1.4.1 Noordelijke Rekenkamer - Eindrapport Fryslan

Fryslân | 2022

Kennis maakt kracht

Kennis maakt kracht Het versterken van het Institutioneel Geheugen van Provinciale Staten van Fryslân

1

Opstellers

Klaas Kwakkel en Sam Heslinga

Portefeuillehouder

Jan van der Bij

Datum

4 juli 2022

Eindrapport Fryslân Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

Voorwoord Een onderzoek naar het institutioneel geheugen. Misschien niet meteen een voor de hand liggend onderwerp voor een rekenkamer. Toch is er, zo menen wij, alle aanleiding toe: dikwijls zien wij in ons onderzoek dat Provinciale Staten eerdere besluitvorming vergeten. Dat is hen niet kwalijk te nemen: Statenleden hebben beperkt tijd beschikbaar voor het Statenwerk, fracties worden gemiddeld steeds kleiner, de werkdruk per fractielid daardoor hoger, en de doorstroming in de Staten is groot. Nu is het wel zo, dat Provinciale Staten ‘hulptroepen’ hebben voor hun werk: fractieondersteuning, griffie en rekenkamer. Over die vormen van ondersteuning is vooral nagedacht bij de invoering van het dualisme in 2003, met als doel het versterken van de kaderstellende en controlerende rollen van Provinciale Staten. Inmiddels zijn we heel wat jaren verder en is er maatschappelijk veel gewijzigd. De digitale mogelijkheden veroorzaken een niet aflatende informatiestroom zodat volksvertegenwoordigers geen gebrek hebben aan informatie maar er eerder door bedolven worden. Er is sprake van toenemende politieke fragmentatie en doorstroming van fracties. Het vertrouwen in de politiek neemt af. Verder wordt beleid steeds vaker gemaakt in samenwerking tussen bestuurslagen. Kortom: het werk van de volksvertegenwoordigers lijkt complexer te zijn geworden.

Voor de Noordelijke Rekenkamer voldoende aanleiding om zich af te vragen of de bestaande ondersteuning van volksvertegenwoordigers nog adequaat is, gezien de gewijzigde omstandigheden. Tegelijkertijd beogen we met dit onderzoek handreikingen te geven over het verbeteren van de ondersteuning, steeds vanuit de optiek dat volksvertegenwoordigers goed gefaciliteerd dienen te zijn. Wat hier voor u ligt is een bijzonder rapport. Niet alleen gaat dit in de eerste plaats over Provinciale Staten zelf, maar is het ook op een bijzondere manier tot stad gekomen. De ambtelijke controle (‘zijn de gegevens correct’) is dit keer hoofdzakelijk door de griffie gedaan. Daarnaast is er geen bestuurlijke reactie van Gedeputeerde Staten gevraagd, omdat we dat niet vonden passen bij het karakter en het doel van dit onderzoek. In plaats daarvan heeft het presidium de kans gekregen een reactie op te stellen; het Friese presidium heeft om begrijpelijke redenen afgezien van het geven van een reactie. In het onderzoek stond de informatie van en voor Statenleden centraal: welke behoefte aan inhoudelijke ondersteuning hebt u als Statenleden, wie moet daar in uw ogen in voorzien, en hoe is die ondersteuning dienovereenkomstig te versterken? Vanuit uw ervaring en met onze aanbevelingen kunt u de nieuwe Statenleden een goede start bezorgen. Het woord is aan u.

2

Eindrapport Fryslân Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

Inhoud Voorwoord ............................................................................................................................. 2 Conclusies en aanbevelingen .................................................................................................. 5 Achtergrond en vraagstelling ............................................................................................................ 5 Conclusies .......................................................................................................................................... 6 Aanbevelingen ................................................................................................................................... 9 1.

Inleiding................................................................................................................. 11

1.1 1.2 1.3 1.4 1.5

Aanleiding ........................................................................................................................ 11 Achtergronden ................................................................................................................. 13 Onderzoeksvraag ............................................................................................................. 15 De aanpak van het onderzoek ......................................................................................... 16 Leeswijzer ........................................................................................................................ 17

2.

Enquête onder PS en fractieondersteuning Fryslân ................................................ 18

2.1 2.2 2.3

Informatie- en ondersteuningsbehoefte van Provinciale Staten .................................... 18 Oordeel gebruikers .......................................................................................................... 19 Samenvattende bevindingen ........................................................................................... 20

3.

(Eisen aan) informatievoorziening van Gedeputeerde Staten aan Provinciale Staten21

3.1 3.2 3.3 3.4 3.5

Inleiding............................................................................................................................ 21 Invulling door GS en ambtelijke organisatie.................................................................... 22 Aanvullende kaders over de informatievoorziening van Provinciale Staten .................. 24 Worden de kaders nageleefd? ........................................................................................ 27 Samenvattende bevindingen ........................................................................................... 28

4.

Ondersteuning van Statenleden: ambtelijke bijstand ............................................. 30

4.1 4.2 4.3 4.4

Inleiding............................................................................................................................ 30 Verordening ondersteuning Statenfracties provincie Fryslân 2017 ............................... 30 Ambtelijke bijstand in de praktijk .................................................................................... 31 Samenvattende bevindingen ........................................................................................... 32

5.

Ondersteuning van Statenleden: griffie .................................................................. 33

5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6

Inleiding............................................................................................................................ 33 Oordeel Statenleden ........................................................................................................ 33 Richtlijnen ........................................................................................................................ 36 Inwerkprogramma Statenleden ...................................................................................... 38 Omvang van de griffie ...................................................................................................... 38 Samenvattende bevindingen ........................................................................................... 40

6.

Ondersteuning van Statenleden: fractieondersteuning .......................................... 42

6.1 6.2

Inleiding............................................................................................................................ 42 Fractieondersteuning in de praktijk ................................................................................ 42

3

Eindrapport Fryslân Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

6.3 6.4 6.5

Verordening ondersteuning Statenfracties provincie Fryslân 2017 ............................... 45 Commissieleden ............................................................................................................... 47 Samenvattende bevindingen ........................................................................................... 48

7.

Het Statenarchief ................................................................................................... 49

7.1 7.2 7.3

Gebruik en beoordeling Statenarchief ............................................................................ 49 Vergelijkend perspectief .................................................................................................. 51 Samenvattende bevindingen ........................................................................................... 52

Bronnenlijst ......................................................................................................................... 53 Bijlage 1: Fragmentatie, aantal en omvang van fracties in Provinciale Staten van Fryslân ..... 55 Bijlage 2: Enquête Statenleden Fryslân ................................................................................. 57 Bijlage 3: Beschrijvende statistieken enquête onder PS ........................................................ 78 Bijlage 4: Enquête fractieondersteuners ............................................................................... 79 Bijlage 5: Beschrijvende statistieken enquête fractieondersteuning ..................................... 86 Bijlage 6: Doelstellingen griffie .............................................................................................. 87

4

Eindrapport Fryslân Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

Conclusies en aanbevelingen Achtergrond en vraagstelling De doorstroming in Provinciale Staten is groot en daardoor gaan veel kennis en ervaring verloren. Direct na Statenverkiezingen is ruim de helft van de Friese Statenleden nieuw en gedurende de Statenperiode treedt nog een aantal Statenleden terug. Tegelijkertijd moeten Statenleden van steeds meer markten thuis zijn: het gemiddelde aantal leden per fractie neemt af, waardoor een steeds kleinere groep Statenleden het fractiewerk moet uitvoeren. Hierdoor groeit het belang en de noodzaak van goede ondersteuning. Het doel van dit onderzoek is om in kaart te brengen hoe Provinciale Staten inhoudelijk worden ondersteund bij hun werkzaamheden en hoe die ondersteuning bijdraagt aan het onderhouden/vergroten van het leervermogen. Wij analyseren daartoe de ondersteuning door informatievoorziening door Gedeputeerde Staten, ambtelijke bijstand, griffie, fractieondersteuning en archieffunctie. De centrale onderzoeksvraag luidt als volgt: Hoe en door welke geledingen worden Provinciale Staten (PS) ondersteund, hoe tevreden zijn PS daarover en hoe kan het leervermogen van PS nog worden vergroot? Deze vraag valt uiteen in de volgende deelvragen: 1. Welke tekortkomingen ervaren Statenleden bij het onderhouden en vergroten van het institutioneel geheugen en welke mogelijkheden zien zij voor het verbeteren van het leervermogen? 2.

