1.4.2 Noordelijke Rekenkamer - Eindrapport Groningen

Groningen | 2022

Kennis maakt kracht

Kennis maakt kracht Het versterken van het Institutioneel Geheugen van Provinciale Staten van Groningen

1

Opstellers

Klaas Kwakkel en Sam Heslinga

Portefeuillehouder

Jan van der Bij

Datum

4 juli 2022

Eindrapport Groningen Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

Voorwoord Een onderzoek naar het institutioneel geheugen. Misschien niet meteen een voor de hand liggend onderwerp voor een rekenkamer. Toch is er, zo menen wij, alle aanleiding toe: dikwijls zien wij in ons onderzoek dat Provinciale Staten eerdere besluitvorming vergeten. Dat is hen niet kwalijk te nemen: Statenleden hebben beperkt tijd beschikbaar voor het Statenwerk, fracties worden gemiddeld steeds kleiner, de werkdruk per fractielid daardoor hoger, en de doorstroming in de Staten is groot. Nu is het wel zo, dat Provinciale Staten ‘hulptroepen’ hebben voor hun werk: fractieondersteuning, griffie en rekenkamer. Over die vormen van ondersteuning is vooral nagedacht bij de invoering van het dualisme in 2003, met als doel het versterken van de kaderstellende en controlerende rollen van Provinciale Staten. Inmiddels zijn we heel wat jaren verder en is er maatschappelijk veel gewijzigd. De digitale mogelijkheden veroorzaken een niet aflatende informatiestroom zodat volksvertegenwoordigers geen gebrek hebben aan informatie maar er eerder door bedolven worden. Er is sprake van toenemende politieke fragmentatie en doorstroming van fracties. Het vertrouwen in de politiek neemt af. Verder wordt beleid steeds vaker gemaakt in samenwerking tussen bestuurslagen. Kortom: het werk van de volksvertegenwoordigers lijkt complexer te zijn geworden.

Voor de Noordelijke Rekenkamer voldoende aanleiding om zich af te vragen of de bestaande ondersteuning van volksvertegenwoordigers nog adequaat is, gezien de gewijzigde omstandigheden. Tegelijkertijd beogen we met dit onderzoek handreikingen te geven over het verbeteren van de ondersteuning, steeds vanuit de optiek dat volksvertegenwoordigers goed gefaciliteerd dienen te zijn. Wat hier voor u ligt is een bijzonder rapport. Niet alleen gaat dit in de eerste plaats over Provinciale Staten zelf, maar is het ook op een bijzondere manier tot stad gekomen. De ambtelijke controle (‘zijn de gegevens correct’) is dit keer hoofdzakelijk door de griffie gedaan. Daarnaast is er geen bestuurlijke reactie van Gedeputeerde Staten gevraagd, omdat we dat niet vonden passen bij het karakter en het doel van dit onderzoek. In plaats daarvan heeft het presidium de kans gekregen een reactie op te stellen; het Groningse presidium heeft om begrijpelijke redenen afgezien van het geven van een reactie. In het onderzoek stond de informatie van en voor Statenleden centraal: welke behoefte aan inhoudelijke ondersteuning hebt u als Statenleden, wie moet daar in uw ogen in voorzien, en hoe is die ondersteuning dienovereenkomstig te versterken? Vanuit uw ervaring en met onze aanbevelingen kunt u de nieuwe Statenleden een goede start bezorgen. Het woord is aan u.

2

Eindrapport Groningen Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

Inhoud Voorwoord ............................................................................................................................. 2 Conclusies en aanbevelingen .................................................................................................. 5 Aanleiding en vraagstelling................................................................................................................ 5 Conclusies .......................................................................................................................................... 6 Aanbevelingen ................................................................................................................................. 10 1.

Inleiding................................................................................................................. 12

1.1 1.2 1.3 1.4 1.5

Aanleiding ........................................................................................................................ 12 Achtergronden ................................................................................................................. 14 Onderzoeksvraag ............................................................................................................. 15 De aanpak van het onderzoek ......................................................................................... 17 Leeswijzer ........................................................................................................................ 18

2.

Enquête onder PS Groningen ................................................................................. 19

2.1 2.2 2.3

Informatie- en ondersteuningsbehoefte van Provinciale Staten .................................... 19 Oordeel gebruikers .......................................................................................................... 20 Samenvattende bevindingen ........................................................................................... 21

3.

(Eisen aan) informatievoorziening van GS aan PS ................................................... 22

3.1 3.2 3.3 3.4 3.5

Inleiding............................................................................................................................ 22 Invulling door Gedeputeerde Staten en ambtelijke organisatie ..................................... 23 Aanvullende kaders over de informatievoorziening van Provinciale Staten .................. 25 Worden de aanvullende kaders nageleefd? ................................................................... 30 Samenvattende bevindingen ........................................................................................... 30

4.

Ondersteuning van Statenleden: ambtelijke bijstand ............................................. 32

4.1 4.2 4.3 4.4

Inleiding............................................................................................................................ 32 Ambtelijke bijstand .......................................................................................................... 32 Ambtelijke bijstand in de praktijk .................................................................................... 33 Samenvattende bevindingen ........................................................................................... 34

5.

Ondersteuning van Statenleden: griffie .................................................................. 35

5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6

Inleiding............................................................................................................................ 35 Oordeel Statenleden en fractieondersteuners ............................................................... 35 Richtlijnen ........................................................................................................................ 38 Inwerkprogramma Statenleden ...................................................................................... 40 Omvang van de griffie ...................................................................................................... 40 Samenvattende bevindingen ........................................................................................... 42

6.

Ondersteuning van Statenleden: fractieondersteuning .......................................... 44

3

Eindrapport Groningen Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

6.1 6.2 6.3 6.4 6.5

Inleiding............................................................................................................................ 44 Fractieondersteuning in de praktijk ................................................................................ 44 Fractieondersteuning ...................................................................................................... 46 Fractievertegenwoordigers ............................................................................................. 50 Samenvattende bevindingen ........................................................................................... 50

7.

Het Statenarchief ................................................................................................... 52

7.1 7.2 7.3

Gebruik en beoordeling Statenarchief ............................................................................ 52 Vergelijkend perspectief .................................................................................................. 53 Samenvattende bevindingen ........................................................................................... 55

Bronnenlijst ......................................................................................................................... 56 Bijlage 1: Fragmentatie, aantal en omvang van fracties in Provinciale Staten Groningen ...... 59 Bijlage 2: Enquêtevragen Statenleden ................................................................................... 62 Bijlage 3: Beschrijvende statistieken enquête onder PS ........................................................ 84 Bijlage 4: Uitwerking actieve informatieplicht ...................................................................... 85 Bijlage 5: vijf fasen in de Groningse beleidscyclus ................................................................. 86 Bijlage 6: Beter kaders stellen en controleren ....................................................................... 88 Bijlage 7: Mondriaan beleidscyclus 2021 .............................................................................. 94

4

Eindrapport Groningen Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

Conclusies en aanbevelingen Aanleiding en vraagstelling De doorstroming in Provinciale Staten is groot en daardoor gaan veel kennis en ervaring verloren. Direct na Statenverkiezingen is ruim de helft van de Groningse Statenleden nieuw en gedurende de Statenperiode treedt nog een aantal Statenleden terug. Tegelijkertijd moeten Statenleden van steeds meer markten thuis zijn: het gemiddelde aantal leden per fractie neemt af, waardoor een steeds kleinere groep Statenleden het fractiewerk moet uitvoeren. Hierdoor groeit het belang en de noodzaak van goede ondersteuning. Het doel van dit onderzoek is om in kaart te brengen hoe Provinciale Staten inhoudelijk worden ondersteund bij hun werkzaamheden, hoe die ondersteuning bijdraagt aan het onderhouden/vergroten van het leervermogen. Wij analyseren daartoe de ondersteuning door informatievoorziening door Gedeputeerde Staten, ambtelijke bijstand, griffie, fractieondersteuning en archieffunctie. De centrale onderzoeksvraag luidt als volgt: Hoe en door welke geledingen worden Provinciale Staten (PS) ondersteund, hoe tevreden zijn PS daarover en hoe kan het leervermogen van PS nog worden vergroot?

