien van informatie waaruit blijkt dat beleid (al dan niet) werkt en informatie over alternatieve scenario’s. Zij vinden het tevens wenselijk dat Gedeputeerde Staten en ambtelijke organisatie hen voorzien van samengevatte en geduide beleidsinformatie. Het verschil tussen de norm van Provinciale Staten en de feitelijke informatievoorziening door Gedeputeerde Staten en ambtelijke organisatie is aanzienlijk (één punt of meer op een schaal van 1 tot 5). Figuur 2 toont de ervaren tevredenheid over de informatie die Gedeputeerde Staten en ambtelijke dienst leveren. Het meest tevreden zijn Statenleden over de samengevatte en geduide beleidsinformatie. Zij zijn minder tevreden over de informatie over alternatieve scenario’s. Het meest ontevreden zijn zij over de informatie die zij ontvangen waaruit blijkt dat beleid werkt.

29

De reden hiervoor is dat het verschil tussen ideaalbeeld en praktijkbeeld alleen wat zegt als duidelijk is dat Statenleden überhaupt een nadrukkelijke wens hebben door de betreffende instantie geïnformeerd te worden. Wij hanteren de grens van 3,75: als sprake is van een hogere score dan 3,75 op het ideaalbeeld, dan is sprake van een dergelijke nadrukkelijke wens. Ter onderbouwing een gedachte-experiment: stel nu dat Statenleden aangeven, om te voorzien in hun behoefte aan informatie waaruit blijkt dat beleid werkt, zij hierover idealiter niet (score op ideaalbeeld 2,0) door GS / ambtelijke dienst over willen worden geïnformeerd. In hoeverre zij dan in de praktijk worden geïnformeerd is dan niet relevant, omdat Statenleden niet de wens hebben te worden geïnformeerd door, in dit voorbeeld, GS / ambtelijke dienst. In zo’n geval zou het verschil tussen ideaalbeeld en praktijkbeeld niks zeggen. Zo’n verschil zegt alleen wat, als Statenleden nadrukkelijk de wens hebben te willen worden geïnformeerd door het betreffende gremium. 23

Eindrapport Groningen Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

Tevredenheid over geleverde informatie GS en ambtelijke dienst

tevredenheid

1

2

3

4

5

Inhoudelijke informatievoorziening over alternatieve scenario's samengevatte en geduide beleidsinformatie voortgangs- en monitoringsinformatie waaruit blijkt dat beleid werkt Figuur 2: Tevredenheid over door GS en ambtelijke dienst verstrekte informatie voor drie vormen

In een groepsgesprek gaven enkele Statenleden aan de informatievoorziening bij vlagen als onvoldoende te ervaren, bijvoorbeeld als pas na herhaaldelijk vragen bepaalde informatie gedeeld wordt. Met betrekking tot informatie waaruit blijkt dat beleid werkt geven Statenleden aan dat het lastig blijft om ambities, indicatoren en doelstellingen helder te formuleren. Dat maakt het lastig om de voortgang en de effectiviteit van beleid te monitoren. Tevens stellen Statenleden dat de kwaliteit van de stukken een vaak besproken onderwerp is. Dit onderwerp is ook door Statenleden zelf op de agenda gezet (zoals zal blijken verderop in dit hoofdstuk). Statenleden geven aan dat zichtbaar is dat Gedeputeerde Staten bezig zijn hier stappen in te zetten.30 Medewerkers van de provincie stellen in een interview dat zij in overleg met de griffie werken aan het verbeteren van de kwaliteit en uniformiteit van Statenstukken. Een belangrijk onderdeel daarvan is bij ieder Statenstuk aan te geven op welke fase in het beleidsproces het stuk betrekking heeft en wat de daarbij behorende rol van Provinciale Staten is (daar gaan wij verderop in dit hoofdstuk dieper op in). In de praktijk vinden zij dat ingewikkeld, omdat Statenleden, in hun ogen, soms de neiging hebben om op de stoel van Gedeputeerde Staten te gaan zitten.

Dat is bijvoorbeeld het geval als Provinciale Staten een uitvoeringsprogramma inhoudelijk willen gaan behandelen.31

3.2.1 Vergelijkend perspectief Ook bij de Friese en Drentse Statenleden bestaat de wens dat Gedeputeerde Staten en ambtelijke organisatie hen voorzien van samengevatte en geduide beleidsinformatie (tabel 4). Die wens is echter het grootst bij de Groningse Statenleden (4,9 versus 4,1 en 4,2 voor respectievelijk Fryslân en Drenthe op een schaal van 1 tot 5). Ook het verschil met de feitelijke informatievoorziening is in Groningen het grootst (1,0 versus 0,6 en 0,6 voor respectievelijk Fryslân en Drenthe). Kijken we naar de tevredenheid

30 31

Gebaseerd op een groepsinterview met Statenleden van de provincie Groningen op 26 januari 2022. Gebaseerd op een groepsinterview met drie medewerkers van de provincie Groningen op 31 januari 2022.

24

Eindrapport Groningen Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

over de ontvangen informatie, dan zijn de Drentse Statenleden hier het meest tevreden over (3,4 op een schaal van 1 tot 5), gevolgd door respectievelijk de Friese (3,1) en Groningse (2,9) Statenleden. Ook de wens dat Gedeputeerde Staten en ambtenaren Groningse Statenleden voorzien van informatie waaruit blijkt dat beleid werkt is groot (4,8 op een schaal van 1 tot 5) en is vergelijkbaar met die van Friese en Drentse Statenleden (respectievelijk 4,8 en 4,6 op een schaal van 1 tot 5). In alle drie de provincies zit er een omvangrijk verschil (groter dan 1,0 op een schaal van 1 tot 5) tussen deze wens en de informatievoorziening in de praktijk. Kijken we naar de tevredenheid over de geleverde voortgangsen/of monitoringsinformatie, dan zijn de Drentse Statenleden hier in Drenthe het minst ontevreden (2,9 op een schaal van 1 tot 5). Tabel 4: Ter vergelijking: ideaalbeeld, praktijkbeeld, verschil tussen beide en tevredenheid voor drie vormen, Provinciale Staten Fryslân en Drenthe

Provincie Fryslân

Ideaalbeeld (1-5)

Praktijkbeeld (1-5)

Verschil Tevredenheid (1-5)

Samengevatte en geduide beleidsinformatie

4,1

3,5

0,6

3,1

Voortgangs- en monitoringsinformatie waaruit blijkt dat beleid werkt

4,8

3,7

1,1

2,4

Inhoudelijke informatievoorziening over alternatieve scenario's

4,3

3,5

0,8

2,4

Samengevatte en geduide beleidsinformatie

4,2

3,6

0,6

3,4

Voortgangs- en monitoringsinformatie waaruit blijkt dat beleid werkt

4,6

3,4

1,2

2,9

Inhoudelijke informatievoorziening over alternatieve scenario's

4,0

2,7

1,3

2,1

Provincie Drenthe

Voor de informatievoorziening over alternatieve scenario’s door Gedeputeerde Staten en/of ambtelijke dienst valt op dat vooral Drentse Statenleden hier ontevreden over zijn (2,1 op een schaal van 1 tot 5). Groningse Statenleden zijn hier tevredener over (3,1) en Friese Statenleden zitten hier tussenin (2,4).

