Document · PDF

1.20.1 Bijlage - Rekenkamer Meppel - Rapport Metadossier en analyse Participatie

1 - RAADSVERGADERING 29 januari 2026, gemeente MeppelBij agendapunt: Categorie 1: Voor kennisgeving aannemen23.977 woorden

Open het PDF bij de gemeente ↗Naar de vergadering →

Tekst van het document

Uit het bestand gehaald, zonder opmaak, tabellen en afbeeldingen · deel 1 van 3

Veel gedaan, genoeg te doen Metadossier en meta-analyse van 102 rekenkameronderzoeken naar participatie

Vincent van Stipdonk en Marije van den Berg in opdracht van de

In meta-analyses brengt de Vereniging van Rekenkamers de inzichten uit rekenkamerrapporten over een bepaald thema samen. Hiermee helpen we rekenkamers bij het vormgeven van toekoms g onderzoek. Dit is de meta-analyse van 102 rekenkamerrapporten over par cipa e. Het metadossier met de rekenkamerrapporten vind je hier: h ps://www.rekenkamers.nl/ metadossier-en-meta-analyse-par cipa e/ Dit onderzoek is uitgevoerd door: Vincent van S pdonk (zelfstandig onderzoeker/adviseur en rekenkamerlid in Del en Breda) en Marije van den Berg (zelfstandig onderzoeker/adviseur en rekenkamerlid in Leiden-Leiderdorp). Vereniging van Rekenkamers, april 2025 www.rekenkamers.nl | info@rekenkamers.nl

Inhoud Samenva ng .....................................................................................................4 Inleiding.............................................................................................................6 Leeswijzer ........................................................................................................................................7 Disclaimer ........................................................................................................................................7

1. Par cipa e in rekenkameronderzoek .............................................................8 Wat is par cipa e? ..........................................................................................................................8 Waarom (zo veel) rekenkameronderzoek naar par cipa e? ..........................................................9 Wat zijn aanleidingen voor rekenkameronderzoek naar par cipa e? ............................................9 Wat komt er (heel) vaak uit? ...........................................................................................................10 Waarom die herhaling van ze en? ..................................................................................................17

2. Kijk op par cipa e .........................................................................................20 Wanneer is de par cipa e goed? ....................................................................................................20 Welke mogelijke startperspec even zijn er? ...................................................................................23 Overheidspar cipa e ......................................................................................................................24

3. Aanpak van par cipa e-onderzoek ................................................................27 Welke werkvormen en methoden zien we in de rekenkameronderzoeken? ..................................27 Hoe wordt de par cipa eprak jk onderzocht?...............................................................................28 Welke modellen, ladders en andere kennis van buiten wordt gebruikt? ........................................29

4. Thema’s .........................................................................................................31 Organisatorische aspecten ..............................................................................................................31 Gemeentegroo e ............................................................................................................................31 Organisa e ......................................................................................................................................32 Portefeuillehouder ..........................................................................................................................34 Houding en cultuuromslag ..............................................................................................................34 Kosten ..............................................................................................................................................35 Relevante wetgeving .......................................................................................................................36 Omgevingswet .................................................................................................................................36 Wet Versterking Par cipa e op decentraal niveau .........................................................................40

Uitdaagrecht/Right to Challenge .....................................................................................................40 Wmo ................................................................................................................................................42 Een speci ek beleidsterrein: Energietransi e / RES .........................................................................42

5. Conclusies en aanbevelingen ..........................................................................44 Kernbevindingen over par cipa e ..................................................................................................44 Patronen in het rekenkameronderzoek naar par cipa e................................................................45 Lacunes in het rekenkameronderzoek naar par cipa e .................................................................47 Aanbevelingen voor het Rijk ............................................................................................................49 Aanbevelingen voor rekenkamers ...................................................................................................50 Aanbevelingen voor gemeenteraden ..............................................................................................51

Nawoord: genoeg te doen ..................................................................................52 Bijlage 1: Onderzoek doen met AI ......................................................................54 Bijlage 2: 102 rekenkamerrapporten over par cipa e ........................................56

tti

Samenvatting Deze meta-analyse brengt de inzichten samen uit 102 rekenkamerrapporten over participatie die tussen 2009 en 2024 verschenen. We identificeren rode draden, leggen conceptuele verbanden en ontdekken witte vlekken. Het onderzoek richt zich op twee hoofdvragen: wat zeggen de rekenkamerrapporten over participatie én hoe onderzoeken rekenkamers dit onderwerp? Inzichten over participatie Participatie is een containerbegrip zonder scherp afgebakende betekenis. In essentie gaat het om tweerichtingsverkeer tussen gemeente en gemeenschap, waarbij eenzijdig informeren niet als participatie wordt beschouwd. De kern van goede participatie blijkt te bestaan uit: tijdige betrokkenheid wanneer er nog iets te kiezen valt, transparante communicatie over kaders en verwachtingen, inclusiviteit en toegankelijkheid, zorgvuldige terugkoppeling, en voldoende middelen voor uitvoering. Uit de rapporten komen duidelijke succesfactoren naar voren: actief luisteren, werken vanuit de leefwereld van inwoners in plaats van het systeem, ruimte geven aan initiatieven uit de samenleving, een cultuur van leren en experimenteren, een duidelijk aanspreekpunt, en aandacht voor de uitvoeringspraktijk.

Nieuwe wetgeving zoals de Omgevingswet en de Wet versterking participatie op decentraal niveau geven een impuls aan participatie in gemeenten, maar het daadwerkelijke effect van die wetten op participatie is nog beperkt onderzocht. Patronen in rekenkameronderzoek naar participatie Opvallend is dat rekenkameronderzoeken grotendeels tot dezelfde aanbevelingen komen, ongeacht de gemeente, timing of context. De standaardaanbevelingen richten zich op beleid, kaders, rollen, informatievoorziening en evaluatie. Dit zijn aanbevelingen die ook vaak voorkomen bij rekenkameronderzoek naar andere onderwerpen. Deze herhaling van zetten in de aanbevelingen heeft meerdere (mogelijke) oorzaken: er is beperkt gebruik van lessen uit andere gemeenten, onderzoeksopzetten worden gekopieerd, en vaste onderzoeksmethodes leiden tot voorspelbare uitkomsten. Daarnaast speelt mee dat elke gemeente eigen ervaringen wil opdoen, en dat herhaling van boodschappen kan helpen bij doorwerking. De onderzoekspraktijk van rekenkamers kenmerkt zich door: - Een dominante focus op het gemeenteperspectief: ongeveer 4 op de 5 onderzoeken start bij het gemeentelijk beleid en niet bij de gemeenschap of de praktijk. - Nadruk op voorbereiding, kaderstelling en beleid, en aanzienlijk minder op daadwerkelijke uitvoering.

- Beperkte methodologische vernieuwing, met weinig gebruik van bijvoorbeeld actieonderzoek of participatieve methoden. - Geringe betrokkenheid van inwoners in het onderzoeksproces zelf. Lacunes in het rekenkameronderzoek naar participatie Belangrijke hiaten in het huidige rekenkameronderzoek naar participatie zijn: - De praktische uitvoering van participatie: hoe werkt het in de alledaagse praktijk?