Deze vraag valt uiteen in de volgende deelvragen: 1. Welke tekortkomingen ervaren Statenleden bij het onderhouden en vergroten van het institutioneel geheugen en welke mogelijkheden zien zij voor het verbeteren van het leervermogen? 2. Hoe tevreden zijn Statenleden over de ondersteuning die zij krijgen om te voorzien in hun informatiebehoefte? (Welke informatiebehoefte hebben zij; op welke manier wordt in deze behoefte voorzien en hoe worden zij hierin ondersteund?) 3. Welke afspraken zijn in het verleden gemaakt met betrekking tot de informatievoorziening van Gedeputeerde Staten aan Provinciale Staten? In hoeverre staan deze afspraken helder op het netvlies van betrokkenen en in hoeverre worden deze nageleefd? 4. Welke verschillen bestaan er tussen de noordelijke provincies in dit verband en hoe kunnen zij van elkaar en andere overheden leren?

5

Eindrapport Groningen Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

Conclusies De hoofdconclusie van het onderzoek luidt als volgt: De ondersteuning van Provinciale Staten bestaat uit ambtelijke bijstand, griffie, fractieondersteuning, archieffunctie en adequate informatievoorziening door Gedeputeerde Staten. Bij de behandeling van Statenstukken lopen de Groningse Statenleden tegen drie belangrijke zaken aan. Ten eerste hebben zij een sterke behoefte aan informatie waaruit blijkt in hoeverre beleid werkt, maar voorzien Gedeputeerde Staten en ambtelijke dienst hen hier structureel1 onvoldoende van. Ten tweede hebben ze moeite om een helder overzicht te krijgen van eerdere relevante besluitvorming over hetzelfde onderwerp en de afwegingen die toen een rol speelden. Het creëren van het gewenste heldere overzicht wordt bemoeilijkt, doordat het Statenarchief weinig toegankelijk en gebruiksvriendelijk is. Ten derde ontbreekt het Statenleden aan een duidelijk antwoord op de vraag hoe het te behandelen onderwerp zich verhoudt met (besluitvorming over) gerelateerde beleidsthema’s. Over de griffie zijn Groningse Statenleden tevreden: de behoeften van de Staten en de invulling daarvan door de griffie zijn goed op elkaar afgestemd. De griffie zet actief in op onder andere de kwaliteit van stukken. Een belangrijk richtsnoer hiervoor is de statenminuut.

In 2017 heeft de griffie getoetst in hoeverre Statenstukken voldeden aan de criteria uit de statenminuut en sindsdien gaf de griffie incidenteel feedback op het gebruik ervan. Tot slot concluderen wij dat Groningse Statenleden tevreden zijn over de eigen fractieondersteuning. In de praktijk leveren Groningse (en Drentse) fractiemedewerkers vooral praktische ondersteuning vergeleken met hun Friese collega’s. De wijze waarop Gedeputeerde Staten Provinciale Staten informeren is een actueel thema in de Groningse Staten. Zo hebben enkele Groningse Statenleden hierover in 2021 een notitie opgesteld en zijn er in het kader van de Ring Zuid recentelijk verbetervoorstellen gedaan voor de informatiepositie van de Staten. Deze ontwikkelingen hebben o.a. geleid tot uitbreiding van de themadossiers op de website van de provincie Groningen, het starten van het maatjesproject en het instellen van een agendacommissie die (onder andere) toeziet op de kwaliteit van GS-stukken. Hieronder geven wij gedetailleerder antwoord op de deelvragen van het onderzoek. Per deelvraag staat steeds het korte antwoord op de vraag cursief weergegeven en daaronder een toelichting. 1.

Welke tekortkomingen ervaren Statenleden bij het onderhouden en vergroten van het institutionele geheugen en welke mogelijkheden zien zij voor het verbeteren van het leervermogen? De belangrijkste tekortkoming die Groningse Statenleden ervaren is dat zij het lastig vinden een helder overzicht te krijgen van besluitvorming uit het verleden en de afwegingen die toen een rol speelden. Statenleden zien mogelijkheden om het institutioneel geheugen te vergroten. Provinciale Staten hebben recent zelf het maatjesproject opgezet. Daarin wordt een nieuw Statenlid gekoppeld aan een ervaren

1

Mede gebaseerd op de rode draden die getrokken zijn uit de conclusies en aanbevelingen van vijftien jaar Rekenkameronderzoek (Bron: Beers, E., & Schaap, L., Noordelijke Rekenkamer, Luister nou eens!, 2020.). 6

Eindrapport Groningen Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

Statenlid, waarbij het ervaren Statenlid beschikbaar is om vragen te beantwoorden, voor overleg of voor advies. Ook zet de ambtelijke organisatie meer themadossiers op, zodat Statenleden snel de historie en reikwijdte van een dossier kunnen inzien. Met het maatjesproject en het uitbreiden van de themadossiers blijft belangrijke kennis behouden voor de Staten en dat draagt bij aan het institutionele geheugen. De toenemende roulatie van Statenleden is de eerste oorzaak waardoor het voor Statenleden lastig is om een helder overzicht te krijgen van besluitvorming uit het verleden. Ten tijde van die besluitvorming zaten velen van hen nog niet in de Staten, waardoor zij daar geen eigen herinnering aan hebben. Een tweede oorzaak is dat vindbaarheid van informatie in het Statenarchief volgens Statenleden te wensen overlaat. Ook fractiemedewerkers geven aan dat het Statenarchief niet goed functioneert. Een gevolg daarvan is dat Statenleden en fractiemedewerkers het Statenarchief beperkt gebruiken. Drentse en Friese Statenleden lopen in hun eigen archieven tegen dezelfde problemen aan. 2.

Hoe tevreden zijn Statenleden over de ondersteuning die zij krijgen om te voorzien in hun informatiebehoefte? (Welke informatiebehoefte hebben zij; op welke manier wordt in deze behoefte voorzien en hoe worden zij hierin ondersteund?)

Ondersteuning door Gedeputeerde Staten en/of ambtelijke organisatie Provinciale Staten van Groningen hebben een brede en grote behoefte aan informatie en ondersteuning. De behoefte aan informatie waaruit blijkt in hoeverre provinciaal beleid werkt is het grootst. Ze vinden het vooral heel wenselijk dat Gedeputeerde Staten en/of de ambtelijke dienst hen voorzien van deze informatie. Dat geldt ook voor informatie over alternatieve scenario’s en samengevatte en geduide beleidsinformatie. De informatievoorziening voor deze drie onderdelen is beduidend minder dan zij wensen (zie paragraaf 3.2). Groningse Statenleden zijn het minst tevreden over de informatie die zij ontvangen waaruit blijkt in hoeverre het beleid werkt. Zij zijn tevredener over informatie die zij ontvangen over alternatieve scenario’s en over de ontvangen samengevatte en geduide beleidsinformatie. Ondersteuning in de vorm van ambtelijke bijstand In eerste instantie pakt de griffie een verzoek om ambtelijke bijstand op, mits daarvoor de kennis bij de griffie aanwezig is en er voldoende tijd beschikbaar is om het verzoek op te pakken. Anders geleidt de griffie het verzoek door naar de ambtelijke dienst en heeft de griffie een begeleidende en adviserende rol.

