1.4.1 Noordelijke Rekenkamer - Eindrapport Fryslan

Ideaalbeeld (1-5)

Praktijkbeeld (1-5)

Verschil

Voortgangs- en monitoringsinformatie waaruit blijkt dat beleid werkt

4,8

3,7

1,1

Inhoudelijke informatievoorziening over alternatieve scenario's

4,3

3,5

0,8

Samengevatte en geduide beleidsinformatie

4,1

3,5

0,6

Statenleden vinden het wenselijk dat primair Gedeputeerde Staten en ambtelijke organisatie hen voorzien van voortgangs- en monitoringsinformatie waaruit blijkt dat beleid werkt. In de praktijk gebeurt dat minder dan zij wensen (het verschil tussen de norm en de feitelijke informatievoorziening is groter dan 1,0). Statenleden vinden het verder wenselijk dat Gedeputeerde Staten en ambtelijke organisatie hen voorzien van adequate informatie over alternatieve scenario’s en samengevatte en geduide beleidsinformatie. Figuur 2 toont de ervaren tevredenheid over de informatie die in de praktijk geleverd wordt. Hieruit valt op te maken dat Statenleden het minst ontevreden zijn over de samengevatte en geduide

24

De reden hiervoor is dat het verschil tussen ideaalbeeld en praktijkbeeld alleen wat zegt als duidelijk is dat Statenleden überhaupt een nadrukkelijke wens hebben door de betreffende instantie geïnformeerd te worden. Wij hanteren de grens van 3,75: als sprake is van een hogere score dan 3,75 op het ideaalbeeld, dan is sprake van een dergelijke nadrukkelijke wens. Ter onderbouwing een gedachte-experiment: stel nu dat Statenleden aangeven, om te voorzien in hun behoefte aan informatie waaruit blijkt dat beleid werkt, zij hierover idealiter niet (score op ideaalbeeld 2,0) door GS / ambtelijke dienst over willen worden geïnformeerd. In hoeverre zij dan in de praktijk worden geïnformeerd is dan niet relevant, omdat Statenleden niet de wens hebben te worden geïnformeerd door, in dit voorbeeld, GS / ambtelijke dienst. In zo’n geval zou het verschil tussen ideaalbeeld en praktijkbeeld niks zeggen. Zo’n verschil zegt alleen wat, als Statenleden nadrukkelijk de wens hebben te willen worden geïnformeerd door het betreffende gremium. 22

Eindrapport Fryslân Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

beleidsinformatie. Zij zijn ontevredener over de informatie die zij ontvangen over alternatieve scenario’s en informatie waaruit blijkt of beleid werkt.

Tevredenheid over geleverde informatie GS en ambtelijke dienst

tevredenheid

1

2

3

4

5

samengevatte en geduide beleidsinformatie Inhoudelijke informatievoorziening over alternatieve scenario's voortgangs- en monitoringsinformatie waaruit blijkt dat beleid werkt Figuur 2: Tevredenheid over door GS en ambtelijke dienst verstrekte informatie voor drie vormen

De informatiebehoefte loopt uiteen tussen Statenleden. Waar sommigen behoefte hebben aan details, hebben anderen meer behoefte aan de hoofdlijnen. 25 Uit de enquête komt ook naar voren dat er een grote vraag is naar monitoringsinformatie. Wat het daarbij lastig maakt, is dat er bij de start van nieuw beleid niet altijd concreet meetbare doelen gesteld worden. Daardoor wordt het voor Gedeputeerde Staten lastig om verantwoording af te leggen: doelen die immers niet zijn gesteld (of niet zijn vertaald naar meetbare indicatoren) laten zich moeilijk monitoren.26

3.2.1 Vergelijkend perspectief Ook de Groningse en Drentse Statenleden hebben een grote behoefte aan informatie waaruit blijkt of beleid werkt (tabel 5). Net als de Friese Statenleden wensen ook zij dat Gedeputeerde Staten en de ambtelijke dienst hen daarin voorzien. En net als in Fryslân zit er een fors verschil (groter dan 1,0 op een schaal van 1 tot 5) tussen deze norm en de informatievoorziening in de praktijk. Kijken we naar de tevredenheid over de geleverde voortgangs- en/of monitoringsinformatie, dan is men hier in Drenthe het minst ontevreden over (2,9 op een schaal van 1 tot 5), gevolgd door Fryslân en Groningen (respectievelijk 2,4 en 2,3). Voor de informatievoorziening over alternatieve scenario’s door Gedeputeerde Staten en/of ambtelijke dienst valt op dat vooral Drentse Statenleden hier ontevreden over zijn (2,1 op een schaal van 1 tot 5). Groningse Statenleden zijn hier tevredener over (3,1) en Friese Statenleden zitten hier tussenin (2,4). Kijken we naar de samengevatte en geduide beleidsinformatie die Provinciale Staten in de praktijk ontvangen van hun bestuurders en/of ambtenaren, dan zijn de Drentse Statenleden hier het meest

25 26

Gebaseerd op een groepsinterview met vier Statenleden van de provincie Fryslân op 8 december 2021. Gebaseerd op een groepsinterview met vier Statenleden van de provincie Fryslân op 8 december 2021.

23

Eindrapport Fryslân Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

tevreden over (3,4 op een schaal van 1 tot 5), gevolgd door respectievelijk de Friese (3,1) en Groningse (2,9) Statenleden. Tabel 5: Ter vergelijking: ideaalbeeld, praktijkbeeld, verschil tussen beide en tevredenheid voor drie vormen, Provinciale Staten Groningen en Drenthe

Provincie Groningen

Ideaalbeeld (1-5)

Praktijkbeeld (1-5)

Verschil Tevredenheid (1-5)

Voortgangs- en monitoringsinformatie waaruit blijkt dat beleid werkt

4,8

3,5

1,3

2,3

Inhoudelijke informatievoorziening over alternatieve scenario's

4,0

3,0

1,0

3,1

Samengevatte en geduide beleidsinformatie

4,9

3,9

1,0

2,9

Voortgangs- en monitoringsinformatie waaruit blijkt dat beleid werkt

4,6

3,4

1,2

2,9

Inhoudelijke informatievoorziening over alternatieve scenario's

4,0

2,7

1,3

2,1

Samengevatte en geduide beleidsinformatie

4,2

3,6

0,6

3,4

Provincie Drenthe

3.3

Aanvullende kaders over de informatievoorziening van Provinciale Staten

De coalitieakkoorden in de periodes voor 2019 bevatten geen specifieke passages betreffende de informatievoorziening van Gedeputeerde Staten aan Provinciale Staten. 27 In het bestuursakkoord 2019-2023 staan enkele voornemens over de manier waarop Provinciale Staten bij de besluitvorming worden betrokken: “Een grotere rol van de Staten in een vroeger stadium van gedachtenvorming over beleid en uitvoering. We willen daarvoor met veel opener startnotities gaan werken. Dat zullen startnotities zijn waarin het nog veel meer gaat om het verkennen van de problemen, een eerste verkenning van oplossingen, welke rol of doelen we zouden kunnen overwegen. Die startnotities zijn gemaakt samen met de maatschappij en met de Staten”. 28 Het gebruik van startnotities als formele start van het beleidsproces kent in Fryslân een lange historie (zie ook de volgende paragrafen). In het verleden hebben Provinciale Staten meermaals besproken aan welke eisen een startnotitie moet voldoen. 29

27

Provincie Fryslân, Coalitieakkoord 2015-2019: Mei elkenien foar elkenien, 2015. Provincie Fryslân, Coalitieakkoord 2007-2011, 2007. Provincie Fryslan, Bestuursakkoord 2003-2007: Fryslân: investeren in kwaliteit, 2003. Provincie Fryslan, Coalitieakkoord 2011-2015: Nije enerzjy foar Fryslân, 2011. 28 Provincie Fryslân, Bestuursakkoord 2019-2023: Geluk op 1 - Vernieuwen in vertrouwen, p 49, 2019. 29 Wij hebben gekeken naar de aanwezigheid van generieke afspraken over de (kwaliteit van) informatievoorziening. Dat betekent dat we eventuele afspraken die zich beperken tot (bijvoorbeeld) individuele beleidsterreinen of verbonden partijen niet hebben meegenomen. 24

