Document · PDF

1.20.1 Bijlage - Rekenkamer Meppel - Rapport Metadossier en analyse Participatie

1 - RAADSVERGADERING 29 januari 2026, gemeente MeppelBij agendapunt: Categorie 1: Voor kennisgeving aannemen23.977 woorden

Open het PDF bij de gemeente ↗Naar de vergadering →

Tekst van het document

Uit het bestand gehaald, zonder opmaak, tabellen en afbeeldingen · deel 2 van 3

niet blind op, want de verschillen in aanpak hangen uiteindelijk zeer waarschijnlijk meer af van de lokale context, cultuur en speci eke problema ek dan van de gemeentegroo e alleen.8 Naast deze verschillen zijn er uiteraard ook belangrijke overeenkomsten tussen alle gemeenten, die grosso modo overeenkomen met de veelvoorkomende aanbevelingen (zie § Wat komt er (heel) vaak uit?) zoals bijvoorbeeld: - Behoe e aan transparante communica e. - Noodzaak van goed verwach ngsmanagement. - Belang van exibiliteit en maatwerk. - Waarde van evalua e en leren. Uit de analyse blijkt dat formele instrumenten (Uitdaagrecht, burgerbegro ng, ini a efrecht et cetera) niet vaker aan bod lijken te komen in rapporten van grote gemeenten dan in kleinere gemeenten.9

Organisa e We zien in de onderzoeken een rode draad (een soort norm) van hoe rekenkamers vinden dat par cipa e professioneel moet worden georganiseerd. Hieronder behandelen we de onderdelen daarvan en geven we per onderdeel ter illustra e een aanbeveling daarover uit een rekenkamerrapport: - De organisa e hanteert één werkwijze en hee één kijk op par cipa e (“Ontwikkel een integrale benadering van par cipa e voor alle domeinen in de ambtelijke organisa e waardoor met één set aan termen en de ni es gewerkt wordt in alle ui ngen van par cipa e.” Kaag en Braassem, 2021). - Ambtenaren zijn toegerust en uitgerust om par cipa e te kunnen doen, met jd, opleidingen en toolkits (“Een uitdaging is het breder bekend maken van de par cipa ewijzer en de par cipa etoolbox”, Vlaardingen, 2023). - Er zijn par cipa e-experts die al jd jdig aan tafel komen (“Zorg ervoor dat er een par cipa e expert in je groep zit. Want als gewone ambtenaar kun je een hoop bedenken, maar een expert is gewoon nodig. Doe par cipa e er niet ‘een beetje bij’, maar maak het een onlosmakelijk onderdeel van je opgave.”, WVOLV & Zoetermeer, 2022). - Er zijn ambassadeurs of aanjagers in de organisa e (“Samen met enkele communica eadviseurs vormen ze een aanjaagteam dat is bedoeld om par cipa e binnen de organisa e aan te moedigen. Het aanjaagteam kan bovendien geraadpleegd worden voor advies.

Dit gebeurt in de prak jk mondjesmaat.”, De Bilt, 2022) - Er wordt geëvalueerd en geleerd (“Organiseer naast evalua e van het algemene par cipa ebeleid ook systema sche evalua e van individuele par cipa etrajecten. Benoem bestprac ces en valkuilen en deel deze periodiek via intervisiebijeenkomsten”, Haren, 2016).

8 Zo constateert Boogers dat nabijheid van de lokale poli

ek niet wordt bepaald door gemeentegroo e, maar door de inspanningen van de lokale poli ek (M. Boogers, Lokale Poli ek in Nederland, 2007, p. 39). 9 Dit in tegenstelling tot de monitor Burgerpar

cipa e 2024 die constateerde dat vormen als ini a efrecht, uitdaagrecht en burgerbegroten vaker worden genoemd in documenten van grotere gemeenten dan in die van de kleinsten. Daarbij gaven de opsteller overigens aan dat dit mogelijk een vertekend beeld was doordat "documenten gemakkelijker vindbaar of beter bijgehouden worden in de grotere organisa es en we ze daardoor dus gemakkelijker ook konden analyseren."

- En voor dit alles zijn verantwoordelijken aangewezen. (“Op papier ligt vast wie waarvoor verantwoordelijk is: wie het centrale aanspreekpunt is en/of wie het interac eve beleid coördineert. In de organisa e is bekend wie waarvoor verantwoordelijk is.”, Vallei en Veluwerand, 2014). - Idealiter is er één contactpersoon of loket, die de verkokering van de ambtelijke organisa e kan ‘doorbreken’ (Eersel, 2024). Dit geldt met name in onderzoeken die ook naar de omgang met bewonersini a ef gekeken hebben. “Wijs één accounthouder aan vanuit de gemeente als regisseur met doorze ngsmacht (vergelijk dit met de casemanagers bij de sociale dienst), “Een vast aanspreekpunt met doorze ngsmacht”, (Houten, 2016; Leiden, 2016; Tilburg, 2019). Illustra ef is deze aanbeveling: “Concentreer de coördina e en evalua e van burgerpar cipa eprojecten bij één func onaris, centraal in de organisa e. Laat deze persoon intervisiemomenten creëren voor ambtenaren die met burgerpar cipa e te maken hebben.” (Lansingerland, 2019). Uit de jaartallen blijkt dat deze rode draad niet erg veranderd is door de jaren heen.

Al zijn er soms rekenkamers die adviseren om het juist niet op één plek of bij een persoon te verankeren, maar benadrukken dat par cipa e onderdeel is van ieders werk, niet alleen van de afdeling communica e of de ‘par cipa e-ambtenaar’: “Niet alleen te zien als taak van de ‘par cipa eambtenaar’ die toch al de wijk in gaat, maar ingebed wordt in alle face en van de gemeentelijke organisa e”, Berkelland (2020) en “Goede inwonerspar cipa e vereist intrinsieke betrokkenheid van alle spelers in de gemeentelijke organisa e, college, organisa e en gemeenteraad. Het vereist ook dat er permanente aandacht voor de uitgangspunten en de prak jk en dat daar onderling ook voortdurend het gesprek over wordt gevoerd”, Heerde (2021) Responsiviteit van de organisa e Wat verder opvalt is dat bij onderzoeken die zich meer richten op bewonersini a ef en ‘overheidspar cipa e’ de ‘responsiviteit’ van de organisa e rela ef vaak voorop staat: de gemeentelijke organisa e faciliteert en beweegt mee met burgers (Noordenveld, 2020). Deze onderzoeken waarschuwen voor het ‘overnemen van de regie’ van ini a efnemers. “De gemeente kan ondersteunen en faciliteren maar dient ervoor te waken het proces over te nemen, ” (Maasgouw-Roerdalen, 2018).

Peel en Maas (2010) onderzoekt ‘zelfsturing’ en schrij over de organisa e: “Anderzijds gaat zelfsturing over processen bij de overheid om die ac viteiten mogelijk te maken. Daar zit echter wel een wezenlijk verschil. Zelfsturing richt zich in die tweede variant dan niet op de concrete ac viteiten van inwoners, maar op de interne processen van overheidsinstan es. Het gaat dan om vragen als hoe moet de overheid zich opstellen om zelfsturing mogelijk te maken of te s muleren? Het antwoord is meestal te vinden in begrippen als terughoudendheid en ondersteuning van burgerini a even.” S dwest-Frysl n (2020) onderzoekt burgerini a even in de gemeente. “Het gaat er vooral om zicht te krijgen op hoe burgerini a even in de gemeente zich ontwikkelen en om een beeld te krijgen van de wijze waarop raad, college en ambtelijke organisa e deze ini a even (kunnen) ondersteunen.” Tot slot zagen we geen rekenkameronderzoeken die expliciet community building/ gemeenschapsopbouw10 zien als onderdeel van werken aan par cipa e. De gemeentelijke organisa e wordt dan ook niet beoordeeld op de kwaliteit of uitkomst daarvan.