Een formeel verzoek om ambtelijke bijstand gebeurt onder andere in geval van initiatiefvoorstellen of technische vragen die niet binnen een dagdeel te beantwoorden zijn. Initiatiefvoorstellen komen niet zo vaak voor, omdat het opstellen ervan veel tijd kost en er in sommige gevallen ook andere instrumenten in te zetten zijn. Ondersteuning door de griffie Groningse Statenleden wensen vooral specialistische ondersteuning van de griffie. Groningse Statenleden willen ook graag dat de griffie hen voorziet van samengevatte en geduide beleidsinformatie en hen ondersteunt bij de inhoudelijke voorbereiding van woordvoeringen, moties, amendementen en/of schriftelijke vragen. Deze wensen van Provinciale Staten worden redelijk goed vervuld (zie paragraaf 5.2).

7

Eindrapport Groningen Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

Het uitgangspunt van de griffie in Groningen is dat zij verantwoordelijk is voor het borgen van het democratisch besluitvormingsproces. De daarvoor door de griffie uitgevoerde werkzaamheden variëren sterk. De organisatorische en procedurele ondersteuning ten behoeve van het besluitvormingsproces vormt hiervan de basis en vergt in de praktijk de meeste tijd. De griffie streeft naar een 70-30 procent tijdsverdeling, waarbij zo’n 70 procent van de tijd/capaciteit gebruikt wordt voor deze organisatorische en procedurele ondersteuning. Het resterende deel besteedt de griffie aan het ondersteunen van Statenleden bij het vinden van het meest geschikte instrument om hun doel te bereiken en zo de meeste invloed te hebben. Dit doet de griffie meer dan vroeger. Ondersteuning door de fractieondersteuning Statenleden wensen vooral dat fractiemedewerkers hen informeren over eerdere fractiestandpunten of stemgedrag, hen ondersteunen bij de voorbereiding van woordvoeringen, moties, amendementen, schriftelijke vragen en initiatiefvoorstellen en, tot slot, hen informeren over vergelijkbare besluiten in andere provincies. Volgens de Statenleden doen fractiemedewerkers dit in de praktijk ook.

Alleen voor de informatievoorziening over vergelijkbare besluiten in andere provincies is het verschil tussen de wens van Statenleden en het beeld in de praktijk wat groter (0,9 punten op een schaal van 1 tot 5). Ondersteuning in de vorm van het Statenarchief Op de meeste aspecten, bijvoorbeeld de beschikbaarheid en de betrouwbaarheid van informatie, scoort het Groningse Statenarchief goed. Zoals al bij deelvraag één opgemerkt, laat de vindbaarheid van informatie te wensen over. 3.

Welke afspraken zijn er in het verleden gemaakt met betrekking tot de informatievoorziening van Gedeputeerde Staten aan Provinciale Staten? In hoeverre staan deze afspraken helder op het netvlies van betrokkenen en in hoeverre worden deze nageleefd? Naast de wettelijke passieve en actieve informatieplicht hebben Provinciale Staten enkele aanvullende afspraken gemaakt over de informatievoorziening. Deze afspraken staan in het Reglement van Orde 2015, maar niet in de nieuwste versie van het Reglement van Orde (2019). De afspraken zijn echter wel geactualiseerd en staan in aparte documenten; ze zijn niet allemaal bekend bij de ambtelijke dienst. Eén van de afspraken betreft de Statenminuut. De Statenminuut bevat richtlijnen waar Statenbrieven en Statenvoordrachten aan moeten voldoen. Uit een steekproef van de griffie in 2017 bleek dat minder dan de helft van de Statenstukken voldeed aan de richtlijnen van de Statenminuut. Een andere afspraak gaat over het gebruik van de (Mondriaan)beleidscyclus. Per fase in de beleidscyclus beschrijft deze afspraak wat de rol van Provinciale Staten is en wat er van hen wordt verwacht. Na 2017 heeft de griffie niet meer structureel en consequent bijgehouden in hoeverre de (geactualiseerde) Statenminuut accuraat werd toegepast. Wel geeft de griffie incidenteel feedback op het gebruik van het format.

In de (Mondriaan)beleidscyclus worden vijf momenten 2 geïdentificeerd waarbij Provinciale Staten worden betrokken bij de besluitvorming en wat er per moment van hen wordt gevraagd. Hoewel het beleidsproces per dossier of onderwerp kan verschillen, vormt deze beleidscyclus

2

Het gaat om de volgende vijf fasen: 1) start en startnotitie; 2) planvorming en ontwerpbeleidsplan; 3) besluit en kaderstellend beleidsplan; 4) uitvoering; 5) evaluatie. 8

Eindrapport Groningen Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

een belangrijke leidraad voor de informatievoorziening van Provinciale Staten door Gedeputeerde Staten. Als duidelijk is wat er van Provinciale Staten wordt verwacht bij de bespreking van een Statenstuk, dan komt dat de kwaliteit van de besluitvorming ten goede zo is de gedachte. De (Mondriaan) beleidscyclus is vanaf 2015 verder ontwikkeld. In de meest recente versie (juni 2021) bestaat deze, naast de strategische beleidscyclus die het meest relevant is voor Provinciale Staten, ook uit een tactische en een uitvoeringscyclus. Volgens de ambtelijke dienst wordt nu bij ieder Statenstuk aangegeven op welke fase in het beleidsproces het stuk betrekking heeft en wat de daarbij behorende rol van Provinciale Staten is. 4.

Welke verschillen bestaan er tussen de noordelijke provincies in dit verband en hoe kunnen zij van elkaar en andere overheden leren? Tussen de Noordelijke provincies bestaan diverse verschillen. De meest opvallende verschillen beschrijven we hier, voor de overige verwijzen we naar het rapport. Ten eerste valt op dat Drentse Statenleden ontevredener dan hun Groningse en Friese collega’s zijn over de informatie die zij van Gedeputeerde Staten en/of ambtelijke dienst ontvangen over alternatieve scenario’s. Ten tweede zijn in Groningen de behoeften van de Staten en de invulling daarvan door de griffie beter op elkaar afgestemd dan in Fryslân en Drenthe, vooral als het gaat om de behoefte aan informatie over vergelijkbare besluiten in andere provincies. Ten derde blijkt de Drentse griffie zich vergeleken met die van Groningen en Fryslân weinig te bemoeien met de kwaliteit van de Statenstukken. Ten vierde is de fractieondersteuning in Fryslân beduidend groter en breder dan die in Groningen en Drenthe. Het budget voor fractieondersteuning is in Fryslân per fractie ongeveer 3 tot 4 keer groter en Friese fractiemedewerkers komen meer toe aan politiek-inhoudelijke werkzaamheden zoals het voorbereiden van moties en amendementen. Zij zijn gemiddeld gezien langer in dienst dan hun Groningse en Drentse collega’s.

Friese Statenleden leunen sterk op de fractieondersteuning en zijn daardoor (naar eigen zeggen) minder afhankelijk van Gedeputeerde Staten voor de informatievoorziening. Ten vijfde heeft Drenthe als enige van de drie provincies een groep (Staten)onderzoekers (ondergebracht bij de griffie).

9

Eindrapport Groningen Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

Aanbevelingen Aanbeveling 1. Verhoging kwaliteit Statenstukken A. Provinciale Staten, versterk het bestaande kwaliteitskader (de Statenminuut) voor Statenstukken. Neem daarin in ieder geval de volgende onderdelen op: ▪ tijdlijn met daarin momenten waarop eerdere besluitvorming door of communicatie met Provinciale Staten heeft plaatsgevonden over hetzelfde onderwerp, voorzien van een directe koppeling naar elk van de afzonderlijke stukken; ▪ overzicht van beslismomenten van dossiers of onderwerpen die een zeker raakvlak hebben met het te behandelen onderwerp, waarbij ook aandacht geschonken dient te worden aan relevante onderzoeken van de Noordelijke Rekenkamer en een overzicht van de mate waarin de overgenomen aanbevelingen geïmplementeerd zijn; ▪ overzicht van recente of geplande besluitvorming over hetzelfde onderwerp in andere overheidsorganen, zoals provincies, gemeenten, waterschappen, het Rijk) en IPO. Een aanvulling van het bestaande kwaliteitskader met bullet 1 en 2 zou er toe moeten leiden dat Statenleden ook andere relevante Statenstukken (van eerdere besluitvorming of besluitvorming uit aangrenzende dossiers) aangereikt krijgen. Dit gebeurt nu onvoldoende volledig en als Statenleden of fractiemedewerkers zelf op zoek gaan in het Statenarchief dan vinden ze deze stukken doorgaans niet.