Eindrapport Fryslân Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

3.3.1 Het vernieuwde provinciale beleidsproces Naar aanleiding van de ambities in het bestuursakkoord 2019-2023 stuurden Gedeputeerde Staten een brief naar Provinciale Staten met nadere informatie over het gebruik van opener startnotities.30 Bij de startnotitie worden Provinciale Staten en de maatschappij op een vroegtijdig moment betrokken bij een (nieuw) onderwerp waarover de provincie mogelijk beleid gaat opstellen. De startnotitie zal kleiner zijn (hooguit drie of vier A4) dan voorheen en dient in ieder geval de volgende onderdelen te bevatten: 31 ▪ beschrijving van relevante context; ▪ beschrijving van de (beoogde) doelen van het potentiële beleid; ▪ de potentiële rol van de provincie op het beleidsterrein; ▪ antwoord op de vraag of er beleid vanuit de provincie noodzakelijk is. In aanvulling hierop zal er bij de aftrap van een (nieuw) beleidsproces ook altijd een ‘verkenningsmoment’ georganiseerd worden “waarbij relevante partijen hun visie op het thema geven” (Gedeputeerde Staten van Fryslân, 2019, p. 2). Bij een verkenningsmoment kan gedacht worden aan een gesprek met experts, een werkbezoek, gesprekken met mensen ‘in het veld’, een digitale raadpleging, etc. Uit de commissiebehandeling blijkt dat het verkenningsmoment rondom (ervoor of erna) de startnotitie en op initiatief van Provinciale Staten gepland dient te worden.

Figuur 3 geeft schematisch het vernieuwde beleidsproces van de provincie Fryslân weer.

Figuur 3: schematische weergave vernieuwde beleidsproces provincie Fryslân (bron: provincie Fryslân, 2020)

Naast een beknoptere startnotitie en een verkenningsmoment willen Gedeputeerde Staten ook de verbinding verbeteren tussen (vastgesteld) beleid en de borging daarvan in de p&c stukken.

3.3.2 Beleid van deze tijd Sinds 2016 maakt de provincie Fryslân gebruik van formats op haar website Beleid van deze tijd als hulpmiddel om het beleidsproces te laten meebewegen met maatschappelijke ontwikkelingen. Deze formats stellen nadere (kwaliteits-)eisen aan de verschillende soorten Statenstukken.32 Het is in principe verplicht om gebruik te maken van de formats.33 Volgens de griffie maakt niet iedere ambtenaar hier

30

Provincie Fryslân, Brief van Gedeputeerde Staten aan Provinciale Staten, onderwerp: Provinciaal beleidsproces, 2019. Provincie Fryslân, Toelichtende presenatie ‘het beleidsproces’ – Beeldvormende commissie, 15 januari 2020. 32 Provncie Fryslân: https://beleidvandezetijd.frl/hulp-en-ondersteuning/downloads-en-formats/ 33 Gebaseerd op een groepsinterview met twee medewerkers van de Statengriffie van de provincie Fryslân op 8 november 2021 en een groepsinterview met drie medewerkers van de provincie Fryslân op 24 januari 2022. 31

25

Eindrapport Fryslân Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

standaard gebruik van.34 Met de formats kan getoetst worden of de juiste informatie in de stukken staat. Hieronder beschrijven wij drie formats die in het kader van dit onderzoek belangrijk zijn: startnotitie, beleidsbrief en beleidsstuk. Format Startnotities De provincie Fryslân maakt al langere tijd gebruik van de startnotitie als startpunt voor nieuw beleid; de vereisten voor de startnotitie zijn soms aangepast.35 Volgens de meest recente versie van het Format Startnotities dient iedere startnotitie in ieder geval de volgende onderdelen te bevatten:36 ▪ aanleiding (maximaal één of twee alinea’s); ▪ probleemanalyse (maximaal twee A4); ▪ context (maximaal één A4); ▪ de provinciale benadering van het vraagstuk (maximaal twee A4); bij dit onderdeel worden de belangrijkste keuzes aan Provinciale Staten voorgelegd: beleid of niet? Zo ja, dan: alternatieven / scenario’s voor uit te werken hoofdrichtingen van beleid, inclusief voorkeursalternatief / -scenario van Gedeputeerde Staten; ▪ voorgestelde vervolgprocesaanpak (maximaal één A4). Provinciale Staten maken een aantal expliciete keuzes in de Statenvergadering waarin een startnotitie aan bod komt.

Volgens het format startnotities worden de keuzes in het rood toegevoegd aan de startnotitie, evenals de moties en toezeggingen die naar aanleiding van de behandeling van de startnotitie zijn aangenomen / gedaan, zodat alle relevante informatie over de startnotitie in één document staat. Format beleidsbrief Volgens dit format dient iedere beleidsbrief in ieder geval de volgende onderdelen te bevatten:37 ▪ aanleiding, dit is een korte schets van de reden om dit beleid te maken (maximaal 1 A4); ▪ probleemanalyse (maximaal 2 A4); ▪ context (maximaal 2 A4); ▪ wat willen we bereiken en wat gaan we daaraan bijdragen (maximaal 2 A4); ▪ hoe gaan we bijdragen (maximaal 2 A4); ▪ sturing door PS (maximaal 2 A4); ▪ bijlagen, zoals de startnotitie of het monitoringskader. De scenario’s uit de startnotitie worden in de beleidsbrief uitgewerkt. De beleidsdoelen worden in principe SMART geformuleerd; de verschillende scenario’s en keuzes worden aan Provinciale Staten voorgelegd. Dit wordt gedaan door te motiveren welke rollen gespeeld moeten gaan worden en welke

34

Gebaseerd op een gesprek met twee medewerkers van de griffie op 8 november 2021 en op e-mail correspondentie tussen ambtelijke dienst provincie Fryslân en griffie provincie Fryslân, verstrekt aan de Noordelijke Rekenkamer door de griffie Fryslân op 9 november 2021. 35 Gebaseerd op e-mail correspondentie tussen ambtelijke dienst provincie Fryslân en griffie provincie Fryslân, verstrekt aan de Noordelijke Rekenkamer door de griffie Fryslân op 8 november 2021. 36 Provincie Fryslân, Besluitenlijst van de bijeenkomst van het Presidium van Provinciale Staten op 18 november 2020, 18 november 2020. Provincie Fryslân, Memo van de griffie van Fryslân aan het presidium betreffende Format Startnotities 12 november 2020, 12 november 2020. Voor nadere toelichting op deze aspecten: Provincie Fryslân, Format Startnotitie, 2021. 37 Provincie Fryslân, Format beleidsbrief, 2021. 26

Eindrapport Fryslân Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

beleidsinstrumenten daarvoor worden ingezet. In de paragraaf Sturing door Provinciale Staten wordt een drietal sturingsmogelijkheden gegeven. Deze zijn: ▪ De resultaten die zullen worden opgenomen in de begroting. ▪ Welke indicatoren, ook eventueel kwalitatief, gebruikt gaan worden. ▪ De overige sturingsmogelijkheden van Provinciale Staten, welke informatie Provinciale Staten naast de Planning en Control cyclus krijgen en wanneer en hoe zij kunnen bijsturen. Format beleidsstuk Het Format beleidsstuk bestaat uit vier onderdelen met elk een aantal specificaties. In totaal bevat het Format beleidsstuk 16 specificaties. Het onderdeel Algemeen heeft twee specificaties, namelijk een opdrachtbeschrijving en een beleidshistorie. Het onderdeel Kiezen bevat vijf specificaties, waaronder een omschrijving van de doelgroep en de instrumentkeuze. Het onderdeel Doen bevat drie specificaties, namelijk een indicatie van de benodigde middelen, een beschrijving van de risico’s en een uitvoeringsparagraaf. Het onderdeel Sturen bevat vier specificaties, waaronder het meten van de voortgang en een paragraaf over bijsturingsmogelijkheden.

3.3.3 Standaard format PS-voorstellen PS-voorstellen worden vormgegeven aan de hand van een standaard format. Dit format is in samenwerking met de griffie ontwikkeld. De toelichting is langer en bevat andere punten dan het titelblad. De punten die in de toelichting aan bod komen zijn de context, de probleemstelling, de probleemanalyse, de doelstelling/beoogde effecten, risico’s, de oplossing van het probleem, een integrale afweging, de uitvoering, monitoring en evaluatie, sturende organen, de vervolgprocedure en overige punten. 38 In grote lijnen komt dit overeen met de inhoud van het format beleidsstuk.39

3.4

Het format voor PS-voorstellen bestaat uit een titelblad en een toelichting. Op het titelblad is alle belangrijke informatie van het voorstel samengevat in een aantal punten, namelijk de datum, het onderwerp, het beleidsprogramma, het registratienummer, de portefeuillehouder van Gedeputeerde Staten, de behandelend ambtenaar, de aanleiding, de Europese context, een samenvatting, de besluitpunten en de verwante documenten. Het titelblad heeft doorgaans de grootte van een A4.