- Procedurele rechtvaardigheid als criterium voor goede par cipa e. - De kosten van par cipa e en bijbehorende nanciële kaders. - Speci eke bestuurlijke verantwoordelijkheden voor par cipa e. - Verschillen in par cipa eaanpak tussen beleidsdomeinen. - Eigenaarschap en zeggenschap van bewoners. - Gemeenschapsopbouw als onderdeel van par cipa e. - Par cipa e door jongeren en moeilijk bereikbare groepen. Aanbevelingen voor toekoms g rekenkameronderzoek Om de toegevoegde waarde van rekenkameronderzoek naar par cipa e te vergroten, zijn verschillende vernieuwingen mogelijk en/of nodig: - Onderzoek par cipa e vanuit de prak jk in plaats van (alleen) vanuit het beleid. - Start vanuit het perspec ef van de gemeenschap of de uitkomst van par cipa e. - Pas innova eve onderzoeksmethoden toe zoals narra ef onderzoek. - Betrek inwoners ac ever in het onderzoeksproces. - Bouw voort op bestaande inzichten en instrumenten. - Werk samen met andere rekenkamers om kennis te verdiepen. - Di eren eer naar context, gemeentegroo e en beleidsdomein. - Onderzoek de doorwerking van nieuwe wetgeving.

Hoewel er veel rekenkameronderzoek is gedaan naar par cipa e, worstelen veel gemeenten nog steeds met de prak sche vormgeving ervan. Door het rekenkameronderzoek methodologisch te vernieuwen en inhoudelijk te verdiepen, kunnen rekenkamers daadwerkelijk bijdragen aan een betere samenwerking tussen overheid en gemeenschap. Ook het Rijk en de gemeenteraden kunnen hierin nog stappen ze en. Daartoe bevat het slothoofdstuk ook enkele aanbevelingen aan hen.

Leeswijzer Hoofdstuk 1 beschrij wat we verstaan onder par cipa e, waarom er zoveel rekenkameronderzoek naar is gedaan en waarom de uitkomsten zo veel overlap vertonen. Hoofdstuk 2 laat zien hoe rekenkamers kijken naar par cipa e: wanneer is par cipa e ‘goed’ en vanuit welke perspec even starten de onderzoeken en wat is daarvan het gevolg? Hoofdstuk 3 biedt een kort overzicht van hoe rekenkamers onderzoek naar par cipa e aanpakken: welke werkvormen, instrumenten, modellen worden benut? Hoofdstuk 4 gaat in op de speci eke thema’s rond par cipa e: organisa e (gemeentegroo e, organisa e, kosten, portefeuillehouder, houding & cultuuromslag), relevante wetgeving (Omgevingswet, Wet versterking par cipa e, Uitdaagrecht, Wmo) en een speci ek dossier (Energietransi e/RES). Hoofdstuk 5 bevat de conclusies en aanbevelingen. Over par cipa e en over onderzoek naar de par cipa e. En over onderwerpen die meer aandacht verdienen van rekenkamers en van het Rijk. Het Nawoord re ecteert op de grenzen van ons onderzoek en schetst mogelijke rich ngen voor (nog) verdere verdieping. Bijlage 1 beschrij de kansen en risico’s van inzet van AI-tools bij onderzoek. Bijlage 2 bevat het overzicht van alle 102 rekenkamerrapporten.

Disclaimer Deze meta-analyse is gedaan op basis van rapporten. Dat hee zijn beperkingen. Zo hebben we geen zicht op het e ect van de rekenkamerrapporten: het is onbekend wat er in/door/ jdens het onderzoek gebeurd is in de gemeente. Ook is onbekend of de conclusies en aanbevelingen uit het rapport zijn afgewezen, aangepast of overgenomen, en wat dat vervolgens weer teweegbracht. En verder kan het zo zijn dat een aanbiedbrief, presenta e, infographic, lm of een ander ‘rekenkamerproduct’ nog nadere informa e bevat over doel, ming, boodschap et cetera. Die informa e is niet meegenomen in dit onderzoek. Daarnaast hebben we de 102 rekenkamerrapporten met hulp van AI geanalyseerd; dat betekent dat we niet alle rapporten voor alle invalshoeken opnieuw zelf hebben doorgelezen (zie ook bijlage 1 'Onderzoek doen met AI’). We zijn geen neutrale onderzoekers. Wij hebben opva ngen, deels gebaseerd op onze brede ervaring met rekenkamers, rekenkameronderzoek, par cipa e en rekenkameronderzoek naar par cipa e. Onze kijk klinkt her en der door. Wij kregen van veel goede mensen feedback op een conceptversie van dit rapport.3 Die hebben we in dankbaarheid zo goed mogelijk verwekt. Voor de inhoud van het eindrapport zijn alleen wij verantwoordelijk.

Vincent van S pdonk en Marije van den Berg 3 Onze dank aan Annelo

e Coster, Anne e Dorrestein, Avelien Haan-Kamminga, Beatrice Snel, Bram Eidhof, Claartje Brons, Esmee Driessen, E enne Lemmens, Jornt van Zuylen, Julien van Ostaaijen, Laura Verroen,Lies van Aelst, Liesbeth van de Wetering, Myrthe van der Leer, Peter Castenmiller, Renata Verloop, Rosalie van Beuningen, Sarah Spinder, Thijs van Mierlo, Thomas de Groot en Tom Schuurmans.

tti

1. Par cipa e in rekenkameronderzoek In dit hoofdstuk verkennen we het begrip par cipa e en rekenkameronderzoek hiernaar. Wat houdt par cipa e in, waarom onderzoeken rekenkamers dit onderwerp zo vaak? We analyseren de patronen in de uitkomsten van deze onderzoeken. Deze inzichten vormen de basis voor de rest van het rapport.

Wat is par cipa e? De rekenkamerrapporten beva en allerlei termen voor de samenwerking van gemeente en gemeenschap, waaronder: burgerpar cipa e, bewonerspar cipa e, inwonerspar cipa e, publiekspar cipa e, beleidspar cipa e, interac ef beleid, co-crea e, jeugd- en jongerenpar cipa e, overheidspar cipa e, par cipa eve democra e, doe-democra e, maatschappelijke democra e, meervoudige democra e… Een greep uit de ni es uit de rapporten laat zien dat er veel lokale varia e is: "Par cipa e betre het geheel aan methoden om burgers bij het gemeentelijk beleid te betrekken. Het gaat daarbij zowel om de consulta e op het moment dat er nog beleidsruimte is, als om het formele Awb-traject.” (Nijmegen, 2011). Dit is overigens de de ni e van de Na onale Ombudsman. “Burgerpar cipa e is het betrekken van doelgroepen in de verschillende stadia van beleidsontwikkeling en -realisering.” (Den Helder, 2014). Burgerpar cipa e is “een manier van beleidsvoering waarbij burgers, individueel of georganiseerd, direct of indirect de kans krijgen invloed uit te oefenen op de ontwikkeling, uitvoering en/of evalua e van beleid.” (Boxtel, 2016). “Par cipa e gaat over het betrekken van belanghebbenden bij de ontwikkeling van een ini a ef." Dit kan een project zijn gestart door burgers, bedrijven, overheden of speci ek de ontwikkeling van beleid binnen een gemeente.” (Gulpen-Wi em, 2022).

Par cipa e is “het in een vroeg stadium betrekken van belanghebbenden (burgers, bedrijven, maatschappelijke organisa es en bestuursorganen) bij het besluitvormingsproces.” (Amersfoort, 2024).