10 Bijvoorbeeld die van ABCD: Asset Based Community Development.

tti

â

ú

Portefeuillehouder De gemeentewet gee de burgemeester een bijzondere verantwoordelijkheid rond par cipa e. Ar kel 170, lid 1c van de gemeentewet stelt: de burgemeester ziet toe op de kwaliteit van procedures op het vlak van burgerpar cipa e. In diverse rapporten wordt daar kort aan gerefereerd (Nijmegen, 2011; Rheden, 2011; Houten, 2016; Kapelle, 2021; Middelburg, 2021; Gulpen-Wi em, 2022; Vlissingen, 2022). Hoe de formele bestuurlijke verantwoordelijkheid is geregeld (is er een portefeuillehouder Par cipa e?) - of zou moeten zijn - en welke gevolgen dat hee , valt uit de meeste rapporten echter niet goed op te maken. We zien wel dat in vele gemeenten een wethouder of de burgemeester in algemene zin ‘trekker’ / portefeuillehouder van par cipa e is (onder meer Zoetermeer, 2013; Haarlemmermeer, 2020; Vlissingen, 2022; Schagen, 2022; Ridderkerk, 2023; Vlaardingen, 2023).11 Verder wordt in diverse rapporten verwezen naar ‘de portefeuillehouder’ zonder dat duidelijk wordt gemaakt of dit een vakwethouder of een wethouder par cipa e is (Overbetuwe, 2019; Alpen aan den Rijn, 2020; Opsterland 2023; Amersfoort, 2024). In veel rapporten blij onduidelijk of par cipa e expliciet bij een bestuurder is belegd, of misschien als verantwoordelijkheid voor het gehele college wordt beschouwd.

We vonden geen rapporten die dieper ingaan op de (gewenste) bestuurlijke verantwoordelijkheid en wat dit betekent voor (de kwaliteit van) de par cipa e. Wel bleek een enkele keer dat door het rekenkameronderzoek die verantwoordelijkheid alsnog is geregeld: “Uit het interview met de burgemeester bleek bij haar aantreden dat aan het begin van 2021 niet helemaal helder was wie portefeuillehouder op het onderwerp ‘par cipa e’ was. Na een rondgang in het College is besloten dat dat de burgemeester is.” (Lingewaard, 2022).

Houding en cultuuromslag Zoals we eerder constateerden (zie § Wat komt er (heel) vaak uit?) richten twee veelvoorkomende aanbevelingen zich op hoe ambtenaren zouden moeten werken: - Werk ontschot/ontkokerd/integraal vanuit de’ leefwereld’ in plaats van de ‘systeemwereld’. - Werk situa oneel en lerend: voor par cipa e is geen blauwdruk, kijk per keer. Werk toe naar een lerende organisa e die maatwerk kan bieden waar nodig. Verschillende rapporten benadrukken in dat verband de noodzaak van een ‘cultuuromslag’ binnen de ambtelijke organisa e om par cipa e daadwerkelijk te laten slagen. Ambtenaren zouden moeten leren om los te laten, te faciliteren, exibel te zijn en de eigen exper se niet langer als leidend te beschouwen. De rode draad in de gewenste houding van ambtenaren draait om termen als openheid, vertrouwen, respect, transparan e, responsiviteit, belangstelling, faciliteren en het serieus nemen van de inbreng van burgers. Enkele voorbeelden: “De inzet van gemeente en ini a ef moet gericht zijn op de vraag: hoe kunnen het belang van de gemeente en het belang van het ini a ef elkaar versterken? Hoe kunnen we elkaar helpen om het goed te doen. Dat vraagt om een kri sche en coachende instelling, maar ook om ruimte geven, loslaten, verbinden en ontscho en” (Houten, 2016).

“De houding en het gedrag van zowel ambtenaren áls Tilburgers is essen eel; ambtenaren zouden meer in moeten ze en op het (in een persoonlijk gesprek) achterhalen van de wensen en ideeën van inwoners,

11 Bij gemeenten die wijk- of kerngericht werken, zijn wethouders vaak contact voor een of meer kernen/wijken.

inwoners serieus nemen, een drive moeten hebben, betrokken en enthousiast moeten zijn, zoeken naar mogelijkheden (wat kan wel) en daarin crea ef en innova ef zijn door buiten de kaders te kijken, het is belangrijk dat ambtenaren een netwerk onderhouden binnen de gemeente, integraal blijven denken en handelen en successen vieren en zichtbaar maken” (Tilburg, 2019). “Binnen de groep wordt breed gedeeld en belangrijk gevonden dat de sfeer jdens de bijeenkomsten goed was en dat de ambtenaren echt van goede wil zijn. De houding en opstelling van de projectleiders is construc ef. De projectleider maakte goed contact en gaf mensen goed de ruimte. Er was vertrouwen” (Zeist, 2021).

Het hebben of maken van een cultuur waarin deze waarden centraal staan, is essen eel voor het succes van burgerpar cipa e, concluderen diverse rekenkamers. En zij constateren vervolgens veelal bij dat daarvoor een omslag nodig is. Weer enkele voorbeelden: “De eerste aanbeveling hee betrekking op het intensiveren van de cultuuromslag. […] Zowel van inwoners als van de gemeente zelf wordt een andere opstelling verlangd. Zo wordt als uitgangspunt genomen: ‘Wat kunnen inwoners doen voor hun gemeenschap en hoe kan de gemeente daar als organisa e aan bijdragen?’, in plaats van ‘Wat kan de gemeente doen voor haar inwoners?’. Dat vraagt om een andere aanpak vanuit de gemeentelijke organisa e en plaatst de inwoners in een ac evere rol. Er moet een omslag plaatsvinden van 'wat kan de gemeente doen voor haar inwoners?' naar 'wat kunnen inwoners doen voor hun gemeenschap en hoe kan de gemeente daaraan bijdragen?” (Eersel, 2024). “Ook de rol van ambtenaren verdient in dit verband extra aandacht en dan met name de cultuuromslag die gemaakt moet worden om burgerpar cipa e in de prak jk ook daadwerkelijk te laten slagen” (Bergen, Uitgeest, Castricum en Heiloo, 2018). “In de procesevalua e van RtC uit 2017 kwam naar voren dat veel van de ini a efnemers aanliepen tegen de trage, niet exibele en gesloten houding van de ambtenaren waarmee ze te maken kregen.

Ze ervoeren dan ook weinig ruimte om buiten de geplaveide ambtelijke banen te denken. Dit werd in 2017 eveneens bevonden in een rapport van de Erasmus Universiteit over RtC in Ro erdam. De onderzoekers constateerden dat niet alle ambtenaren even ontvankelijk waren voor ini a even” (Ro erdam, 2020).

Ook wordt soms een spanning benoemd tussen burgerpar cipa e en de expertrol van ambtenaren: “Het is belangrijk om de poten ële spanning tussen burgerpar cipa e en de expertrol van ambtenaren te erkennen en te zoeken naar manieren om ambtenaren vanuit hun expertrol in staat te stellen burgerpar cipa e te faciliteren. Dit vereist een andere manier van denken en werken, waarbij ambtenaren meer als procesbegeleiders en adviseurs optreden en minder als experts die de oplossing al weten” (Bergen, Uitgeest, Castricum en Heiloo, 2018).

Opvallend is dat de aanbevelingen in de rapporten die de cultuur adresseren, vervolgens toch ook ‘blijven hangen’ in de algemene aanbevelingen die we inmiddels wel kennen, van kaderstelling vooraf tot ‘vaste aanspreekpunten’. Peel en Maas (2010) is hierop een uitzondering met heel concrete en aanbevelingen zie je kunt samenva en als “Leg aan mensen uit hoeveel jd het kost om je in te ze en voor je buurt”, “Zoek contact met verenigingen” en “Verbind je voor langere jd aan een ini a ef, want deze dingen duren lang.”

Kosten Er is sporadisch aandacht voor de kosten van par cipa e. Een aantal rekenkamers gee expliciet aan dit niet te kunnen onderzoeken omdat de kosten niet inzichtelijk zijn:

“Door het ontbreken van een nancieel kader is het niet herleidbaar hoeveel een par cipa etraject mag en kan kosten. Hierdoor is niet herleidbaar of een uitgevoerd traject kostene ec ef was maar ook is het niet duidelijk welke omvang passend is.” (Amersfoort, 2024). “Kosten-batenanalyses spelen slechts sporadisch een rol in de afweging om wel of niet aan burgerpar cipa e te doen. [...] Vaak kunnen met bescheiden middelen al zeer goede resultaten worden geboekt.” (West-Brabant, 2012). “De gemeente hee beperkt zicht op de kosten van klankbordgroepen voor stedelijke projecten. De kosten voor burgerpar cipa e via klankbordgroepen maken veelal integraal onderdeel uit van de personeelskosten van de beleidsafdeling die belast is met de ontwikkeling van het plan of het project. Par cipa eac viteiten worden in de jdregistra e en de verantwoordingsstukken niet afzonderlijk verantwoord. De kosten die samenhangen met de adviesuren van de afdeling Communica e voor stedelijke projecten zijn wel bekend en bedroegen in 2009 € 399.329.” (Zaanstad (2010).