Worden de kaders nageleefd?

In dit hoofdstuk hebben we gekeken naar aanvullende kaders waarin Provinciale Staten wensen/eisen beschrijven aan de informatievoorziening van Gedeputeerde Staten, in aanvulling op de wettelijke kaders die er zijn over de actieve en passieve informatieplicht. Voor de periode dat de dualisering in werking trad (2003) tot 2016 hebben we geen aanvullende kaders in Fryslân aangetroffen. Vanaf 2016 gebruikt de directie van de provincie de methodiek van Beleid van deze tijd als standaard werkwijze voor beleidsontwikkeling. Deze zijn in paragraaf 3.3 uiteengezet. In deze paragraaf staan we stil bij de vraag of ook gecontroleerd wordt of deze richtlijnen gevolgd werden door de ambtelijke dienst. Voor de kwaliteit van de Statenstukken leunen de Statenleden volgens de griffie sterk op de formats van Beleid van deze tijd. Ambtenaren moeten in principe gebruikmaken van deze formats. Als een stuk

38

Gebaseerd op e-mailcorrespondentie tussen de Noordelijke Rekenkamer en een medewerker van de Statengriffie van de provincie Fryslân op 24 oktober 2021. 39 Provincie Fryslân, Format beleidsstuk, 2021. Provincie Fryslân. (2021). Format beleidsstuk. Leeuwarden: Provincie Fryslân. 27

Eindrapport Fryslân Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

niet aan de richtlijnen voldoet, dan levert dat soms discussies op. De griffie kan dan aan de agendacommissie adviseren het stuk niet in behandeling te nemen. In dat geval gaat het terug naar Gedeputeerde Staten om aangepast te worden. Als een stuk behandeld wordt in een Statencommissie, dan geeft de griffie daar een behandelvoorstel bij. Zij adviseert dan om het stuk inhoudelijk te bespreken of als hamerstuk te behandelen.40 De ambtelijke dienst geeft aan dat Provinciale Staten graag informatie ontvangen over relevante dossiers, maar dat het type informatie, het detailniveau van de informatie en het doel dat fracties ermee hebben per individuele fractie kan verschillen. De ambtelijke dienst hanteert nu vaker de startnotities dan voorheen en die zijn relatief open van karakter. Dat betekent dat Provinciale Staten ruimte hebben om het beleid zo vorm te geven als ze willen, maar de keerzijde is wel dat Provinciale Staten in dat stadium nog weinig inhoud aangeboden krijgen. Dat kan gevoeld worden alsof ze beperkt geïnformeerd worden. Het komt ook wel eens voor dat Gedeputeerde Staten in bepaalde gevallen het Rijk in de lead wil laten. Dit kan voor Provinciale Staten voor onduidelijkheid zorgen.

Dit is echter geen verantwoordelijkheid van de ambtelijke dienst.41 In hetzelfde interview geven medewerkers van de ambtelijke dienst aan dat Statenleden achteraf een sterke drang naar informatie lijken te hebben bij onderwerpen die op dat moment beladen zijn. Deze drang naar informatie achteraf heeft veel invloed op de werkdruk van de ambtenaren. Ambtenaren willen de Statenleden graag goed van dienst zijn en staan open voor telefonisch contact.42 Enkele Statenleden geven in een groepsgesprek aan dat er veel herhaling zit in stukken die aan Provinciale Staten worden voorgelegd. Er is waardering voor de behandelvoorstellen die de griffie bij de Statenstukken opstelt.43 Andere Statenleden geven aan dat de samenhang tussen documenten soms ontbreekt en dat het veel moeite kan kosten de kern uit Statenstukken te destilleren. Alle relevante informatie staat meestal wel in de stukken, maar het kan soms tijd kosten deze eruit te halen.44 Provinciale Staten lijken terughoudend te zijn in het terugsturen van statenstukken, omdat dat laatste kritiek op de ambtenaar zou kunnen betekenen. Dit leidt er volgens enkele Statenleden toe dat stukken besproken worden die daar nog niet klaar voor zijn, waardoor de discussies minder productief zijn dan mogelijk.45

3.5 ▪

Samenvattende bevindingen

Statenleden vinden het wenselijk dat primair Gedeputeerde Staten en ambtelijke organisatie hen voorzien van voortgangs- en monitoringsinformatie waaruit blijkt dat beleid werkt. Het verschil tussen de gewenste en de feitelijke informatievoorziening is aanzienlijk: 1,1 op een schaal van 1 tot 5.

40

Gebaseerd op een groepsinterview met twee medewerkers van de Statengriffie van de provincie Fryslân op 8 november 2021. Gebaseerd op een groepsinterview met drie medewerkers van de provincie Fryslân op 24 januari 2022. 42 Gebaseerd op een groepsinterview met drie medewerkers van de provincie Fryslân op 24 januari 2022. 43 Gebaseerd op een groepsinterview met vier Statenleden van de provincie Fryslân op 8 december 2021. 44 Gebaseerd op een groepsinterview met zes Statenleden van provincie Fryslân op 19 januari 2022. 41

28

Eindrapport Fryslân Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

▪

▪

29

Statenleden zijn het meest tevreden over samengevatte en geduide beleidsinformatie die wordt aangeleverd door Gedeputeerde Staten en ambtelijke dienst. Zij zijn minder tevreden over de informatie die Gedeputeerde Staten en ambtelijke dienst aanleveren over alternatieve scenario’s en informatie waarmee inzicht wordt gegeven of beleid werkt (respectievelijk 2,4 en 2,4 op een schaal van 1 tot 5). Bij het opstellen van Statenstukken kan de ambtelijke organisatie gebruik maken van de formats die op de website beleidvandezetijd.frl staan. Deze formats bevatten voor verschillende typen documenten richtlijnen. Gebruik door de ambtelijke organisatie ervan is verplicht. In de praktijk maken niet alle ambtenaren gebruik van de formats die beschikbaar zijn gesteld op de website beleidvandezetijd.frl.

Eindrapport Fryslân Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

4. Ondersteuning van Statenleden: ambtelijke bijstand 4.1

Inleiding

Bij de uitvoering van hun volksvertegenwoordigende, kaderstellende en controlerende taak kunnen Statenleden hulp krijgen. Deze hulp is wettelijk verankerd in de Provinciewet. De ambtelijke bijstand is een van die wettelijke vormen van ondersteuning. Artikel 33 Provinciewet:

Het recht op ambtelijke bijstand is verankerd in Lid 1: Provinciale staten en elk van hun leden hebben recht op de Provinciewet. Provinciale Staten moeten ambtelijke bijstand. Lid 3: Provinciale staten stellen met betrekking tot de hiervoor een verordening vaststellen. De ambtelijke bijstand en de ondersteuning van de in provinciale ambtelijke ondersteuning in Fryslân is geregeld in staten vertegenwoordigde groeperingen een verordening vast. De verordening bevat ten aanzien van de ondersteuning de Verordening ondersteuning Statenfracties regels over de besteding en de verantwoording. provincie Fryslân 2017.46 In dit hoofdstuk gaan we in op de ambtelijke bijstand voor Statenleden in Fryslân. Deze informatie geeft deels antwoord op deelvragen 2 en 3: 2. Hoe tevreden zijn Statenleden over de ondersteuning die zij krijgen om te voorzien in hun informatiebehoefte? (Welke informatiebehoefte hebben zij; op welke manier wordt in deze behoefte voorzien en hoe worden zij hierin ondersteund?) 3. Welke afspraken zijn er in het verleden gemaakt met betrekking tot de informatievoorziening van Gedeputeerde Staten aan Provinciale Staten? In hoeverre staan deze afspraken helder op het netvlies van betrokkenen en in hoeverre worden deze nageleefd?