Hoe tevreden zijn Statenleden over de ondersteuning die zij krijgen om te voorzien in hun informatiebehoefte? (Welke informatiebehoefte hebben zij; op welke manier wordt in deze behoefte voorzien en hoe worden zij hierin ondersteund?) 3. Welke afspraken zijn in het verleden gemaakt met betrekking tot de informatievoorziening van Gedeputeerde Staten aan Provinciale Staten? In hoeverre staan deze afspraken helder op het netvlies van betrokkenen en in hoeverre worden deze nageleefd? 4. Welke verschillen bestaan er tussen de noordelijke provincies in dit verband en hoe kunnen zij van elkaar en andere overheden leren?

5

Eindrapport Fryslân Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

Conclusies De hoofdconclusie van het onderzoek luidt als volgt: De ondersteuning van Provinciale Staten bestaat uit ambtelijke bijstand, griffie, fractieondersteuning, archieffunctie en adequate informatievoorziening door Gedeputeerde Staten. Bij de behandeling van Statenstukken lopen de Friese Statenleden tegen drie belangrijke zaken aan. Ten eerste hebben zij een sterke behoefte aan informatie waaruit blijkt in hoeverre beleid werkt, maar voorzien Gedeputeerde Staten en ambtelijke dienst hen hier structureel1 onvoldoende van. Ten tweede hebben ze moeite om een helder overzicht te krijgen van eerdere relevante besluitvorming over hetzelfde onderwerp en de afwegingen die toen een rol speelden. Het creëren van het gewenste heldere overzicht wordt bemoeilijkt, doordat het Statenarchief weinig toegankelijk en gebruiksvriendelijk is. Ten derde ontbreekt het Statenleden aan een duidelijk antwoord op de vraag hoe het te behandelen onderwerp zich verhoudt met (besluitvorming over) gerelateerde beleidsthema’s. Over de griffie zijn Provinciale Staten van Fryslân redelijk tevreden, maar er zijn wel enkele verbeterpunten. Er is waardering voor de behandelvoorstellen van de griffie bij Statenstukken, waarin de griffie kan adviseren een stuk niet te behandelen, omdat het niet aan de kwaliteitseisen voldoet. Zelf hebben Statenleden enige schroom een dergelijk oordeel uit te spreken.

Tot slot concluderen wij dat Friese Statenleden sterk leunen op de eigen fractieondersteuning. Het budget voor fractieondersteuning is in Fryslân per fractie ongeveer 3 tot 4 keer groter dan in Drenthe en Groningen. Friese fractiemedewerkers komen meer toe aan politiek-inhoudelijke werkzaamheden zoals het voorbereiden van moties en amendementen. Hieronder geven wij gedetailleerder antwoord op de deelvragen van het onderzoek. Per deelvraag staat steeds het korte antwoord op de vraag cursief weergegeven en daaronder een toelichting. 1.

Welke tekortkomingen ervaren Statenleden bij het onderhouden en vergroten van het institutionele geheugen en welke mogelijkheden zien zij voor het verbeteren van het leervermogen? De belangrijkste tekortkoming die Friese Statenleden ervaren is dat zij het lastig vinden om een helder overzicht te krijgen van besluitvorming uit het verleden en de afwegingen die toen een rol speelden. De toenemende roulatie van Statenleden is de eerste oorzaak waardoor het voor Statenleden lastig is om een helder overzicht te krijgen van besluitvorming uit het verleden. Ten tijde van die besluitvorming zaten velen van hen nog niet in de Staten, waardoor zij daar geen eigen herinnering aan hebben. Een tweede oorzaak is dat het Statenarchief volgens Statenleden weinig toegankelijk en weinig gebruiksvriendelijk is. De ambtelijke organisatie herkent en onderschrijft die mening. Tevens is de vindbaarheid van informatie volgens Statenleden voor verbetering vatbaar. Een groot deel van de Friese Statenleden maakt niet of nauwelijks gebruik van het archief. Drentse en Groningse Statenleden lopen in hun eigen archieven tegen dezelfde problemen aan. In Fryslân zijn het vooral de fractiemedewerkers

1

Mede gebaseerd op de rode draden die getrokken zijn uit de conclusies en aanbevelingen van vijftien jaar Rekenkameronderzoek (Bron: Beers, E., & Schaap, L., Noordelijke Rekenkamer, Luister nou eens!, 2020.). 6

Eindrapport Fryslân Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

die het Statenarchief raadplegen, maar ook zij oordelen overwegend negatief over de vindbaarheid van relevante informatie. Tot slot laten Friese Statenleden weten dat het zonder de fractieondersteuning niet mogelijk is het werk uit te voeren, omdat de kwaliteitseisen en de vindbaarheid van de stukken te wensen over zouden laten. Zij zien de fractieondersteuning dus als belangrijk voor het institutionele geheugen van Provinciale Staten. 2.

Hoe tevreden zijn Statenleden over de ondersteuning die zij krijgen om te voorzien in hun informatiebehoefte? (Welke informatiebehoefte hebben zij; op welke manier wordt in deze behoefte voorzien en hoe worden zij hierin ondersteund?)

Ondersteuning door Gedeputeerde Staten en/of ambtelijke organisatie Vergeleken met Groningen en Drenthe hebben Provinciale Staten van Fryslân de breedste en grootste behoefte aan informatie en ondersteuning. Ze vinden het vooral heel wenselijk dat Gedeputeerde Staten en/of de ambtelijke dienst voortgangs- en monitoringsinformatie verschaffen waaruit blijkt in hoeverre het beleid werkt. De informatievoorziening hierover in de praktijk is beduidend minder dan zij wensen (paragraaf 3.2). Daarnaast wensen Statenleden inhoudelijk geïnformeerd te worden over alternatieve scenario’s en samengevatte en geduide beleidsinformatie te ontvangen van Gedeputeerde Staten en/of de ambtelijke dienst. Zij zijn met name ontevreden over de informatie die zij ontvangen over alternatieve scenario’s en informatie waaruit blijkt of beleid werkt (paragraaf 3.2). Ondersteuning in de vorm van ambtelijke bijstand Verzoeken om ambtelijke bijstand worden via de griffier en de provinciesecretaris voorgelegd aan Gedeputeerde Staten. Als er voldoende capaciteit kan worden vrijgemaakt binnen de ambtelijke dienst, dan pakt zij het verzoek op. Ondersteuning door de griffie Friese Statenleden wensen vooral dat de griffie specialistische ondersteuning biedt bij de inhoudelijke voorbereiding van een initiatiefvoorstel.