De derde bullet draagt bij aan efficiënte besluitvorming, waarbij lessen uit besluitvorming elders in acht genomen en valkuilen vermeden kunnen worden. B.

Toets of beoogde Statenstukken voldoen aan de kwaliteitscriteria uit het kwaliteitskader en zo niet, stuur deze dan terug naar Gedeputeerde Staten. Wees daar streng en consequent in. Aanbeveling B. kan worden opgevat als een aanmoediging voor de weg die Provinciale Staten zijn ingeslagen met het instellen van een agendacommissie die (onder andere) toeziet op de kwaliteit van GS-stukken.3 C.

Evalueer dit kwaliteitskader minimaal één keer per Statenperiode en maak daarin een analyse van de afwijkingen van de criteria in de Statenminuut. Pas de Statenminuut zo nodig aan naar aanleiding van deze evaluatie of naar aanleiding van eventuele nieuwe wensen van de Statenleden die op dat moment zitting hebben in de Staten.

Aanbeveling 2. Verbetering informatie over effectiviteit Provinciale Staten, maak algemene afspraken over de wijze waarop u bij nieuw beleid geïnformeerd wordt over de vraag in hoeverre dit beleid leidt tot de gewenste maatschappelijke resultaten. Maak voor minder goed meetbare resultaten aanvullende (kwalitatieve en procesmatige) afspraken. Besteed nadrukkelijk aandacht aan de vraag hoe concreet u hierover geïnformeerd moet worden (met indicatoren die niet wijzigen over tijd). Leg deze afspraken vast in een algemeen kader.4

3

Provincie Groningen, Brief van het Presidium aan Gedeputeerde Staten betreffende advies werkgroep vergaderwijze, 30 juni 2021. Zie ook aanbevelingen uit eerdere onderzoeksrapporten van de Noordelijke Rekenkamer, zoals het onderzoek over de zoektocht naar duurzaamheid in het landbouwbeleid uit 2020. 4

10

Eindrapport Groningen Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

Aanbeveling 3. Breid themadossiers uit Provinciale Staten, geef - in het verlengde van uw eigen procesvoorstel Aanpak Ring Zuid - opdracht aan Gedeputeerde Staten om meer themadossiers in te richten op de provinciewebsite.5 Maak themadossiers voor grote projecten die de looptijd van één Statenperiode overstijgen en voorzie ieder dossier (ook de huidige) van tenminste een overzicht van relevante besluitvorming door en communicatie met Provinciale Staten uit het verleden, inclusief de behandeling van relevante Rekenkamerrapporten. Aanbeveling 4. Verbetering kennisbank Provinciale Staten, investeer in een brede, laagdrempelige kennisbank met een adequate zoekfunctie. De kennisbank kan bestaan uit de themadossiers die nu op de website van de provincie staan, aangevuld met nieuwe themadossiers (zie ook aanbeveling 3).6 Plaats in die kennisbank alle relevante informatie die voor de beeld- en besluitvorming van Provinciale Staten van belang is. Formuleer als Provinciale Staten welke informatie deze kennisbank zou moeten bevatten. Maak de kennisbank openbaar toegankelijk (met inachtneming van de criteria uit de Wet open overheid (Woo) die binnenkort in werking treedt), om zodoende de betrokkenheid van de samenleving bij de provinciale politiek te versterken.

Het kan eveneens zinvol zijn met de andere noordelijke provincies de mogelijkheid van een gezamenlijke kennisbank te verkennen, zodat geprofiteerd kan worden van kennis en expertise binnen andere provinciale organisaties. Daarnaast kan op deze manier worden ingespeeld op de wens van Provinciale Staten om meer geïnformeerd te worden over vergelijkbare besluiten in andere provincies.7 Aanbeveling 5. Invulling fractieondersteuning Provinciale Staten, maak een weloverwogen keuze over de wenselijke invulling van de fractieondersteuning en de randvoorwaarden daarvoor. Handel daar vervolgens naar. Er zijn diverse invullingen van de fractieondersteuning mogelijk. Aan de ene kant van het spectrum staat een rol voor de fractieondersteuning die vooral praktisch van aard is. Aan de andere kant kan fractieondersteuning ook een aanzienlijk inhoudelijk ondersteunende rol vervullen. In dat laatste geval kunnen fractiemedewerkers bijdragen aan het institutionele geheugen van Provinciale Staten, zeker als zij langer in dienst zijn en inhoudelijke kennis en ervaring met zich meedragen uit eerdere bestuursperiodes. Dat vergt dan wel een budget voor het inhuren van medewerkers van voldoende niveau en een zekere continuïteit. Aanbeveling 6. Bewaking doorwerking aanbevelingen Provinciale Staten, vraag Gedeputeerde Staten, c.q.

de griffie een jaar na de behandeling van dit rapport inzicht te geven in de mate van inhoudelijke implementatie van de door u overgenomen aanbevelingen.

5

https://www.provinciegroningen.nl/actueel/dossiers/ Met het geleidelijk uitbreiden van de bestaande themadossiers en het toevoegen van nieuwe themadossiers ontstaat er zo op natuurlijke wijze een complete kennisbank. Het uiteindelijke doel van de aanbeveling is en blijft de totstandkoming van een volledige kennisbank met adequate zoekfunctie. 7 Zolang een openbare volledige kennisbank niet is gerealiseerd, zorg er dan voor dat er een instructie of cursus beschikbaar is voor Statenleden die duidelijk uitlegt hoe Statenleden en fractiemedewerkers effectief kunnen zoeken én vinden in het huidige Statenarchief. 6

11

Eindrapport Groningen Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

1. Inleiding 1.1

Aanleiding

De doorstroming in Provinciale Staten is groot. Direct na Statenverkiezingen is ruim de helft van de Groningse Statenleden nieuw.8 Gedurende de Statenperiode treedt vervolgens dikwijls een aanzienlijk aantal Statenleden terug. Verder neemt het aantal fracties toe en het gemiddelde aantal leden per fractie dus af, waardoor individuele Statenleden op steeds meer terreinen deskundig moeten zijn. Het provinciale takenpakket is in de loop van de tijd ingewikkelder geworden. Deze ontwikkelingen, en het toenemende belang van social media, hebben gevolgen voor het collectieve geheugen van Provinciale Staten. Uit een onderzoek van de Stichting Decentraalbestuur uit 2019 bleek dat 24 procent van de Statenleden die in 2015 werden gekozen, voortijdig terugtrad. 9 Dat is een flinke stijging ten opzichte van de periode 2011-2015, toen 17 procent van de in 2011 aangetreden Statenleden de eindstreep niet haalde. Voor Groningen ging het om een aandeel van 23 procent van de Statenleden die in 2015 werden gekozen. Tabel 1: Voortijdig teruggetreden leden PS, 2015-2019