4.2

Verordening ondersteuning Statenfracties provincie Fryslân 2017

Op 18 januari 2017 hebben Provinciale Staten de Verordening ondersteuning statenfracties provincie Fryslân 2017 vastgesteld. 47 Als Statenleden bijstand of ondersteuning vanuit de provinciale dienst willen, dan wordt dit verzoek door tussenkomst van de griffier en de provinciesecretaris voorgelegd aan Gedeputeerde Staten. In de toelichting op de verordening zijn nadere richtlijnen beschreven. Hieronder gaan wij in op de belangrijkste richtlijnen.

46 47

Provincie Fryslân, Verordening ondersteuning statenfracties provincie Fryslân 2017, 2017. Provincie Fryslân, Verordening ondersteuning statenfracties provincie Fryslân 2017, 2017.

30

Eindrapport Fryslân Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

Fracties kunnen informatie en ondersteuning nodig hebben die de fractieondersteuning niet kan geven. De fractieondersteuning kan immers niet het potentieel aan deskundigheid in de dienst evenaren. Om de ambtelijke bijstand in goede banen te leiden, hebben Provinciale Staten een aantal spelregels afgesproken (in de toelichting bij artikel 10) en vastgelegd dat de griffier verantwoordelijk is voor het consequent en eenduidig behandelen van de aanvragen om ambtelijke bijstand.48 In principe moet de ambtelijke dienst verzoeken om ambtelijke bijstand inwilligen. Hiervoor gelden echter twee randvoorwaarden. Ten eerste moeten de leden van Gedeputeerde Staten voldoende geïnformeerd zijn om hun politieke verantwoordelijkheid te kunnen dragen.49 Ten tweede moet een verzoek om informatie en ondersteuning kunnen worden ingepast in de werkplanning van de dienst. Om binnen deze randvoorwaarden werkbare afspraken te kunnen maken, hebben Provinciale Staten in 2003 vijf categorieën van ambtelijke bijstand onderscheiden. Vijf categorieën van bijstand 1. Vragen van politieke aard of over aangelegenheden waarover Gedeputeerde Staten nog geen besluit hebben genomen. Statenleden met deze vragen worden doorverwezen naar de verantwoordelijke portefeuillehouder of de verantwoordelijke voorlichter. 2. Vragen om feitelijke en technische informatie van beperkte en incidentele aard.

Deze vragen worden altijd door de ambtelijke dienst beantwoord. Statenleden kunnen hiervoor direct contact opnemen met de betreffende ambtenaar. Contacten tussen een Statenlid en een ambtenaar moeten achteraf gemeld worden aan de portefeuillehouder binnen het College van Gedeputeerde Staten. Uitzonderingen zijn verzoeken om zeer feitelijke detailinformatie, zoals specifieke data of tijdstippen van vergaderingen. 3. Complexere vragen om technische informatie die naar het zich laat aanzien de werkplanning van het desbetreffende dienstonderdeel zullen beïnvloeden. Deze vragen worden aan de Statengriffier voorgelegd. De griffier kijkt niet naar de politieke opportuniteit van het verzoek. Na overleg met de provinciesecretaris wordt besloten over de invulling van de ambtelijke bijstand. De portefeuillehouder in het College wordt ingelicht. Als het nodig is, kunnen Gedeputeerde Staten beslissen over de invulling van de ambtelijke bijstand. 4. Verzoeken om ondersteuning bij de voorbereiding van initiatiefvoorstellen en/of kaderstellende notities of van andere vormen van politieke inbreng in de beraadslagingen en de besluitvorming van Provinciale Staten. Dit is primair een taak van de fractieondersteuning. Als hier ondersteuning van de ambtelijke organisatie bij nodig is, dan kunnen de griffier en de provinciesecretaris besluiten het vraagstuk voor te leggen aan Gedeputeerde Staten. 5.

Verzoeken om beschikbaarheid van een rapport of een ander document. Deze verzoeken worden altijd gehonoreerd, tenzij er sprake is van een door Gedeputeerde Staten als geheim bestempeld stuk. Als dit het geval is, beslissen Gedeputeerde Staten over het al dan niet instemmen met het verzoek om ambtelijke bijstand.

4.3

Ambtelijke bijstand in de praktijk

Het staat de Statenleden in de praktijk vrij om zelf contact op te nemen met ambtenaren, eventueel via de griffie. Het opzetten van jurisprudentie om het eenduidig behandelen van verzoeken om ambtelijke bijstand te waarborgen, zoals in de toelichting op de Verordening ondersteuning Statenfracties provincie Fryslân 2017 is aangegeven, wordt in de praktijk als onnodig beschouwd en gebeurt dus ook niet. Er is volgens

48

Provinciale Statenvergadering van 20 maart 2003. Uit de verordening wordt niet duidelijk of Gedeputeerde Staten voldoende geïnformeerd moeten worden over enkel het verzoek, of over de kwestie (waar het verzoek betrekking op heeft) als zodanig. 49

31

Eindrapport Fryslân Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

de griffie geen wrijving bij het verkrijgen van ambtelijke bijstand. De formele lijn loopt via Gedeputeerde Staten, maar in de praktijk is er veel politiek-ambtelijk contact. De laagdrempelige contacten tussen Statenleden en ambtenaren worden door de ambtelijke organisatie bevestigd.50 Om te voorkomen dat ambtenaren onbewust politiek gaan bedrijven zonder dat Gedeputeerde Staten hiervan op de hoogte zijn, kunnen ambtenaren een cursus politieke sensitiviteit volgen. Deze cursus is vrijwillig.51 Provinciale Staten hebben gekozen voor een sterke fractieondersteuning. Gedeputeerde Staten wijzen hierop wanneer een verzoek om ambtelijke bijstand binnenkomt bij de ambtelijke organisatie. Als een verzoek om ambtelijke bijstand binnenkomt, dan wordt hier ad hoc capaciteit voor vrijgemaakt. Een afwijzing van een verzoek heeft doorgaans te maken met een gebrek aan capaciteit bij de ambtelijke dienst.52

4.4 ▪ ▪ ▪

Samenvattende bevindingen

Verzoeken om ambtelijke bijstand worden volgens de relevante verordening via de griffier en de provinciesecretaris voorgelegd aan Gedeputeerde Staten. Provinciale Staten hebben bij de inwerkingtreding van het dualisme (2003) onderscheid gemaakt in 5 vormen van ambtelijke bijstand en voor iedere vorm nadere spelregels geformuleerd. Er is volgens griffie en ambtelijke organisatie geen wrijving bij het verkrijgen van ambtelijke bijstand.

50

Gebaseerd op een groepsinterview met drie medewerkers van de provincie Fryslân op 24 januari 2022. Gebaseerd op een groepsinterview met twee medewerkers van de Statengriffie van de provincie Fryslân op 8 november 2021. 52 Gebaseerd op een groepsinterview met drie medewerkers van de provincie Fryslân op 24 januari 2022. 51

32

Eindrapport Fryslân Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

5. Ondersteuning van Statenleden: griffie 5.1

Inleiding

Bij de uitvoering van hun volksvertegenwoordigende, kaderstellende en controlerende taak kunnen Statenleden hulp krijgen. Deze hulp is wettelijk verankerd in de Provinciewet. De griffie is een van de wettelijke vormen van ondersteuning. Uit artikel 104 Provinciewet volgt dat Provinciale Staten de griffier benoemen en dat de griffier Provinciale Staten en hun commissies ondersteunt bij het uitvoeren van hun taken. In een instructie moeten nadere regels over de taken en Artikel 104, 104a (1,2) en 104e (1,2) Provinciewet: Art. 104: Provinciale staten benoemen de griffier. Zij zijn bevoegdheden van de griffier worden vastgelegd tevens bevoegd de griffier te schorsen en te ontslaan. Art. 104a, lid 1: De griffier staat provinciale staten en de door evenals voor de organisatie van de griffie. hen ingestelde commissies bij de uitoefening van hun taak terzijde. Art. 104a, lid 2: Provinciale staten stellen in een instructie nadere regels over de taak en de bevoegdheden van de griffier. Art. 104e, lid 1: Provinciale staten kunnen regels stellen over de organisatie van de griffie. Art. 104e, lid 2: Provinciale staten zijn bevoegd de op de griffie werkzame ambtenaren te benoemen, te schorsen en te ontslaan.