Deels is dit verbale vernieuwing: het introduceren van nieuwe begrippen voor deels bestaande werkwijzen waardoor er mogelijk nieuwe aandacht en energie ontstaat (en dat is prima). En soms benadrukken de nieuwe andere termen ook andere accenten of invalshoeken, zoals bij de termen burger- respec evelijk overheidspar cipa e (zie ook § Overheidspar cipa e in hoofdstuk 2). Maar in de kern is par cipa e een containerbegrip, een begrip zonder scherp afgebakende betekenis. En dat past ook simpelweg bij dit thema, omdat par cipa e elke keer andere vormen aanneemt in de prak jk. Wij hanteerden bij het verzamelen en selecteren van rekenkamerrapporten dan ook geen strakke de ni e. We hanteerden de ruime omschrijving van samenwerking tussen gemeenschap en gemeente. En daarbij benaderen we gemeenschap heel breed: inwoners, ini a even, organisa es, belangenverenigingen, VVE’s, ac visten, ondernemers, scholen, noem maar op… Als je een onderzoek start naar par cipa e, is het goed om je bewust te zijn van de breedte van dit containerbegrip. Je kunt die breedte omarmen en zelfs onderdeel maken van je onderzoek (“Wat beschouwen gemeenschap en gemeente als (goede) par cipa e? En gaat het in de prak jk zo?”). Veel rekenkamers kiezen de de ni e/invulling die de gemeente hanteert en gaan daarmee verder.

Dat is uiteraard een principiële keuze met gevolgen voor hoe je het onderzoek richt en wat de mogelijke uitkomsten zijn (zie daarvoor § Welke mogelijke startperspec even zijn er?).

We zien wel een ondergrens: contact tussen gemeente en gemeenschap wordt in veel onderzoeken alleen als ‘echte’ par cipa e beschouwd als er tweerich ng-verkeer is: diverse rekenkamerrapporten geven aan dat enkel het informeren van de gemeenschap - het eenzijdig verstrekken van informa e geen par cipa e is. (Hoewel goed geïnformeerd zijn, natuurlijk wel een voorwaarde is om mee te kunnen denken en doen.) Kortom: uit veel rapporten klinkt door dat par cipa e interac e en ruimte voor daadwerkelijke inbreng en invloed van inwoners vereist. Nu we een beeld hebben van wat par cipa e inhoudt en hoe breed dit begrip wordt gehanteerd, rijst de vraag waarom rekenkamers hier zoveel onderzoek naar doen. Wat maakt dit thema zo relevant voor lokaal bestuur?

Waarom (zo veel) rekenkameronderzoek naar par cipa e? Heel veel gemeenteraden worstelen met par cipa e.4 Veel raadsleden weten niet goed hoe zij in het samenspel van gemeente en gemeenschap een goede rol kunnen vervullen. Sowieso is het goed vormgeven van par cipa e voor veel gemeenten las g. Rekenkamers zien en horen dat. En willen hun raden helpen, bijvoorbeeld met onderzoek naar par cipa e. Nu worstelen raadsleden met wel meer dingen. Daar zijn ze voor. Maar deze worsteling gaat over iets dat ook nog eens de kern raakt: par cipa e is le erlijk een fundamenteel thema voor elke democra sche overheid. Het is de basis van een democra e, want de overheid is er voor en door de gemeenschap. Als overheidshandelen niet aansluit op de wensen en behoe en van de gemeenschap gaat er iets mis (zonder gemeenschap geen gemeente, andersom wel). Daarom is het voor gemeenteraden van groot belang dat die samenwerking tussen gemeente en gemeenschap goed en passend verloopt. En daarom draagt het verbeteren van de samenwerking tussen gemeente en gemeenschap een op een bij aan de werking van de gemeente. Daarom is het voor rekenkamers nu g en e ec ef om te onderzoeken hoe de samenwerking tussen gemeente en gemeenschap loopt en verloopt. En: beter kan…

Wat zijn aanleidingen voor rekenkameronderzoek naar par cipa e? Vrijwel alle rekenkamers zien het als hun voornaamste taak om de raad te ondersteunen (en noemen zich vaak hulptroep van de raad). Dat verklaart mogelijk waarom het ondersteunen van de raad niet heel vaak expliciet wordt genoemd als concreet doel of aanleiding (wel door bijvoorbeeld Nijmegen (2011) en Del (2024)). Verder zien we geen duidelijke lijnen in de concrete aanleidingen die in de rapporten worden genoemd voor het rekenkameronderzoek naar par cipa e. Diverse aanleidingen komen aan bod: 1. Heel algemeen: toetsen van de e ec viteit van par cipa ebeleid in de prak jk, bijvoorbeeld Amersfoort (2024). 2. Signaleren van knelpunten en verbeterpunten en het iden ceren van uitdagingen in de huidige par cipa eaanpak, al dan niet als doorwerking van eerder onderzoek, bijvoorbeeld Schagen (2015) en Gulpen-Wi em (2022). 3. De gemeenteraad vroeg om beter inzicht in en sturing op par cipa eprocessen, bijvoorbeeld Leiden & Leiderdorp (2023). Dit hangt vaak samen met:

4 Natuurlijk geldt dit ook voor rijk, provincies en waterschappen. Maar omdat vrijwel alle rapporten die we onderzochten

van gemeentelijke rekenkamers waren, richten we ons hier op gemeenten.

tti

4. Reageren op signalen van burgers en (vermeende) klachten over par cipa ekwaliteit, bijvoorbeeld Huizen (2019) en Hardinxveld-Giessendam (2020). 5. Reageren op maatschappelijke ontwikkelingen zoals de energietransi e of trends in het lokaal bestuur (‘de kloof’), bijvoorbeeld Rijswijk (2017). 6. Landelijke wetgeving leidt soms ook tot rekenkameronderzoek naar par cipa e. Meer dan 20 rapporten noemen de Omgevingswet als speci eke aanleiding (zie § Omgevingswet). Hoewel de Wmo ook een belangrijke impuls voor par cipa e was (zie § Wmo), is deze zelden genoemd als aanleiding: Kapelle (2021) noemt de Wmo, evenals de Jeugdwet en de Par cipa ewet. De Wet versterking par cipa e op decentraal niveau wordt in diverse rapporten terloops genoemd, maar wordt verrassend weinig genoemd als directe aanleiding voor onderzoek (Lingewaard, 2022; Amersfoort, 2024) (zie § Wet versterking par cipa e op decentraal niveau).

Wat komt er (heel) vaak uit? In de uitkomsten van de rekenkameronderzoeken naar par cipa e zien we overduidelijke rode draden. Hieronder geven we een overzicht van de meest voorkomende aanbevelingen, geclusterd naar vijf thema’s, met (in de derde kolom) steeds enkele illustra eve voorbeelden uit de rapporten. Let wel: dat deze aanbevelingen zo vaak voortkomen, wil niet per se zeggen dat het ook de beste of belangrijkste aanbevelingen zijn die rekenkamers kunnen doen aan gemeenten om par cipa e beter te maken. In het slothoofdstuk gaan we verder in op de lessen en succesfactoren. 1. Duidelijkheid en transparan e Heldere doelen en uitgangspunten

Wees vooraf duidelijk over de uitgangspunten voor par cipa eprocessen. Wat is de speelruimte voor burgers, wat zijn de grenzen van par cipa e, en welke onderwerpen zijn wel en niet bespreekbaar?