Provincie

Aandeel voortijdig afgetreden Statenleden 2015-2019

Groningen

23%

Fryslân

26%

Drenthe

15%

Dit zijn tussentijdse wijzigingen; ook de veranderingen die optreden bij verkiezingen zijn ingrijpend. Bij de meest recente verkiezingen voor Provinciale Staten in Groningen waren 23 van de 43 leden nieuw in de provinciale politiek.10 Landelijk is de verwachting dat bij de provinciale verkiezingen in 2023 een op de vijf Statenleden niet doorgaat. Nog eens een kwart twijfelt of ze voor een nieuwe periode willen tekenen. 11 Dit gebrek aan continuïteit wreekt zich met name bij de behandeling van langlopende dossiers; dossiers die de looptijd van één Statenperiode overstijgen. Een andere voor het Statenwerk relevante ontwikkeling is het groeiende en complexer wordende takenpakket van volksvertegenwoordigers. De sterke groei in de beschikbaarheid van informatie en de opkomst van sociale media zijn hier voorbeelden van. Veel informatie is vandaag de dag te vinden op

8

Stichting Decentraal bestuur, Kerngegevens Provinciale Ambtsdragers 2005-2019, 2020, p.8. In 2019 ging het om 58 procent. Stichting Decentraal bestuur: https://www.decentraalbestuur.nl/images/Veranderingen_in_het_provinciaal_bestuur_2015-2019.pdf 10 RTV Noord: https://www.rtvnoord.nl/nieuws/206633/cdk-paas-doet-oproep-aan-nieuwe-statenleden-buig-af-en-toe-een-beetje 11 Binnenlands Bestuur: www.binnenlandsbestuur.nl: https://www.binnenlandsbestuur.nl/bestuur-en-organisatie/nieuws/een-op-vijfstatenleden-haakt-na-verkiezingenaf.16830706.lynkx?tid=TIDP715922X04F554F79DC14B2EAB913AC55BD60F5DYI5&utm_campaign=BB_NB_Dagelijks&utm_medium=email&u tm_source=binnenlandsbestuur 9

12

Eindrapport Groningen Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

internet evenals achtergrond- en opinieartikelen over maatschappelijke ontwikkelingen. De Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) constateert dat volksvertegenwoordigers door de opkomst van sociale media meer en directer contact hebben met hun eigen achterban en eventuele belangenorganisaties; zij zijn makkelijker benaderbaar dan ooit. Mede door sociale media voelen politici druk om snel en scherp te reageren op nieuws. Volgens de ROB staan zij altijd ‘aan’. Dit heeft grote gevolgen voor de (ervaren) werkdruk. Andere factoren die van invloed zijn op de werkdruk zijn de overdaad van informatie, politieke versnippering, competitie om aandacht en incidentgedreven politiek. Het werk van Statenleden zal altijd veeleisend zijn, maar het kan volgens de ROB niet zo zijn dat slechts een beperkte groep mensen aan die eisen kan voldoen en in staat is om een publiek ambt te vervullen. 12 Met de juiste ondersteuning kunnen de uiteenlopende werkzaamheden effectiever opgepakt worden. Gegeven deze dynamiek is het de vraag hoe het gesteld is met de kennis, het collectieve geheugen en het leervermogen van de Staten.

Hoe bepalen volksvertegenwoordigers wat voor hen relevante informatie is en wat niet? Welke selectie- of filterstrategieën hebben zij? Hoe blijven eerdere lessen op het netvlies van Provinciale Staten staan en hoe kan de kwaliteit van provinciaal beleid gewaarborgd worden? Welke hulp krijgen zij daarbij? Dit wordt onderstreept door de rode draden die getrokken zijn uit de conclusies en aanbevelingen van vijftien jaar Rekenkameronderzoek. In die periode kwam de Rekenkamer vaak tot dezelfde (typen) conclusies en aanbevelingen wat leidt tot het beeld dat het leervermogen van de provincies Drenthe, Fryslân en Groningen beperkt is. Beleidsmanco’s blijken hardnekkig en voorgehouden lessen lijken te weinig in acht te worden genomen bij de formulering van nieuw beleid.13 Een onderzoek van de Adviesraad voor wetenschap, technologie en innovatie (AWTI, 2021)14 heeft soortgelijke uitkomsten: op Rijksniveau zijn politieke debatten en beleidsvoorstellen vaak incompleet door kennisgebrek en het niet benutten van kennis. Niet alle kansen, mogelijkheden, risico’s en maatschappelijke waarden zouden voldoende aan bod komen. Met andere woorden: er wordt onvoldoende geleerd. Het niet benutten van deze kennis zou ten koste kunnen gaan van de effectiviteit en uitvoerbaarheid van beleid. Definitie kennis15 Kennis is het geheel aan deskundigheid (vaardigheden, ervaring, houding, ect.).

Kennis kan bestaan op schrift (protocollen, afspraken of een kennisbank) en in de hoofden van mensen (ervaring, expertise). Definitie lerende overheid16 Een lerende overheid is een overheid die voortdurend in staat is om structuren, processen en beleid te herformuleren in het licht van nieuwe kennis en inzichten, successen en mislukkingen. Het leervermogen van een overheid bestaat uit de capaciteit om gegevens en informatie te verwerken en in te zetten om bestaand beleid en beheer kritisch te beschouwen en waar mogelijk te verbeteren, en nieuw beleid beter te maken dan het oude.

12

Raad voor het Openbaar Bestuur. Briefadvies Ondersteuning Tweede Kamer. Den Haag: Raad voor het Openbaar Bestuur, 2021 Beers, E., & Schaap, L., Noordelijke Rekenkamer, Luister nou eens!, 2020. 14 Heimovaara, S., Benschop, J. P., Cools, R., Debackere, K., van der Hagen, T. H., Meijer, N., Essers, P. W., AWTI, Rijk aan kennis, naar een herwaardering van kennis en expertise in beleid en politiek, 2021. 15 Stam, C., Productiviteit van de kenniswerker, wegwijzer in kennismanagement. Noordwijk: De Baak, 2004 en Verbooy, H., Kennismanagement: de praktijk. Tijdschrift voor Multimedia. Nr. 12., 1997. 16 Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD), PUMA: Knowledge Management: Learning-by-comparing experiences from private firms and public organizations. Parijs: HRM Working Party Meeting, 2021 en Van der Knaap, P. Lerende overheid, intelligent beleid? Tijdschrift en platform voor public governance audit & control, december 2006, pp. 24-27. 13

13

Eindrapport Groningen Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

Deze ontwikkelingen zijn voor de Noordelijke Rekenkamer aanleiding geweest om onderzoek te doen naar de wijze waarop Provinciale Staten in de Noordelijke provincies worden ondersteund bij hun werkzaamheden en hoe eerdere lessen worden gebruikt bij de vormgeving van beleid. Het collectieve geheugen van de Staten beperkt zich namelijk niet tot de zittende Statenleden, maar ligt ook besloten in de ondersteunende systemen en diensten van de Staten. Die systemen en diensten bevatten immers relevante eerdere lessen; de kunst is om die lessen op de juiste momenten naar voren te halen en te benutten.

1.2

Achtergronden

In deze paragraaf verkennen we hoe de samenstelling van Provinciale Staten is veranderd vanaf het moment dat de dualisering in werking trad (2003) tot eind 2021. In deze paragraaf gaan we iets dieper in op de vraag hoeveel tijd Statenleden aan het Statenwerk besteden. Verder bekijken we hoe de samenstelling van Provinciale Staten is veranderd: zijn Statenfracties inderdaad (veel) kleiner geworden? Met de dualisering ontstond een scheiding tussen de uitvoerende macht (het college van Gedeputeerde Staten) en de volksvertegenwoordigende, kaderstellende en controlerende macht (Provinciale Staten). Provinciale Staten stellen de algemene beleidsinhoudelijke kaders vast waarbinnen Gedeputeerde Staten dienen te opereren. Provinciale Staten controleren of Gedeputeerde Staten dat naar wens doen en of de kaders bijgesteld moeten worden, bijvoorbeeld omdat beleid niet (voldoende) werkt. Het serieus en goed uitvoeren van deze taken draagt bij aan kwalitatief goed bestuur en een goed functioneren van de provinciale democratie.