In dit hoofdstuk behandelen we eerst de meest relevante uitkomsten van de enquête. Die vullen we aan met inzichten en beelden uit de gesprekken met betrokkenen die we hebben gevoerd. Vervolgens vergelijken we de belangrijkste uitkomsten met die uit Groningen en Drenthe. Het tweede deel van dit hoofdstuk (paragraaf 5.3 en verder) bevat achtergrondinformatie, zoals relevante regelingen en/of verordeningen en gegevens over de kwantitatieve omvang van griffie.

5.2

Oordeel Statenleden

In deze paragraaf maken we inzichtelijk voor welke vormen van informatie en ondersteuning Provinciale Staten terecht kunnen bij de griffie: welke vormen van informatie en ondersteuning ontvangen Statenleden in de praktijk, hoe tevreden zijn zij daarover, en welke vormen van informatie en/of ondersteuning zou de griffie volgens hen idealiter moeten bieden? Friese Statenleden vinden het vooral wenselijk dat de griffie hen helpt met de inhoudelijke voorbereiding van een initiatiefvoorstel en hen voorziet van samengevatte en geduide beleidsinformatie en van informatie over vergelijkbare besluiten in andere provincies. Deze vormen worden weergegeven in tabel 6 waarin het ideaalbeeld, de norm, wordt afgezet tegen het praktijkbeeld. Net als bij de informatievoorziening of ondersteuning door Gedeputeerde Staten en/of ambtelijke dienst (hoofdstuk 3) geven we alleen de vormen weer die hoger dan 3,75 scoren. Voor de eerste twee vormen van ondersteuning of informatie is het verschil tussen ideaalbeeld (norm) en praktijkbeeld relatief bescheiden. Wat vooral opvalt, is dat Provinciale Staten meer informatie over vergelijkbare 33

Eindrapport Fryslân Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

besluiten in andere provincies zouden willen krijgen, dan ze in de prakrijk ontvangen (een verschil van 1,4 op een schaal van 1 tot 5). Tabel 6: Ideaalbeeld, praktijkbeeld en verschil tussen beide voor drie vormen

Ideaalbeeld (1-5)

Praktijkbeeld (1-5)

Verschil

(hulp bij) Inhoudelijke voorbereiding van een initiatiefvoorstel in de vorm van specialistische ondersteuning

4,2

3,6

0,6

Samengevatte en geduide beleidsinformatie

4,0

3,6

0,4

Inhoudelijke informatievoorziening over vergelijkbare besluiten in andere provincies.

3,8

2,4

1,4

Figuur 4 toont verder de ervaren tevredenheid over de informatie/ondersteuning die de griffie in de praktijk levert. Vooral over de hulp bij een initiatiefvoorstel zijn Statenleden redelijk tevreden. Op samengevatte en geduide beleidsinformatie scoort de griffie een 3,0 en op informatie over vergelijkbare besluiten in andere provincies is de score onvoldoende (2,1).

Tevredenheid over geleverde informatie / ondersteuning griffie

tevredenheid

1

2

3

4

5

(hulp bij) Inhoudelijke voorbereiding van een initiatiefvoorstel in de vorm van specialistische ondersteuning samengevatte en geduide beleidsinformatie Inhoudelijke informatievoorziening over vergelijkbare besluiten in andere provincies. Figuur 4: Tevredenheid over door griffie verstrekte informatie/hulp voor drie vormen

5.2.1 Vergelijkend perspectief Net als de Friese Statenleden vinden de Drentse en Groningse Statenleden het heel wenselijk dat de griffie hen helpt met specialistische ondersteuning bij de voorbereiding van een initiatiefvoorstel (tabel 7). Over de in de praktijk ontvangen hulp daarbij zijn Groningse Statenleden het meest tevreden (4,2 op een schaal van 1 tot 5), gevolgd door respectievelijk de Drentse (3,8) en Friese Statenleden (3,7). Kijken we naar de behoefte aan samengevatte en geduide beleidsinformatie, dan vinden vooral de Groningse en Friese Statenleden het wenselijk dat de griffie hen daarin voorziet. Dat gebeurt in de praktijk ook en daarover zijn Groningse Statenleden redelijk tevreden (3,5 op een schaal van 1 tot 5); Friese Statenleden zijn hierover noch tevreden noch ontevreden (3,0). De Drentse Statenleden vinden het minder wenselijk dan de Groningse en Friese Statenleden dat de griffie hen voorziet van samengevatte en geduide beleidsinformatie. In de enquête geven Drentse Statenleden aan dat ze deze ondersteuning vooral

34

Eindrapport Fryslân Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

verwachten van de onderzoekers van Provinciale Staten.53 Dit gebeurt in de praktijk ook en daarover zijn Drentse Statenleden best tevreden (3,9 op een schaal van 1 tot 5). Kijken we naar de behoefte aan informatie over vergelijkbare besluiten in andere provincies, dan blijkt dat deze behoefte het grootst is onder Friese Statenleden (zie ook tabel 2 in hoofdstuk 2). Zij vinden het meest wenselijk dat de griffie hen hierin voorziet. Het verschil tussen deze norm en de feitelijke informatievoorziening hierover in de praktijk is fors. In Drenthe vinden de Statenleden het wenselijk dat de onderzoeksfaciliteit van de Staten (ondergebracht bij de Drentse griffie) Statenleden informeert over vergelijkbare besluiten in andere provincies. Net als voor de griffie in Fryslân constateren wij dat het verschil tussen deze wens van Drentse Statenleden en de feitelijke informatievoorziening door de Drentse onderzoeksfaciliteit in de praktijk fors is (1,3 op een schaal van 1 tot 5). Tabel 7: Ter vergelijking: ideaalbeeld, praktijkbeeld, verschil tussen beide en tevredenheid voor drie vormen, Provinciale Staten Groningen en Drenthe

Provincie Groningen

Ideaalbeeld (1-5)

Praktijkbeeld (15)

Verschil Tevredenheid (1-5)

(hulp bij) Inhoudelijke voorbereiding van een initiatiefvoorstel in de vorm van specialistische ondersteuning

4,7

4,6

0,1

4,2

Samengevatte en geduide beleidsinformatie

4,3

3,7

0,6

3,5

Inhoudelijke informatievoorziening over vergelijkbare besluiten in andere provincies.

3,5

2,9

0,6

2,8

(hulp bij) Inhoudelijke voorbereiding van een initiatiefvoorstel in de vorm van specialistische ondersteuning

4,4

3,9

0,5

3,8

Samengevatte en geduide beleidsinformatie

3,7

3,4

0,3

3,9

Inhoudelijke informatievoorziening over vergelijkbare besluiten in andere provincies.

3,5

2,3

1,2

2,5

Provincie Drenthe

5.2.2 Werkzaamheden van de griffie in de praktijk Het uitgangspunt van de griffie in Fryslân is dat zij verantwoordelijk is voor het borgen van het democratisch besluitvormingsproces. De werkzaamheden van de griffie om hier aan bij te dragen variëren sterk. Er is een verdeling te maken tussen structurele en incidentele werkzaamheden, al is er veel overlap. Structurele werkzaamheden zitten in de maandelijkse PS-cyclus. Deze concentreren zich op de woensdagen, want dit zijn de Statendagen. De griffie treedt dan faciliterend op, bijvoorbeeld door vergaderruimtes te regelen. Bij de structurele werkzaamheden horen ook de (voorbereidende) activiteiten voor de verschillende commissies en werkgroepen, zoals de Auditcommissie, Platform Europa en de Steatekommitee Frysk. Daarnaast levert de griffie inhoudelijke ondersteuning, bijvoorbeeld door de stukkenstroom richting Provinciale Staten af te stemmen met ambtenaren, behandelvoorstellen op te stellen of te adviseren aan de agendacommissie. De griffie geeft advies aan de agendacommissie of iets een behandel- of een hamerpunt wordt en in welke gremia de behandelpunten worden besproken. Dit kan bijvoorbeeld in een beeldvormende of oordeelvormende commissievergadering, of direct in Provinciale Staten. Aan de

53

Deze onderzoekers zijn ondergebracht bij de griffie van Drenthe en daarom worden zij hier, in het hoofdstuk over de griffie, behandeld.