"Geen burgerpar cipa e zonder bewuste afweging vooraf. Denk heel goed na voordat een par cipa etraject wordt opgestart: wat wil ik bereiken, wat is mijn doelgroep, hoe bereik ik die het beste, wat zijn de kaders, welke speelruimte is er, wie is ambtelijk en bestuurlijk opdrachtgever, hoe worden die jdens het proces op de hoogte gehouden, hoe zorg ik voor betrokkenheid bij het eindresultaat etc." (Haaksbergen, 2009). "In alle gevallen adviseren wij om vooraf vast te leggen welke stappen, met welk doel worden uitgevoerd in het te doorlopen par cipa etraject. Daarmee is het voor de deelnemers duidelijk welk e ect hun deelname zal hebben op het uiteindelijk te formuleren beleid." (Midden-Drenthe, 2022).

Duidelijke rollen en verwach ngen

Maak de rollen van de verschillende betrokkenen (gemeente, burgers, raad) helder. Doe aan verwach ngsmanagement.

"Bewaak rollen en zorg voor een eenduidig signaal jdens par cipa etrajecten" (Den Helder, 2014).

"Goed verwach ngsmanagement is één van de belangrijkste voorwaarden voor goede par cipa e." (Gulpen-Wi em, 2022).

Transparante besluitvorming

Maak helder hoe de inbreng van burgers wordt meegenomen en geef expliciet aan welke ideeën wel of niet worden overgenomen en waarom.

"De informa everstrekking is volledig: alle relevante informa e wordt door de gemeente verstrekt en (indien nodig) voorzien van een duidelijke uitleg/mo vering/onderbouwing (mo veringsvereiste) en er vindt terugkoppeling plaats van de gemeente naar de deelnemers over de resultaten van de par cipa e," (Barendrecht, 2013). "Ook, of misschien wel juist, bij maatwerk moet vooraf duidelijk zijn welk gewicht de gemeente toekent aan de inbreng van bewoners en achteraf hoe de gemeente hun inbreng hee meegenomen in besluiten. Deze voorwaarden zijn zo universeel dat ze in elke situa e kunnen worden toegepast, ongeacht het thema, het soort wijk of bewoners." (Den Haag, 2023).

Goede Informeer burgers jdig en volledig informa evoorziening over de relevante aspecten van het par cipa eproces, inclusief openbare verslagen, achtergrondinforma e, de planning van het proces en de vervolgstappen.

"De opzet van de inwonerbijeenkomsten werd door betrokkenen gewaardeerd, waarbij met name het uitspreken van een duidelijk doel van de avond, het werken met visueel materiaal (s ckers, iconen) en het aangeven van de vervolgstappen belangrijke elementen waren." (Krimpenerwaard, 2017). "Hou par cipanten na a oop van het par cipa etraject indien zij dat wensen ook op de hoogte van het daarop volgende poli eke-bestuurlijke traject. Blijf mensen periodiek informeren." (Meppel, 2022).

2. Proces en communica e Tijdige betrokkenheid

Betrek burgers al in het begin van het beleidsproces, en niet pas als de plannen al (ver) zijn uitgewerkt.

"Betrek burgers, instellingen en ondernemers bij het beleid op het moment dat er nog wat te kiezen is. Par cipa e in een latere fase mobiliseert alleen maar tegenstanders." (Haaksbergen, 2009).

Ac ef luisteren

Neem een ac ef luisterende houding aan en sta open voor inbreng van burgers, inclusief tegengeluiden.

"Wanneer de raad perspec even ter ore komen die hij niet eerder hee gehoord, past het bij de volksvertegenwoordigende rol van de raad dat hij deze belangen afweegt, overweegt waarom deze perspec even de raad niet eerder ter ore zijn gekomen, en het beleid eventueel weer ter discussie stelt." (Oude IJsselstreek, 2021).

Terugkoppeling

Informeer burgers helder over de par cipa e-resultaten: hoe is de inbreng verwerkt en hoe gaat het proces verder?

"Op maliseer gemeentelijke communica e; leg belangrijkste spelregels vast en zorg voor goede terugkoppeling." (Den Helder, 2014). "Communiceer beter over par cipa e en het par cipa eproces. Koppel aan de achterkant terug aan inwoners wat er met hun inbreng is gebeurd" (Gooise Meren, 2021).

3. Organiseren en faciliteren Integraal

Werk ontschot/ontkokerd/integraal en werk vanuit de ervaren werkelijkheid in de gemeenschap, niet alleen vanuit de wereld van beleid en bestuur.

"Vind een goede balans tussen enerzijds het streven naar integraliteit (sectorovers jgend en inclusief), ruimte voor maatwerk en aan de andere kant de toetsbaarheid van par cipa edoelen." (Oude IJsselstreek, 2021). "Geef ambtenaren ruimte en mogelijkheden om ini a even te faciliteren" (Nieuwegein, 2015). "Zet in het contact met bewoners je poli eke bril even af en ga het gesprek aan van inwoner tot inwoner. En probeer daarbij samen met hen de brug te slaan tussen gemeente en gemeenschap." (Alphen aan den Rijn, 2017).

Centraal aanspreekpunt en ondersteuning

Maak een aanspreekpunt voor burgerini a even voor vragen en ondersteun ini a efnemers ac ef, zowel inhoudelijk als nancieel.

"Zorg voor een duidelijke (formele) ingang voor burgers met ideeën bij de gemeente, dit om willekeur welke burgerini a even wel en niet ondersteund worden te voorkomen." (Bladel, 2024). "Richt een par cipa epla orm op dat ini a efnemers en de gemeente helpt om een oproep te plaatsen voor hulp." (Achtkarspelen en Tytsjerksteradiel, 2022).

4. Evalueren en leren Werk situa oneel en lerend

Voor par cipa e is geen blauwdruk, kijk per keer. Werk toe naar een lerende organisa e die maatwerk kan bieden waar nodig.

"Bouw aan een lerende organisa e en werk aan een gezamenlijk kennisfonds. Fouten maken mag en is nodig om tot verdere groei en innova e te komen. Het is wel zaak te leren van goede en minder goede ervaringen" (Huizen, 2019). "Realiseer voldoende borging van het par cipa ebeleid binnen de organisa e, onder meer door middel van het gestructureerd vastleggen van ervaringen met par cipa e. Gebruik deze ervaringen om met enige regelmaat het beleid te beoordelen en daar verbeterpunten uit af te leiden." (Ermelo, 2024).

Monitoring en evalua e

Evalueer alle par cipa eprocessen, verzamel en monitor de opgedane kennis en gebruik dit om toekoms ge processen te verbeteren.

"Leer van fouten en codi ceer wat werkt." (Nieuwegein 2015).

"Evalueren is een noodzaak om te leren van concrete projecten en ini a even. Sta bij ieder ini a ef, klein of groot, nadrukkelijk s l bij de lessen voor de toekomst en de mogelijke implica es voor de visie en daarin gestelde doelen: moeten deze worden bijgesteld?” (Krimpenerwaard, 2017). "Concentreert de coördina e en evalua e van burgerpar cipa eprojecten bij één func onaris, centraal in de organisa e. Laat deze persoon intervisiemomenten creëren voor ambtenaren die met burgerpar cipa e te maken hebben." (Lansingerland, 2019).

5. Rol van de raad Kaders stellen

Zorg dat de raad kaders stelt (en/of een visie maakt) voor par cipa e en de randvoorwaarden hiervoor vastlegt, inclusief de mate van invloed van burgers en de reikwijdte van par cipa eprocessen.

"Ontwikkel samen met college en ambtelijke organisa e en de inwoners een kaderno e burgerpar cipa e waarin tenminste opgenomen: [dan volgen negen uitgebreide punten over inhoud en proces]" (Zaltbommel, 2020).