Daarnaast wensen Statenleden dat de griffie hen voorziet van samengevatte en geduide beleidsinformatie en informatie over vergelijkbare besluiten in andere provincies. De informatievoorziening hierover in de praktijk door de griffie is een verbeterpunt (paragraaf 5.2). Statenleden zijn positiever over de samengevatte en geduide beleidsinformatie en de specialistische ondersteuning bij de inhoudelijke voorbereiding van een initiatiefvoorstel. Het uitgangspunt van de griffie in Fryslân is dat zij verantwoordelijk is voor het borgen van het democratisch besluitvormingsproces. De werkzaamheden van de griffie om hier aan bij te dragen variëren sterk. Enerzijds gaat het om faciliterende werkzaamheden en anderzijds om het verstrekken van inhoudelijke ondersteuning, bijvoorbeeld door de stukkenstroom richting Provinciale Staten af te stemmen met ambtenaren, behandelvoorstellen op te stellen (zie deelvraag 3) en te adviseren aan de agendacommissie. Ondersteuning door de fractieondersteuning De resultaten van de enquête laten zien dat de feitelijke ondersteuning door de eigen fractieondersteuning aansluit bij de wensen van de Statenleden. Tevens laat de enquête zien dat Friese Statenleden sterk leunen op de eigen fractieondersteuning voor in ieder geval zes van de acht

7

Eindrapport Fryslân Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

onderscheiden vormen van hulp en informatie. Fractiemedewerkers leveren vooral ondersteuning bij de meer politiek-inhoudelijke taken. Ondersteuning in de vorm van het Statenarchief Op de meeste aspecten, bijvoorbeeld de betrouwbaarheid van informatie, scoort het Friese Statenarchief goed. Zoals al bij deelvraag 1 opgemerkt, laten de toegankelijkheid, de gebruiksvriendelijkheid en de vindbaarheid van informatie te wensen over. 3.

Welke afspraken zijn er in het verleden gemaakt met betrekking tot de informatievoorziening van Gedeputeerde Staten aan Provinciale Staten? In hoeverre staan deze afspraken helder op het netvlies van betrokkenen en in hoeverre worden deze nageleefd? Ter aanvulling van de wettelijke passieve en actieve informatieplicht van Gedeputeerde Staten zijn afspraken gemaakt over de informatievoorziening aan Provinciale Staten. Zo dient de ambtelijke organisatie gebruik te maken van de formats die op de website beleidvandezetijd.frl staan. Deze formats bestaan sinds 2016 en bevatten voor verschillende typen documenten richtlijnen. Volgens de griffie maken niet alle ambtenaren in de praktijk gebruik van de formats. Hier wordt niet nadrukkelijk op toegezien, maar het is wel gebruikelijk dat de griffie behandelvoorstellen opstelt bij Statenstukken. Zij kan dan adviseren om een stuk niet in behandeling te nemen, omdat het niet aan de kwaliteitseisen voldoet. Provinciale Staten kunnen ook zelf beslissen een stuk niet in behandeling te nemen, als het kwalitatief onder de maat is. Er lijkt enige terughoudendheid te zijn bij Provinciale Staten om dit te doen, omdat dat opgevat zou worden als kritiek op de ambtenaar die het stuk heeft opgesteld. 4.

Welke verschillen bestaan er tussen de noordelijke provincies in dit verband en hoe kunnen zij van elkaar en andere overheden leren? Tussen de Noordelijke provincies bestaan diverse verschillen. De meest opvallende verschillen beschrijven we hier, voor de overige verwijzen we naar het rapport. Ten eerste valt op dat Drentse Statenleden ontevredener dan hun Groningse en Friese collega’s zijn over de informatie die zij van Gedeputeerde Staten en/of ambtelijke dienst ontvangen over alternatieve scenario’s. Ten tweede zijn in Groningen de behoeften van de Staten en de invulling daarvan door de griffie beter op elkaar afgestemd dan in Fryslân en Drenthe, vooral als het gaat om de behoefte aan informatie over vergelijkbare besluiten in andere provincies. Ten derde blijkt de Drentse griffie zich vergeleken met die van Groningen en Fryslân weinig te bemoeien met de kwaliteit van de Statenstukken. Ten vierde is de fractieondersteuning in Fryslân beduidend groter en breder dan die in Groningen en Drenthe. Het budget voor fractieondersteuning is in Fryslân per fractie ongeveer 3 tot 4 keer groter en Friese fractiemedewerkers komen meer toe aan politiek-inhoudelijke werkzaamheden zoals het voorbereiden van moties en amendementen. Zij zijn gemiddeld gezien langer in dienst dan hun Groningse en Drentse collega’s.

Friese Statenleden leunen sterk op de fractieondersteuning en zijn daardoor (naar eigen zeggen) minder afhankelijk van Gedeputeerde Staten voor de informatievoorziening. Ten vijfde heeft Drenthe als enige van de drie provincies een groep (Staten)onderzoekers (ondergebracht bij de griffie).

8

Eindrapport Fryslân Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

Aanbevelingen Aanbeveling 1. Verhoging kwaliteit Statenstukken A. Provinciale Staten, versterk het bestaande kwaliteitskader (de formats op www.beleidvandezetijd.frl), voor Statenstukken. Neem daarin in ieder geval de volgende onderdelen op: ▪ tijdlijn met daarin momenten waarop eerdere besluitvorming door of communicatie met Provinciale Staten heeft plaatsgevonden over hetzelfde onderwerp, voorzien van een directe koppeling naar elk van de afzonderlijke stukken; ▪ overzicht van beslismomenten van dossiers of onderwerpen die een zeker raakvlak hebben met het te behandelen onderwerp, waarbij ook aandacht geschonken dient te worden aan relevante onderzoeken van de Noordelijke Rekenkamer en een overzicht van de mate waarin de overgenomen aanbevelingen geïmplementeerd zijn; ▪ overzicht van recente of geplande besluitvorming over hetzelfde onderwerp in andere overheidsorganen (provincies, gemeenten, waterschappen, het Rijk) en IPO. Een aanvulling van het bestaande kwaliteitskader met bullet 1 en 2 zou er toe moeten leiden dat Statenleden ook andere relevante Statenstukken (van eerdere besluitvorming of besluitvorming uit aangrenzende dossiers) aangereikt krijgen. Dit gebeurt nu onvoldoende en als Statenleden of fractiemedewerkers zelf op zoek gaan in het Statenarchief vinden ze deze stukken doorgaans niet.

De derde bullet komt tegemoet aan de behoefte van Statenleden aan informatie over vergelijkbare besluiten in andere provincies. B.

Toets of beoogde Statenstukken voldoen aan de kwaliteitscriteria uit het kwaliteitskader en zo niet, stuur deze dan terug naar Gedeputeerde Staten. Wees daar streng en consequent in. Het zou logisch zijn om deze taak te beleggen bij de agendacommissie, omdat die commissie bepaalt welke punten (en stukken) op de agenda komen. C.

Evalueer dit kwaliteitskader minimaal één keer per Statenperiode en maak daarin een analyse van de afwijkingen van de kwaliteitscriteria. Pas de formats zo nodig aan naar aanleiding van deze evaluatie of naar aanleiding van eventuele nieuwe wensen van de Statenleden die op dat moment zitting hebben in de Staten.

Aanbeveling 2. Verbetering informatie over effectiviteit Provinciale Staten, maak algemene afspraken over de wijze waarop u bij nieuw beleid geïnformeerd wordt over de vraag in hoeverre dit beleid leidt tot de gewenste maatschappelijke resultaten. Maak voor minder goed meetbare resultaten aanvullende (kwalitatieve en procesmatige) afspraken. Besteed nadrukkelijk aandacht aan de vraag hoe concreet u hierover geïnformeerd moet worden (met indicatoren die niet wijzigen over tijd). Leg deze afspraken vast in een algemeen kader.2

2

Zie ook aanbevelingen uit eerdere onderzoeksrapporten van de Noordelijke Rekenkamer, zoals het onderzoek over de zoektocht naar duurzaamheid in het landbouwbeleid uit 2020. 9

Eindrapport Fryslân Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

Aanbeveling 3. Verbetering kennisbank Provinciale Staten, investeer in een brede, laagdrempelige kennisbank met een adequate zoekfunctie. Plaats in die kennisbank alle relevante informatie die voor de beeld- en besluitvorming van Provinciale Staten van belang is. Formuleer als Provinciale Staten welke informatie deze kennisbank zou moeten bevatten. Dat kunnen bijvoorbeeld themadossiers zijn van grote provinciale projecten (zie kader onder deze aanbeveling).3 Maak de kennisbank openbaar toegankelijk (met inachtneming van de criteria uit de Wet open overheid (Woo) die binnenkort in werking treedt), om zodoende de betrokkenheid van de samenleving bij de provinciale politiek te versterken. Het kan eveneens zinvol zijn met de andere noordelijke provincies de mogelijkheid van een gezamenlijke kennisbank te verkennen, zodat geprofiteerd kan worden van kennis en expertise binnen andere provinciale organisaties. Daarnaast kan op deze manier worden ingespeeld op de wens van Provinciale Staten om meer geïnformeerd te worden over vergelijkbare besluiten in andere provincies.4 Ter inspiratie In Groningen heeft de ambtelijke organisatie themadossiers opgezet en breidt zij deze themadossiers verder uit, zodat Statenleden snel de historie en reikwijdte van een dossier kunnen inzien.