3.3

Aanvullende kaders over de informatievoorziening van Provinciale Staten

Over de periode 2003 tot nu bevat het Reglement van Orde uit 2015 de eerste nadere afspraken over de informatievoorziening van Gedeputeerde Staten aan Provinciale Staten in aanvulling op het wettelijke kader. Uit 2016 stamt een motie ‘Informatiemakelaar’. En zeer recent hebben Provinciale Staten verdiepend gediscussieerd over dit thema. Zo hebben enkele Statenleden een advies opgesteld met als titel ‘beter kaders stellen en controleren’. De resultaten daarvan worden meegenomen in een bredere Statenwerkgroep die zich bezighoudt met de wijze van vergaderen. Parallel daaraan hebben

25

Eindrapport Groningen Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

Provinciale Staten zeer recent voorstellen gedaan over de informatievoorziening over de Ring-Zuid. Hieronder zullen we de genoemde stukken behandelen.32

3.3.1 Nadere afspraken in het Reglement van Orde 2015 Diverse bijlagen bij het Reglement van Orde uit 2015 bevatten nadere afspraken over de informatievoorziening aan Provinciale Staten.33 De nieuwste versie van het Reglement van Orde (2019) bevat deze bijlagen niet meer. Deze bijlagen zijn echter wel geactualiseerd, maar zijn niet allemaal bekend bij de ambtelijke dienst.34 Bijlage 3 van het Reglement van Orde uit 2015 bevat een nadere uitwerking van de actieve informatieplicht in drie handreikingen aan Gedeputeerde Staten “om te komen tot een gedeelde interpretatie en denklijn en (…) om de wederzijdse verwachtingen vanuit de Staten en het college van GS beter op elkaar af te stemmen (p.33).” Dit is nodig, omdat de meningen in de praktijk vaak uiteenlopen over de vraag welke informatie Statenleden nodig hebben om hun kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende taken goed te kunnen uitvoeren. Deze drie handreikingen zijn weergegeven in bijlage 4 van dit rapport.35 Hieronder gaan we in op bijlage 2 van het Reglement van Orde uit 2015 over de beleidscyclus van de provincie Groningen en de momenten daarin waarop Provinciale Staten aan zet zijn. Dit vormt een belangrijk kader voor de informatievoorziening aan Provinciale Staten. Daarna gaan we in op bijlage 4 van het Reglement van Orde uit 2015.

Deze bijlage, de statenminuut, benoemt onderdelen die in iedere Statenvoordracht of Statenbrief (van GS aan PS) terug moeten komen. RvO 2015, bijlage 2 beleidscyclus36 Deze bijlage introduceert de (Mondriaan) beleidscyclus (figuur 3), waarin Provinciale Staten op vijf momenten moeten worden betrokken bij de besluitvorming. Deze beleidscyclus vormt een belangrijke leidraad voor Provinciale Staten en Gedeputeerde Staten, hoewel het beleidsproces per dossier of onderwerp kan verschillen. De beleidscyclus – ‘mondriaan(cyclus)’ - bestaat uit de volgende 5 onderdelen (zie bijlage 5 van dit rapport voor een uitgebreide beschrijving). A. opdracht: start en startnotitie; B. ontwerp: planvorming en ontwerpbeleidsplan; C. kader: besluit en kaderstellend beleidsplan / kadernota; D. uitvoering; E. evaluatie.

32

Wij hebben gekeken naar de aanwezigheid van generieke afspraken over de (kwaliteit van) informatievoorziening. Dat betekent dat we eventuele afspraken die zich beperken tot (bijvoorbeeld) individuele beleidsterreinen of verbonden partijen niet hebben meegenomen. 33 Provincie Groningen, Reglement van orde publieksversie, 2015. 34 Provincie Groningen, ambtelijke reactie, 9 februari 2022. 35 In het meest recente Reglement van Orde is deze bijlage niet meer opgenomen. De Handreiking actieve informatieplicht is nu een zelfstandig document en is geactualiseerd in juni 2021 (Gebaseerd op een groepsinterview met twee medewerkers van de Statengriffie van de provincie Groningen op 26 oktober 2021). 36 Hier is ook de mondriaankaart beleidscyclus die wij hebben ontvangen van de Groningse griffie bij betrokken. 26

Eindrapport Groningen Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

Figuur 3: Mondriaankaart beleidscyclus oorspronkelijke versie (2015), bron: griffie Groningen

Bij ieder blauw vakje nemen Provinciale Staten een besluit naar aanleiding van een voordracht van Gedeputeerde Staten. De uitvoering van het beleid is in beginsel voor Provinciale Staten te controleren via de reguliere planning en control cyclus. De (Mondriaan) beleidscyclus is vanaf 2015 verder ontwikkeld door de ambtelijke dienst. In de meest recente versie (juni 2021) bestaat deze uit een strategische beleidscyclus, een tactische en een uitvoeringscyclus. Sommige termen zijn gewijzigd, bijvoorbeeld ‘kader/visie’ in plaats van ‘kader’. De meest recente versie wordt beschreven in bijlage 7.37 RvO 2015, bijlage 4 – statenminuut De ‘statenminuut’ bevat de onderdelen (‘kopjes’) die in iedere brief aan Provinciale Staten of Statenvoordracht terug moeten komen. Brieven en voordrachten aan Provinciale Staten kennen daarmee in theorie een uniforme structuur (zie tabel 5). 38 In 2017 heeft de griffie onderzocht in hoeverre ambtelijke stukken voldeden aan de richtlijnen uit de Statenminuut. In paragraaf 3.4 gaan wij daar dieper op in. Eind 2017 zijn de richtlijnen voor de Statenminuut aangepast. De aangepaste richtlijnen staan weergegeven in tabel 6.

37

We hebben ervoor gekozen de versie uit 2015 te beschrijven in de lopende tekst, omdat die sinds 2015 als norm gold. Bijlage 7 bevat voor de volledigheid de huidige (en complexere) versie. 38 De toelichting onder ieder kopje is letterlijk overgenomen uit bijlage 4 van het Reglement van Orde publieksversie (Provincie Groningen, 2015, p.37). 27

Eindrapport Groningen Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

Tabel 5:Inhoud Statenminuut volgens Reglement van Orde 2015

Kop

Toelichting

Samenvatting

“Geef hier een korte samenvatting, vermeld wat de kern van het onderwerp is.”

Doel en wettelijke grondslag

“Geef hier aan wat het doel is van het stuk en wat aan PS wordt gevraagd. Geef hier aan wat het wettelijke of bestuurlijke kader is op basis waarvan dit stuk aan PS wordt voorgelegd.”

Procesbeschrijving en planning

“Geef hier kernachtig weer wat de aanleiding is voor het opstellen van de voordracht of brief en geef een procesbeschrijving. Wanneer is het project gestart, wat was het vervolg, enz. bijvoorbeeld, wanneer is het project gestart, wat is het verband met eerdere correspondentie, is er een eerder statenbesluit, vervolg op een discussie, etc. en schets zonodig wat er in navolging van deze brief nog gaat gebeuren. Is er sprake van een wettelijke termijn? Is het een terugkerend onderwerp?”

Begroting

“Vermeld hier: dit onderwerp valt onder het thema (noem thema) van het programma (noem programma) van de begroting (noem jaartal).”

Inspraak en participatie

“Geef hier aan of er sprake is van een formele inspraakprocedure en/of interactieve beleidsvorming (extern) en licht dit kort toe.”

Nadere toelichting

“Ga hier in op verdere detaillering en achtergronden. Alle belangrijke punten die hier genoemd worden moeten ook in de samenvatting zijn genoemd. Voeg bij langere brieven paginanummers in.”

Geheimhouding indien van toepassing

“Indien aan de orde, motiveer hier de geheimhouding. Let daarbij op de gronden waarop geheimhouding aan de orde mag zijn en geef zo mogelijk de eindtermijn aan van de geheimhouding. Ga na of de geheimhouding zich ook uitstrekt over de bijlagen. Zo ja, geef dat dan ook aan. Is geheimhouding niet van toepassing, schrap dan deze alinea.”

Tabel 6: Versie statenminuut eind 201739

Kop

Toelichting

Aanleiding

“Schets hier de concrete aanleiding. Het betreft bijvoorbeeld een: toezegging, uitvoering motie, beantwoording van een mondelinge vraag in een commissie, afwijking van door PS vastgesteld beleid/afspraken/planning/budget, risico's van maatschappelijke, bestuurlijke, financiële of juridische aard, publiciteitsgevoelig dossier (maatschappelijke relevantie / onrust), uitwerking van door PS vastgestelde (ruime) beleidskaders/doelen, procesafspraken over rol PS; en licht dit kort toe. Zie hiervoor ook de aanleiding om PS te informeren zoals geformuleerd in de Afdelingsnota.”