“Voldoende ambtelijke capaciteit en middelen om alle par cipa eprocessen uit te voeren.” worden door Zeist (2021) in algemene zin benoemd als een van de te versterken aspecten. Hoewel diverse rekenkamers zo in algemene zin stellen dat er “voldoende jd en geld” moet zijn voor par cipa e, is er kennelijk nog geen rekenkamer geweest die goed hee onderzocht - of kunnen onderzoeken - wat dat dan precies betekent voor de sturing op kwaliteit. Ook zagen we in de rekenkamerrapporten (nog) geen aandacht voor kwes es als: - De veelgehoorde claim dat goede par cipa e vooraf, achter gedoe en gangen naar rechters voorkomt. Valt dit aan te tonen? Is er een verband tussen kosten (inzet) voor par cipa e en rechtsbijstand? - Op welke budge en drukken de kosten voor par cipa e? Wat valt daar wel en niet onder? De kosten voor par cipa e zi en soms verdisconteerd in projectkosten, soms in personeelskosten (al dan niet van externen). Is daar op te sturen? - Voor grote en nieuwe (vaak jdelijke of experimentele) par cipa e-instrumenten (zoals nu bijvoorbeeld het burgerberaad, en eerder online pla orms en ‘co-crea e’) is vaak incidenteel geld beschikbaar. Hoe verhoudt zich dat tot de alledaagse ‘structurele’ par cipa e? (Tijd voor een kop ko e met bewoners voor groenbeheerders? Geld om een buurtbijeenkomstje te organiseren als bewoner of buurtwerker?).

Relevante wetgeving Omgevingswet Meer dan twin g rekenkameronderzoeken richten zich op par cipa e rond of naar aanleiding van de (naderende) Omgevingswet.12 Par cipa e komt binnen de Omgevingswet op diverse plekken aan bod. De Omgevingswet stelde enkele nieuwe eisen aan par cipa e. Zo stelt de Omgevingswet onder

12 In een aantal andere rapporten (Brummen, 2016; Rijswijk, 2017; WVOLV, 2018; Staphorst, 2020; Zaltbommel, 2020; Zeist,

2021; Amsterdam, 2022; Haarlemmermeer, 2022; Del , 2024) wordt de Omgevingswet enkel terloops genoemd.

ffi

meer dat belanghebbenden in een vroeg stadium betrokken moeten worden bij het proces van de besluitvorming over een project of ac viteit.13 De wet is na herhaaldelijk uitstel op 1 januari 2024 in werking getreden. De (lange aanloop naar de) komst van de wet gaf een impuls aan rekenkameronderzoek naar par cipa e. De wet wordt in deze rekenkamerrapporten vaak aangehaald als verplich ng om (meer) aan par cipa e te (gaan) doen en/of par cipa ebeleid te gaan opstellen: “Elke gemeente moet aan de slag met par cipa ebeleid en par cipa e is verplicht bij het opstellen van o.a. de Omgevingsvisie.” (Gulpen-Wi em, 2022). En: “De Omgevingswet verplicht gemeenten om bij speci eke ruimtelijke processen inzichtelijk te maken hoe er is gepar cipeerd.” (Amersfoort, 2024). Ook rekenkamers als Oost-Nederland (2017), Overbetuwe (2019), Alphen aan den Rijn (2020), Ro erdam (2020), Berkelland (2022) en Utrecht (2022) noemen de Omgevingswet als een impuls voor burgerpar cipa e en om betere regels daarvoor op te stellen.14 Sommige rekenkamers geven aan dat de Omgevingswet ook een andere (meer open) houding of werkwijze van de gemeente vereist.

Zo zou het doel van de wet zijn om meer ruimte te bieden aan ini a even uit de samenleving (Tilburg, 2019; Middelburg, 2021; Achtkarspelen en Tytsjerksteradiel, 2022; Vlissingen, 2022) en zou de houding van de gemeente moeten ontwikkelen van 'Nee, tenzij' naar 'Ja, mits’ (Schagen, 2022; Vlaardingen, 2023). Veere (2022) stelt dat de Omgevingswet vroeg jdige par cipa e s muleert. Huizen (2019) stelt dat de wet leidt tot hogere eisen aan samenwerking en cocrea e. Heerde gee aan: “Bovendien wordt er, bijvoorbeeld in het kader van de aangekondigde Omgevingswet, meer van inwoners en van de gemeente qua inwonerpar cipa e verwacht.” (Heerde, 2021). Ook Lingewaard (2022) stelt dat de wet “veel meer” par cipa e vraagt. Een aantal rekenkamers concludeert dat de Omgevingswet de raad kan en zal helpen bij het beter vormgeven van par cipa e: “De Omgevingswet zal de raad naar verwach ng meer handva en bieden. De VNG gee op haar website concrete voorbeelden, zoals een uitwerking van de par cipa e bij omgevingsprocessen. De raad dient zich voor te bereiden op de komst van de omgevingswet en deze handreikingen te benu en.” Hardenberg (2020). “De Omgevingswet gee de raad meer mogelijkheden om een kaderstellende rol in te vullen.” (Schagen, 2022).

Hardinxveld-Giessendam (2020) stelt dat de ontwikkeling van de Omgevingswet zal bijdragen aan een breed gedragen methode, gee nadere spelregels voor rolneming raad vanuit de Omgevingswet en stelt daarbij - in vrijwel iden eke bewoordingen als Renkum (2019) - dat de raad meer mogelijkheden krijgt om kaderstellend op te treden. Zo is de raad verantwoordelijk voor het monitoren en bewaken van par cipa e bij ini a even en projecten die onder de Omgevingswet vallen. De rekenkamer verwijst naar een VNG-checklist waarmee de raad kan nagaan of het par cipa ebeleid Omgevingswet-proof is.

13 In het Omgevingsbesluit en de Omgevingsregeling staan regels over par

cipa e. Regels over par cipa e zijn ook opgenomen in we elijke instrumenten als de omgevingsvisie, het programma, het omgevingsplan, het projectbesluit en de omgevingsvergunning (h ps://iplo.nl/regelgeving/omgevingswet/par cipa e/par cipa e-instrumenten/par cipa einstrumenten-omgevingswet/). 14 Het is opmerkelijk dat diverse rekenkamers die aangeven dat de wet een belangrijke aanleiding was voor het onderzoek

(en er soms zelfs expliciete deelvragen over hebben), daar niet meer op terugkomen in de conclusies en aanbevelingen (zoals Doe nchem, 2020; Ro erdam, 2020; Heerde, 2021; Woerden, 2021; Achtkarspelen en T-diel, 2022).

In veel van deze rapporten waarin de Omgevingswet aan bod kwam, was de belangrijkste aanbeveling om (alsnog) par cipa ebeleid te gaan ontwikkelen of uit te werken- al dan niet in de geest van de Omgevingswet’. Wat voorbeelden: - “Actualiseer het beleid m.b.t. communica e, inspraak en par cipa e. Neem daarbij ook de vereisten mee zoals die in Omgevingswet zijn opgenomen.” (Veere, 2020). - “Geef het college opdracht een beleidsnota te ontwikkelen m.b.t. inwoners- en overheidspar cipa e [...] Vraag hierbij expliciet ook aandacht voor actuele ontwikkelingen, zoals de implementa e van de Omgevingswet.” (Kaag en Braassem, 2021). - Mon erland (2020) concludeert dat beleid en werkwijze rond par cipa e nog niet Omgevingswet-proof was. Het college krijgt o.m. de aanbeveling “Leg een par cipa ekader aan de gemeenteraad voor dat voldoet aan de par cipa everplich ngen uit de Omgevingswet” De raad krijgt de aanbeveling ”Monitor hoe het in de prak jk gaat met de implementa e van de Omgevingswet en besteed daarbij speci eke aandacht aan het par cipa eproces.” - De Rekenkamer Oost-Nederland (2017) beveelt o.m.