Met (het uitbreiden van) de themadossiers blijft belangrijke kennis behouden voor de Staten en dat draagt bij aan het institutionele geheugen. Zie https://www.provinciegroningen.nl/actueel/dossiers/.

Aanbeveling 4. Introductie voor tussentijdse instromers Provinciale Staten, zorg ervoor dat ook de Statenleden die tussentijds in Provinciale Staten terecht komen een toegankelijk en alomvattend introductieprogramma krijgen. Zorg ervoor dat zij een concreet aanspreekpunt (bijvoorbeeld bij de griffie of een collega-Statenlid, zie kader) krijgen voor praktische, nietpolitieke vragen en informeer hen daarover. Ter inspiratie: Provinciale Staten van Groningen hebben recent zelf het maatjesproject opgezet. In het maatjesproject wordt een nieuw Statenlid gekoppeld aan een ervaren Statenlid, waarbij het ervaren Statenlid beschikbaar is om vragen te beantwoorden, voor overleg of voor advies. De gedachte is dat met het maatjesproject belangrijke kennis behouden wordt voor de Staten.

Aanbeveling 5. Bewaking doorwerking aanbevelingen Provinciale Staten, vraag Gedeputeerde Staten, c.q. de griffie een jaar na de behandeling van dit rapport inzicht te geven in de mate van inhoudelijke implementatie van de door u overgenomen aanbevelingen.

3

Dit maakt het mogelijk de kennisbank geleidelijk te vullen met themadossiers, zodat de kennisbank op natuurlijke wijze gevuld raakt. Het uiteindelijke doel van de aanbeveling is en blijft de totstandkoming van een volledige kennisbank met adequate zoekfunctie. 4 Zolang een openbare kennisbank niet is gerealiseerd, zorg er dan voor dat er een instructie of cursus beschikbaar is voor Statenleden die duidelijk uitlegt hoe Statenleden en fractiemedewerkers effectief kunnen zoeken én vinden in het huidige Statenarchief. Integreer dit in het introductieprogramma voor nieuwe Statenleden. 10

Eindrapport Fryslân Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

1. Inleiding 1.1

Aanleiding

De doorstroming in Provinciale Staten is groot. Direct na Statenverkiezingen is ruim de helft van de Friese Statenleden nieuw. 5 Gedurende de Statenperiode treedt vervolgens dikwijls een aanzienlijk aantal Statenleden terug. Verder neemt het aantal fracties toe en het gemiddelde aantal leden per fractie dus af, waardoor individuele Statenleden op steeds meer terreinen deskundig moeten zijn. Het provinciale takenpakket is in de loop van de tijd ingewikkelder geworden. Deze ontwikkelingen, en het toenemende belang van social media, hebben gevolgen voor het collectieve geheugen van Provinciale Staten. Uit een onderzoek van de Stichting Decentraalbestuur uit 2019 bleek dat 24 procent van de Statenleden die in 2015 werden gekozen, voortijdig terugtrad. 6 Dat is een flinke stijging ten opzichte van de periode 2011-2015, toen 17 procent van de in 2011 aangetreden Statenleden de eindstreep niet haalde. Voor de Noordelijke provincies ging het om de volgende percentages: Tabel 1: Voortijdig teruggetreden leden PS, 2015-2019.

Provincie

Aandeel voortijdig afgetreden Statenleden 2015-2019

Groningen

23%

Fryslân

26%

Drenthe

15%

Dit zijn tussentijdse wijzigingen; ook de veranderingen die optreden bij verkiezingen zijn ingrijpend. Landelijk is de verwachting dat bij de provinciale verkiezingen in 2023 een op de vijf Statenleden niet doorgaat. Nog eens een kwart twijfelt of ze voor een nieuwe periode willen tekenen.7 Dit gebrek aan continuïteit wreekt zich met name bij de behandeling van langlopende dossiers. Een voorbeeld daarvan is de besluitvorming in de Friese Staten over het herstelplan voor Thialf in 2019: bijna alle woordvoerders waren nieuw in de Staten (zie tekstkader op de volgende pagina).

5

Stichting Decentraal bestuur, Kerngegevens Provinciale Ambtsdragers 2005-2019, 2020, p.8. In 2019 ging het om 58 procent. Stichting Decentraal bestuur: https://www.decentraalbestuur.nl/images/Veranderingen_in_het_provinciaal_bestuur_2015-2019.pdf 7 Binnenlands Bestuur: https://www.binnenlandsbestuur.nl/bestuur-en-organisatie/nieuws/een-op-vijf-statenleden-haakt-na-verkiezingenaf.16830706.lynkx?tid=TIDP715922X04F554F79DC14B2EAB913AC55BD60F5DYI5&utm_campaign=BB_NB_Dagelijks&utm_medium=email&u tm_source=binnenlandsbestuur 6

11

Eindrapport Fryslân Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

Besluitvorming over Thialf Provinciale Staten besloten in 2013 aandeelhouder te worden in Thialf en een éénmalige financiële bijdrage te verstrekken van 50 miljoen euro. Vanwege een verlieslijdende exploitatie debateerden de Friese Staten in 2019 over een herstel- en herstructureringsplan voor Thialf. Geen van de 12 woordvoerders in het debat had de besluitvorming in 2013 als Statenlid meegemaakt. Eén van de 12 woordvoerders zat sinds 2015 in de Friese Staten en de overige 11 woordvoerders waren nieuw.

Een andere voor het Statenwerk relevante ontwikkeling is het groeiende en complexer wordende takenpakket van volksvertegenwoordigers. De sterke groei in de beschikbaarheid van informatie en de opkomst van sociale media zijn hier voorbeelden van. Veel informatie is vandaag de dag te vinden op internet, evenals achtergrond- en opinieartikelen over maatschappelijke ontwikkelingen. De Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) constateert dat volksvertegenwoordigers door de opkomst van sociale media meer en directer contact hebben met hun eigen achterban en eventuele belangenorganisaties; zij zijn makkelijker benaderbaar dan ooit. Mede door sociale media voelen politici druk om snel en scherp te reageren op nieuws. Volgens de ROB staan zij altijd ‘aan’. Dit heeft grote gevolgen voor de (ervaren) werkdruk. Andere factoren die van invloed zijn op de werkdruk zijn overdaad van informatie, politieke versnippering, competitie om aandacht en incidentgedreven politiek. Het werk van Statenleden zal altijd veeleisend zijn, maar het kan volgens de ROB niet zo zijn dat slechts een beperkte groep mensen aan die eisen kan voldoen en in staat is om een publiek ambt te vervullen.8 Met de juiste ondersteuning kunnen de uiteenlopende werkzaamheden effectiever opgepakt worden.