"Stel een nieuwe Verordening interac eve beleidsvorming en een nieuw communica eplan vast. De aanbevelingen uit dit onderzoek kunnen als input dienen" (Bloemendaal, 2015). "Burger- en overheidspar cipa e vraagt ook wat van de rol van de raad. Par cipa e houdt in dat de raad voor een deel terugtreedt, maar voor een ander deel juist voorop loopt. De raad kan een eigen inbreng in par cipa etrajecten hebben door vooraf bepaalde randvoorwaarden aan te geven die voor de raad zwaar wegen, zowel qua inhoud als het proces. Door het proces van par cipa e van tevoren goed te doordenken en poli ek-bestuurlijk in te kaderen, kan de raad juist zijn posi e versterken." (Nieuwkoop, 2017).

Informa evoorziening Zorg dat de gemeenteraad goed geïnformeerd wordt over verloop en resultaten van par cipa eprocessen, zodat de raad een goed oordeel kan vormen over de ingebrachte ideeën en adviezen.

"Ga met elkaar gesprek aan hoe de raad aankijkt tegen par cipa e [...] Stel hierbij ook de vraag aan de orde hoe de raad door het college geïnformeerd wil worden over lopende par cipa etrajecten (procesverantwoording)." (Krimpenerwaard, 2017). "Informeer de gemeenteraad jden en periodiek over de voortgang." (Mon erland, 2020). "Maak afspraken over het moment en de wijze waarop de raad over par cipa e geïnformeerd wordt, op een dusdanige wijze dat de raad zijn verantwoordelijkheden waar kan maken" (Heerde, 2021).

Afweging belangen

Weeg als raad de verschillende belangen zorgvuldig af, en heb ook oog voor de minder gehoorde groepen, maar bewaak het algemeen belang.

"Hoewel het de taak is van de raad om gehoor te geven aan de input vanuit de samenleving, is het ook de taak van de gemeente om de belangen tegen elkaar af te wegen. Het is daarbij zaak dat de raad een expliciete afweging maakt tussen het algemene belang en het individuele belang." (Oude IJsselstreek, 2021).

2. Onderzoeksopze en worden gekopieerd (recyclet) Veel rekenkamers besteden het daadwerkelijke onderzoek uit aan een bureau. We zien in onze 102 rapporten een aantal bureaus die vaak worden ingeschakeld. En we zien bij ‘hun’ rapporten overlap in aanpak en aanbevelingen. Posi ef geformuleerd hebben zij een beproefde aanpak. Verder weten we dat rekenkamers voor hun o erte-uitvraag graag eerdere uitvragen van collega-rekenkamers gebruiken (‘knip en plak’). De Lokale Rekenkamer (nu Necker) deed bovendien in 2009 in 13 gemeenten tegelijk een ‘Doe Mee onderzoek’ naar Communica e en Burgerpar cipa e (drie daarvan, Albrandswaard, Asten en Wijdemeren, zi en in onze dataset). Het is prima dat het wiel niet elke keer opnieuw wordt uitgevonden, maar het is uiteraard de vraag of vrijwel le erlijke herhaling van een onderzoek voldoende toegevoegde waarde hee . Een laatste mogelijke verklaring van herhaalde opze en is dat sommige rekenkamers over meerdere gemeenten ‘gaan’ en (om prak sche reden en/of vergelijkbaarheid) het onderzoek in hun gemeenten iden ek opze en (zoals de Rekenkamer West-Brabant, 2012). 3. Elke gemeente moet het zelf ervaren en leren Een andere mogelijke verklaring is dat elke gemeente zich wil herkennen in de uitkomsten en couleur locale en eigenheid wil terugzien in de rapporten en het onderliggende onderzoek (lokale casus).

Door aan te sluiten bij die behoe e gaan de oren en ogen van het publiek mogelijk eerder open, dan wanneer de rekenkamer komt met een algemeen verhaal over hoe het in vrijwel alle gemeenten gaat. Kortom: par cipa e is lokaal maatwerk, dus par cipa e-onderzoek vraagt om lokaal onderzoek. 4. Herhaling is de moeder van e ec eve communica e Wat voor de een een open deur is, is voor de ander een magische opening naar een nieuwe wereld. Sommige mensen hebben de boodschap de eerste keer niet ontvangen of gehoord. Veel mensen en organisa es luisteren en leren moeizaam. Daarom kan het nu g zijn om een aantal keer met dezelfde (soort) boodschap te komen. Ook als de kennis al redelijk breed beschikbaar is. Daar komt bij dat in gemeenten steeds nieuwe mensen ten tonele verschijnen (ambtelijk, bestuurlijk en poli ek) door verloop, verkiezingen, bezuinigingen, coali evorming et cetera. En die nieuwe mensen moeten er (opnieuw) iets van vinden of over leren. Dus af en toe een ‘oude’ boodschap opgraven, afsto en en opdienen kan nu g zijn (frappez toujours). Dit is (vooral) een mogelijke verklaring voor het feit dat veel rekenkamerrapporten - ongeacht het onderwerp - leiden tot vergelijkbare aanbevelingen. 5. Rekenkamers zi en in een groef - en sommigen graven zich in In rekenkamerland bestond lang een beeld van ‘goed rekenkameronderzoek’; je zou het klassiek rekenkameronderzoek kunnen noemen.

Geïnspireerd op hoe de Algemene Rekenkamer lang werkte, wordt daarbij eerst het beleid in kaart gebracht en dan aan de hand van normenkader getoetst of in de prak jk volgens het beleid wordt gewerkt. Zeker in de beginjaren van rekenkamers (toen rekenkamers nog posi e moesten verwerven) was dit de geijkte onderzoeksaanpak. Door ‘degelijk’ onderzoek wilden rekenkamers voorkomen dat college/raad de kwaliteit van het onderzoek ter discussie stelden (als de uitkomsten onwelgevallig zijn). Die klassieke onderzoeksaanpak leidde vervolgens tot beleidsma ge - tamelijk abstracte - aanbevelingen over kaderstellen, sturing en

tti

verantwoordelijkheden, informa evoorziening, transparan e en monitoring en evalua e (zoals we hierboven concludeerden). Aanbevelingen die je ongeacht het onderwerp van onderzoek kunt doen. Andere soorten van onderzoek - minder abstract en meer prak sch en meer vanuit de prak jk of gemeenschap, zijn nog zeldzaam. Mogelijk omdat dit kwetsbaar voelt. Mogelijk omdat rekenkamers vrezen op de stoel van het college te gaan zi en als zij dichter op de prak jk gaan zi en (want uitvoering en ‘dus van het college’). We gaan hier verder op in bij § Welke mogelijke startperspec even zijn er? Nu we de basisconcepten van par cipa e hebben verkend en hebben geanalyseerd welke patronen we zien in rekenkameronderzoek, gaan we dieper in op hoe rekenkamers naar par cipa e kijken. Welke maatstaven hanteren zij om te beoordelen of par cipa e 'goed' is, en vanuit welke perspec even starten zij hun onderzoek?