1.2.1 Tijdsbesteding aan Statenwerk Provinciale Staten zijn het hoogste bestuursorgaan van de provincie en zij worden iedere vier jaar gekozen via rechtstreekse verkiezingen. De Groningse Staten hebben 43 leden. Provinciale Staten zijn een vertegenwoordigend orgaan waarbij de leden ook andere activiteiten ontplooien: de meeste Statenleden combineren het Statenlidmaatschap met een omvangrijkere betaalde baan. In 2014 besteedden Statenleden van de Nederlandse provincies gemiddeld zo’n 20 uur per week aan het Statenwerk.17 Uit de enquête die wij uitvoerden in het kader van dit onderzoek blijkt dat vandaag de dag bijna driekwart van de Groningse Statenleden 17 tot 24 uur per week aan het Statenwerk besteedt (figuur 1). Ongeveer een kwart van de Statenleden besteedt 9 tot 16 uur per week aan het Statenwerk en zo’n 6 procent, 25 tot 32 uur per week. Er zijn veel beleidsterreinen waarop de provincie actief is. In de laatste jaren worden provincies geconfronteerd met uitdagende complexe maatschappelijke vraagstukken, zoals de energietransitie. Specifiek voor Groningen zijn vraagstukken rond de gaswinning/aardbevingsproblematiek, Ringweg-Zuid en krimp/leefbaarheid: zeer omvangrijke en complexe dossiers met een lange looptijd, vaak langer dan de duur van één Statenperiode.

17

BMC: https://www.bmc.nl/werkvelden/praktijkcase/ipo-democratische-legitimering-van-de-provinciale-staten op 19 januari 2022.

14

Eindrapport Groningen Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

Tijdsbesteding aan Statenwerk 6%

28%

66%

9 tot 16 uur

17 tot 24 uur

25 tot 32 uur

Figuur 1: Tijdsbesteding aan Statenwerk, resultaat van enquête gehouden onder Groningse Statenleden

In relatief grote fracties - en zeker de grote fracties die voorheen bestonden - kan het werk adequaat verdeeld worden. Niet alle grote complexe projecten hoeven bij één Statenlid in de portefeuille terecht te komen. In grote fracties is de kans groter dat zittende leden ook in de bestuursperiode ervoor al Statenlid waren en dus ervaring en (inhoudelijke) kennis hebben. Zij kunnen die overdragen op nieuwe fractiegenoten. Nieuwe Statenleden moeten zich extra inspannen om het Statenwerk goed te doen. Bevinding: Voor veel Statenleden is het Statenlidmaatschap een functie naast een betaalde baan. De meeste leden van de Groningse Staten besteden niet meer dan 24 uur per week aan het Statenwerk.

1.2.2 Samenstelling Groningse Staten 2003-nu Uit ons onderzoek blijkt dat een gemiddelde Statenfractie in Groningen momenteel bestaat uit minder dan 3 leden.18 Na de verkiezingen in 2003 waren dat bijna 7 leden.19 Wat van belang is, is de mate van fragmentatie. Bijlage 1 bevat een nadere beschrijving van de politieke fragmentatie in de Groningse Staten, evenals cijfermatige informatie over het aantal afsplitsingen per bestuursperiode en de relatieve omvang van de grootste partij(en) per bestuursperiode. Bevinding: Samenvattend is het beeld dat het politieke landschap in de Groningse Staten gedurende de periode 2003-2021 meer gefragmenteerd is geraakt: er zijn meer partijen, de grootste fracties zijn fors kleiner geworden en er zijn relatief veel kleine fracties.

1.3

Onderzoeksvraag

Zoals in paragraaf 1.1 al gesteld, zijn het opdoen, delen en overdragen van kennis van groot belang voor de kwaliteit van het Statenwerk. Politieke fragmentatie (steeds meer en daardoor steeds kleinere fracties) heeft daarop een negatieve invloed. Anders gezegd: het collectieve geheugen van Provinciale

18 19

43 zetels gedeeld door 16 partijen is 2,6875 zetels per partij. 55 zetels gedeeld door 8 partijen is 6,875.

15

Eindrapport Groningen Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

Staten staat onder druk. Hierdoor groeit het belang en de noodzaak van goede ondersteuning. De kennis en ervaring die Statenleden voorheen op deden bij ervaren fractiegenoten, moeten zij nu deels ergens anders zoeken. Een effectieve samenwerking tussen Provinciale Staten (-fracties) en ondersteunende diensten is een belangrijke voorwaarde voor goede kaderstelling en controle door Statenleden. De Raad voor het Openbaar Bestuur (2020, p.16) onderscheidt enkele soorten ondersteuning: griffie, fractieondersteuning en ambtelijke bijstand. Wij voegen daar een bruikbaar archief met efficiënte zoekfunctie en de informatievoorziening door Gedeputeerde Staten aan toe. 20 Het doel van dit onderzoek is om in kaart te brengen hoe Provinciale Staten inhoudelijk worden ondersteund bij hun werkzaamheden en hoe die ondersteuning bijdraagt aan het onderhouden/vergroten van het leervermogen.

De centrale onderzoeksvraag ten tijde van de start van het onderzoek luidde als volgt: “Hoe kan het leervermogen van Provinciale Staten worden vergroot, hoe worden PS hierin ondersteund, welke rol speelt de ambtelijke organisatie hierbij, en hoe draagt dit bij aan de kwaliteit van het gevoerde beleid?” Gedurende het onderzoek is gebleken dat deze onderzoeksvraag verder toegespitst moest worden, om de juiste focus aan te kunnen brengen en om te voorkomen dat het functioneren van het gehele ambtelijke apparaat object van onderzoek zou worden. Wij hebben besloten het onderzoek te richten op de inhoudelijke ondersteuning van Provinciale Staten door griffie en fractieondersteuning. Voorts is in het onderzoek aandacht geschonken aan belangrijke ondersteunende faciliteiten; wij analyseren daartoe de ondersteuning door ambtelijke bijstand, griffie, fractieondersteuning, archieffunctie en de informatievoorziening door Gedeputeerde Staten. Daarnaast hebben we gekeken naar de wensen en (kwaliteits-)eisen die Statenleden stellen aan stukken en de wijze waarop Gedeputeerde Staten en de ambtelijke dienst daar invulling aan geven. Daarmee is het onderzoek naar de relatie tussen de ondersteuning en de kwaliteit van het gevoerde beleid geschrapt.

Dit resulteert in de volgende geactualiseerde hoofdvraag: Hoe en door welke geledingen worden Provinciale Staten (PS) ondersteund, hoe tevreden zijn PS daarover en hoe kan het leervermogen van PS nog worden vergroot? Deze centrale onderzoeksvraag valt uiteen in de volgende deelvragen: 5.

Welke tekortkomingen ervaren Statenleden bij het onderhouden en vergroten van het institutioneel geheugen en welke mogelijkheden zien zij voor het verbeteren van het leervermogen?

20

Een van de organisaties waar Statenleden ondersteuning kunnen krijgen is de Nederlandse Vereniging voor Statenleden. Het doel van deze vereniging is Statenleden sterk en krachtig in stelling brengen. Dit doet ze door activiteiten te organiseren, opleidingen aan te bieden en informatie over actuele onderwerpen beschikbaar te maken. De vereniging ondersteunt Statenleden, burgerstatenleden, commissieleden, duo-statenleden steunfractieleden en fractievertegenwoordigers. Bron: Nederlandse Vereniging voor Statenleden: https://www.statenlidnu.nl/vereniging 16

Eindrapport Groningen Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

6.

7.

8.