Gegeven deze dynamiek is het de vraag hoe het gesteld is met de kennis, het collectieve geheugen en het leervermogen van de Staten. Hoe bepalen volksvertegenwoordigers wat voor hen relevante informatie is en wat niet? Welke selectie- of filterstrategieën hebben zij? Hoe blijven eerdere lessen op het netvlies van Provinciale Staten staan en hoe kan de kwaliteit van provinciaal beleid gewaarborgd worden? Welke hulp krijgen zij daarbij? Dit wordt onderstreept door de rode draden die getrokken zijn uit de conclusies en aanbevelingen van vijftien jaar Rekenkameronderzoek. In die periode kwam de Rekenkamer vaak tot dezelfde (typen) conclusies en aanbevelingen wat leidt tot het beeld dat het leervermogen van de provincies Drenthe, Fryslân en Groningen beperkt is. Beleidsmanco’s blijken hardnekkig en voorgehouden lessen lijken te weinig in acht te worden genomen bij de formulering van nieuw beleid.9 Een onderzoek van de Adviesraad voor wetenschap, technologie en innovatie (AWTI, 2021)10 heeft soortgelijke uitkomsten: op Rijksniveau zijn politieke debatten en beleidsvoorstellen vaak incompleet door kennisgebrek en het niet benutten van kennis. Niet alle kansen, mogelijkheden, risico’s en maatschappelijke waarden zouden voldoende aan bod komen. Met andere woorden: er wordt onvoldoende geleerd.

Het niet benutten van deze kennis zou ten koste kunnen gaan van de effectiviteit en uitvoerbaarheid van beleid. Deze ontwikkelingen zijn voor de Noordelijke Rekenkamer aanleiding geweest om onderzoek te doen naar de wijze waarop Provinciale Staten in de Noordelijke provincies worden ondersteund bij hun werkzaamheden en hoe eerdere lessen worden gebruikt bij de vormgeving van beleid. Het collectieve geheugen van de Staten beperkt zich namelijk niet tot de zittende Statenleden, maar ligt ook besloten

8

Raad voor het Openbaar Bestuur, Briefadvies Ondersteuning Tweede Kamer, 2021. Beers, E., & Schaap, L., Noordelijke Rekenkamer, Luister nou eens!, 2020. 10 Heimovaara, S., Benschop, J. P., Cools, R., Debackere, K., van der Hagen, T. H., Meijer, N., Essers, P. W., AWTI, Rijk aan kennis, naar een herwaardering van kennis en expertise in beleid en politiek, 2021. 9

12

Eindrapport Fryslân Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

in de ondersteunende systemen en diensten van de Staten. Die systemen en diensten bevatten immers relevante eerdere lessen; de kunst is om die lessen op de juiste momenten naar voren te halen en te benutten. Definitie kennis11 Kennis is het geheel aan deskundigheid (vaardigheden, ervaring, houding, ect.). Kennis kan bestaan op schrift (protocollen, afspraken of een kennisbank) en in de hoofden van mensen (ervaring, expertise). Definitie lerende overheid12 Een lerende overheid is een overheid die voortdurend in staat is om structuren, processen en beleid te herformuleren in het licht van nieuwe kennis en inzichten, successen en mislukkingen. Het leervermogen van een overheid bestaat uit de capaciteit om gegevens en informatie te verwerken en in te zetten om bestaand beleid en beheer kritisch te beschouwen en waar mogelijk te verbeteren, en nieuw beleid beter te maken dan het oude.

1.2

Achtergronden

In deze paragraaf verkennen we hoe de samenstelling van Provinciale Staten is veranderd vanaf het moment dat de dualisering in werking trad (2003) tot eind 2021. In deze paragraaf gaan we iets dieper in op de vraag hoeveel tijd Statenleden aan het Statenwerk besteden. Verder bekijken we hoe de samenstelling van Provinciale Staten is veranderd: zijn Statenfracties inderdaad (veel) kleiner geworden? Met de dualisering ontstond een scheiding tussen de uitvoerende macht (het college van Gedeputeerde Staten) en de volksvertegenwoordigende, kaderstellende en controlerende macht (Provinciale Staten). Provinciale Staten stellen de algemene beleidsinhoudelijke kaders vast waarbinnen Gedeputeerde Staten dienen te opereren. Provinciale Staten controleren of Gedeputeerde Staten dat naar wens doen en of de kaders bijgesteld moeten worden, bijvoorbeeld omdat beleid niet (voldoende) werkt. Het serieus en goed uitvoeren van deze taken draagt bij aan kwalitatief goed bestuur en een goed functioneren van de provinciale democratie.

1.2.1 Tijdsbesteding aan Statenwerk Provinciale Staten zijn het hoogste bestuursorgaan van de provincie en zij worden iedere vier jaar gekozen via rechtstreekse verkiezingen. De Friese Staten hebben 43 leden. Provinciale Staten zijn een vertegenwoordigend orgaan waarbij de leden ook andere activiteiten ontplooien: de meeste Statenleden combineren het Statenlidmaatschap met een omvangrijkere betaalde baan. In 2014 besteedden Statenleden van de Nederlandse provincies gemiddeld zo’n 20 uur per week aan het Statenwerk.13 Uit de enquête die wij uitvoerden in het kader van dit onderzoek blijkt dat de meeste Friese Statenleden vandaag de dag 17 tot 24 uur per week aan het Statenwerk besteden (figuur 1) en geen enkel Fries Statenlid meer dan 32 uur In de laatste jaren worden provincies geconfronteerd met uitdagende complexe maatschappelijke vraagstukken, zoals de energietransitie. Specifiek voor Fryslân zijn vraagstukken rondom Thialf, het veenweidegebied, Windpark Fryslân en krimp/leefbaarheid zeer

11

Stam, C., Productiviteit van de kenniswerker, wegwijzer in kennismanagement, 2004. Verbooy, H., Kennismanagement: de praktijk, Tijdschrift voor Multimedia, Nr. 12, 1997. 12 Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD), PUMA: Knowledge Management: Learning-by-comparing experiences from private firms and public organizations, 2001. Van der Knaap, P., Tijdschrift en platform voor public governance audit & control, Lerende overheid, intelligent beleid?, pp. 24-27, December 2006. 13 BMC: https://www.bmc.nl/werkvelden/praktijkcase/ipo-democratische-legitimering-van-de-provinciale-staten. 13

Eindrapport Fryslân Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

omvangrijke en complexe dossiers met een lange looptijd, vaak langer dan de duur van één Statenperiode.

Tijdsbesteding aan Statenwerk 4% 18%

25%

0 tot 8 uur 9 tot 16 uur 17 tot 24 uur 25 tot 32 uur

54%

Figuur 1: Tijdsbesteding aan Statenwerk, resultaat van enquête gehouden onder Friese Statenleden (N=28)

In relatief grote fracties - en zeker de grote fracties die voorheen bestonden - kan het werk adequaat verdeeld worden. Niet alle grote complexe projecten hoeven bij één Statenlid in de portefeuille terecht te komen. In grote fracties is de kans groter dat zittende leden ook in de bestuursperiode ervoor al Statenlid waren en dus ervaring en (inhoudelijke) kennis hebben. Zij kunnen die overdragen op nieuwe fractiegenoten. Nieuwe Statenleden moeten zich extra inspannen om het Statenwerk goed te doen. Bevinding: Voor veel Statenleden is het Statenlidmaatschap een functie naast een betaalde baan. De meeste leden van de Friese Staten besteden niet meer dan 24 uur per week aan het Statenwerk.

1.2.2 Samenstelling Friese Staten 2003-nu Uit ons onderzoek blijkt dat Statenfracties in Fryslân vandaag de dag gemiddeld kleiner zijn dan in eerdere bestuursperiodes. Een gemiddelde Statenfractie in Fryslân bestaat momenteel uit ongeveer 3 leden.14 Direct na de verkiezingen van 2003 en 2007 waren dat er nog ruim 5.15 Wat van belang is, is de mate van fragmentatie. Bijlage 1 bevat een nadere beschrijving van de politieke fragmentatie in de Friese Staten, evenals cijfermatige informatie over het aantal afsplitsingen per bestuursperiode en de relatieve omvang van de grootste partij(en) per bestuursperiode. Bevinding: Samenvattend is het beeld dat het politieke landschap in de Friese Staten gedurende de periode 2003-2021 meer gefragmenteerd is geraakt: er zijn nu meer partijen en de grootste fracties zijn fors kleiner geworden.