aan “een kader uit te werken voor burgerpar cipa e dat toegepast wordt bij het ontwikkelen van plannen die invloed hebben op de fysieke leefomgeving van burgers.” (Gelderland) respec evelijk “uitwerken van de geformaliseerde richtlijnen voor burgerpar cipa e bij infrastructurele projecten” (Overijssel). - Midden-Drenthe (2022) beveelt de raad aan te kiezen tussen en maatwerk-aanpak of een meer gereguleerde aanpak. Voor dat laatste moet dan “een algemeen par cipa ebeleid worden geformuleerd dat verder gaat dan uitsluitend par cipa ebeleid voor de Omgevingswet.” (Midden-Drenthe, 2022). - Ook de Noordelijke Rekenkamer (2021) beveelt aan een beleidskader voor par cipa e vast te stellen, mede omdat de Omgevingswet voor veel ruimtelijke besluiten par cipa e verplicht stelt. - Oude IJsselstreek (2021) gee als kern-aanbeveling: “Formuleer een par cipa ebeleid met het oog op de aankomende Omgevingswet en reik bouwstenen aan voor par cipa etrajecten.” - Amersfoort (2024) stelt: “In de Omgevingswet wordt par cipa e wel verplicht gesteld, maar de wetgever laat de invulling over aan gemeenten. Gemeenten weten binnen de kaders van de Omgevingswet nog niet welke (harde) verplich ngen zij wel en niet mogen of moeten opleggen aan ini a efnemers.” Vervolgens volgen aanbevelingen om het beleid te concre seren met kwaliteitscriteria, heldere de ni e, nancieel kader et cetera.

In feite zien we hierboven weer varianten van de aanbeveling voor heldere kaders en doelen (zie § Wat komt er (heel) vaak uit?) die in vele rekenkamerrapporten opduikt. Speci eke instrumenten en aspecten Een beperkt aantal rekenkamers gaat in haar aanbevelingen vrij speci ek in op instrumenten of aspecten van de Omgevingswet: - Maassluis (2020) concludeert dat de raad nog zoekende is naar zijn rol en gee het college als aanbeveling mee: “Te handelen naar de bedoeling van de nieuwe Omgevingswet, waarbij ini a even uit de samenleving een belangrijke plek krijgen. Ontwikkel in het kader van de nieuwe Omgevingswet de werkwijze ten aanzien van par cipa e ook verder door. Daar is ook alle ruimte voor want in deze wet is opgenomen dat par cipa e moet, niet hoe het precies moet. Di eren eer de werkwijze langs de drie kerninstrumenten van deze wet: de omgevingsvisie, het

omgevingsplan en de omgevingsvergunning. Per kerninstrument schrij de nieuwe Omgevingswet een andere benadering van par cipa e voor. Door dit per kerninstrument te vertalen naar een werkwijze voor par cipa e wordt het gesprek met de raad over zijn rol binnen deze wet ook hanteerbaar. Dat draagt ertoe bij dat binnen de raad hierover een gedeeld beeld ontstaat.” - Ridderkerk (2023) stelt vrij speci eke vragen rond de wet15, concludeert dat de gemeente niet klaar is voor de Omgevingswet en gee vervolgens als aanbevelingen rond die wet: “Bepaal wat de invoering Omgevingswet gaat veranderen aan de rol en taak in par cipa e; Blijf als Raad nauw betrokken bij het invoeringstraject; Zorg dat ini a efnemers voldoende gefaciliteerd worden vanuit de gemeente.” (Ridderkerk, 2023). - Renkum (2021) stelt dat de raad verantwoordelijk voor het monitoren en bewaken van par cipa e bij ini a even en projecten die onder de Omgevingswet vallen. De rekenkamer verwijst naar een VNG-checklist waarmee de raad kan nagaan of het par cipa ebeleid Omgevingswet-proof is. - Vlaardingen (2023) concludeert grosso modo dat par cipa e volop in ontwikkeling is, maar dat de (rol van) de raad nog achterblij . De raad krijgt de aanbeveling vooraf kaders te stellen.16 Het rapport schetst ook de rol van de raad en de Omgevingswet.

- Voorst (2022) gee de raad zeven aandachtspunten mee voor uitwerking van par cipa e rond de Omgevingspunt en benadrukt daarin sterk dat de raad hierin een ac eve (en poli eke) rol kan en moet innemen. Op de kaart, e ect onduidelijk De (komst van) de Omgevingswet gaf een duidelijke impuls aan rekenkameronderzoek naar par cipa e. In die zin hee het in een aantal gemeenten par cipa e op de agenda gezet. Al met al blijken de meeste rekenkameronderzoeken naar par cipa e die de Omgevingswet als aanleiding of focus hadden, echter niet wezenlijk verschillen van de overige rekenkameronderzoeken naar par cipa e. Slechts een paar rekenkamers gaan in de aanbevelingen speci ek in op aspecten van de Omgevingswet. De meeste rekenkamers komen tot aanbevelingen die we ook zien bij ‘reguliere’ rekenkameronderzoeken naar par cipa e. Op basis van de huidige onderzoeken valt (nog) niet te zeggen welke uitwerking de Omgevingswet hee op par cipa e. Dat komt deels doordat de onderzoeken daar niet diep op ingaan, maar ook omdat de wet nog maar net (per 1 januari 2024) in werking is getreden. Het valt te verwachten dat veel rekenkamers vanaf circa 2026 zullen gaan onderzoeken hoe het staat met de e ecten ervan (ook ten aanzien van par cipa e). We hopen dat zij daarbij de lessen uit eerdere onderzoeken (en deze meta-analyse) zullen betrekken.

15 De hoofdvraag is: “Op welke manier gee

de gemeente uitvoering aan burgerpar cipa e en welke lessen zijn te trekken voor de toekomst, met het oog op de invoering van de Omgevingswet?” Met als subvragen onder meer: 6. Waar staat de gemeente in het voorwerk van de implementa e van de Omgevingswet ten aanzien van par cipa e? en; 7. Hoe vervult de raad zijn rol op dit moment als het gaat om par cipa e en hoe zou die rol er, mede gezien de komst van de nieuwe Omgevingswet, in de toekomst uit moeten zien?” (Ridderkerk, 2023). 16 En daarbij het volgende in acht te nemen: “Met de komst van de Omgevingswet veranderen de rollen van raad, college

en samenleving. De houding van de gemeente dient te ontwikkelen van 'Nee, tenzij' naar 'Ja, mits'. De raad is via een werkgroep geïnformeerd over deze veranderingen. Deze rollen moeten zich nog uitkristalliseren in Vlaardingen.” (Vlaardingen, 2023).

Wet Versterking Par cipa e op decentraal niveau Op 1 januari 2025 trad de Wet Versterking Par cipa e op decentraal niveau in werking. De wet moet de betrokkenheid van inwoners bij de voorbereiding, uitvoering en evalua e van beleid van hun gemeente, provincie, waterschap of openbaar lichaam in Caribisch Nederland versterken. Die overheden worden verplicht een par cipa everordening op te stellen. Ook wordt het Uitdaagrecht, als speci eke vorm van par cipa e, we elijk verankerd (zie § Uitdaagrecht/Right to challenge). De wet is nog jong en komt (dan ook) nog niet in veel rekenkamerrapporten aan de orde. Diverse rekenkamers noemen de wet terloops in hun rapporten, zonder daar verder op in te gaan (Kapelle, 2021; Middelburg, 2021; Gulpen-Wi em, 2022; Schagen, 2022; Veere, 2022; Vlissingen, 2022; Vlaardingen, 2023). De weinige rekenkamers die er wat dieper op ingaan en er een aanbeveling aan verbinden, komen zonder uitzondering tot de aanbeveling dat er een duidelijke overkoepelende en/of integrale visie of kader voor par cipa e moet komen: - Amersfoort (2024) noemt de wet als natuurlijk moment om het par cipa ebeleid te actualiseren.

In het rapport staat hierover verder: “In het Par cipa ebeleid van Amersfoort ontbreekt op dit moment een aantal elementen waarover de regering met het oog op de toekoms ge Wet versterken par cipa e op decentraal niveau vindt dat de volksvertegenwoording [sic] kaders moet stellen: Een nancieel kader waarbinnen par cipa e kan plaatsvinden. Zodat duidelijk is hoeveel een par cipa etraject mag of kan kosten; Een kader aan de hand waarvan herleid kan worden of een par cipa etraject doeltre end en doelma g is verlopen; Een voorgeschreven systema ek hoe het college verantwoording a egt over de besteding van de middelen en de wijze waarin par cipa e is verlopen. Hierin voorziet het kader gedeeltelijk: inhoudelijk zijn de resultaten van par cipa e terug te vinden in de par cipa eparagraaf van raadsvoorstellen en het proces staat beschreven in de Startno e.” (Amersfoort, 2024). En de eerste aanbeveling is: “Formuleer een overkoepelende visie op par cipa e.” (Amersfoort, 2024). - Bladel (2024) schrij : “Momenteel is de Wet versterking par cipa e op decentraal niveau in behandeling. In deze wet wordt het verplicht gesteld dat decentrale overheden een par cipa everordening vaststellen.