Welke mogelijke startperspec even zijn er? Bij een rekenkameronderzoek naar par cipa e zijn veel verschillende startperspec even mogelijk. Uiteraard hee dat perspec ef grote betekenis voor de inhoud, opzet, inzichten en lessen van het rekenkameronderzoek. Het gehanteerde startperspec ef leidt dit tot verschillende dingen waar je naar kijkt en tot andere ordeningen (en inzichten). Na de start kom je waarschijnlijk ook wel in aanraking met andere onderdelen en perspec even, maar velen daarvan zullen echter niet op de radar komen. Zo kan het vizier worden gericht op bijvoorbeeld: 1. impact van nieuwe we en zoals de Omgevingswet en de wet versterking par cipa e op decentraal niveau. Regelma g zijn nieuwe we en aanleiding voor onderzoek, zeker de Omgevingswet (meer dan 20 rekenkameronderzoeken, zie § Omgevingswet) maar soms ook de Wet versterking par cipa e op decentraal niveau (bijvoorbeeld Lingewaard, 2022; Amersfoort, 2024; Bladel 2024 - zie § Wet versterking par cipa e op decentraal niveau). 2. instrumenten (burgerbegro ng, dorps- en wijkraden, burgerberaad, par cipa eparagraaf et cetera). Heel soms staat een instrument centraal (zoals de par cipa eparagraaf (Amsterdam, 2022) of dorpsen wijkraden (zoals Haarlemmermeer, 2020; Oisterwijk, 2020; Steenbergen, 2020). 3. beleidsdossier/maatschappelijke opgave (energietransi e, Wmo et cetera).

Beleidsdossiers komen vaak als casussen aan bod in onderzoeken (zoals de Wmo in onder meer Haaksbergen, 2009; Asten, 2010; Rheden 2011; Zoetermeer, 2013 (zie § Wmo). Sommige onderzoeken zijn geheel toegespitst op een dossier, zoals bijvoorbeeld de Energietransi e (WVOLV, 2018; Den Haag, 2023; Del , 2024 (zie § Energietransi e/RES)). 4. de uitkomst van het par cipa eproces (welke uitwerkingen hee het en waar, en dan terugredeneren: hoe is dat zo gekomen) Als je start bij de uitkomst begin je bijvoorbeeld bij de aanpassing van een bouwplan, een aanpassing van beleid of een gerealiseerd ini a ef van inwoners, en kies je de ‘omgekeerde route’ de organisa e en het bestuur in om te zien wat daar gebeurd is/voor nodig was aan par cipa e. Dit startpunt zijn we niet tegengekomen. 5. beleidsfasen (agenderen, analyse, voorbereiding, besluit, uitvoering, beheer, evalua e) Ten aanzien van Beleidsfasen zien we dat rekenkamers vooral ingaan op de voorbereiding en vaststelling en evalua e van beleid. De uitvoering is veelal een blinde vlek (zoals we hierboven al constateerden in § Wanneer is de par cipa e goed?). 6.

mate van zeggenschap/invloed (over par cipa eproces en beleidsinhoud), De mate van invloed of zeggenschap wordt vrijwel al jd wel meegenomen in onderzoeken (vaak aan de hand van de par cipa eladder, zoals onder meer Brummen, 2016; IJsselstein, 2018) maar is nooit invalshoek van onderzoek.

7. burgerini a even Burger-/bewoners-/maatschappelijke ini a even waren voor diverse rekenkamers de centrale invalshoek van onderzoek (Haren, 2016; Alphen aan den Rijn, 2017; Oisterwijk, 2017; Opsterland, 2017; Maasgouw-Roerdalen, 2018; Súdwest-Fryslân, 2020; Eersel, 2024; Bladel, 2024). 8. gemeenschapsperspec ef (bijvoorbeeld inwonerstevredenheid, doelgroepbereik) In algemene zin is gemeenschapsperspec ef slechts incidenteel het het startpunt (zoals Peel en Maas, 2013; Alphen aan den Rijn 2017; Ro erdam, 2020). 9. volksvertegenwoordigersperspec ef Het perspec ef van de volksvertegenwoordiging staat een enkele keer echt centraal (Brummen, 2016; Medemblik, 2017; Den Bosch, 2021), maar komt in de meeste rekenkamerrapporten aan bod (niet vreemd aangezien het voor rekenkamers de primaire doelgroep is). 10. en last but not least: gemeenteperspec ef (bijvoorbeeld visie/verordening/beleid) Het zal niemand verbazen of verrassen dat het gemeenteperspec ef voor het merendeel van de rekenkamers uitgangspunt is van het onderzoek. Dit was ook al de rode draad bij de standaardaanbevelingen (zie § Wat komt er (heel) vaak uit?). Het is belangrijk om te bese en dat indien je start bij de gemeente, je dan niet per se bij de gemeenschap hoe uit te komen. Je kunt een par cipa e-onderzoek doen waarin de rol van en het e ect op de gemeenschap niet aan bod komen (“100% papier, 0% prak jk").

Andersom is dat onmogelijk: indien je start bij de gemeenschap, zul je ook bij de gemeente uitkomen. Al is het maar simpelweg omdat de rekenkamer zich doorgaans richt op het lokaal bestuur: de gemeente, en dus ook iets wil kunnen zeggen over of voor de gemeente. De keuze voor een bepaald startperspec ef hee dus gevolgen voor de uitkomsten van het onderzoek. Een speci eke benadering die in veel gemeenten aan populariteit hee gewonnen is 'overheidspar cipa e' - een omkering van het tradi onele denken over de rela e tussen overheid en samenleving. We hebben dit aspect nader onderzocht.

Overheidspar cipa e Het begrip ‘overheidspar cipa e’ staat in veel gemeenten voor het verleggen van zeggenschap en dus voor het kiezen van een andere startposi e. Het ini a ef voor een ac viteit of plan ligt dan bij de gemeenschap (inwoners, ondernemers of een combina e daarvan) en de overheid kijkt hoe zij daarop kan aansluiten. We hebben onderzocht wat we aan de hand van deze term kunnen zeggen over de startposi e van het rekenkameronderzoek, de de ni es die onderzoekers hanteren en wellicht ook normen over de verdeling van zeggenschap. - In 2013 is Zoetermeer de eerste die dit begrip noemt, in het hoofdstuk Trends en ontwikkelingen en deze rekenkamer maakt er ook een aanbeveling van: ”De overheid legt meer en meer verantwoordelijkheid bij het middenveld en de burgers. Sluit aan bij de landelijk zichtbare ontwikkeling naar overheidspar cipa e: Sluit aan bij de ini a even die al bij burgers en andere partners in de stad bestaan. Faciliteer die ini a even waar nodig en gewenst.” - In 2014 onderzoekt Vallei en Veluwerand par cipa e in Leusden. Onder het mo o ‘Samenleving voorop’ was daar veel in gang gezet. Het begrip ‘overheidspar cipa e’ komt een aantal keer voor

in de bestuurlijke reac e. De oorspronkelijke beleidsnota uit 2012 sprak, voor zover wij konden achterhalen, nog niet van deze term, maar in 2014 is het voor het college van Leusden kennelijk een passend begrip. - In 2015 noemt de De Wolden het woord. In de inleiding wordt echter uitgelegd dat ze in eerste instan e onderzoek wilden doen naar burger- en overheidspar cipa e, maar de gemeente was in die periode (2011-2015) vooral bezig met burgerpar cipa e en had de doorontwikkeling naar overheidspar cipa e wel als ambi e genoemd in de beleidsnota van 2011, maar nog niet concreet uitgewerkt. - Bedum (nu gemeente Het Hogeland) onderzoekt in 2015 burgerpar cipa e en schrij : “Naast burgerpar cipa e zijn er recent twee nieuwe begrippen geïntroduceerd: overheidspar cipa e en burgerkracht. Met overheidspar cipa e wordt bedoeld de mate waarin de overheid ini a even van burgers ondersteunt en faciliteert. Het begrip burgerkracht hee – in brede betekenis betrekking op de manier waarop burgers zichzelf organiseren, ini a even nemen en hun buurtgenoten daarbij betrekken.” - Het rapport "Lef om los te laten" onderzoekt de par cipa eprak jk in de gemeente Nieuwegein (2015) sinds 2012. De hoofdconclusie is dat burgerpar cipa e een vanzelfsprekende plek hee gekregen in het beleidsinstrumentarium, maar dat Nieuwegein nu toe is aan de volgende stap: overheidspar cipa e.