14 15

43 zetels gedeeld door 14 partijen is 3,07 zetels per partij. 2003: 55 zetels gedeeld door 10 partijen is 5,5 zetels per partij; 2007: 43 zetels gedeeld door 8 partijen is 5,375 zetels per partij.

14

Eindrapport Fryslân Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

1.3

Onderzoeksvraag

Zoals in paragraaf 1.1 al gesteld, zijn het opdoen, delen en overdragen van kennis van groot belang voor de kwaliteit van het Statenwerk. Politieke fragmentatie (steeds meer en daardoor steeds kleinere fracties) heeft daarop een negatieve invloed. Anders gezegd: het collectieve geheugen van Provinciale Staten staat onder druk. Hierdoor groeit het belang en de noodzaak van goede ondersteuning. De kennis en ervaring die voorheen werden opgedaan bij de ervaren fractiegenoot moeten nu deels ergens anders gezocht worden. Een effectieve samenwerking tussen Provinciale Staten (-fracties) en ondersteunende diensten is een belangrijke voorwaarde voor het goed kunnen uitvoeren van hun kaderstellende en controlerende werkzaamheden door Statenleden. De Raad voor het Openbaar Bestuur (2020, p.16) onderscheidt enkele soorten ondersteuning: griffie, fractieondersteuning en ambtelijke bijstand. Wij voegen daar een bruikbaar archief met efficiënte zoekfunctie en de informatievoorziening door Gedeputeerde Staten aan toe. 16 Het doel van dit onderzoek is om in kaart te brengen hoe Provinciale Staten inhoudelijk worden ondersteund bij hun werkzaamheden en hoe die ondersteuning bijdraagt aan het onderhouden/vergroten van het leervermogen.

De centrale onderzoeksvraag ten tijde van de start van het onderzoek luidde als volgt: “Hoe kan het leervermogen van Provinciale Staten worden vergroot, hoe worden PS hierin ondersteund, welke rol speelt de ambtelijke organisatie hierbij, en hoe draagt dit bij aan de kwaliteit van het gevoerde beleid?” Gedurende het onderzoek is gebleken dat deze onderzoeksvraag verder toegespitst moest worden, om de juiste focus aan te kunnen brengen en om te voorkomen dat het functioneren van het gehele ambtelijke apparaat object van onderzoek zou worden. Wij hebben besloten het onderzoek te focussen op de inhoudelijke ondersteuning van Provinciale Staten door griffie en fractieondersteuning. Voorts is in het onderzoek aandacht geschonken aan belangrijke ondersteunende faciliteiten; wij analyseren daartoe de ondersteuning door ambtelijke bijstand, griffie, fractieondersteuning, archieffunctie en de informatievoorziening door Gedeputeerde Staten. Daarnaast hebben we gekeken naar de wensen en (kwaliteits-)eisen die Statenleden stellen aan stukken en de wijze waarop daar invulling aan is gegeven door Gedeputeerde Staten en de ambtelijke dienst. Daarmee is het onderzoek naar de relatie tussen de ondersteuning en de kwaliteit van het gevoerde beleid geschrapt.

Dit resulteert in de volgende geactualiseerde hoofdvraag: Hoe en door welke geledingen worden Provinciale Staten (PS) ondersteund, hoe tevreden zijn PS daarover en hoe kan het leervermogen van PS nog worden vergroot? Deze centrale onderzoeksvraag valt uiteen in de volgende deelvragen:

16

Een van de organisaties waar Statenleden ondersteuning kunnen krijgen is de Nederlandse Vereniging voor Statenleden. Het doel van deze vereniging is Statenleden sterk en krachtig in stelling brengen. Dit doet ze door activiteiten te organiseren, opleidingen aan te bieden en informatie over actuele onderwerpen beschikbaar te maken. De vereniging ondersteunt Statenleden, burgerstatenleden, commissieleden, duo-statenleden steunfractieleden en fractievertegenwoordigers. Bron: Nederlandse Vereniging voor Statenleden: https://www.statenlidnu.nl/vereniging 15

Eindrapport Fryslân Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

1.

2.

3.

4.

Welke tekortkomingen ervaren Statenleden bij het onderhouden en vergroten van het institutioneel geheugen en welke mogelijkheden zien zij voor het verbeteren van het leervermogen? Hoe tevreden zijn Statenleden over de ondersteuning die zij krijgen om te voorzien in hun informatiebehoefte? (Welke informatiebehoefte hebben zij; op welke manier wordt in deze behoefte voorzien en hoe worden zij hierin ondersteund?) Welke afspraken zijn in het verleden gemaakt met betrekking tot de informatievoorziening van Gedeputeerde Staten aan Provinciale Staten? In hoeverre staan deze afspraken helder op het netvlies van betrokkenen en in hoeverre worden deze nageleefd? Welke verschillen bestaan er tussen de noordelijke provincies in dit verband en hoe kunnen zij van elkaar en andere overheden leren?

1.4

De aanpak van het onderzoek

Voor het onderzoek hebben we een kwantitatieve analyse uitgevoerd. Hiermee hebben we in kaart gebracht hoe de samenstelling van Provinciale Staten van 2003 tot nu is veranderd, in termen van aantal partijen en omvang van de partijen. Tevens hebben we geanalyseerd hoe de omvang van de ambtelijke organisatie, griffie en fractieondersteuning zijn veranderd in diezelfde periode. In aanvulling op de kwantitatieve analyse hebben we voor dit onderzoek een enquête verspreid onder de Statenleden van Fryslân en hun fractiemedewerkers. In aanvulling daarop zijn (groeps-)gesprekken gevoerd met een aantal Friese Statenleden. Het doel daarvan was enerzijds verificatie van het beeld dat de enquête opleverde en anderzijds het uitdiepen van enkele thema’s met betrekking tot het collectieve geheugen van de Staten. Naast gesprekken met Statenleden hebben we gesproken met de provinciesecretaris en de griffie. Naast de informatie die via de enquêtes en gesprekken is verzameld hebben wij diverse formele documenten geanalyseerd. Dit had als doel inzicht te krijgen in de manier waarop Provinciale Staten worden ondersteund door ambtelijke organisatie, griffie en fractieondersteuning. Het beeld dat hieruit ontstaat is eveneens geverifieerd in bovengenoemde gesprekken.

Ook zijn eerdere PS-besluiten en schriftelijke afspraken opgevraagd en geanalyseerd, om in kaart te brengen welke wensen en eisen Provinciale Staten hebben gesteld aan de (kwaliteit van) informatievoorziening van Gedeputeerde Staten en in hoeverre deze worden nageleefd. Tot slot hebben wij de inzichten in een breder perspectief geplaatst door deze te vergelijken met die van de andere Noordelijke provincies en gemeenten.

1.4.1 Afbakening en onderzoeksperiode Het onderzoek richt zich enerzijds op de huidige praktijk van het Statenwerk en de daarbij behorende ondersteuning. De huidige generatie Statenleden is geënquêteerd en geïnterviewd. Anderzijds kijken wij, in ieder geval voor de beantwoording van deelvragen drie en vier, terug tot het moment waarop de Wet dualisering provinciebestuur in werking trad (2003).

16

Eindrapport Fryslân Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

We beseffen dat een deel van het institutioneel geheugen ook bij de ambtelijke organisatie zit. Om het onderzoek enigszins behapbaar te houden hebben we ervoor gekozen ons primair te richten op het institutionele geheugen van Provinciale Staten zelf.