35

Eindrapport Fryslân Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

agendacommissie wordt bovendien geadviseerd over werkbezoeken, expertmeetings en andere informerende bijeenkomsten. In de behandelvoorstellen geeft de griffie (inhoudelijk) advies aan Provinciale Staten over voorliggende conceptbesluiten. Zo kan de griffie adviseren dat een stuk niet aan de eisen voldoet en dat het terug moet naar Gedeputeerde Staten. Een verbeterde versie van het stuk kan dan alsnog aan bod komen in een Staten(commissie)vergadering. De behandelvoorstellen zijn in beginsel niet openbaar. Verder overlegt de griffie maandelijks met de agendacommissie over de agenda voor zowel de lange termijn (zes tot twaalf maanden) als de korte (komende maand). De griffie is ook aanwezig bij de presidiumvergadering en bereidt die inhoudelijk en facilitair voor.54

5.3

Richtlijnen

Provinciale Staten van Fryslân hebben geen afzonderlijke instructie voor de griffie vastgesteld, ook al schrijft de Provinciewet dat wel voor. Griffiemedewerkers geven aan hier geen hinder van te ondervinden. 55 Zij beschouwen het door het presidium vastgestelde Griffieplan 2019-2023 als de instructie voor de griffie.56 Ook in de door Provinciale Staten in 2012 vastgestelde Mandaatregeling Statengriffier provincie Fryslân staan richtlijnen voor het werk van de griffie. In het Handboek werkafspraken bijeenkomsten Provinciale Staten van Fryslân zijn ook enkele aanvullende verantwoordelijkheden van de griffie beschreven.57

5.3.1 Griffieplan 2019-2023 Volgens dit griffieplan ondersteunt, adviseert en informeert de Statengriffie Provinciale Staten, waardoor de Staten als geheel en de Statenleden individueel in staat zijn hun kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende rol zo goed mogelijk te kunnen spelen om dit te realiseren. Het griffieplan maakt onderscheid tussen drie sporen: ▪ “We zorgen er voor dat Provinciale Staten als geheel, de leden van Provinciale Staten individueel en de voorzitter van Provinciale Staten in het bijzonder hun werk adequaat kunnen uitvoeren. We volgen nieuwe ontwikkelingen en informeren Provinciale Staten hierover.” ▪ “We willen de drempel tussen Provinciale Staten en de inwoners van Fryslân verlagen. We willen het werk van de Staten meer bekendheid geven in Fryslân maar ook in de provinciale organisatie. De Statengriffie werkt aan bestendiging, vernieuwing en verbetering van de onderlinge samenwerking binnen de provinciale organisatie.” ▪ “We willen bijdragen aan een evenwichtig samenspel tussen PS en GS. Wij streven er naar om samen met de ambtelijke organisatie (met respect voor elkaars rollen) Provinciale Staten optimaal te bedienen.”

54

Gebaseerd op een groepsinterview met vier Statenleden van de provincie Fryslân op 8 december 2021. Gebaseerd op een groepsinterview met twee medewerkers van de Statengriffie van de provincie Fryslân op 8 november 2021. 56 Gebaseerd op een groepsinterview met twee medewerkers van de Statengriffie van de provincie Fryslân op 8 november 2021. 57 Provincie Fryslân, Handboek werkafspraken bijeenkomsten Provinciale Staten van Fryslân, 2018. 55

36

Eindrapport Fryslân Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

Om deze doelstellingen verder te concretiseren heeft de griffie bij ieder spoor een aantal punten geformuleerd. Deze staan beschreven in bijlage 6. Deze sporen zijn in eerdere werkplannen van de griffie (zoals het jaarplan griffie 201758) ook gebruikt als leidraad.

5.3.2 Mandaatregeling Statengriffier Provinciale Staten hebben op 21 november 2012 de Mandaatregeling Statengriffier provincie Fryslân vastgesteld. 59 Deze regeling mandateert bevoegdheden van Provinciale Staten aan de griffier. De hieronder genoemde specifieke gemandateerde bevoegdheden zijn opgenomen in de bijlage van de mandaatregeling: ▪ handelingen voor het doen van mededelingen, het verstrekken van inlichtingen of niet op rechtsgevolg gerichte informatie; ▪ bekendmaken van besluiten of mededelingen van het provinciaal bestuur; ▪ besluiten ten aanzien van verzoeken in de zin van de Wet openbaarheid van bestuur; het presidium wordt hierbij geïnformeerd; ▪ afhandelen van klachten met betrekking tot Provinciale Staten; ▪ ondertekenen van verweerschriften; ▪ alle besluiten op rechtspositioneel gebied, met uitzondering van strafontslag, ten aanzien van de op de griffie werkzame ambtenaren met uitzondering van de adjunct-griffier.

5.3.3 Handboek werkafspraken bijeenkomsten Provinciale Staten van Fryslân In dit handboek hebben Provinciale Staten afspraken vastgelegd over verschillende bijeenkomsten. Een drietal bijeenkomsten is relevant voor de informatievoorziening van Provinciale Staten: de expertmeeting, de informerende bijeenkomst en het werkbezoek. 60 De griffie organiseert deze informatieve activiteiten. Expertmeeting Tijdens een expertmeeting worden Provinciale Staten breed geïnformeerd door stakeholders en/of onafhankelijke deskundigen over de verschillende aspecten die bij het onderwerp van belang zijn. Hoewel Statenleden vrijuit van gedachten kunnen wisselen, is het niet de bedoeling een politiek debat te voeren tijdens een expertmeeting. Een expertmeeting is standaard openbaar. Provinciale Staten zijn, in de vorm van de agendacommissie, de opdrachtgever van de expertmeeting. De griffie kan optreden als gedelegeerde opdrachtgever. De agendacommissie is verantwoordelijk voor een expertmeeting. Het College van Gedeputeerde Staten heeft alleen een actieve rol als Provinciale Staten erom vragen, al wordt het wel standaard uitgenodigd voor de expertmeeting. De griffie bereidt de expertmeeting voor en organiseert deze.

Informerende bijeenkomst Ook een informerende bijeenkomst heeft ten doel Statenleden kennis over een bepaald onderwerp aan te reiken; in dit geval door inhoudelijk deskundige ambtenaren of ook externe deskundigen. De agendacommissie kan besluiten een informerende bijeenkomst te organiseren, eventueel na een verzoek van de griffie of Provinciale Staten. De ambtelijke dienst kan ook zelf aanbieden een

58

Provincie Fryslân, Jaarplan griffie 2017, 2016. Provincie Fryslân, Mandaatregeling Statengriffier provincie Fryslân, 2012. 60 Provincie Fryslân, Handboek werkafspraken bijeenkomsten Provinciale Staten van Fryslân, 2018. 59

37

Eindrapport Fryslân Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

informerende bijeenkomst te organiseren. Het uitgangspunt is dat het onderwerp van een informerende bijeenkomst betrekking heeft op een actueel onderwerp. Het is niet de bedoeling dat er politieke discussies plaatsvinden. Gedeputeerde Staten mogen altijd bij een informerende bijeenkomst aanwezig zijn, maar het is de agendacommissie die bepaalt of Gedeputeerde Staten een actieve rol hebben tijdens de bijeenkomst. Werkbezoek Een werkbezoek is een bezoek aan een projectlocatie die relevant is voor de provincie. Het is een formeel moment waarbij Statenleden zich laten informeren. In principe is de agendacommissie de opdrachtgever, al kan een externe organisatie of de ambtelijke dienst ook een werkbezoek organiseren. In principe hebben Gedeputeerde Staten geen rol, tenzij door de agendacommissie anders wordt besloten.

5.4

Inwerkprogramma Statenleden

Om de Statenleden voor te bereiden op de Statenperiode 2019-2023, heeft de griffie, in overleg met de verkiezingscommissie, een inwerkprogramma voorbereid. Dit inwerkprogramma is vastgesteld door het presidium. Het voorziet in het inwerken van de nieuwe Statenleden. Er is een onderscheid gemaakt tussen twee soorten bijeenkomsten, namelijk bijeenkomsten voor nieuwgekozen Statenleden en bijeenkomsten voor alle Statenleden. In de bijeenkomsten voor nieuwgekozen Statenleden is meer aandacht besteed aan praktische en inhoudelijke zaken, waaronder kennis die nieuwe Statenleden nodig hebben om hun werk uit te kunnen voeren. De bijeenkomsten voor alle Statenleden richten zich meer op inhoudelijke onderwerpen. Deze onderwerpen worden gekozen op basis van de langetermijnplanning en hebben doorgaans een lange voorgeschiedenis. Een voorbeeld hiervan is een bijeenkomst over de Omgevingsvisie. Ook zijn de Statenleden op kennismakingsweekend geweest naar Terschelling.61 In een groepsgesprek met de Noordelijke Rekenkamer geven enkele Statenleden aan dat er geen inwerkprogramma is voor Statenleden die tussentijds instromen. 62 Statenleden die tussentijds instromen geven aan het gevoel te hebben in het diepe te worden gegooid. Een voorbeeld dat genoemd wordt is dat Statenleden niet worden ingelicht over de pensioenregeling.