Eerdere behandeling in PS

“Is het onderwerp al eerder aan de orde geweest in PS? Refereer bij voorkeur concreet aan eerdere correspondentie of eventueel statenbesluit en voeg een digitale link toe.”

Rol en bevoegdheden PS in deze fase

“Geef aan onder welk beleidskader het onderwerp valt en welke rol / bevoegdheid PS in deze fase hebben.”

Vervolg

“Hoe gaat het verder? Vervolgproces en rol van PS in de toekomst.”

Extern betrokkenen

“Vermeld hier wie / welke partijen betrokken zijn / worden en op welke manier. Bijv. cocreatie, inspraak & participatie.”

Nadere toelichting

“Geef hier tekst en uitleg over het onderwerp van de brief, voor zover relevant voor PS. In geval van bijlagen: benoem de bijlagen en schets in het kort de inhoud, zodat de brief zelfstandig leesbaar is zonder de bijlagen.”

3.3.2 Motie informatiemakelaar40 Deze motie is in 2016 aangenomen en verzoekt het College van Gedeputeerde Staten “een informatiestrategie op te stellen waarbij de ontwikkelingen in de informatiesamenleving (open data, open spending, Internet of Things, virtual reality, 3D-visualisatie, blockchain) worden gekoppeld aan de

39

Provincie Groningen, Uitgaande brief van GS naar PS, 2017. Mede gebaseerd op e-mailcorrespondentie tussen de Noordelijke Rekenkamer en een medewerker van de Statengriffie van de provincie Groningen op 7 februari 2022. 40 Provincie Groningen, Motie informatiemakelaar, 2016. 28

Eindrapport Groningen Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

taken, de rol en het functioneren van de provincie Groningen.” Volgens de ambtelijke dienst is de inhoud van de motie meegenomen in de visie Digitalisering die Provinciale Staten in 2021 hebben vastgesteld. De ambtelijke dienst werkt aan een uitvoeringsprogramma waarin dit verder vorm wordt gegeven.41

3.3.3 Beter kaders stellen en controleren Twee Groningse Statenleden hebben op eigen initiatief een notitie opgesteld. Deze notitie beschrijft verwachtingen van Provinciale Staten over startnotities, kadernota’s en evaluatiedocumenten en borduurt voort op de in paragraaf 3.3.1 beschreven Mondriaan(beleidscyclus). Nadat de notitie in de werkgroep ‘kwaliteit van stukken’ is besproken, is het behandeld door het Presidium en in een bredere context aangeboden aan het College van Gedeputeerde Staten. Hoewel deze ontwikkelingen zeer interessant zijn, is te vroeg om al in dit onderzoek de vraag te kunnen beantwoorden in hoeverre deze recente richtlijnen worden opgevolgd. Maar omdat het om relevante ontwikkelingen gaat, hebben we ervoor gekozen om deze wel te beschrijven in bijlage 6 van dit onderzoek.42

3.3.4 Procesvoorstel Aanpak Ring Zuid Eind 2020 stelden enkele Statenleden een procesvoorstel op met voorstellen voor de korte en lange termijn om de informatiepositie van de Staten te verbeteren, in het algemeen, en in het bijzonder voor de Ring Zuid.43 Een voorstel voor de lange termijn betreft de ‘informatiepositie en agendering grote projecten’ en het bevat vijf suggesties voor het verbeteren van de informatiepositie van Provinciale Staten.44 Wij vermelden per suggestie de reactie van Gedeputeerde Staten.45 1. Bij de start van een groot, meerjarig en complex (infrastructureel) project maken Gedeputeerde en Provinciale Staten concrete afspraken over de rol van de Staten en de informatievoorziening richting de Staten tijdens het hele traject. Deze afspraken nemen Gedeputeerde Staten op in de lange termijn agenda. Gedeputeerde Staten stellen, dat afspraken worden vastgelegd in de startnotitie of in een procesbrief en dat zij die op de lange termijnagenda zullen plaatsen. 2. Het College van Gedeputeerde Staten richt in Ibabs (en daarmee op de provinciewebsite) een eigen thema-dossier in voor alle grote(re) (infrastructurele) projecten. Gedeputeerde Staten geven aan hier graag aan mee te werken, dat de provincie al enkele themadossiers op de website heeft staan en dat, op basis van de ervaringen hiermee en de wensen vanuit de Staten, de dossiers kunnen worden aangevuld. 3.

Ieder jaar wordt er een werkbezoek georganiseerd aan een groot (infrastructureel) project. Dat wordt gecombineerd met een “praten met de Staten”-moment op dezelfde locatie. Het College stelt voor dit samen met het Presidium (als agendacommissie) te regelen. 4. Er wordt op van tevoren afgesproken momenten en als daar aanleiding toe is een informele informatiesessie georganiseerd. De portefeuillehouder vanuit het College is daarbij aanwezig. Op verzoek van de Staten kunnen ook externe experts worden uitgenodigd. Ook dit wil het College samen met het Presidium (als agendacommissie) regelen.

41

Provincie Groningen, ambtelijke reactie, 9 februari 2022. Provincie Groningen, Notitie ‘Beter kaders stellen en controleren’, juni 2021. 43 Provincie Groningen, Brief van Statenleden Bakker, Frenay, van der Laan en de Wit aan Provinciale Staten, 2021. 44 Provincie Groningen, Bijlage ‘de weg vooruit’ bij brief van 29 januari 2021, 29 januari 2021. 45 Provincie Groningen, Brief van Gedeputeerde Staten aan Provinciale Staten, 'De weg vooruit', reactie lange termijn voorstellen, 19 februari 2021. 42

29

Eindrapport Groningen Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

5.

Er wordt een open en laagdrempelig informatiekanaal geopend voor Statenleden voor actuele informatieve vragen die rechtstreeks worden beantwoord door ambtenaren van de provincie. Dit staat los van het recht om mondelinge en schriftelijke vragen te stellen. Gedeputeerde Staten stellen dat rechtstreeks contact tussen Statenleden en ambtenaren al mogelijk is (artikel 2 van de Verordening ambtelijke bijstand 2019, zie paragraaf 4.2.1.).

3.4

Worden de aanvullende kaders nageleefd?

In dit hoofdstuk hebben wij gekeken naar kaders van Provinciale Staten met wensen/eisen aan de informatievoorziening van Gedeputeerde Staten, in aanvulling op de wettelijke actieve en passieve informatieplicht. Vanaf de invoering van de dualisering (2003) tot 2015 hebben wij geen aanvullende kaders in Groningen aangetroffen. Het Reglement van Orde uit 2015 bevat voor het eerst aanvullende richtlijnen (zie paragraaf 3.3.1). In deze paragraaf staan we stil bij de vraag of ook gecontroleerd wordt of deze richtlijnen gevolgd werden door de ambtelijke dienst. Sinds 2013 zet de griffie actief in op onder andere de kwaliteit van stukken. Belangrijke richtsnoeren hiervoor vormen de (Mondriaan) beleidscyclus en de statenminuut (zie paragraaf 3.3.1.) De griffie heeft geprobeerd de ambtelijke dienst te overtuigen van het nut van deze werkwijze. In 2017 heeft de griffie een toets uitgevoerd in hoeverre de ambtelijke stukken voldeden aan de richtlijnen uit de statenminuut. De conclusie was, dat bij minder dan de helft van de Statenstukken het format van de statenminuut goed werd toegepast. Eind 2017 werd de Statenminuut aangepast. Na 2017 heeft de griffie niet meer structureel en consequent bijgehouden in hoeverre de (geactualiseerde) Statenminuut accuraat werd toegepast. Wel geeft de griffie incidenteel feedback op het gebruik van het format.