1.5

Leeswijzer

Het onderzoek heeft twee kernen. De eerste kern betreft de behoefte aan inhoudelijke ondersteuning (hoofdstuk twee). De tweede kern betreft de (tevredenheid over) de verschillende vormen van ondersteuning die ter beschikking staan aan Statenleden: ▪ Hoofdstuk 3: informatievoorziening door Gedeputeerde Staten; ▪ Hoofdstuk 4: ambtelijke bijstand; ▪ Hoofdstuk 5: griffie; ▪ Hoofdstuk 6: fractieondersteuning; ▪ Hoofdstuk 7: bruikbaar archief met efficiënte zoekfunctie. De indeling van de hoofdstukken drie tot en met zeven volgt een vast stramien. We behandelen eerst de meest relevante uitkomsten van de enquête en vullen die aan met ideeën, beelden en ervaringen opgepikt uit de (groeps)gesprekken met betrokkenen. Vervolgens vergelijken we enkele relevante bevindingen met die uit de andere Noordelijke provincies.17 Daarnaast bevatten de hoofdstukken drie tot en met zes relevante feitelijke informatie die, in samenhang met de enquêteresultaten, ook belangrijk is voor de beantwoording van de onderzoeksvragen. 18 Het gaat dan om zaken als de bestaande kaders voor de informatievoorziening tussen Gedeputeerde en Provinciale Staten (H3), de relevante regelingen en verordeningen (H4, H5 en H6), gegevens over de kwantitatieve omvang van griffie en ambtelijke organisatie (H5) en gegevens over de budgetten voor fractieondersteuning (H6).

Die laatste twee worden ook kort afgezet tegen die in andere provincies en gemeenten.

17

Met uitzondering van hoofdstuk 4. Dit hoofdstuk bevat geen informatie over de enquêteresultaten, omdat er in de enquête geen vragen zijn gesteld over ambtelijke bijstand. 18 Met uitzondering van hoofdstuk 7. Dit hoofdstuk bevat alleen informatie die is gebaseerd op de uitkomsten van de enquête en de gesprekken die we voerden met betrokkenen. 17

Eindrapport Fryslân Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

2. Enquête onder PS en fractieondersteuning Fryslân In het kader van dit onderzoek hebben wij een enquête verspreid onder de Statenleden van Fryslân. 19 De respons op de enquête was ruim 65 procent. Daarbij was er een evenwichtige verdeling onder de respondenten over: ▪ coalitie- en oppositiepartijen; ▪ grote en kleine partijen. Dat maakt de resultaten van de enquête respresentatief voor de huidige generatie Friese Statenleden en daarmee geschikt om te gebruiken in dit onderzoek. Bijlage 2 bevat de enquêtevragen en de resultaten van de enquête. Bijlage 3 bevat de belangrijkste beschrijvende statistieken bij de enquête. We hebben ook een enquête verspreid onder de fractieondersteuning van de Statenfracties in Fryslân. Bijlagen 4 en 5 bevatten informatie over deze enquête. De belangrijkste resultaten van beide enquêtes komen terug in de volgende hoofdstukken. In dit hoofdstuk gaan we nader in op de algemene informatie- en ondersteuningsbehoefte van de Friese Statenleden (paragraaf 2.1). Tevens gaan we in op enkele algemene stellingen in de enquête (paragraaf 2.2).

2.1

Informatie- en ondersteuningsbehoefte van Provinciale Staten

Tabel 2 toont de behoefte van Friese Statenleden aan ondersteuning, en ter vergelijking die van de Groningse en Drentse Statenleden. Statenleden konden per vorm van ondersteuning aangeven hoe groot hun behoefte daaraan is (score van 1 tot 5). Uit de tabel blijkt dat Provinciale Staten van Fryslân de breedste en grootste behoefte hebben aan informatie en ondersteuning; alle onderscheiden vormen scoren 3,77 of hoger. Voor alle drie de provincies geldt dat de behoefte aan informatie waaruit blijkt of provinciaal beleid werkt het grootst is.

19

Oorspronkelijk zijn ook commissieleden, niet-zijnde Statenleden, uitgenodigd deel te nemen aan het onderzoek. In Fryslân heeft één commissielid de enquête ingevuld. Vanwege onderzoekstechnische redenen is deze enquête niet meegenomen in de verdere analyse van de resultaten. 18

Eindrapport Fryslân Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

Tabel 2: behoefte aan acht vormen van informatie / ondersteuning door PS Fryslân, ter vergelijking ook weergegeven voor PS Groningen en PS Drenthe

Informatiebehoefte / ondersteuningsbehoefte

Fryslân

Groningen

Drenthe

Voortgangs- en monitoringsinformatie waaruit blijkt dat beleid werkt

4,6

4,7

4,7

Inhoudelijke informatievoorziening over alternatieve scenario's

4,5

4,2

4,2

Samengevatte en geduide beleidsinformatie

4,4

4,4

4,0

(hulp bij) Inhoudelijke voorbereiding van een initiatiefvoorstel in de vorm van specialistische ondersteuning

4,1

4,1

3,2

Inhoudelijke informatievoorziening over eerdere fractiestandpunten of stemgedrag.

4,0

4,2

3,9

Inhoudelijke informatievoorziening over algemene maatschappelijke ontwikkelingen

3,9

4,0

3,7

Inhoudelijke informatievoorziening over vergelijkbare besluiten in andere provincies.

3,9

3,6

3,4

(hulp bij) Inhoudelijke voorbereiding van woordvoeringen, moties, amendementen en/of schriftelijke vragen.

3,8

3,2

3,5

2.2

Oordeel gebruikers

Naast vragen over de informatie- en ondersteuningsbehoefte legden we de Friese (en Groningse en Drentse) Statenleden enkele stellingen voor. Statenleden konden op een schaal van -5 tot +5 aangeven in hoeverre een bepaalde stelling op hen van toepassing was. Een score van -5 geeft de slechts mogelijke uitleg van de stelling weer en +5 de best mogelijke. Een score van 0 zit daar exact tussenin (neutraal dus). Bij de stelling “Geboden ondersteuning aan beginnende Statenlden is niet / wel goed” geeft een score van -5 weer dat de geboden ondersteuning helemaal niet goed is en een score van +5 dat deze wel goed is. Het resultaat voor alle stellingen is opgenomen in tabel 3. Op de meeste stellingen werd positief gescoord, waarbij de stelling: “Ik vind het geen enkel bezwaar als Provinciale Staten investeren in de eigen ondersteuning als de kwaliteit van het Statenwerk daarmee verbetert.” de meest positieve score oplevert (voor alle drie de provincies). Dit is opmerkelijk, omdat de Raad voor Openbaar Bestuur een handelingsverlegenheid bespeurt bij volksvertegenwoordigingen op decentraal niveau als het gaat om investeringen in hun eigen ondersteuningsmogelijkheden (Raad voor het Openbaar Bestuur, 2020, p. 9). Hiermee wordt bedoeld dat volksvertegenwoordigers terughoudend zouden zijn om te investeren in hun eigen ondersteuning, omdat burgers dat niet zouden begrijpen.