Hoe tevreden zijn Statenleden over de ondersteuning die zij krijgen om te voorzien in hun informatiebehoefte? (Welke informatiebehoefte hebben zij; op welke manier wordt in deze behoefte voorzien en hoe worden zij hierin ondersteund?) Welke afspraken zijn in het verleden gemaakt met betrekking tot de informatievoorziening van Gedeputeerde Staten aan Provinciale Staten? In hoeverre staan deze afspraken helder op het netvlies van betrokkenen en in hoeverre worden deze nageleefd? Welke verschillen bestaan er tussen de noordelijke provincies in dit verband en hoe kunnen zij van elkaar en andere overheden leren?

1.4

De aanpak van het onderzoek

Voor het onderzoek hebben we een kwantitatieve analyse uitgevoerd. Hiermee hebben we in kaart gebracht hoe de samenstelling van Provinciale Staten van 2003 tot nu is veranderd, in termen van aantal partijen en omvang van de partijen. Tevens hebben we geanalyseerd hoe de omvang van de ambtelijke organisatie, griffie en fractieondersteuning zijn veranderd in diezelfde periode. In aanvulling op de kwantitatieve analyse hebben we voor dit onderzoek een enquête verspreid onder de Statenleden van Groningen en hun fractiemedewerkers. In aanvulling daarop zijn (groeps)gesprekken gevoerd met een aantal Groningse Statenleden. Het doel daarvan was enerzijds verificatie van het beeld dat de enquête opleverde en anderzijds het uitdiepen van enkele thema’s met betrekking tot het collectieve geheugen van de Staten. Naast gesprekken met Statenleden hebben we gesproken met de provinciesecretaris, de griffie en enkele fractiemedewerkers. Naast de informatie die via de enquêtes en gesprekken is verzameld hebben wij diverse formele documenten geanalyseerd. Dit had als doel inzicht te krijgen in de manier waarop Provinciale Staten worden ondersteund door ambtelijke organisatie, griffie en fractieondersteuning. Het beeld dat hieruit ontstaat is eveneens geverifieerd in bovengenoemde gesprekken.

Ook zijn eerdere PS-besluiten en schriftelijke afspraken opgevraagd en geanalyseerd, om in kaart te brengen welke wensen en eisen Provinciale Staten hebben gesteld aan de (kwaliteit van) informatievoorziening van Gedeputeerde Staten en in hoeverre deze worden nageleefd. Tot slot hebben wij de inzichten in een breder perspectief geplaatst door deze te vergelijken met die van de andere Noordelijke provincies en gemeenten.

1.4.1 Afbakening en onderzoeksperiode Het onderzoek richt zich enerzijds op de huidige praktijk van het Statenwerk en de daarbij behorende ondersteuning. De huidige generatie Statenleden is geënquêteerd en geïnterviewd. Anderzijds kijken wij, in ieder geval voor de beantwoording van deelvragen drie en vier, terug tot het moment waarop de Wet dualisering provinciebestuur in werking trad (2003). We beseffen dat een deel van het institutioneel geheugen ook bij de ambtelijke organisatie zit. Om het onderzoek enigszins behapbaar te houden hebben we ervoor gekozen ons primair te richten op het institutionele geheugen van Provinciale Staten zelf. 17

Eindrapport Groningen Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

1.5

Leeswijzer

Het onderzoek heeft twee kernen. De eerste kern betreft de behoefte aan inhoudelijke ondersteuning. (hoofdstuk twee). De tweede kern betreft de (tevredenheid over) de verschillende vormen van ondersteuning die ter beschikking staan aan Statenleden: ▪ hoofdstuk 3: informatievoorziening door Gedeputeerde Staten; ▪ hoofdstuk 4: ambtelijke bijstand; ▪ hoofdstuk 5: griffie; ▪ hoofdstuk 6: fractieondersteuning; ▪ hoofdstuk 7: bruikbaar archief met efficiënte zoekfunctie. De indeling van de hoofdstukken drie tot en met zeven volgt een vast stramien. We behandelen eerst de meest relevante uitkomsten van de enquête en vullen die aan met ideeën, beelden en ervaringen opgepikt uit de (groeps)gesprekken met betrokkenen. Vervolgens vergelijken we enkele relevante bevindingen met die uit de andere Noordelijke provincies. 21 Daarnaast bevatten de hoofdstukken drie tot en met zes relevante feitelijke informatie die, in samenhang met de enquêteresultaten, ook belangrijk is voor de beantwoording van de onderzoeksvragen. 22 Het gaat dan om zaken als de bestaande kaders voor de informatievoorziening tussen Gedeputeerde en Provinciale Staten (H3), de relevante regelingen en verordeningen (H4, H5 en H6), gegevens over de kwantitatieve omvang van griffie en ambtelijke organisatie (H5) en gegevens over de budgetten voor fractieondersteuning (H6).

Die laatste twee worden ook kort afgezet tegen die in andere provincies en gemeenten.

21

Met uitzondering van hoofdstuk 4. Dit hoofdstuk bevat geen informatie over de enquêteresultaten, omdat er in de enquête geen vragen zijn gesteld over ambtelijke bijstand. 22 Met uitzondering van hoofdstuk 7. Dit hoofdstuk bevat alleen informatie die is gebaseerd op de uitkomsten van de enquête en de gesprekken die we voerden met betrokkenen. 18

Eindrapport Groningen Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

2. Enquête onder PS Groningen In het kader van dit onderzoek hebben wij een enquête verspreid onder de Statenleden van Groningen. 23 De respons op de enquête was ruim 74 procent. Daarbij was er een evenwichtige verdeling onder de respondenten over coalitie- en oppositiepartijen en grote en kleine partijen. Dat maakt de resultaten van de enquête respresentatief voor de huidige generatie Groningse Statenleden en daarmee geschikt om te gebruiken in dit onderzoek. Bijlage 2 bevat de enquêtevragen en de resultaten van de enquête. In bijlage 3 staan de belangrijkste beschrijvende statistieken bij de enquête.24 De belangrijkste resultaten van de enquête komen terug in volgende hoofdstukken. In dit hoofdstuk (paragraaf 2.1) gaan we nader in op de algemene informatieen ondersteuningsbehoefte van de Groningse Statenleden en (paragraaf 2.2) op de resultaten van enkele algemene stellingen die we hebben voorgelegd.

2.1

Informatie- en ondersteuningsbehoefte van Provinciale Staten

Tabel 1 toont hoe groot de behoefte is van de Groningse Statenleden aan de acht verschillende vormen van informatie en/of ondersteuning uit de enquête, in vergelijking met die van de Friese en Drentse Statenleden. Statenleden konden aangeven op een score van 1 tot 5 hoe groot hun behoefte was aan de betreffende vorm. Uit de tabel blijkt dat Provinciale Staten van alle drie de provincies een brede en grote behoefte hebben aan informatie en ondersteuning; de behoefte aan informatie waaruit blijkt of provinciaal beleid werkt is daarbinnen het grootst. De behoefte van Groningse Statenleden aan hulp bij de inhoudelijke voorbereiding van woordvoering, moties, amendementen en schriftelijke vragen is iets minder groot vergeleken met Fryslân en Drenthe.

23

Oorspronkelijk zijn ook commissieleden, niet-zijnde Statenleden, uitgenodigd deel te nemen aan het onderzoek. In Groningen heeft geen enkel commissielid de enquête ingevuld. 24 In aanvulling op de enquête onder Statenleden hebben we ook een enquête verspreid onder fractiemedewerkers van de Groningse Statenfracties. De respons op deze enquête was erg mager, waardoor deze niet bruikbaar zijn voor het onderzoek. In plaats daarvan hebben we een gesprek gevoerd met enkele medewerkers van Statenfracties. Waar relevant zijn inzichten uit deze gesprekken vermeld in het rapport. 19

Eindrapport Groningen Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

Tabel 1: behoefte aan acht vormen van informatie / ondersteuning door PS Groningen

Informatiebehoefte / ondersteuningsbehoefte

Groningen

Fryslân

Drenthe

Voortgangs- en monitoringsinformatie waaruit blijkt dat beleid werkt

4,7

4,6

4,7

Samengevatte en geduide beleidsinformatie

4,4

4,4

4,0

Inhoudelijke informatievoorziening over alternatieve scenario's

4,2

4,5

4,2

Inhoudelijke informatievoorziening over eerdere fractiestandpunten of stemgedrag.