46 Tevens houdt de griffie (sinds september 2021) bij of brieven en voordrachten zijn voorzien van een pictogram dat aangeeft op welke fase in het beleidsproces het document betrekking heeft (zie verder bijlage 7). Uit de Statenstukken is niet altijd duidelijk wat van Provinciale Staten wordt verwacht. Als dat volgens de griffie het geval is, dan vraagt zij dit zo nodig na bij de ambtelijke dienst en/of schrijft zij een annotatie op de agenda met een verduidelijkende toelichting.

3.5 ▪

Statenleden vinden het zeer wenselijk dat Gedeputeerde Staten en de ambtelijke organisatie hen voorzien van samengevatte en geduide beleidsinformatie, informatie waaruit blijkt dat beleid (al dan niet) werkt en informatie over alternatieve scenario’s. De feitelijke informatievoorziening door Gedeputeerde Staten en ambtelijke organisatie laat volgens Statenleden te wensen over: deze bedraagt 1,0 punten of meer (op een schaal van 1 tot 5). Groningse Statenleden zijn het minst tevreden over de ontvangen informatie over de effectiviteit van het beleid. Minder ontevreden zijn ze over ontvangen informatie over alternatieve scenario’s en over de samengevatte en geduide beleidsinformatie.

▪

46

Samenvattende bevindingen

Gebaseerd op een groepsinterview met twee medewerkers van de Statengriffie van Groningen op 26 oktober 2021.

30

Eindrapport Groningen Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

▪

▪

▪

▪

31

In aanvulling op het wettelijk kader hebben Provinciale Staten vanaf 2003 voor het eerst in het Reglement van Orde 2015 aanvullende afspraken beschreven over eisen aan informatie die in Statenstukken terug dient te komen. De nieuwste versie van het Reglement van Orde (2019) bevat deze afspraken niet meer. Deze afspraken zijn echter wel geactualiseerd en staan in aparte documenten, maar zijn niet allemaal bekend bij de ambtelijke dienst. In het Reglement van Orde 2015 wordt de (Mondriaan) beleidscyclus geïntroduceerd. Hierin staan vijf momenten waarop Provinciale Staten worden betrokken bij de besluitvorming. Hoewel het beleidsproces per dossier of onderwerp kan verschillen, vormt deze beleidscyclus een belangrijke leidraad voor de informatievoorziening van Provinciale Staten door Gedeputeerde Staten. De ‘statenminuut’ bevat de onderdelen (‘kopjes’) die in iedere brief aan Provinciale Staten of Statenvoordracht terug moeten komen. Brieven en voordrachten aan Provinciale Staten kennen daarmee in theorie een uniforme structuur. De wijze waarop Gedeputeerde Staten Provinciale Staten informeren is een actueel thema in de Groningse Staten. Zo hebben enkele Groningse Statenleden een notitie opgesteld die de verwachtingen van Provinciale Staten beschrijft over startnotities, kadernota’s en evaluatiedocumenten. Deze notitie borduurt voort op de Mondriaan(beleidscyclus).

Deze notitie is vervolgens behandeld door het Presidium en in een bredere context aangeboden aan het College van Gedeputeerde Staten. Daarnaast hebben enkele Statenleden voorstellen gedaan naar aanleiding van de ontwikkelingen over de Ring Zuid om de informatiepositie van Provinciale Staten te verbeteren. Parallel daaraan is de Mondriaan(beleidscyclus) ook door de ambtelijke dienst verder ontwikkeld. In 2017 heeft de Groningse griffie getoetst in hoeverre ambtelijke stukken voldeden aan de richtlijnen uit de statenminuut; dat bleek in minder dan de helft van de Statenstukken het geval. Mede naar aanleiding van de toets eind 2017 is de statenminuut aangepast. Na 2017 heeft de griffie niet meer structureel en consequent bijgehouden in hoeverre de (geactualiseerde) Statenminuut accuraat werd toegepast. Wel geeft de griffie incidenteel feedback op het gebruik van het format.

Eindrapport Groningen Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

4. Ondersteuning van Statenleden: ambtelijke bijstand 4.1

Inleiding

Een effectieve samenwerking tussen Provinciale Staten (fracties) en ondersteunende diensten is een belangrijke voorwaarde voor Statenleden om hun kaderstellende en controlerende werkzaamheden goed uit te kunnen voeren. In dit hoofdstuk zoomen we in op ambtelijke bijstand. Het recht op ambtelijke bijstand is wettelijk verankerd in de Provinciewet. In Groningen is de (wettelijk verplichte) Verordening ambtelijke bijstand provinciale staten van Groningen 2019 vastgesteld. 47 Dit hoofdstuk geeft antwoord op deelvragen 2 en 3: Artikel 33 Provinciewet: 2. Hoe tevreden zijn Statenleden over de Lid 1: Provinciale staten en elk van hun leden hebben recht op ambtelijke bijstand. ondersteuning die zij krijgen om te voorzien Lid 2: De in provinciale staten vertegenwoordigde in hun informatiebehoefte? (Welke groeperingen hebben recht op ondersteuning Lid 3: Provinciale staten stellen met betrekking tot de informatiebehoefte hebben zij; op welke ambtelijke bijstand en de ondersteuning van de in manier wordt in deze behoefte voorzien en provinciale staten vertegenwoordigde groeperingen een verordening vast. De verordening bevat ten aanzien van de hoe worden zij hierin ondersteund?) ondersteuning regels over de besteding en de 3. Welke afspraken zijn er in het verleden verantwoording.

gemaakt met betrekking tot de informatievoorziening van Gedeputeerde Staten aan Provinciale Staten? In hoeverre staan deze afspraken helder op het netvlies van betrokkenen en in hoeverre worden deze nageleefd?

4.2

Ambtelijke bijstand

De ambtelijke bijstand voor Provinciale Staten is geregeld in diverse documenten. Die bespreken we in deze paragraaf.

4.2.1 Verordening ambtelijke bijstand provinciale staten van Groningen 2019 Op 13 maart 2019 hebben Provinciale Staten de Verordening ambtelijke bijstand provinciale staten van Groningen 2019 aangenomen. Deze verordening maakt onderscheid tussen informatie en bijstand: ▪ Informatie is gedefinieerd als inzage in of afschrift van documenten die openbaar zijn.

47

Provincie Groningen, Verordening ambtelijke bijstand provinciale staten van Groningen 2019, 2019.

32

Eindrapport Groningen Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

▪

Bijstand is gedefinieerd als ondersteuning bij het leveren van informatie ten behoeve van het opstellen van een voorstel, motie of amendement of andere ondersteuning van meer dan geringe omvang.

Verzoek om informatie Met een verzoek om informatie dient het Statenlid zich te wenden tot de griffie of een ambtenaar (artikel 2). Wanneer er twijfel is of het verzoek valt onder het vragen van informatie, moet het Statenlid het verzoek aan de griffier of de provinciesecretaris voorleggen. Die beslist dan of de informatie wordt verstrekt. De griffier en de provinciesecretaris zijn gezamenlijk verantwoordelijk voor het afhandelen van een verzoek om informatie (artikel 6). Verzoek om bijstand Een Statenlid wendt zich tot de griffier met een verzoek om bijstand (artikel 3). In beginsel verleent de griffier de bijstand. Als het nodig is, dan wijst de provinciesecretaris een of meerdere ambtenaren aan om de bijstand te verlenen. De verordening geeft (artikel 4) drie redenen waarom de griffie of een ambtenaar een verzoek om bijstand kan weigeren: ▪ het verzoek heeft niets te maken met de werkzaamheden van Provinciale Staten; ▪ het verzoek kan de belangen van de provincie schaden; ▪ de gevraagde bijstand is buitenproportioneel. Beslissen en verantwoording De griffier en de provinciesecretaris beslissen gezamenlijk in hoeverre één of meer van de hierboven genoemde redenen van toepassing zijn en delen deze beslissing met het betreffende Statenlid.

Volgens de verordening (artikel 6) zijn de griffier en de provinciesecretaris gezamenlijk verantwoordelijk voor het correct afhandelen van de verzoeken tot ambtelijke bijstand. In geval van een geschil beslist de Commissaris van de Koning.