Voor zover is gebleken, is een op de nieuwe wet toegesneden verordening ten jde van het onderzoek nog niet beschikbaar.” En de eerste aanbeveling is: “Geef aandacht aan de verdere uitwerking van de Nota Par cipa ebeleid. Stel op basis daarvan kaders en richtlijnen vast voor het ondersteunen van ini a even in de samenleving en maak deze eenvoudig toegankelijk. Gebruik de nota mede om een par cipa everordening voor te bereiden. - Voor Lingewaard (2022) waren deze wet (en de Omgevingswet) aanleiding voor het onderzoek. En de eerste aanbeveling is “Benut de nieuwe wet ‘Versterking par cipa e decentrale overheden’ om in één beleidsstuk, met daaraan gekoppeld één verordening, één integraal burgerpar cipa ebeleid te formuleren waarin de gekozen vormen van par cipa e een plaats krijgen.”

Uitdaagrecht/Right to Challenge Met het Uitdaagrecht (Right to Challenge) kunnen inwoners hun gemeente uitdagen om gemeentelijke taken (en budget) over te nemen, als zij denken dat het anders, beter, slimmer en/of goedkoper kan. Het Uitdaagrecht is vanaf 1 januari 2025 ook in de Wet Versterking par cipa e op

decentraal niveau we elijk verankerd voor gemeenten, waterschappen en provincies.17 Dat betekent dat zij voorwaarden moeten bepalen waaronder inwoners en maatschappelijke par jen taken van het bestuursorgaan kunnen uitvoeren: welke taken kunnen ‘uitgedaagd’ worden en hoe kunnen inwoners gebruik maken van dit recht? Deze spelregels moeten worden opgenomen in de nieuwe par cipa everordening. Deze verordening moet uiterlijk eind 2026 zijn vastgesteld. Overigens is al in 2015 dit recht genoemd in de Wmo.18 Overbetuwe (2013) refereert eraan dat in ar kel 2.6.7 van de Wmo het ‘Right to Challenge’ wordt geregeld waarmee burgers hun gemeente kunnen uitdagen om ondersteuningstaken door hen te laten uitvoeren. En Súdwest-Fryslân (2020) vermeldt dat de raad in november 2014 unaniem een amendement hee aangenomen waarmee Right to Challenge is opgenomen in de Verordening maatschappelijke ondersteuning Súdwest-Fryslân 2015. Maar dat is het enige dat hierover staat in deze twee rapporten. Er zijn in onze dataset verder geen rapporten die speci ek vanuit de Wmo ingaan op het Uitdaagrecht/Right to challenge. Het Uitdaagrecht komt echter wel in meerdere rapporten aan bod.

In de prak jk wordt het instrument nog niet tot nauwelijks gebruikt (zo constateren bijvoorbeeld Súdwest-Fryslan, 2020; Schagen 2022; Opsterland, 2023; Ermelo, 2024).19 De complexiteit, voorwaarden, jdsinvestering en risico’s voor inwoners lijken een belemmering te zijn voor succesvolle implementa e. Opsterland (2023) verbindt daaraan deze aanbeveling: “Kijk opnieuw naar de invulling van het Right to challenge en neem dit op in de par cipa everordening. Het Right to challenge wordt tot nu toe weinig gebruikt. De ini a even die zijn ingediend hebben niet tot een vervolg geleid. Het is aan te bevelen om als college en raad de invulling van Right to challenge te heroverwegen. Het Right to challenge blij , maar denk goed na over de voorwaarden. Hoe kunnen deze worden aangepast, zodat er meer gebruik wordt gemaakt van het Right to challenge? Probeer bij Right to challenge-ini a even net als bij andere inwonersini a even maatwerk toe te passen, te pionieren en prioriteit te geven aan de samenwerking met bewoners.” Tilburg (2019) onderzocht twee Right to Challenge-projecten als casus. Het Tilburgse Right to Challenge 'Dit kan ik beter' wordt benoemd als voorbeeld van goede inzet op burgerpar cipa e.

En in de toelich ng op de aanbeveling “Ga in gesprek met inwoners om burgerpar cipa e naar een hoger plan te llen en leer van andere gemeenten.” staat als aandachtspunt: “Hoe kan 'Right to Challenge' verder invulling krijgen, waarbij ini a efnemers taken van de gemeente overnemen en hoe kan het overdragen van beslissingsbevoegdheden aan inwoners daarbij worden ges muleerd?”. Alphen aan den Rijn (2020) hee als een van de weinige rekenkamers een onderzoek geheel gericht op dit instrument. Zij concludeert dat de gemeente de inten e hee dat inwoners meer en intensiever betrokken raken bij haar beleid en de uitvoering van haar taken, maar dat het instrument niet helder ingebed is in het beleid. Zij adviseert opstellen van een visie over de verhouding tussen 17 Het uitdaagrecht is strikt genomen niet ‘ingevoerd’ met deze wet. Want met deze wet is in de gemeentewet alleen de

verplich ng opgenomen om regels te maken over het uitdaagrecht. De daadwerkelijke vormgeving (en dus invoering) ligt dus bij gemeenten. Het recht is pas ingevoerd als gemeenten het uitdaagrecht hebben opgenomen in hun lokale verordening. 18 In de Wmo, ar

kel 2.6.7 staat dat de overheid een Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) zou kunnen maken met regels over het Right to Challenge. Hetzelfde staat in de Bibliotheekwet. Maar deze AMvB is er nooit gekomen. Dus eigenlijk staat er in beide we en alleen een lege verwijzing naar regels die niet bestaan. Er zijn geen o ciële rechten en plichten vastgelegd. Toch konden gemeenten en andere overheden al jd al taken laten uitvoeren door inwoners of andere ini a efnemers, ook zonder deze speci eke regels. 19 In Ro

erdam zijn er jaarlijks ongeveer drie ini a even via Right to Challenge (Ro erdam, 2020) die (in tegenstelling tot de meeste andere regelingen van de gemeente) ook goed worden geëvalueerd volgens de rekenkamer. Er worden geen aanbevelingen aan verbonden.

ffi

gemeente en gemeenschap, een par cipa everordening, en beleidskader met spelregels voor de samenwerking. Al met al lijkt het instrument nog niet vaak ingezet (of onderzocht) te worden, en lijken de rekenkamers die er aandacht aan besteden vooral aan te sturen op verder onderzoek naar hoe dit instrument voor inwoners duidelijker en aantrekkelijker kan worden gemaakt.20

Wmo Ook de Wmo (1 januari 2007) was een belangrijke impuls voor par cipa e. Deze wet hee tot doel dat iedereen mee kan doen in de samenleving en het bieden van ondersteuning aan kwetsbare groepen. In 2015 is in deze wet het Uitdaagrecht (Right to Challenge) genoemd.21 Hierboven is al beschreven dat er in onze dataset geen rapporten waren van rekenkamers die onderzoek deden naar het Uitdaagrecht vanuit de Wmo (zie § Uitdaagrecht /Right to challenge). De Wmo verplicht gemeenten om cliënten en inwoners in het beleidsproces te betrekken. Veel gemeenten geven (mede) via Wmo-raden invulling aan de gevraagde burgerpar cipa e. Wmo-raden (met daarin de verschillende Wmo-doelgroepen) adviseren over Wmo-beleid aan het College van B&W. Daarnaast zijn er ook par cipa eraden, sociaal domein raden, denktanks of burgerforums naast zich. Cliëntenpar cipa e, medezeggenschaps- en advies- en Wmo-raden zijn dus wel degelijk par cipa evormen maar zij worden zelden of nooit als zodanig onderzocht in de 102 rapporten in onze database.22 We zien dus wel regelma g onderzoek naar dorps- en wijkraden, maar niet naar andere inhoudelijker georganiseerde medezeggenschap. De ontwikkeling of invoering van Wmo-beleid is wel door diverse rekenkamers onderzocht: Asten (2010) hee Invoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning als casus.