Verder valt op dat de stelling “Geboden ondersteuning aan beginnende Statenleden is niet / wel goed” een magere plus krijgt. Blijkbaar vinden Statenleden dat de ondersteuning voor beginnende Statenleden voor verbetering vatbaar is. Die opvatting brachten enkele Statenleden ook naar voren in groepsgesprekken. Dat zou volgens hen specifiek gelden voor Statenleden die tussentijds instromen. Paragraaf 5.4 gaat hier dieper op in. Vergeleken met de Drentse en Friese Statenleden lijken Groningse Statenleden iets tevredener over de ondersteuning van beginnende Statenleden. Uit de enquête blijkt tevens dat Statenleden in alle drie de provincies positief reageren op de stelling “Als ik hulp nodig heb, dan weet ik wel waar ik die moet krijgen.” Verder roept de stelling dat er wel of geen kwaliteitseisen bestaan voor Statenstukken een zeer uiteenlopend beeld op. De gemiddelde score bedraagt 0,1 met een hoge spreiding. Er zijn zowel 19

Eindrapport Fryslân Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

respondenten die hier duidelijk aangeven dat er geen kwaliteitseisen bestaan als respondenten die het tegenovergestelde beweren. Op de stelling of eventuele kwaliteitseisen worden nageleefd is de score laag. Dat suggereert dat eventuele kwaliteitseisen niet goed worden nageleefd. In het volgende hoofdstuk zullen we nader ingegaan op de aanwezigheid van eventuele kwaliteitseisen voor Statenstukken en de naleving daarvan. De score op de stelling “Het is lastig om een helder overzicht te krijgen van besluitvorming uit het verleden en de afwegingen die toen een rol hebben gespeeld” was negatief (-1,0). Ook in de andere provincies is de score op deze stelling het laagst, maar niet zo laag als de Friese score. Tabel 3: Score op de stellingen, Fryslân, ter vergelijking ook Groningen en Drenthe weergegeven

Gemiddelde score Statenleden Fryslân (-5 tot 5)

Gemiddelde score Statenleden Groningen (-5 tot 5)

Gemiddelde score Statenleden Drenthe (-5 tot 5)

Het is wel / niet bezwaarlijk als PS investeren in de eigen ondersteuning als de kwaliteit van het Statenwerk daarmee verbetert.

3,3

3,4

3,0

In theorie beslissen PS niet / wel over de benodigde ondersteuning.

2,6

2,3

1,5

Als ik hulp nodig heb, dan weet ik niet / wel waar ik die moet krijgen.

2,5

2,8

2,5

Als Statenlid weet ik niet / wel heel goed welke informatie ik nodig heb om een weloverwogen keuze te maken.

2,2

1,6

1,3

In de praktijk heb ik niets / veel te zeggen over de ondersteuning die ik krijg.

1,5

2,4

1,9

Geboden ondersteuning aan beginnende Statenleden is niet / wel goed.

0,9

1,4

0,7

Er zijn geen / wel kwaliteitseisen verbonden aan stukken die Statenleden ontvangen.

0,1

1,0

0,6

Eventuele kwaliteitseisen aan stukken worden niet / wel goed nageleefd.

-0,5

-0,2

0,5

Het is lastig / gemakkelijk om een helder overzicht te krijgen van besluitvorming uit het verleden en de afwegingen die toen een rol hebben gespeeld.

-1,0

-0,6

-0,6

2.3 ▪ ▪

▪ ▪

20

Samenvattende bevindingen

Provinciale Staten van Fryslân hebben een brede en grote behoefte aan informatie en ondersteuning. De behoefte aan informatie waaruit blijkt of provinciaal beleid werkt is het grootst. De Friese Staten vinden het niet bezwaarlijk om te investeren in de eigen ondersteuning als de kwaliteit van het Statenwerk daarmee verbetert. Dat geldt ook voor de Groningse en Drentse Staten. De Friese Statenleden vinden dat de geboden ondersteuning aan beginnende Statenleden voor verbetering vatbaar is. De Friese Statenleden vinden het lastig een helder overzicht te krijgen van besluitvorming uit het verleden en de afwegingen die toen een rol hebben gespeeld.

Eindrapport Fryslân Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

3. (Eisen aan) informatievoorziening van Gedeputeerde Staten aan Provinciale Staten 3.1

Inleiding

In hoofdstuk 2 presenteerden we hoe groot de ondersteunings- en informatiebehoefte is van de Friese Statenleden voor de acht vormen die wij in de enquête onderscheidden. In dit hoofdstuk gaan wij nader in op de drie vormen waarvan Provinciale Staten vinden dat zij primair geïnformeerd dienen te worden door Gedeputeerde Staten en de ambtelijke dienst. De basis voor de informatievoorziening van Gedeputeerde Staten aan Provinciale Staten wordt gevormd door de actieve en passieve informatieplicht uit de Provinciewet.20 Gedeputeerde Staten geven volgens de Provinciewet alle inlichtingen die Provinciale Staten voor de uitoefening van hun taken nodig hebben. De Provinciewet geeft hiervoor twee verplichtingen, namelijk de actieve informatieplicht en de passieve informatieplicht. De actieve informatieplicht houdt in dat Gedeputeerde Staten informatie in beginsel actief ter beschikking stellen aan Provinciale Staten. 21 Provinciale Staten kunnen zelf aanvullende afspraken vastleggen over de informatievoorziening door Gedeputeerde Staten. De passieve informatieplicht betekent, dat Gedeputeerde Staten Provinciale Staten mondeling of schriftelijk de door een of meer leden gevraagde inlichtingen geven.

In beginsel kunnen Provinciale Statenleden alle informatie opvragen, tenzij het verstrekken ervan in strijd is met het openbaar belang.22 In aanvulling op de actieve en passieve informatieplicht kunnen Provinciale Staten nadere wensen uiten over en eisen stellen aan de kwaliteit van de informatie die Gedeputeerde Staten verstrekken, evenals de manier waarop en de frequentie waarin dat gebeurt.23 De resultaten van de enquête onder de Friese Statenleden geven met betrekking tot dit specifieke onderwerp een divers beeld. Volgens sommige Statenleden bestaan er kwaliteitseisen waar Statenstukken aan dienen te voldoen; volgens anderen bestaan dergelijke eisen niet of zijn ze niet vastgelegd. In dit hoofdstuk inventariseren wij of hierover

20

De inwerkingtreding van de Wet Open Overheid zal de actieve informatieplicht nog meer stimuleren. De basis voor de actieve en passieve informatieplicht wordt gevormd door het tweede lid van de artikelen 167 en 179 van de Provinciewet. 22 Het gaat om zaken als de eenheid van de Kroon, de veiligheid van de Staat, vertrouwelijke bedrijfsinformatie, bescherming persoonlijke levenssfeer, relatie met strafrechtelijk onderzoek en persoonlijke beleidsopvattingen in stukken voor intern beraad. 23 Wij hebben gekeken naar de aanwezigheid van generieke afspraken over de (kwaliteit van) informatievoorziening. Dat betekent dat we eventuele afspraken die zich beperken tot (bijvoorbeeld) individuele beleidsterreinen of verbonden partijen niet hebben meegenomen. 21

21

Eindrapport Fryslân Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

afspraken zijn gemaakt en zo ja, welke. Tevens kijken we in hoeverre die afspraken worden nageleefd. Dit helpt om antwoord te geven op deelvraag 3: 3. Welke afspraken zijn er in het verleden gemaakt met betrekking tot de informatievoorziening van Gedeputeerde Staten aan Provinciale Staten? In hoeverre staan deze afspraken helder op het netvlies van betrokkenen en in hoeverre worden deze nageleefd?

3.2

Invulling door GS en ambtelijke organisatie

In de enquête konden Statenleden per vorm van informatie of ondersteuning aangeven door welke instanties zij hier in de praktijk in worden voorzien, hoe tevreden zij daarover zijn, en door welke instanties zij idealiter zouden moeten worden voorzien van de betreffende informatie of ondersteuning. Als ‘instantie’ konden Statenleden kiezen uit: GS/ambtelijke organisatie, griffie, fractieondersteuning en overig. De categorie overig representeert hier alle overige bronnen van informatie en/of ondersteuning, zoals de media, het eigen netwerk, het partijnetwerk, maatschappelijke organisaties, burgers, etcetera. Tabel 4 zet het praktijkbeeld van de informatievoorziening door GS en ambtelijke dienst af tegen het ideaalbeeld, de norm, van Statenleden. Alleen de vormen die hoger scoren dan 3,75 op het ideaalbeeld staan hierin.24 Voor deze vormen is ook het praktijkbeeld weergegeven en het verschil tussen beide. Tabel 4: Ideaalbeeld, praktijkbeeld en verschil tussen beide voor drie vormen Provinciale Staten Fryslân