4.2.2 Overige richtlijnen In het Reglement van Orde provinciale staten provincie Groningen 2019 staat dat de griffier voor voldoende ondersteuning van de vergadering van Provinciale Staten zorgt (artikel 5).48 De Gedragscode integriteit ambtenaren provincie Groningen plaatst ambtelijke integriteit in een breder perspectief, waaronder het ondersteunen van Statenleden.

4.3

Ambtelijke bijstand in de praktijk

De griffie pakt een verzoek om ambtelijke bijstand in eerste instantie zelf op, mits zij daarvoor de kennis en voldoende tijd heeft. Als dat niet zo is, dan geleidt de griffie het verzoek door naar de ambtelijke organisatie; de griffie heeft dan een begeleidende en adviserende rol. Indien nodig stuurt de griffie de betreffende ambtenaar of

48

Provincie Groningen, Reglement van orde provinciale Staten provincie Groningen 2019, 2019.

33

Eindrapport Groningen Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

ambtenaren van de ambtelijke dienst die het verzoek oppakken direct aan. Een formeel verzoek om ambtelijke bijstand gebeurt onder andere in geval van initiatiefvoorstellen of technische vragen die niet binnen een dagdeel te beantwoorden zijn. Initiatiefvoorstellen komen niet zo vaak voor (doordat het opstellen ervan veel tijd kost en er in sommige gevallen ook andere instrumenten in te zetten zijn).49 Ambtelijke (inhoudelijke) ondersteuning bij werkgroepen van en uit de Staten komt vaker voor. In een gesprek met de ambtelijke dienst wordt aangegeven dat het institutionele geheugen van Provinciale Staten in eerste instantie de verantwoordelijkheid van Provinciale Staten zelf is. Er is veel te winnen in de overdracht van kennis en kunde in de Statenfracties. De provinciale organisatie heeft in een gesprek aangegeven dat ze bij deze kennisoverdracht wél een rol kan spelen. De ambtelijke organisatie geeft aan dat ze de samenwerking tussen ambtenaren en de Statenleden als productief ervaart, uitzonderingen daargelaten. In aanvulling op de meer formele ambtelijke bijstand verstrekt zij ook ambtelijke ondersteuning via informelere wegen. Voorbeelden daarvan zijn ‘Praten met de Staten’ en informele bijpraatsessies (over bijvoorbeeld de Gaswinning of WOB-verzoeken). 50

4.4 ▪

49 50

Samenvattende bevindingen

Volgens de betreffende verordening en in de praktijk willigt de griffier verzoeken om ambtelijke bijstand in beginsel in.

Gebaseerd op een groepsinterview met twee medewerkers van de Statengriffie van de provincie Groningen op 26 oktober 2021. Gebaseerd op een groepsinterview met drie medewerkers van de provincie Groningen op 31 januari 2022.

34

Eindrapport Groningen Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

5. Ondersteuning van Statenleden: griffie 5.1

Inleiding

Bij de uitvoering van hun volksvertegenwoordigende, kaderstellende en controlerende taken kunnen Statenleden hulp krijgen. Deze hulp is wettelijk verankerd in de Provinciewet. De griffie is één van de vormen van ondersteuning. Uit artikel 104 Provinciewet volgt dat Provinciale Staten de griffier benoemen en dat de griffier Provinciale Staten en hun commissies ondersteunt bij het uitvoeren van hun taken. In een instructie moeten nadere regels over de taken en bevoegdheden van de griffier worden vastlegt evenals voor de organisatie van de griffie. In Groningen is de wettelijk verplichte Instructie griffier provincie Groningen 2015 vastgesteld.51

Artikel 104, 104a (1,2) en 104e (1,2) Provinciewet: Art. 104: Provinciale staten benoemen de griffier. Zij zijn tevens bevoegd de griffier te schorsen en te ontslaan. Art. 104a, lid 1: De griffier staat provinciale staten en de door hen ingestelde commissies bij de uitoefening van hun taak terzijde. Art. 104a, lid 2: Provinciale staten stellen in een instructie nadere regels over de taak en de bevoegdheden van de griffier. Art. 104e, lid 1: Provinciale staten kunnen regels stellen over de organisatie van de griffie. Art. 104e, lid 2: Provinciale staten zijn bevoegd de op de griffie werkzame ambtenaren te benoemen, te schorsen en te ontslaan.

In dit hoofdstuk behandelen we eerst de meest relevante uitkomsten van de enquête. Die vullen we aan met inzichten en beelden uit de gesprekken met betrokkenen. Vervolgens vergelijken we de belangrijkste uitkomsten met die uit Drenthe en Fryslân. Het tweede deel van dit hoofdstuk (paragraaf 5.3 en verder) bevat achtergrondinformatie, zoals relevante regelingen en verordeningen en gegevens over de kwantitatieve omvang van griffie.

5.2

Oordeel Statenleden en fractieondersteuners

In deze paragraaf maken we inzichtelijk voor welke vormen van informatie en ondersteuning Provinciale Staten terecht kunnen bij de griffie: welke vormen van informatie en ondersteuning ontvangen Statenleden in de praktijk, hoe tevreden zijn zij daarover, en welke vormen van informatie en/of ondersteuning zou de griffie volgens hen idealiter moeten bieden? Groningse Statenleden geven aan vooral behoefte te hebben aan specialistische ondersteuning van de griffie. Zij wensen ook dat de griffie hen voorziet van samengevatte en geduide beleidsinformatie en

51

Provincie Groningen, Instructie griffier provincie Groningen 2015, 2015. In november 2021 is een nieuwe instructie voor de griffier behandeld in Provinciale Staten. Deze valt buiten de kaders van dit onderzoek. Richting het formuleren van aanbevelingen gaan we hier wel rekening mee houden. 35

Eindrapport Groningen Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

hen ondersteunt bij de inhoudelijke voorbereiding van woordvoeringen, moties, amendementen en/of schriftelijke vragen. Deze vormen van ondersteuning staan in tabel 7 waarin het ideaalbeeld, de norm, wordt vergeleken met het praktijkbeeld. Net als bij de informatievoorziening of ondersteuning door Gedeputeerde Staten en/of ambtelijke dienst (hoofdstuk 3) geven we alleen de vormen weer die hoger dan 3,75 scoren. De tabel laat zien dat de verschillen tussen het ideaalbeeld, de norm, van Provinciale Staten en de ondersteuning in de praktijk binnen 0,7 punten van elkaar liggen. Tabel 7: Ideaalbeeld, praktijkbeeld en verschil tussen beide voor drie vormen

Ideaalbeeld (1-5)

Praktijkbeeld (1-5)

Verschil

(hulp bij) Inhoudelijke voorbereiding van een initiatiefvoorstel in de vorm van specialistische ondersteuning

4,7

4,6

0,1

Samengevatte en geduide beleidsinformatie

4,3

3,7

0,6

(hulp bij) Inhoudelijke voorbereiding van woordvoeringen, moties, amendementen en/of schriftelijke vragen

4,2

3,9

0,3

Figuur 4 toont hoe tevreden Statenleden zijn over de informatie en hulp die zijn van de griffie ontvangen. Statenleden zijn doorgaans tevreden (> 4,0) over de hulp die zij ontvangen voor een initiatiefvoorstel en voor woordvoeringen, moties, amendementen en/of schriftelijke vragen. Over de verstrekte samengevatte en geduide beleidsinformatie is men ook redelijk tevreden (3,5 op een schaal van 1 tot 5).