5.5

Omvang van de griffie

5.5.1 Huidige bezetting griffie De griffie van Fryslân bestond in 2021 uit 7 medewerkers. Aan het hoofd staat de griffier, geflankeerd door de adjunct-griffier Daarnaast bestaat de griffie uit twee commissiesecretarissen, een Statenondersteuner, een beleidsondersteuner en een secretaresse.63

61

Provincie Fryslân, Beknopt overzicht inwerkperiode nieuwe Staten 2019-2023, 2019. Provincie Fryslân, Memo inwerkprogramma Nieuwe Staten, 2019. 62 Gebaseerd op een groepsinterview met vier Statenleden van de provincie Fryslân op 8 december 2021. 63 Gebaseerd op e-mailcorrespondentie tussen de Noordelijke Rekenkamer en een medewerker van de Statengriffie van de provincie Fryslân op 8 november 2021. 38

Eindrapport Fryslân Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

5.5.2 Omvang griffie en ambtelijke organisatie provincie Fryslân 2003-nu Tabel 4 toont de omvang van de ambtelijke dienst en de griffie van de provincie Fryslân voor enkele geselecteerde jaren. Over de periode 2005 tot en met 2016 zijn er geen precieze cijfers beschikbaar over het aantal fte bij de griffie. Bij de oprichting bestond de Statengriffie uit 5,5 fte. Destijds bestond de griffie uit zes medewerkers: een griffier, adjunct-griffier, twee Statenadviseurs en twee ondersteunende medewerkers.64 De ambtelijke organisatie van de provincie ondersteunt in beginsel het dagelijks bestuur van de provincie, het College van Gedeputeerde Staten, bij zijn werkzaamheden. De tabel laat zien dat de omvang van de ambtelijke dienst over de periode 2004 tot en met 2017 afnam. In 2020 is een stijging te zien. 65 Wijzigingen in de omvang van de ambtelijke dienst hebben geen gevolgen voor de omvang van de griffie en vice versa. Tabel 4: omvang ambtelijke dienst en griffie in fte en verhouding tussen beide

Aan het eind van: 2004 2008 2012 2017 2020

Omvang ambtelijke dienst in fte 838 786 773 695 739

Omvang griffie in fte 5,5 Niet bekend Niet bekend 7,1 7,0

Verhouding tussen beide (in procenten) 0,66 1,02 0,95

5.5.3 Vergelijkend perspectief De Friese griffie had in 2020 een omvang van ongeveer 7 fte. Figuur 5 vergelijkt die omvang met die van de griffies in de andere provincies.66 Deze figuur is afkomstig uit een onderzoek dat is uitgevoerd op verzoek van de fractievoorzitters in Provinciale Staten van Utrecht. De figuur laat zien dat de Friese griffie de op twee na kleinste is, gemeten in fte’s. Groningen heeft de kleinste griffie. Van de Noordelijke provincies heeft Drenthe de grootste griffie.

64

Gebaseerd op e-mailcorrespondentie tussen de Noordelijke Rekenkamer en een medewerker van de provincie Fryslân op 15 september 2021. 65 Provincie Fryslân, Jaarstukken 2020, p. 165, 2021. 66 Loots, J., Bevindingen onderzoek ambities, wensen en ondersteuningsbehoeften provinciale staten Utrecht en doorlichting van de griffie, 2020. Voor een uitgebreidere toelichting over de manier waarop deze cijfers tot stand zijn gekomen, verwijzen wij naar dit onderzoek. 39

Eindrapport Fryslân Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

Naast het vergelijken van de griffies van de Noordelijke provincies, vergelijken wij de omvang van de griffie ook met de omvang van de ambtelijke dienst van de betreffende provincie (zie tabel 8). Eerder onderzoek laat zien dat de gemiddelde omvang van de griffies bij Nederlandse gemeenten 2,85 fte bedroeg. 67 De omvang van de gemiddelde gemeentelijke organisatie bedroeg 350 fte. Daaruit volgt dat de gemiddelde griffie kleiner is dan één procent van het ambtelijke apparaat van de gemeente. Tabel 8 laat zien dat dit ook van toepassing is voor Groningen en Fryslân: in beide provincies is de omvang van de griffie kleiner dan één procent van het provinciaal ambtelijk apparaat. Drenthe vormt hier de uitzondering op de regel. Daar is de omvang Figuur 5: Omvang griffie in de twaalf provincies gemeten in fte en aantal van de griffie gelijk aan ongeveer twee medewerkers, exacte datum onbekend. (bron: J. Loots, 2020) procent van het ambtelijk apparaat. Dit wordt gedeeltelijk verklaard door een afzonderlijke onderzoeksfaciliteit ten behoeve van Provinciale Staten die is ondergebracht bij de griffie. Tabel 8: Omvang ambtelijke organisatie, griffie en verhouding tussen beide voor Fryslân, Drenthe, Groningen

Jaar: 2020 Provincie Fryslân Provincie Groningen Provincie Drenthe

5.6 ▪ ▪

Omvang griffie in fte

739 825 528

7,00 6,47 10,50

Verhouding tussen beide (in procenten) 0,95 0,78 1,99

Samenvattende bevindingen

In Fryslân is geen formele griffiersinstructie vastgesteld. Voor zover er cijfers beschikbaar zijn heeft de omvang van de griffie zich over de periode 2003 tot 2020 bewogen tussen de 5,5 en 7,1 fte. Dat is rond of iets lager dan één procent van de omvang van de ambtelijke organisatie. Vergeleken met gemeenten en de provincie Groningen is dat niet ongewoon. De omvang van de griffie staat los van de omvang van de ambtelijke organisatie. De griffie organiseert een introductieprogramma bij de start van een nieuwe Statenperiode. Hierin wordt onderscheid gemaakt tussen onderdelen die zich vooral richten op nieuwe Statenleden en onderdelen (herhalingsmodules) die bedoeld zijn voor alle Statenleden. Voor Statenleden die

▪

67

Omvang ambtelijke dienst in fte

Raad voor het Openbaar Bestuur. Goede ondersteuning, sterke democratie. Den Haag: Raad voor Openbaar Bestuur, 2020.

40

Eindrapport Fryslân Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

▪

▪

41

tussentijds (tijdens een bestuursperiode) instromen is geen uitgebreid introductieprogramma beschikbaar. Volgens het ideaalbeeld van Statenleden zou de griffie hen vooral moeten helpen met de inhoudelijke voorbereiding van een initiatiefvoorstel en hen moeten voorzien in samengevatte en geduide beleidsinformatie en met informatie over vergelijkbare besluiten in andere provincies. Dit doet de griffie in de praktijk ook. Over de ontvangen specialistische ondersteuning voor een initiatiefvoorstel zijn Provinciale Staten redelijk tevreden (3,7 op een schaal van 1 tot 5). Over de ontvangen samengevatte en geduide beleidsinformatie zijn Provinciale Staten matig tevreden (3,0). Provinciale Staten vinden het wenselijk dat de griffie hen informeert over vergelijkbare besluiten in andere provincies. In de praktijk laat deze informatievoorziening nog te wensen over. Provinciale Staten zijn niet erg tevreden over de informatie die zij ontvangen over vergelijkbare besluiten in andere provincies (2,1 op een schaal van 1 tot 5).