“Gemeenten zijn hierbij verantwoordelijk geworden voor de invulling van maatschappelijke ondersteuning. De landelijke overheid hee bepaald dat burgers ac ef betrokken moeten worden bij de vorming van dit beleid door middel van burgerpar cipa e.” In aanbevelingen komt de Wmo niet terug overigens. Ook Haaksbergen (2009), Rheden (2011), Zoetermeer (2013) en Ro erdam (2020) onderzochten de Wmo of Wmo-beleid als casus.

Een speci ek beleidsterrein: Energietransi e / RES Een recenter thema is par cipa e rond Energie. Par cipa e rond de energietransi e is onderzocht door WVOLW+Zoetermeer (2022), Den Haag (2023) en Del (2024). Kaag en Braassem (2021) en Schagen (2022) onderzochten de RES als casus. Doe nchem (2020) en Berkelland (2022) refereren aan de energietransi e als impuls voor par cipa e. In veel gemeenten wordt deze par cipa e opgezet als een informerend proces, waarbij bewoners vooral uitleg krijgen over plannen. Dit werd bekri seerd in WVOLV & Zoetermeer (2022), waar belanghebbenden aangaven dat hun invloed op de Regionale Energiestrategie (RES) onduidelijk was en dat werkvormen te veel gericht waren op informeren in plaats van echte interac e. Ook Schagen

20 WVOLV (2018), Woensdrecht (2019), WVOLV & Zoetermeer (2022) en Vlaardingen (2023) gaan kort in op het Right to

Challenge als mogelijk instrument voor burgerpar cipa e, maar daar werden verder geen aanbevelingen aan verbonden. 21 Zie ook voetnoot 18. 22 Wel worden die raden in diverse rekenkameronderzoeken betrokken als informa

ebron: bijvoorbeeld als expert, of geïnterviewde. In Capelle aan den IJssel is bijvoorbeeld aan de Wmo-adviesraad, de Cliëntenraad Sociale Zaken en de Jeugdraad gevraagd hoe zij burgerpar cipa e ervaren (Capelle aan den IJssel, 2016).

(2022) concludeert dat par cipa e alleen werkt als burgers daadwerkelijk invloed ervaren en dat enkel informa e delen niet voldoende is. En Kaag en Braassem (2021) stelt: “De ontevredenheid bij respondenten [over de par cipa e bij RES 1.0] betre en onder andere de uitgangspunten van het klimaatbeleid [...], de invulling van de par cipa e waarbij de inwoners onvoldoende ondersteund zijn om voldoende kennis op te doen om func oneel te kunnen par ciperen, [...] en de sturende stellingen (‘tekenen bij het kruisje’). De respondenten voelden zich als par cipanten niet serieus genomen.”

Verschillende rapporten tonen aan dat par cipa e vaak projectma g en ad hoc wordt opgezet, waardoor geleerde lessen niet goed worden geborgd. In Berkelland (2022) werd vastgesteld dat een gebrek aan vastgelegde procedures en beleidskaders de e ec viteit van par cipa e kan ondermijnen. Del (2024) wijst erop dat binnen de ambtelijke organisa e nogal snel naar het team Energietransi e wordt gekeken als het gaat om par cipa e (rond Energie), terwijl er behoe e is aan een integrale aanpak. Alle rapporten benadrukken dat zonder voldoende draagvlak onder bewoners de energietransi e moeilijk te realiseren is. Zo stelt Den Haag (2023) bijvoorbeeld vast dat par cipa e essen eel is, omdat burgers direct te maken krijgen met veranderingen, zoals het overstappen van aardgas naar duurzame energiebronnen. Del (2024) onderstreept dat intensieve par cipa e in speci eke buurten succesvol kan zijn, maar las g op te schalen is naar de hele stad.

Nu we zowel de brede contouren als de speci eke thema's van par cipa e en het onderzoek daarnaar hebben verkend, is het jd om de balans op te maken. Welke lessen kunnen we trekken uit deze meta-analyse; en hoe kunnen rekenkamers hun onderzoek naar par cipa e versterken?

5. Conclusies en aanbevelingen Op basis van onze analyse van 102 rekenkamerrapporten formuleren we in dit hoofdstuk conclusies en aanbevelingen over zowel par cipa e als over de manier waarop rekenkamers dit onderzoeken. We gaan eerst in op wat de onderzoeken zeggen over par cipa e: wat is het, en welke basisvoorwaarden en succesfactoren zijn uit de rapporten af te leiden? Ook va en we hier samen wat de rapporten zeggen over de rol van de volksvertegenwoordiging bij par cipa e. Daarna beschrijven we de patronen in het rekenkameronderzoek: opzet, normen, (wederkerende) aanbevelingen, lacunes en gemeente-overs jgende vraagstukken. We sluiten af met aanbevelingen voor het Rijk, voor rekenkamers en voor gemeenteraden.

Kernbevindingen over par cipa e Wat is par cipa e (en wat niet) - Par cipa e is een containerbegrip, zonder scherp afgebakende betekenis. Dat is prima, omdat de samenwerking tussen gemeente en gemeenschap in de prak jk elke keer andere vormen aanneemt. Als je een par cipa eonderzoek start, is het goed je bewust te zijn van die breedte. En na te gaan welke gevolgen een eventuele a akening van het begrip hee voor hoe en waarnaar je kijkt. - Informeren is geen par cipa e. Hoewel sommige gemeenten het eenzijdig verstrekken van informa e 'par cipa e' noemen, is de lijn in de rekenkamerrapporten dat echte par cipa e tweerich ngsverkeer is met ruimte voor daadwerkelijke inbreng en invloed van inwoners. - Par cipa e is geen draagvlakmachine, maar een samenwerkingsproces. Par cipa e wordt soms ingezet als instrument om draagvlak te verkrijgen voor al genomen besluiten. Onze ervaring leert dat dit kan leiden tot teleurstelling bij inwoners en wantrouwen ten opzichte van de gemeente. - Par cipa e moet in de prak jk vorm krijgen, niet alleen op papier. Par cipa ebeleid moet geen keurslijf worden. Te veel focus op procedures en beleidskaders kan leiden tot verstarring. De prak jk vereist exibiliteit en maatwerk. Basisvoorwaarden voor waardevolle par cipa e (de ‘hygiënefactoren’) - De bereidheid om echt samen te werken; de gemeenschap oefent invloed uit.

- Tijdige betrokkenheid (wanneer er nog iets te kiezen valt). - Transparante en eerlijke communica e over de kaders, speelruimte en verwach ngen. - Inclusiviteit en toegankelijkheid (diversiteit in deelnemers en werkvormen). - Zorgvuldige terugkoppeling over wat met de inbreng is gedaan. - Voldoende jd, middelen, menskracht en deskundigheid voor uitvoering. - Heldere rolverdeling tussen raad, college en organisa e. Factoren voor succesvolle par cipa e - Ac ef luisteren en openstaan voor alle geluiden, ook kri sche. - Werken vanuit de context van inwoners (leefwereld) in plaats van de bestuurlijke context (systeem).

- Durven loslaten en ruimte geven aan ini a even uit de samenleving. - Cultuur van leren en experimenteren (fouten maken mag). - Een duidelijk aanspreekpunt voor ini a efnemers. - Evenwich ge afweging tussen verschillende belangen en het algemeen belang. - Aandacht voor de prak jk van de uitvoering. De volksvertegenwoordiging bij par cipa e - De posi e van volksvertegenwoordigers bij par cipa e komt uit de onderzochte rapporten naar voren als onvoldoende uitgekristalliseerd. Veel raadsleden worstelen met hun rol binnen par cipa etrajecten, balancerend tussen hun func e in de representa eve democra e en de opkomende par cipa eve democra evormen. - Een dominante opva ng vanwaaruit veel rekenkamers kijken, is dat raadsleden zich moeten beperken tot kaderstelling vooraf en controle achteraf. Ze worden geacht algemene spelregels vast te stellen voor par cipa e, maar zich niet te mengen in de concrete uitvoering van par cipa eprocessen. Dit creëert in de prak jk een paradox: raadsleden moeten controleren of par cipa e goed verloopt, maar hebben daarvoor weinig handva en omdat ze op afstand staan van de uitvoering. - Enkele rekenkamers pleiten voor een ac evere rol van raadsleden in het democra sch proces, en voor meer re ec e op het func oneren van de lokale democra e.