Tevredenheid over geleverde informatie / ondersteuning griffie

tevredenheid

1

2

3

4

(hulp bij) Inhoudelijke voorbereiding van een initiatiefvoorstel in de vorm van specialistische ondersteuning (hulp bij) Inhoudelijke voorbereiding van woordvoeringen, moties, amendementen en/of schriftelijke vragen. samengevatte en geduide beleidsinformatie Figuur 4: Tevredenheid over door griffie verstrekte informatie/hulp voor drie vormen

36

Eindrapport Groningen Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

5

5.2.1 Vergelijkend perspectief Net als de Groningse Statenleden vinden de Friese en Drentse Statenleden het heel wenselijk dat de griffie hen helpt met specialistische ondersteuning bij de voorbereiding van een initiatiefvoorstel. Over de in de praktijk ontvangen hulp daarbij zijn Groningse Statenleden het meest tevreden (4,2) op een schaal van 1 tot 5), gevolgd door respectievelijk de Drentse (3,8) en Friese Statenleden (3,7). Kijken we naar de behoefte aan samengevatte en geduide beleidsinformatie, dan vinden vooral de Groningse en Friese Statenleden het wenselijk dat de griffie hen daarin voorziet. Dat gebeurt in de praktijk ook en daarover zijn Groningse Statenleden redelijk tevreden (3,5 op een schaal van 1 tot 5); Friese Statenleden zijn hierover noch tevreden noch ontevreden (3,0). De Drentse Statenleden vinden het minder wenselijk dan de Groningse en Friese Statenleden dat de griffie hen voorziet van samengevatte en geduide beleidsinformatie. In de enquête geven Drentse Statenleden aan dat ze deze ondersteuning vooral verwachten van de onderzoekers van Provinciale Staten.52 Dit gebeurt in de praktijk ook en daarover zijn Drentse Statenleden best tevreden (3,9 op een schaal van 1 tot 5). Groningse Statenleden vinden het ook wenselijk dat de griffie meedenkt met de inhoudelijke voorbereiding van woordvoeringen, moties, amendementen en/of schriftelijke vragen.

Die behoefte is er ook onder Drentse Statenleden, onder Friese Statenleden is deze wat kleiner. Friese Statenleden doen vooral een beroep op de eigen fractieondersteuning voor hulp bij de inhoudelijke voorbereiding van woordvoeringen en hebben daar vaak ook genoeg aan. Net als de Groningse Statenleden geven de Drentse en Friese Statenleden aan tevreden te zijn over de hulp die zij in dit verband ontvangen van de griffie (respectievelijk 4,8; 4,1 en 3,8 op een schaal van 1 tot 5). Tabel 8: Ter vergelijking: ideaalbeeld, praktijkbeeld, verschil tussen beide en tevredenheid voor drie vormen, Provinciale Staten Fryslân en Drenthe

Provincie Fryslân

Ideaalbeeld (15)

Praktijkbeeld (1-5)

Verschil

Tevredenheid (1-5)

(hulp bij) Inhoudelijke voorbereiding van een initiatiefvoorstel in de vorm van specialistische ondersteuning

4,2

3,6

0,6

3,7

Samengevatte en geduide beleidsinformatie

4,0

3,6

0,4

3,0

(hulp bij) Inhoudelijke voorbereiding van woordvoeringen, moties, amendementen en/of schriftelijke vragen

3,8

2,9

0,9

3,8

(hulp bij) Inhoudelijke voorbereiding van een initiatiefvoorstel in de vorm van specialistische ondersteuning

4,4

3,9

0,5

3,8

Samengevatte en geduide beleidsinformatie

3,7

3,4

0,3

3,9

(hulp bij) Inhoudelijke voorbereiding van woordvoeringen, moties, amendementen en/of schriftelijke vragen

4,0

3,6

0,4

4,1

Provincie Drenthe

52

Deze onderzoekers zijn ondergebracht bij de griffie van Drenthe en daarom worden zij hier, in het hoofdstuk over de griffie, behandeld.

37

Eindrapport Groningen Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

5.2.2 Werkzaamheden van de griffie in de praktijk Het uitgangspunt van de griffie in Groningen is dat zij verantwoordelijk is voor het borgen van het democratisch besluitvormingsproces. De werkzaamheden van de griffie daarvoor variëren sterk. De organisatorische en procedurele ondersteuning ten behoeve van het besluitvormingsproces vormt hiervan de basis en vergt in de praktijk de meeste tijd. De griffie streeft naar een 70-30 procent tijdsverdeling, waarbij zo’n 70 procent van de tijd/capaciteit gebruikt wordt voor deze organisatorische en procedurele ondersteuning. Het resterende deel besteedt de griffie aan het ondersteunen van Statenleden bij het vinden van het meest geschikte instrument om hun doel te bereiken en zo de meeste invloed te hebben. Dit doet de griffie meer dan vroeger (2013-2014). De griffie staat Provinciale Staten actief bij en probeert hen zo goed mogelijk in positie te brengen. Informatievoorziening is hierbij een belangrijk onderdeel. In afstemming met het presidium worden daarom regelmatig gastcolleges georganiseerd over uiteenlopende, relevante onderwerpen. Deze gastcolleges zijn niet direct gekoppeld aan besluitvormingsmomenten; Statenleden vinden dit interessant. Daarnaast organiseert de griffie kennisoverdracht tijdens de Stateninformatiedagen die een vaste plek kennen in de vergadercyclus.

Op deze dagen wordt ambtelijke informatie gegeven bij onderwerpen die op de agenda staan, via onder meer presentaties en tijdens Praten met de Staten. Ook worden trainingen georganiseerd, zoals een debattraining in september 2021 tijdens een tweedaagse in Arnhem. Verder is een maatjesproject geïnitieerd waarbij een nieuw Statenlid wordt gekoppeld aan een ervaren Statenlid, zijn er workshops mores en politiek handwerk en worden meer themadossiers opgezet zodat Statenleden snel de historie en reikwijdte van een dossier kunnen inzien. De rol van Provinciale Staten in het besluitvormingsproces wordt hierin meegenomen. 53 De griffier fungeert als aanjager bij het opstellen van de themadossiers, Gedeputeerde Staten en de ambtelijke organisatie zijn hiervoor verantwoordelijk. Naast de hierboven genoemde taken is de griffie ook verantwoordelijk voor het ordelijk installeren van nieuwe Statenleden, de jaarlijkse functioneringsgesprekken met de Commissaris van de Koning en de goede verloop van de Eerste Kamerverkiezingen. Ook is de griffie verantwoordelijk voor het archief54 en functioneert ze als algemeen vraagbaak voor Statenleden, onder andere voor administratieve en secretariële ondersteuning.55

5.3

Richtlijnen

De Instructie griffier provincie Groningen 2015 geeft richtlijnen voor de werkzaamheden van de griffie. Een andere relevante richtlijn, is het Reglement van orde provinciale staten provincie Groningen 2019.

53

Gebaseerd op een groepsinterview met twee medewerkers van de Statengriffie van de provincie Groningen op 26 oktober 2021. iBabs, zie ook H7, het Statenarchief. 55 Gebaseerd op e-mailcorrespondentie tussen de Noordelijke Rekenkamer en de Statengriffie van de provincie Groningen op 14 februari 2022. Deze werkzaamheden zijn niet limitatief. 54

38

Eindrapport Groningen Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

5.3.1 Instructie griffier provincie Groningen 2015 Op 10 augustus 2015 stelden Provinciale Staten de Instructie griffier provincie Groningen 2015 vast. Deze instructie verving de Instructie griffier van 20 maart 2003. De algemene ondersteuning die de griffie verzorgt is beschreven in artikel 2 van de instructie; de griffie: A. draagt zorg voor een goede en doelmatige ondersteuning van Provinciale Staten. B. doet voorstellen met betrekking tot de organisatie van de werkzaamheden en werkprocessen van Provinciale Staten. Dit doet de griffie ook voor het Presidium en het Seniorenconvent. C. adviseert Provinciale Staten met betrekking tot de invulling van hun rol in de beleids- en beheerscyclus. De invulling van de lange Seniorenconvent termijnagenda valt hier ook onder. Volgens artikel 10 van het Reglement van orde D. adviseert Provinciale Staten en hun organen bij provinciale staten provincie Groningen 2019 is er de kaderstellende, volksvertegenwoordigende een seniorenconvent voor het bespreken van vertrouwelijke aangelegenheden. De en controlerende taken. samenstelling van het seniorenconvent is gelijk E. verleent gevraagd en ongevraagd advies en aan die van het presidium. De vergaderingen en beraadslagingen zijn niet openbaar.56 bijstand aan Provinciale Staten en hun organen. D. ondersteunt Provinciale Staten in de Presidium communicatie met de inwoners van de provincie.