Eindrapport Fryslân Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

6. Ondersteuning van Statenleden: fractieondersteuning 6.1

Inleiding

Bij de uitvoering van hun volksvertegenwoordigende, kaderstellende en controlerende taak kunnen Statenleden hulp krijgen. Deze hulp is wettelijk verankerd in de Provinciewet. De fractieondersteuning is een van de vormen van ondersteuning. De Provinciewet schrijft voor dat Provinciale Artikel 33 Provinciewet: Staten een verordening vaststellen die de Lid 2: De in provinciale staten vertegenwoordigde groeperingen hebben recht op ondersteuning ondersteuning van de vertegenwoordigde Lid 3: Provinciale staten stellen met betrekking tot de groeperingen in Provinciale Staten regelt. In ambtelijke bijstand en de ondersteuning van de in provinciale staten vertegenwoordigde groeperingen een verordening Fryslân is de Verordening ondersteuning vast. De verordening bevat ten aanzien van de ondersteuning statenfracties provincie Fryslân 2017 geldend. 68 regels over de besteding en de verantwoording. Dit is dezelfde verordening die richtlijnen geeft voor de ambtelijke bijstand. Gezien de koppeling in de Provinciewet tussen ambtelijke bijstand enerzijds en fractieondersteuning anderzijds hebben Provinciale Staten ervoor gekozen de twee onderwerpen in één verordening te regelen. Fractieondersteuning voldoet aan de kenmerken van een subsidie, zoals bedoeld in artikel 4:21 lid 1 Awb. De regels uit titel 4.2 Awb zijn van toepassing.

Het besluit over de hoogte van de financiële bijdrage staat daardoor open voor bezwaar en beroep.69 In dit hoofdstuk behandelen we eerst de meest relevante uitkomsten van de enquête. Die vullen we aan met inzichten en beelden uit de gesprekken met betrokkenen die we hebben gevoerd. Vervolgens vergelijken we de belangrijkste uitkomsten met die uit Groningen en Drenthe. Het tweede deel van dit hoofdstuk (paragraaf 6.3 en verder) bevat achtergrondinformatie, zoals relevante regelingen en verordeningen en gegevens over de omvang van (de budgetten voor) de fractieondersteuning.

6.2

Fractieondersteuning in de praktijk

6.2.1 Oordeel Statenleden Tabel 9 toont alle 8 vormen van informatie of ondersteuning die in de enquête worden onderscheiden. Voor deze vormen wordt de wenselijke situatie (volgens de leden van Provinciale Staten) afgezet tegen

68

Provincie Fryslân, Verordening ondersteuning statenfracties provincie Fryslân, 2017 Vereniging van Nederlandse Gemeenten, VNG Model Verordening ambtelijke bijstand en fractieondersteuning 2019 en Model Instructies voor de griffier en de secretaris 2019, 2019. 69

42

Eindrapport Fryslân Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

de situatie in de praktijk. De resultaten laten zien dat Provinciale Staten van Fryslân sterk leunen op de eigen fractieondersteuning voor hulp en informatie voor in ieder geval zes van de acht vormen. Daarnaast valt op dat het verschil tussen ideaalbeeld, de norm, en de feitelijk ontvangen ondersteuning voor alle vormen binnen een marge van 0,5 punt ligt. Dit suggereert dat de wens van de Staten en de gang van zaken in de praktijk goed op elkaar zijn afgestemd voor wat betreft de fractieondersteuning. Tabel 9: Ideaalbeeld en praktijkbeeld voor acht vormen - invulling door fractieondersteuning

Ideaalbeeld Praktijkbeeld (1-5) (1-5) (hulp bij) Inhoudelijke voorbereiding van woordvoeringen, moties, amendementen en/of schriftelijke vragen.

4,9

4,6

Inhoudelijke informatievoorziening over eerdere fractiestandpunten of stemgedrag.

4,7

4,7

(hulp bij) Inhoudelijke voorbereiding van een initiatiefvoorstel in de vorm van specialistische ondersteuning

4,7

4,6

Samengevatte en geduide beleidsinformatie

4,2

3,9

Inhoudelijke informatievoorziening over algemene maatschappelijke ontwikkelingen

4,0

3,7

Inhoudelijke informatievoorziening over vergelijkbare besluiten in andere provincies.

4,0

3,6

Inhoudelijke informatievoorziening over alternatieve scenario's

3,6

3,3

Voortgangs- en monitoringsinformatie waaruit blijkt dat beleid werkt

3,0

2,6

In een groepsgesprek met de Noordelijke Rekenkamer geven de aanwezige Statenleden aan dat ze erg tevreden zijn over de eigen fractieondersteuning. De ondersteuning vindt vooral plaats op politiekinhoudelijk vlak. Ze worden ingezet voor uitzoekwerk, het raadplegen van het Statenarchief en het opvragen van technische informatie bij ambtenaren. Soms maken fracties gebruik van elkaars fractieondersteuning en fractieondersteuners hebben veel contact met elkaar. Door de, vergeleken met de andere noordelijke provincies, ruime fractieondersteuning, ervaren de Statenleden minder afhankelijkheid van Gedeputeerde Staten. 70 Statenleden geven aan dat het zonder de fractieondersteuning niet mogelijk is het werk uit te voeren, omdat de kwaliteitseisen en de vindbaarheid van de stukken te wensen over zouden laten. Zij zien de fractieondersteuning dus als belangrijk voor het institutionele geheugen van Provinciale Staten.

6.2.2 Oordeel fractieondersteuning; vergelijkend perspectief Aan de fractieondersteuning van de Statenfracties hebben we op een schaal van 1 tot 5 gevraagd welke vormen van informatie of ondersteuning zij in de praktijk bieden aan hun fractieleden. Tabel 10 toont het resultaat. Hoe hoger de score, hoe groter de geboden ondersteuning/informatie voor de betreffende vorm. Uit de tabel komt duidelijk naar voren dat fractieondersteuners vooral helpen bij de inhoudelijke voorbereiding van woordvoeringen, moties, amendementen en schriftelijke vragen, gevolgd door hulp bij de voorbereiding van een initiatiefvoorstel. De daadwerkelijke invulling van de fractieondersteuning sluit goed aan bij het ideaalbeeld dat Friese Statenleden hiervan hebben (tabel 9) en wat Friese Statenleden in groepsgesprekken met de Noordelijke Rekenkamer aangaven.

70

Gebaseerd op een groepsinterview met vier Statenleden van de provincie Fryslân op 8 december 2021.

43

Eindrapport Fryslân Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

Tabel 10: in de praktijk verstrekte ondersteuning/informatie door fractieondersteuning van Friese Statenfracties, ter vergelijking ook de scores van de fractieondersteuning in Drenthe weergegeven71

Fractieondersteuners Fractieondersteuners Fryslân Drenthe Score (1-5) Score (1-5) (hulp bij) Inhoudelijke voorbereiding van woordvoeringen, moties, amendementen en/of schriftelijke vragen.

4,9

3,3

(hulp bij) Inhoudelijke voorbereiding van een initiatiefvoorstel in de vorm van specialistische ondersteuning

4,5

2,7

Samengevatte en geduide beleidsinformatie

4,3

3,5

Inhoudelijke informatievoorziening over eerdere fractiestandpunten of stemgedrag.

4,2

3,1

Inhoudelijke informatievoorziening over alternatieve scenario's

3,8

3,1

Inhoudelijke informatievoorziening over algemene maatschappelijke ontwikkelingen

3,7

4,0

Inhoudelijke informatievoorziening over vergelijkbare besluiten in andere provincies.

3,5

3,3

Voortgangs- en monitoringsinformatie waaruit blijkt dat beleid werkt

3,3

3,0

We hebben ook twee stellingen voorgelegd aan de fractieondersteuners over de aard van hun politiekinhoudelijk werkzaamheden (tabel 11). Hieruit blijkt dat fractieondersteuners vooral politiekinhoudelijke werkzaamheden verrichten voor de fracties. Dit komt overeen met het beeld dat Friese Statenleden hebben geschetst. Vergeleken met de Drentse fractieondersteuners zit hier een duidelijk verschil. De Drentse fractieondersteuners gaven in de enquête aan dat zij relatief meer tijd besteden aan praktische werkzaamheden ten behoeve van de fractie en minder toekomen aan de politiekinhoudelijke ondersteuning van hun fractie. Dit komt ook naar voren als we kijken naar de verschillende vormen van ondersteuning en de score van de Drentse fractieondersteuning daarop (tabel 10). In de praktijk bieden Drentse fractieondersteuners duidelijk minder ondersteuning dan hun Friese collega’s bij politiek-inhoudelijke werkzaamheden, zoals de inhoudelijke voorbereiding van initiatiefvoorstellen, woordvoeringen, moties, amendementen en/of schriftelijke vragen. Tabel 11: Reacties van fractiemedewerkers op twee stellingen, 1 = helemaal niet van toepassing op mijn situatie, 5 = helemaal wel van toepassing op mijn situatie, ter vergelijking ook de reactie van fractiemedewerkers van de Statenfracties in Drenthe 72