De Omgevingswet wordt genoemd als een kans voor raadsleden om hun rol bij par cipa e beter in te vullen, al blij onduidelijk hoe dit concreet vorm moet krijgen.

Patronen in het rekenkameronderzoek naar par cipa e Onderzoeksaanpak - Uniformiteit in onderzoeksopzet: de meeste rekenkameronderzoeken volgen een standaardaanpak: documentanalyse, interviews, casusstudie, en een normenkader gebaseerd op gemeentelijk beleid. - Beleidsevalua e in plaats van prak jkonderzoek: het overgrote deel (circa 4 op de 5) van de onderzoeken start bij het gemeentelijk beleid, een minderheid neemt de gemeenschap of prak jk als uitgangspunt. - Uitbesteding aan bureaus: veel rekenkamers besteden onderzoek uit aan dezelfde bureaus, wat bijdraagt aan herhaling van methodologie en uitkomsten. - Beperkte methodologische vernieuwing: innova eve onderzoeksmethoden zoals ac eonderzoek, narra ef onderzoek of par cipa eve ontwerpmethoden komen nauwelijks voor. - Geringe betrokkenheid van inwoners: in slechts een klein deel van onderzoeken zijn inwoners ac ef betrokken bij de onderzoeksopzet of -uitvoering. Normenkaders en beoordelingscriteria - Vergelijkbare normenkaders in verschillende contexten: ondanks varia e in gemeentegroo e en vraagstukken, gebruiken rekenkamers vaak sterk vergelijkbare normenkaders.

tti

- Gemeenteperspec ef dominant: normenkaders gaan voornamelijk uit van het gemeenteperspec ef, zelden van het perspec ef van de gemeenschap. - Nadruk op voorbereiding: normenkaders leggen sterke nadruk op voorbereiding, kaderstelling en beleid en aanzienlijk minder op uitvoering en e ect. Herhaling van aanbevelingen - Voorspelbare aanbevelingen: ongeacht gemeente, ming of context komen de meeste rekenkameronderzoeken tot opmerkelijk vergelijkbare aanbevelingen, die (bot samengevat) gaan over kaderstellen, sturing en verantwoordelijkheden, informa evoorziening, transparan e en monitoring en evalua e. - Abstracte aanbevelingen: de aanbevelingen richten zich voornamelijk op beleid, kaderstelling en structuur, zelden op concrete uitvoeringsprak jk. We zien veel 'control' en sturingaanbevelingen, weinig 'onderzoekende' aanbevelingen en ook weinig die vanuit het perspec ef van de gemeenschap geformuleerd zijn. - Beperkte meerwaarde: door herhaling van reeds bekende aanbevelingen lijkt de toegevoegde waarde van nieuw (diepgravend) rekenkameronderzoek naar par cipa e soms beperkt. - Weinig ontwikkeling door de jd in aanpak en aanbevelingen: We zien in de rapporten ook geen duidelijke ontwikkeling in de jd in de aandachtspunten, aanpak en aanbevelingen; de jongste rapporten verschillen daarin niet wezenlijk van de oudste.23 Verklaringen voor de herhaling We iden

ceerden vijf verklaringen voor de herhaling van ze en in rekenkameronderzoek:

1. Beperkte kennisuitwisseling tussen rekenkamers: slechts een klein deel van de onderzochte rapporten maakt expliciet gebruik van eerdere rekenkameronderzoeken elders en bouwt daar op voort. 2. Onderzoeksopze en worden gekopieerd: Rekenkamers gebruiken elkaars onderzoeksopze en en uitvragen als sjabloon. 3. Neiging om de eigen gemeente als uniek te beschouwen: elke gemeente (en rekenkamer) vindt zichzelf uniek, hetgeen kan leiden tot herhaling van onderzoek naar dezelfde vraagstukken. 4. Waarde van herhaling voor implementa e: het kan nu g zijn om vaker met dezelfde boodschap te komen, mensen leren langzaam en in gemeenten verschijnen steeds nieuwe mensen ten tonele (frappez toujours).24 5. Klassieke rekenkamermethodiek leidt tot vaste invalshoeken: veel rekenkamer hanteren de 'klassieke' rekenkamermethodiek en dit leidt tot een vaste invalshoek (beleid) en methodiek die weer leidt tot bepaalde typen bevindingen en veelal abstracte aanbevelingen.

23 Wel zien we in de loop der jaren soms nieuwe aanleidingen opduiken (met name de Omgevingswet en Wet versterking

par cipa e op decentraal niveau) of nieuwe taal of termen opduiken (zoals Overheidspar cipa e en Uitdaagrecht), maar die leiden niet tot duidelijke (door)ontwikkeling in aandachtspunten, aanpak of aanbevelingen. 24 Dit is (vooral) een mogelijke verklaring voor het feit dat veel rekenkamerrapporten - ongeacht het onderwerp - leiden tot

vergelijkbare aanbevelingen.

tti

(Waarin) verschilt onderzoek naar par cipa e van ander onderzoek? De bovengenoemde verklaringen voor de herhaling van ze en, gelden in feite voor vrijwel alle rekenkameronderzoeken, niet alleen die naar par cipa e. We zien in onze prak jk dat een groot deel van de wederkerende ‘par cipa eaanbevelingen’ voorkomt in bijna elk rekenkameronderzoek naar welk onderwerp dan ook. Ongeacht onderwerp beveelt een standaard rekenkameronderzoek grosso modo aan: - stel vooraf duidelijke kaders met duidelijke beleidsdoelen en -indicatoren; - versterk de sturing en verantwoordelijkheden; - verbeter de informa evoorziening aan de raad; - bevorder de nanciële en beleidsinhoudelijke transparan e en onderbouwing; en - monitor en evalueer het beleid. Toch zijn er wel verschillen. Bij rekenkameronderzoek naar par cipa e wordt in vergelijking met ‘reguliere’ rekenkameronderzoeken vaker opgeroepen tot: - vroeg jdige en ac eve inwonersbetrokkenheid; - ruimte houden voor inhoudelijke inbreng van betrokkenen; - duidelijke rollen en verwach ngen (inclusief verwach ngenmanagement), ook rond representa eve en par cipa eve democra e; - betere terugkoppeling naar inwoners / deelnemers; - aandacht voor inclusie/bereik van doelgroepen; en (in mindere mate) - re ec e op democra e of democra sch handelen en ‘de rol van de raad’ daarbij.

Lacunes in het rekenkameronderzoek naar par cipa e Hierboven is beschreven welke patronen en inzichten we konden opmaken uit de rapporten. Hieronder beschrijven we de gevonden lacunes, zowel inhoudelijk als methodologisch. Inhoudelijke lacunes - Uitvoering: slechts een klein deel van de onderzoeken kijkt naar concrete en prak sche uitvoeringsaspecten van par cipa e. De normen die het casusonderzoek hanteren, zijn vaak hoog-over en gericht op de planning en control: doelen, plannen van aanpak, analyses en verslagen. De keuzes die de gemeente in de prak jk maakt, over de loca e, de jd, of er wel of geen soep vooraf is en wie er ‘voor de groep’ staat, komen zelden aan bod. - Procedurele rechtvaardigheid: deze voor par cipa e belangrijke no e wordt zelden benut om naar par cipa e te kijken. - Kosten: hoewel vaak aanbevolen wordt "voldoende jd en middelen" vrij te maken, hee kennelijk nog geen rekenkamer goed onderzocht - of kunnen onderzoeken - wat dat dan precies betekent voor de sturing op kwaliteit. - Bestuurlijke verantwoordelijkheid: de rapporten bieden zelden inzicht in de speci eke bestuurlijke verantwoordelijkheid voor par cipa e (hetzij van een wethouder, de burgemeester of het hele college) en gaan nooit in op welke consequen es dat hee .