Volgens artikel 6 van het Reglement van orde E. begeleidt onderzoeken die in het kader van de provinciale staten provincie Groningen 2019 is er een presidium, met als leden de fractievoorzitters kaderstellende en controlerende taken van of hun vervangers. In artikel 7 staat dat het regelen van alle zaken die verband houden met Provinciale Staten uitgevoerd worden. F. ondersteunt bij het toepassen van de werkzaamheden van de Staten, de voorbereiding van agenda’s van de Stateninstrumenten. vergaderingen van provinciale staten en Statencommissies.57

Agenderingsproces De griffie is verantwoordelijk voor de verzending van de voorlopige agenda en de overige stukken aan de deelnemers van vergaderingen van Provinciale Staten, Statencommissies, het Presidium en het Seniorenconvent (artikelen 3-7). Sinds het najaar van 2021 bereidt de griffie ook de vergaderingen van de agendacommissie voor en per 2022 tevens die van de auditcommissie. Aanwezigheid bij vergaderingen De griffie moet aanwezig zijn bij de vergaderingen van Provinciale Staten en zorgen voor een goede en tijdige verslaglegging. Dit geldt ook voor vergaderingen van Statencommissies, het Presidium en het Seniorenconvent (artikelen 4 en 5). Organisatie De griffier geeft leiding aan de griffie; de medewerkers van de griffie ondersteunen de griffier. De griffier bewaakt de eenheid in de uitoefening van de taken van de griffie. Provinciale Staten stellen jaarlijks de begroting van de griffie vast. De griffier is verantwoordelijk voor het beheer van de beschikbare middelen. In het geval van verhindering of vervanging van de griffier is de griffier ervoor

56 57

Provincie Groningen, Reglement van orde provinciale staten provincie Groningen 2019, 2019. Provincie Groningen, Reglement van orde provinciale staten provincie Groningen 2019, 2019.

39

Eindrapport Groningen Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

verantwoordelijk dat twee plaatsvervangende griffiers ter benoeming aan Provinciale Staten worden voorgesteld. De plaatsvervangend griffier neemt de taken van de griffier waar in diens afwezigheid.

5.3.2 Reglement van orde provinciale staten van Groningen 2019 Van de vergaderingen van Provinciale Staten wordt een woordelijk verslag gemaakt: de handelingen. Deze handelingen worden, na vaststelling door Provinciale Staten, openbaar gemaakt via de website van de provincie. Naast de handelingen worden digitale beeld- en geluidsopnamen gemaakt en wordt de vergadering live uitgezonden. Besluiten van Provinciale Staten worden na ondertekening bekend gemaakt via de provinciale website. Van de commissievergaderingen worden digitale beeld- en geluidsopnamen gemaakt die live uitgezonden worden via de provinciale website. Deze beelden zijn na afloop ook terug te kijken.

5.4

Inwerkprogramma Statenleden

Om de Statenleden voor te bereiden op de Statenperiode 2019-2023, heeft de griffie een enkele nieuwsbrieven uitgegeven. Een nieuwsbrief voor alle kandidaat-Statenleden en een voor verkozen Statenleden. De nieuwsbrief voor verkozen Statenleden gaf zicht op de praktische en de inhoudelijke voorbereiding van Statenleden. De praktische voorbereiding bevatte een stappenplan voor het installeren van de Statenleden. Deze voorbereiding bestond onder andere uit uitleg over de benoeming van Statenleden en het inleveren van de geloofsbrieven, naast uitleg over tal van praktische zaken. De inhoudelijke voorbereiding bestond uit introductiemodules, lezingen en kennismakingsgesprekken, verdeeld over vijf dagen. De onderwerpen wisselden van politieke vaardigheden, een kennismaking met beleidsafdelingen van de provincie en een kennismaking met externe organisaties.58 Voor de zomer is de introductieperiode afgesloten met een tweedaags werkbezoek aan Den Haag over het thema ‘lobby’. Naast deze nieuwsbrief heeft de griffie ook een nieuwsbrief geschreven in aanloop naar de Eerste Kamerverkiezingen.

5.5

Omvang van de griffie

5.5.1 Huidige bezetting griffie59 Vanaf 2013 bestaat de griffie van Groningen uit dezelfde zes medewerkers. De griffier wordt ondersteund door vier statenadviseurs, waaronder één communicatieadviseur, en één managementassistente. In mei 2021 is voor de duur van een jaar een extra secretariële medewerker aangetrokken. Bovendien is onlangs besloten de griffie uit te breiden met één of twee junior commissiegriffiers. Dit is bekrachtigd bij de vaststelling van de begroting voor 2022.60

58

Provincie Groningen, Nieuwsbrief voor gekozen Statenleden, 2019. Deze paragraaf is gebaseerd op e-mailcorrespondentie tussen de Noordelijke Rekenkamer en de Statengriffie van Groningen op 14 september 2021. 60 Op het moment van schrijven, maart 2022, zijn één extra secretariële medewerker en twee junior commissiegriffiers aangesteld. 59

40

Eindrapport Groningen Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

5.5.2 Omvang griffie en ambtelijke organisatie provincie Groningen 2003-nu61 Vanaf 2003 is er weinig veranderd in de opbouw van de griffie. De griffie heeft cijfers over de formatie en de bezetting beschikbaar vanaf 2009 (zie tabel 6). Hieruit blijkt dat de omvang van de griffie rond de zes fte schommelt. Ook in de periode 2003 tot 2009 was dat volgens de griffie het geval. Tabel 9 zet de omvang van de griffie af tegen die van de ambtelijke organisatie. De ambtelijke organisatie van de provincie ondersteunt in beginsel het dagelijks bestuur van de provincie, het College van Gedeputeerde Staten, bij zijn werkzaamheden. De tabel laat zien dat de omvang van de ambtelijke organisatie van de provincie vanaf 2010 geleidelijk afnam. Vanaf 2016 nam dit weer toe tot ongeveer 825 fte in 2020. Zoals al aangegeven bleef de omvang van de griffie over de periode 2010-2020 gelijk. De verhouding tussen de omvang van de ambtelijke organisatie en de omvang van de griffie bedroeg gedurende de gehele periode ongeveer 0,80 procent. Provinciale Staten bepalen zelf de omvang van de griffie. De tabel laat zien dat de omvang van de griffie losstaat van de omvang van de ambtelijke organisatie. Als de ambtelijke organisatie afslankt of groeit, dan heeft dat geen gevolgen voor de griffie. Tabel 9: omvang ambtelijke dienst en griffie in fte en verhouding tussen beide

Aan het eind van: 2010 2012 2014 2016 2018 2020

Omvang ambtelijke dienst in fte 842 803 713 717 770 825

Omvang griffie in fte 6,55 6,65 6,50 5,90 5,90 6,47

Verhouding tussen beide (in procenten) 0,78 0,83 0,91 0,82 0,77 0,78

5.5.3 Vergelijkend perspectief De Groningse griffie had in 2020 een omvang van ongeveer 6,47 fte. Figuur 5 vergelijkt die omvang met die van de griffies in de andere provincies.62 Deze figuur is afkomstig uit een onderzoek dat is uitgevoerd op verzoek van de fractievoorzitters in Provinciale Staten van Utrecht. De figuur laat zien dat de Groningse griffie gemeten in fte’s de kleinste is, gevolgd door Utrecht en Fryslân. Van de Noordelijke provincies heeft Drenthe de grootste griffie.