4,2

4,0

3,9

(hulp bij) Inhoudelijke voorbereiding van een initiatiefvoorstel in de vorm van specialistische ondersteuning

4,1

4,1

3,2

Inhoudelijke informatievoorziening over algemene maatschappelijke ontwikkelingen

4,0

3,9

3,7

Inhoudelijke informatievoorziening over vergelijkbare besluiten in andere provincies.

3,6

3,9

3,4

(hulp bij) Inhoudelijke voorbereiding van woordvoeringen, moties, amendementen en/of schriftelijke vragen.

3,2

3,8

3,5

2.2

Oordeel gebruikers

Naast vragen over de informatie- en ondersteuningsbehoefte legden we de Groningse (en Friese en Drentse) Statenleden enkele stellingen voor. Statenleden konden aangeven in hoeverre een bepaalde stelling op hen van toepassing was, op een schaal van -5 (slechts mogelijke uitleg van de stelling) tot +5 (de best mogelijke). Bij de stelling “Geboden ondersteuning aan beginnende Statenlden is niet / wel goed” geeft een score van -5 weer dat de geboden ondersteuning helemaal niet goed is en een score van +5 dat deze wel goed is. Het resultaat voor alle stellingen is opgenomen in tabel 2. Op de meeste stellingen werd positief gescoord, waarbij de stelling: “Ik vind het geen enkel bezwaar als Provinciale Staten investeren in de eigen ondersteuning als de kwaliteit van het Statenwerk daarmee verbetert.” de meest positieve score oplevert. Dit is opmerkelijk, omdat de Raad voor Openbaar Bestuur een handelingsverlegenheid bespeurt bij volksvertegenwoordigingen op decentraal niveau als het gaat om investeringen in hun eigen ondersteuningsmogelijkheden (Raad voor het Openbaar Bestuur, 2020, p. 9). Hiermee wordt bedoeld dat volksvertegenwoordigers terughoudend zouden zijn om te investeren in hun eigen ondersteuning, omdat burgers dat niet zouden begrijpen.

Verder valt op dat de stelling “Geboden ondersteuning aan beginnende Statenleden is niet / wel goed” in Fryslân en Drenthe een magere plus krijgt. Groningse Statenleden reageren iets positiever op deze stelling. Uit de enquête blijkt tevens dat Statenleden in alle drie de provincies positief reageren op de stelling “Als ik hulp nodig heb, dan weet ik wel waar ik die moet krijgen.” Verder roepen de stellingen over de kwaliteitseisen voor Statenstukken een uiteenlopend beeld op. Sommige respondenten gaven duidelijk aan dat er wel dergelijke kwaliteitseisen bestaan en sommigen gaven duidelijk aan dat deze eisen niet bestaan. Op de stelling of eventuele kwaliteitseisen worden nageleefd gaven de meeste respondenten aan dat dat niet het geval is, maar ook hier was er veel variatie in de gegeven antwoorden. In het volgende hoofdstuk zullen we nader ingegaan op de aanwezigheid van eventuele kwaliteitseisen voor Statenstukken en op de vraag of deze worden nageleefd.

20

Eindrapport Groningen Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

De score op de stelling “Het is lastig om een helder overzicht te krijgen van besluitvorming uit het verleden en de afwegingen die toen een rol hebben gespeeld” was negatief (-0,6). Ook in de andere provincies was de score op deze stelling het laagst. Tabel 2: Gemiddelde score op de stellingen, per provincie (schaal -5 tot +5)

Groningen

Fryslân

Drenthe

Het is wel / niet bezwaarlijk als PS investeren in de eigen ondersteuning als de kwaliteit van het Statenwerk daarmee verbetert.

3,4

3,3

3,0

Als ik hulp nodig heb, dan weet ik niet / wel waar ik die moet krijgen.

2,8

2,5

2,5

In de praktijk heb ik niets / veel te zeggen over de ondersteuning die ik krijg.

2,4

1,5

1,9

In theorie beslissen PS niet / wel over de benodigde ondersteuning.

2,3

2,6

1,5

Als Statenlid weet ik niet / wel heel goed welke informatie ik nodig heb om een weloverwogen keuze te maken.

1,6

2,2

1,3

Geboden ondersteuning aan beginnende Statenleden is niet / wel goed.

1,4

0,9

0,7

Er zijn geen / wel kwaliteitseisen verbonden aan stukken die Statenleden ontvangen.

1,0

0,1

0,6

Eventuele kwaliteitseisen aan stukken worden niet / wel goed nageleefd.

-0,2

-0,5

0,5

Het is lastig / gemakkelijk om een helder overzicht te krijgen van besluitvorming uit het verleden en de afwegingen die toen een rol hebben gespeeld.

-0,6

-1,0

-0,6

2.3 ▪ ▪ ▪

21

Samenvattende bevindingen

Provinciale Staten van Groningen hebben een brede en grote behoefte aan informatie en ondersteuning. De behoefte aan informatie waaruit blijkt of provinciaal beleid werkt is het grootst. De Groningse Staten vinden het niet bezwaarlijk om te investeren in de eigen ondersteuning als de kwaliteit van het Statenwerk daarmee verbetert. Dat geldt ook voor de Friese en Drentse Staten. Groningse Statenleden vinden het lastig een helder overzicht te krijgen van besluitvorming uit het verleden en de afwegingen die toen een rol hebben gespeeld.

Eindrapport Groningen Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

3. (Eisen aan) informatievoorziening van GS aan PS 3.1

Inleiding

In hoofdstuk 2 presenteerden we hoe groot de ondersteunings- en informatiebehoefte is van de Groningse Statenleden. In dit hoofdstuk gaan wij nader in op de drie vormen waarvan Provinciale Staten wensen dat zij primair geïnformeerd dienen te worden door Gedeputeerde Staten en de ambtelijke dienst. De actieve en passieve informatieplicht uit de Provinciewet vormt de basis voor de informatievoorziening van Gedeputeerde Staten aan Provinciale Staten.25 Gedeputeerde Staten geven volgens de Provinciewet alle inlichtingen die Provinciale Staten voor de uitoefening van hun taken nodig hebben. De Provinciewet geeft hiervoor twee verplichtingen, namelijk de actieve informatieplicht en de passieve informatieplicht. De actieve informatieplicht houdt in dat Gedeputeerde Staten informatie in beginsel actief ter beschikking stellen aan Provinciale Staten. 26 Provinciale Staten kunnen zelf aanvullende afspraken vastleggen over de informatievoorziening door Gedeputeerde Staten. De passieve informatieplicht betekent, dat Gedeputeerde Staten Provinciale Staten mondeling of schriftelijk de door een of meer leden gevraagde inlichtingen geven.

In beginsel kunnen Provinciale Statenleden alle informatie opvragen, tenzij het verstrekken ervan in strijd is met het openbaar belang.27 In aanvulling op de actieve en passieve informatieplicht kunnen Provinciale Staten nadere wensen uiten over en eisen stellen aan de kwaliteit van de informatie die Gedeputeerde Staten verstrekken, evenals de manier waarop en de frequentie waarin dat gebeurt. 28 In dit hoofdstuk inventariseren wij of dergelijke afspraken in Groningen bestaan en in hoeverre die afspraken worden nageleefd. Dit helpt om antwoord te geven op deelvraag 3: 3. Welke afspraken zijn er in het verleden gemaakt met betrekking tot de informatievoorziening van Gedeputeerde Staten aan Provinciale Staten? In hoeverre staan deze afspraken helder op het netvlies van betrokkenen en in hoeverre worden deze nageleefd?