- Organisa e: over hoe par cipa e in de ambtelijk moet worden georganiseerd verschillen de meningen. Veel rekenkamers bevelen aan dit met duidelijke verantwoordelijkheden te beleggen op een plek, bij een afdeling, bij een persoon of een loket. Andere rekenkamers benadrukken dat par cipa e onderdeel moet zijn van ieders werk, niet alleen van de ‘par cipa e-ambtenaar’.25 - Verschillen per beleidsdomein: par cipa e in het fysieke domein verschilt van par cipa e in het sociale domein, maar dit onderscheid wordt zelden gemaakt in onderzoeken. - Eigenaarschap en zeggenschap van bewoners, of de par cipa e die vergroot hee of niet, en wat het e ect daarvan was. - Community building/gemeenschapsopbouw 2.0 wordt (nog) niet onderzocht als onderdeel van werken aan par cipa e. - Jongeren: er is vrijwel geen rekenkameronderzoek naar par cipa e door jongeren.26 - We en: relevante we en als de Omgevingswet, Wet versterking par cipa e op decentraal niveau en (in minder mate) de Wmo gaven een impuls aan rekenkameronderzoek naar par cipa e. De inhoudelijke e ecten van die we en op par cipa e zijn echter nog niet of beperkt onderzocht. Datzelfde geldt voor het Uitdaagrecht (op basis van de Wmo of de Wet versterking par cipa e op decentraal niveau).

Er is veel rekenkameronderzoek gedaan naar par cipa e rond de Omgevingswet, vaak met als belangrijkste aanbeveling om (alsnog) par cipa ebeleid te gaan ontwikkelen - al dan niet in de geest van de Omgevingswet. - De raad: slechts weinig rekenkameronderzoeken nemen het volksvertegenwoordigersperspec ef als centraal uitgangspunt. De rol van de raad wordt meestal wel benoemd, maar niet grondig uitgewerkt. Het gevolg is dat raadsleden vaak onvoldoende handva en krijgen om hun rol in par cipa eprocessen e ec ef in te vullen, terwijl zij een sleutelposi e innemen in het democra sch bestel. Methodologische lacunes - Eenzijdige benadering: onderzoeken starten vanuit het gemeenteperspec ef respec evelijk bij beleid, zelden vanuit de gemeenschap en/of de prak jk. - Ex-post evalua e dominant: slechts een beperkt deel volgt par cipa eprocessen of kijkt vooruit, het overgrote deel van de onderzoeken kijkt achteraf. Daarbij wordt dan vooral gekeken of het vooraf afgesproken beleid is gelukt; geen enkel onderzoek start bij de uitkomst van een traject om dan terug te redeneren hoe dit is gekomen. - Kennisbenu ng: er wordt nauwelijks gebruikgemaakt van de lessen van elders of van landelijke kennisbronnen zoals het Kennisknooppunt Par cipa e. - Beperkte varia e in instrumenten: vrijwel alle rekenkamers ze en documentanalyse, interviews en casusstudie in. Ook enquêtes komen redelijk veel voor.

Prak jkgericht aanpakken, zoals observerende, explorerende en/of par cipa eve methoden, worden zelden toegepast.

25 Rekenkamers zijn het er vrijwel allemaal over eens dat ontkokerd,

exibel en lerend moet worden gewerkt vanuit de

leefwereld in plaats van de systeemwereld. 26 Alleen Den Helder (2014), Capelle aan den IJssel (2016) en Opsterland (2023) besteden daar expliciet aandacht aan.

Jongeren worden wel regelma g benoemd als groep die las g te bereiken en/of ondervertegenwoordigd is in par cipa etrajecten. En in diverse rekenkameronderzoeken worden jongeren expliciet benaderd als respondenten.

tti

Aanbevelingen voor het Rijk Rekenkamers onderzoeken niet of lokale kwes es rond par cipa e ook aandacht nodig hebben van de landelijke overheid. Ze doen dan ook geen aanbevelingen aan het Rijk. Maar uit onze analyse blijken er wel degelijk kwes es te zijn die aandacht van de centrale overheid verdienen. Wat zou het Rijk kunnen doen? - Ideaal zou zijn een oproep aan gemeenten om te stoppen met beleid (beter) maken en nu eerst ‘gewoon’ aan de slag te gaan samen met de gemeenschap, als gelijkwaardige partners. En dus de oproepen waar te maken uit de rapport- tels van gezaghebbende ins tuten als de WRR (“Vertrouwen in Burgers”), ROB (“Loslaten in Vertrouwen”) en RMO (“Terugtreden is vooruitzien”). - De ondersteuning die het Rijk daartoe kan bieden is al op papier gezet, in de Kabinetsreac e uit 2013 op bovenstaande rapporten: de kabinetsnota “De Doe-democra e". Sindsdien hee het Rijk niet s lgestaan, getuige onder meer het programma Democra e-In-Ac e (VNG/BZK), diverse nota’s en kamerbrieven en zelfs een wet over par cipa e. Er zijn stappen gezet, maar de aanbevelingen uit de kabinetsnota vragen nog al jd aandacht en inzet van het Rijk: “I. Burgers in posi e brengen, onder meer door: - extra) aandacht aan burgerschap en sociaal ondernemerschap in het onderwijs. - ondersteuning vrijwilligers en ini a efnemers door o.m. Kracht in NL, greenwish, de nieuwe bv, NOV, etc.

- overdragen zeggenschap, discussie over instrumenten als PGB. - aanpassen regelstelsels en (verkennen van) nieuwe nancieringswijzen, buurtrechten, wijkonderneming en maatschappelijk aanbesteden. II. Aanslui ngsvermogen van de overheid vergroten, onder meer door: - vergroten leervermorgen decentraal bestuur, met leerkringen, experimenten, casusondersteuning en landelijke helpdesk voor gemeenten. - bevorderen (interna onale) kennisontwikkeling en –deling, onder meer door kennismakelaar en interna onale inspira econferen e - invoeren beleidstoets vitale samenleving, startend met ex-ante evalua es van nieuw beleid. - responsief maken van de overheid, via inspraak- en procesmanagement, regeldrukbeheersing, risicoaccepta e, pre g contact met de overheid en open overheid.”

- En omgekeerd kan het Rijk ook hulp krijgen van de rekenkamers. Veel landelijke wetgeving richt zich (of hee invloed) op par cipa e op decentraal niveau. Dit geldt met name voor de Wmo, de Omgevingswet en de Wet versterking par cipa e op decentraal niveau. De laatste twee zijn nog pril, maar de we en zullen (ooit) worden geëvalueerd. Benut bij die evalua e dan ook de inzichten uit rekenkameronderzoeken. En verken dan ook of het mogelijk is om (decentrale) rekenkamers te betrekken in die evalua e.

tti

Aanbevelingen voor rekenkamers Methodologische vernieuwing 1. Doe gerichter onderzoek: kijk of een of meer van bovengenoemde inhoudelijke lacunes in jouw gemeente relevant zijn en zo ja: doe daar met bijpassende onderzoeksmethodes gericht onderzoek naar. 2. Onderzoek de prak jk: besteed meer aandacht aan de daadwerkelijke uitvoering van par cipa e in plaats van het beleid. 3. Varieer in startperspec even: begin vaker bij de gemeenschap of de uitkomst en werk terug naar de gemeentelijke rol. 4. Pas ook andere (innova eve) methoden toe: experimenteer met par cipa ef onderzoek, narra eve en journalis eke methoden en observerende technieken. 5. Betrek inwoners ac ever: laat inwoners meebeslissen over onderzoeksvragen, normenkaders en/ of meewerken aan het onderzoek. 6. Voorkom zoek-en-vervang-rapporten: vraag onderzoeksbureau’s (juist die met veel ervaring) om hun exper se te benu en voor doorontwikkeling van onderzoeksmethodes en verdieping op de inhoud. Benut waar zij nog nieuwsgierig naar zijn. Kennis versterken en uitwisselen 1. Benut bestaand onderzoek, bronnen en instrumenten: bouw voort op de beschikbare kennis uit eerdere rekenkameronderzoeken en andere bronnen. En kijk of je gebruik kunt maken van de vele instrumenten die er soms om par cipa e beter te maken of beter te begrijpen.27 2.

Werk samen met andere rekenkamers om kennis te verdiepen in plaats van te herhalen, vraag de Vereniging van Rekenkamers om hulp waar nodig. 3. Di eren eer naar context: houd rekening met gemeentegroo e, beleidsdomein en speci eke vraagstukken. 4. Onderzoek de doorwerking van (nieuwe) we elijke kaders: benut de Omgevingswet, de Wmo en de Wet versterking par cipa e op decentraal niveau voor gerichte onderzoeksvragen.

← Vorig deel Volgend deel →

De tekst is automatisch uit het bestand gehaald en kan afwijken van het origineel (kolommen, tabellen en koppen lopen door elkaar). Het officiële stuk bij de gemeente is leidend. Bron: https://api1.ibabs.eu/publicdownload.aspx?site=Meppel&id=d960abec-6dae-4ee8-a200-c173f069c802