61

Deze paragraaf is gebaseerd op e-mailcorrespondentie tussen de Noordelijke Rekenkamer en de Statengriffie van Groningen op 14 september 2021. 62 Loots, J., Bevindingen onderzoek ambities, wensen en ondersteuningsbehoeften provinciale staten Utrecht en doorlichting van de griffie, 2020. Voor een uitgebreidere toelichting over de manier waarop deze cijfers tot stand zijn gekomen, verwijzen wij naar dit onderzoek. 41

Eindrapport Groningen Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

Naast het vergelijken van de griffies van de Noordelijke provincies, vergelijken wij de omvang van de griffie ook met de omvang van de ambtelijke dienst van de betreffende provincie (tabel 10). Eerder onderzoek laat zien dat de gemiddelde omvang van de griffies bij Nederlandse gemeenten 2,85 fte bedroeg. 63 De omvang van de gemiddelde gemeentelijke organisatie bedroeg 350 fte. Daaruit volgt dat de gemiddelde griffie kleiner is dan één procent van het ambtelijke apparaat van de gemeente. Tabel 10 laat zien dat dit ook van toepassing is voor Groningen en Fryslân: in beide provincies is de omvang van de griffie kleiner dan één procent van het provinciaal ambtelijk apparaat. Drenthe vormt hier de uitzondering op de regel. Daar is de omvang Figuur 5: Omvang griffie in de twaalf provincies gemeten in fte en aantal van de griffie gelijk aan ongeveer twee medewerkers, exacte datum onbekend. (bron: J. Loots, 2020) procent van het ambtelijk apparaat. Dit wordt gedeeltelijk verklaard door een afzonderlijke onderzoeksfaciliteit ten behoeve van Provinciale Staten die is ondergebracht bij de Drentse griffie. Tabel 10: Omvang ambtelijke organisatie, griffie en verhouding tussen beide voor Fryslân, Drenthe, Groningen

Jaar: 2020 Provincie Fryslân Provincie Groningen Provincie Drenthe

5.6 ▪

63

Omvang ambtelijke dienst in fte

Omvang griffie in fte

739 825 528

7,00 6,47 10,50

Verhouding tussen beide (in procenten) 0,95 0,78 1,99

Samenvattende bevindingen

De omvang van de griffie is sinds de oprichting ervan ongeveer gelijk gebleven. Tussen 2010 en 2020 heeft de omvang van de Groningse griffie bewogen tussen 5,9 en 6,7 fte. Dat is minder dan één procent van de omvang van de ambtelijke organisatie. Vergeleken met gemeenten is dat niet ongewoon. Vergeleken met Fryslân en Drenthe is dat aan de lage kant. De omvang van de griffie staat los van de omvang van de ambtelijke organisatie van de provincie Groningen.

Raad voor het Openbaar Bestuur. Goede ondersteuning, sterke democratie. Den Haag: Raad voor Openbaar Bestuur, 2020.

42

Eindrapport Groningen Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

▪

▪

▪

43

Groningse Statenleden hebben vooral behoefte aan specialistische ondersteuning door de griffie. Groningse Statenleden wensen ook dat de griffie hen voorziet van samengevatte en geduide beleidsinformatie en hen ondersteunt bij de inhoudelijke voorbereiding van woordvoering, moties, amendementen en/of schriftelijke vragen. Er zit relatief weinig verschil tussen deze wensen van Provinciale Staten en het beeld uit de praktijk (minder dan 0,7 punten op een schaal van 1 tot 5). Dit suggereert dat het ideaalbeeld van de Staten en de gang van zaken in de praktijk goed op elkaar zijn afgestemd voor wat betreft de werkzaamheden van de griffie. Statenleden zijn doorgaans tevreden (> 4,0) over de (specialistische) hulp die zij van de griffie ontvangen voor een initiatiefvoorstel en voor woordvoeringen, moties, amendementen en/of schriftelijke vragen. Over de verstrekte samengevatte en geduide beleidsinformatie zijn zij ook redelijk tevreden (3,5 op een schaal van 1 tot 5). Activiteiten die de griffie organiseert en die in potentie bijdragen aan het leervermogen van de Staten zijn bijvoorbeeld: Het organiseren van gastcolleges: regelmatig komen hoogleraren over uiteenlopende, relevante onderwerpen vertellen.

Kennisoverdracht tijdens de introductieperiode en tussentijds, onder meer door trainingen, opzetten maatjesproject (waarbij een nieuw Statenlid wordt gekoppeld aan een ervaren Statenlid), workshop mores en politiek handwerk, het aanjagen van de ambtelijke organisatie bij het opzetten van themadossiers en het organiseren van inhoudelijke sessies (bijvoorbeeld gesprekken met ambtenaren tijdens Praten met de Staten).

Eindrapport Groningen Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

6. Ondersteuning van Statenleden: fractieondersteuning 6.1

Inleiding

Bij de uitvoering van hun volksvertegenwoordigende, kaderstellende en controlerende taak kunnen Statenleden hulp krijgen. Deze hulp is wettelijk verankerd in de Provinciewet. De fractieondersteuning is een van de vormen van ondersteuning. Artikel 33 Provinciewet:

In Groningen is de wettelijk verplichte Lid 2: De in provinciale staten vertegenwoordigde groeperingen hebben recht op ondersteuning Fractiekostenverordening 2016 provincie Lid 3: Provinciale staten stellen met betrekking tot de Groningen vastgesteld. 64 Fractieondersteuning ambtelijke bijstand en de ondersteuning van de in voldoet aan de kenmerken van een subsidie, provinciale staten vertegenwoordigde groeperingen een verordening vast. De verordening bevat ten aanzien van de zoals bedoeld in artikel 4:21 lid 1 Awb, waardoor ondersteuning regels over de besteding en de de regels uit titel 4.2 Awb van toepassing zijn en verantwoording. het besluit over de hoogte van de financiële bijdrage openstaat voor bezwaar en beroep.65 In dit hoofdstuk behandelen we eerst de meest relevante uitkomsten van de enquête. Die vullen we aan met inzichten en beelden uit de gesprekken met betrokkenen. Vervolgens vergelijken we de belangrijkste uitkomsten met die uit Groningen en Fryslân. Het tweede deel van dit hoofdstuk (paragraaf 6.3 en verder) bevat achtergrondinformatie, zoals relevante regelingen en verordeningen en gegevens over de omvang van (de budgetten voor) de fractieondersteuning.

6.2

Fractieondersteuning in de praktijk

6.2.1 Oordeel Statenleden Tabel 11 toont alle 8 vormen van informatie of ondersteuning die in de enquête worden onderscheiden. Voor deze vormen zetten wij de wenselijke situatie (volgens de leden van Provinciale Staten) af tegen de ervaren situatie. De resultaten laten zien dat Statenleden voor vier vormen van informatie en/of ondersteuning sterk leunen op de eigen fractieondersteuning. Het gaat dan om informatie over eerdere fractiestandpunten of stemgedrag, hulp bij de voorbereiding van woordvoeringen, moties, amendementen, schriftelijke vragen en initiatiefvoorstellen en informatie over vergelijkbare besluiten

64

Provincie Groningen, Fractiekostenverordening 2016 provincie Groningen, 2016. Vereniging van Nederlandse gemeenten, VNG Model Verordening ambtelijke bijstand en fractieondersteuning 2019 en Model Instructies voor de griffier en de secretaris 2019, 2019. 65

44

Eindrapport Groningen Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

in andere provincies. Voor drie van deze vormen worden de Groningse Staten goed geïnformeerd / ondersteund door hun eigen fracties. Voor de informatievoorziening over vergelijkbare besluiten in andere provincies valt de score iets lager uit (3,5). Tabel 11: Ideaalbeeld en praktijkbeeld voor acht vormen - invulling door fractieondersteuning

Ideaalbeeld Praktijkbeeld (1-5) (1-5) Inhoudelijke informatievoorziening over eerdere fractiestandpunten of stemgedrag.

4,9

4,3

(hulp bij) Inhoudelijke voorbereiding van woordvoeringen, moties, amendementen en/of schriftelijke vragen.