Dit vereist dat de gemeente meer ruimte gee aan ini a even van bewoners. Het onderzoek iden ceert zes knelpunten: de nota 'Samen met de stad' uit 2012 is verouderd, raad en college worstelen met loslaten, par cipa e botst soms met bestaande regels, par cipa eprocessen verlopen vaak ongestructureerd en dus hee ver vooruit plannen weinig zin, de rol van wijknetwerken blij onduidelijk, en er is onvoldoende evalua e. De aanbevelingen richten zich op het durven loslaten, experimenteren met overheidspar cipa e, het geven van ruimte aan ambtenaren, duidelijk zijn waar mogelijk, en leren van fouten. - Medemblik-Opmeer onderzoekt in 2017 expliciet de rol van hun gemeenteraden rond overheidspar cipa e. In dit onderzoek citeert ze ruimschoots uit landelijke rapporten die in de jaren ervoor alom verschijnen rond dit thema (Loslaten in vertrouwen (ROB), Vertrouwen in Burgers (WRR), Maatwerkdemocra e (VNG) en Sedimenta e in sturing (NSOB). In de jaren erna zien we de term steeds vaker, met een piek in de jaren 2020-2022, tot aan het nieuwste rapport in ons onderzoek Eersel (2024). In totaal wordt hij in 68 onderzoeken gebruikt.

Onderzoeken die de term ‘overheidspar cipa e’ gebruiken, van 2013 tot en met 2024

Onze hypothese voor dit onderdeel van de analyse was: als een rekenkamer expliciet onderscheid maakt tussen burger- en overheidspar cipa e, zou je daar iets van moeten kunnen terugzien in bijvoorbeeld de onderzoeksaanpak, het normenkader en in de aanbevelingen. Deze conclusie kunnen we niet trekken. Weliswaar verwijst een groot aantal rapporten naar deze Overheidspar cipa e als verschuiving van zeggenschap, maar in de bijbehorende onderzoeken wordt de focus niet ‘verlegd’ naar de gemeenschap, bijvoorbeeld door met inwoners het normenkader voor het rekenkameronderzoek vast te stellen. Hier wreekt zich mogelijk dat in de term ‘overheidspar cipa e’ al is ingebouwd dat de overheid een rol hee : namelijk par ciperen in (ini a even van) de gemeenschap. Daarbij wordt de blik welhaast vanzelf (weer) op de gemeente gericht. Daar staat tegenover dat bij ook de onderzoeken naar burgerini a even de focus al jd was: ‘hoe de gemeente daarmee omgaat’ (Haren, 2016; Oisterwijk, 2017, Opsterland, 2017; MaasgouwRoerdalen, 2018; Súdwest-Fryslân, 2020; Bladel, 2024; Eersel, 2024). Na deze analyse van de verschillende perspec even op par cipa e, richten we nu onze blik op de methodische kant: hoe pakken rekenkamers hun onderzoek naar par cipa e aan? Welke werkvormen en instrumenten ze en zij in, en welke externe kennis benu en zij daarbij?

3. Aanpak van par cipa e-onderzoek Onderzoeksmethoden bepalen in grote mate wat een rekenkameronderzoek oplevert. Dit hoofdstuk biedt een overzicht van werkvormen, methoden en kennisbronnen die rekenkamers inze en bij hun onderzoek naar par cipa e, en analyseert de sterke punten en beperkingen daarvan.

Welke werkvormen en methoden zien we in de rekenkameronderzoeken? De meeste rekenkameronderzoeken naar par cipa e zijn op dezelfde manier opgebouwd als de meeste rekenkameronderzoeken naar welk onderwerp dan ook: bureauonderzoek, beleidstheorie, documentanalyse, interviews/focusgroep (soms een enquête), casusstudie en rapportage. Vrijwel al jd gebeurt dat onderzoek achteraf (ex post), zelden door par ciperende observa e (ex durante) en af en toe vooruitblikkend (ex ante). We zagen enkele rekenkamers die ook andere vormen hebben ingezet: - Narra ef onderzoek (verhalen en ervaringen): Oisterwijk (2017) hee zes maatschappelijk ini a even omgezet in evenzoveel verhalen. En Venlo (2022) werkte vanuit de Beleidsarrangementenbenadering onder meer met discourses (het geheel van visies, doelen en verhalen die belangrijk zijn voor betrokkenen). Zeist (2021) liet deelnemers elkaar verhalen over burgerpar cipa e vertellen. - Gemengde onderzoeksgroepen: in Alphen aan den Rijn (2017) werden vier par cipa eprak jken onderzocht en gereconstrueerd door vier gemengde groepjes van inwoners, ambtenaren, raadsleden en collegeleden. Deze methode past de Rekenkamer Waterschap Limburg momenteel ook toe in een lopend par cipa e-onderzoek. - Ac eonderzoek (par cipa ef onderzoek) zien we nog niet terug in de rapporten.

Wel adviseert de rekenkamer van Houten (2016) aan zichzelf dat zij in de toekomst de par ciperende vorm van het onderzoek zou kunnen inze en. - Netwerkanalyse: Medemblik (2017) en Opmeer (2017) benoemen de netwerkanalyse als een (mogelijk) hulpmiddel voor ini a efnemers om het netwerk van betrokkenheid rond een bepaald ini a ef te inventariseren en de posi es in dit netwerk te verkennen. - Door studenten: Bedum (2015) en Den Bosch (2021) hebben studenten (delen van) het onderzoek laten uitvoeren. - Burgerwetenschap: Tilburg (2019) betrok inwoners ac ef; inwoners sloten daar zelfs aan bij de overleggen van de rekenkamer. Ook Alphen aan den Rijn (2017) en Zeist (2021) hebben inwoners ac ef betrokken bij de onderzoeksopzet of -uitvoering. Dit zou je vormen van Ci zen Science/ burgerwetenschap kunnen noemen. Sommige rekenkamerrapporten benoemen innova eve vormen die de gemeenten zelf toepassen bij par cipa etrajecten: - Design thinking (itera ef ontwerpen met gebruikers) is blijkens Amersfoort (2024) door de gemeente ingezet bij Omgevingsvisie ingezet om het par cipa etraject vorm te geven. - Living lab methodiek (real-life experimenteeromgeving) is door de gemeente Meppel ingezet om jongeren te bevragen rond het sociaal domein (Meppel, 2022).

Ook de gemeente Tilburg hee deze methode ingezet in het Living Lab Lee aar Midden-Brabant om te leren over lee aarheid en kennis te delen (Tilburg, 2019).

- Waarderend vernieuwen: de gemeente Roerdalen zet de methode van Waarderend vernieuwen in om netwerken in dorpen uit te bouwen en om de organisa e door te ontwikkelen (MaasgouwRoerdalen, 2018), de rekenkamer plaatst hierbij enige kan ekeningen. “Het college en de ambtelijke organisa e zijn op weg om de dialoog met inwoners aan te gaan en zijn er op gericht om gezamenlijk het proces in te gaan. Het model ‘Waarderend Vernieuwen’ helpt hierbij en hee een posi eve invloed. Tegelijker jd brengt deze invalshoek het gevaar met zich mee dat het proces te open blij en er geen duidelijke afspraken worden gemaakt. Van tevoren bij ini a efnemers aangeven wat het nanciële kader is en een gezamenlijke jdsplanning maken, is een vereiste. Een te open proces brengt onnodige risico’s met zich mee en leidt tot onrealis sche verwach ngen en teleurstellingen bij inwoners.” (Maasgouw-Roerdalen, 2018). Uit Hillegom-Lisse-Noordwijkerhout (2018) blijkt dat het college van Hillegom de methode van Waarderend vernieuwen (Apprecia ve Inquiry) wil gaan inze en, hetgeen de rekenkamer aanmoedigt. En in Schagen (2022) hee de rekenkamer in een bijlage de aanbevelingen opgenomen uit onderzoek van de gemeente zelf uit 2020 waarin een aanbeveling is: “Blijf waarderend onderzoeken: Er is sprake van een lage score op het contact met de gemeente inzake ini a even.

Verder onderzoek kan uitwijzen hoe we hierin kunnen verbeteren.”

Hoe wordt de par cipa eprak jk onderzocht? Zoals hierboven gesteld, worden in veel rekenkameronderzoeken een of meer casussen onderzocht. Doorgaans wordt dan teruggekeken op het verloop en uitkomsten van een aantal ‘prak jkdossiers’. Daarbij wordt regelma g wel globaal iets gezegd over de prak sche vormgeving van par cipa e(bijeenkomsten), zoals: stuur aan op fysieke (in plaats van digitale) bijeenkomsten als interac e van belang is, of: organiseer bijeenkomsten op laagdrempelige plekken in de wijk zelf, of: varieer in werkvormen, zorg voor goede gespreksbegeleiding et cetera. En soms wordt geconstateerd dat de gemeente vaak dezelfde werkvorm (informa ebijeenkomst, werkgroep et cetera) kiest (Rheden, 2011). Zelden tot nooit wordt expliciet gekeken naar uitvoering van par cipa e op het concrete niveau van werkinstruc es, gezelligheid, sfeer, de toon van de uitnodiging, aandacht voor loca e en jden, kwaliteit van ko e et cetera. Terwijl dit cruciaal is om mensen te bereiken en te betrekken. En dus cruciaal is voor de kwaliteit van par cipa e.

Als rekenkamer hier al aandacht voor hebben, dan vaak in vrij abstracte en zakelijke bewoordingen (‘professionaliteit’), zoals Middelburg (2021): “Een zorgvuldig vormgegeven par cipa eproces betekent dat de gemeente expliciet maakt welk onderwerp het betre , wie de belanghebbenden zijn en bij de beleids- en besluitvorming gastvrij en begripvol betrokken worden én op welke wijze het par cipa eproces wordt ingericht (zo mogelijk in overleg met de belanghebbenden)”. Verder wordt door de rekenkamer van Zeist (2021) - verspreid door haar rapport - hierover wel een en ander opgemerkt, al wordt dit uiteindelijk niet gebundeld in een conclusie of aanbeveling. Uitgangspunt is veelal dat de raad niet gaat over de uitvoering Deze kijk op par cipa e werkt ook door in hoe de gemeenteraden geacht worden te kijken (toe te zien op) par cipa e. De raad wordt geacht (vooraf) kaders te stellen, en die kaders moeten gaan over hoofdlijnen. Dat betekent dat veel par cipa ebeleid, maar ook par cipa eplannen en -paragrafen veelal vooral abstracte no es over par cipa e beva en, en niet ingaan op prak sche no es (bijvoorbeeld rond uitvoering). De raad mag vervolgens alleen toetsen aan die (algemene) kaders, en dat dan bij voorkeur achteraf (want moet zich niet met de uitvoering bemoeien, dat is aan

ffi

het college). Gevolg is dat raadsleden weinig houvast of vormen hebben om na te gaan hoe het in het echt (de prak jk) gaat: de raad hee geen stoel voor (toezicht op) de uitvoering.7 Veel rekenkamers, zeker zij die starten bij het beleid (papier), gaan mee in deze manier van kijken en denken. Zij checken dan vooral of de par cipa e van te voren goed op papier is gezet, met duidelijke rollen voor raad, college en inwoners en (soms) meetbare doelen, en of achteraf daarmee valt te constateren of dat ook gelukt is. Daarmee versmalt de rekenkamer zichzelf en daardoor gaan de aanbevelingen vooral over van te voren goed uitlijnen/kaderstellen/doelstellen.

Welke modellen, ladders en andere kennis van buiten wordt gebruikt? Rekenkamers vinden vaak het wiel opnieuw uit en maken weinig gebruik van de lessen uit eerdere rekenkamerrapporten (zie § Waarom die herhaling van ze en?). Veel gemeenten hebben of (gaan) werken aan eigen toolkits, toolbox, checklists of intranetsites om kennis over par cipa e te borgen (zoals Nijmegen, 2011; Haren 2016; Capelle aan den IJssel, 2016; Overbetuwe, 2019; Oude IJsselstreek, 2021; Schagen, 2022; Vlaardingen, 2023; Den Haag, 2023; Ridderkerk, 2023). Maar rekenkamers gebruiken wel degelijk ook tools en informa e van elders voor hun onderzoek naar par cipa e. Hieronder een overzichtje, geordend naar mate waarin ze genoemd of gebruikt worden in rekenkamerrapporten over par cipa e: - Ladders en trappen zijn vrijwel standaardgereedschap. In ruim de hel van de rapporten komen de par cipa eladder, overheidspar cipa etrap of varianten daarvan aan bod. - Par cipa ewijzer van de Na onale Ombudsman wordt veel genoemd als nu ge hulp respec evelijk gebruikt (in Haaksbergen, 2009; Rheden, 2011; Nijmegen, 2011; Barendrecht, 2013; Vallei en Veluwerand, 2014; Medemblik, 2016; Opmeer 2017; Rekenkamer Oost-Nederland (Gelderland & Overijssel) 2017; Tilburg, 2019; Hardenberg 2020; Noordelijke Rekenkamer, 2021; Schagen, 2022).

- Par cipa ewijzer van Prodemos wordt genoemd respec evelijk gebruikt in Capelle aan den IJssel, 2016; Olst-Wijhe, 2017; Maasgouw-Roerdalen, 2018; Woensdrecht, 2019; Baarn 2021; GulpenWi em, 2022; Lingewaard, 2022. - De (niet meer bestaande) par cipa emonitor van de benchmark Burgerpar cipa e werd gebruikt in Nieuwkoop, 2017; Maassluis, 2020; Oisterwijk, 2020; West-Brabant, 2021; Kapelle, 2021; Middelburg, 2021; Woerden, 2021; Vlissingen, 2022. - Waarstaatjegemeente.nl wordt gebruikt in Medemblik, 2016; Olst-Wijhe, 2017; Opmeer 2017; Overbetuwe, 2019; Haarlemmermeer, 2020. - De democra sche waarden/ Democra sche bril worden ingezet in de onderzoeken van Alphen aan den Rijn, 2017; Hillegom-Lisse-Noordwijkerhout, 2018; Lingewaard, 2022. - Het CLEAR-model komt aan bod in Rheden, 2011; Hillegom-Lisse-Noordwijkerhout, 2018; Ro erdam, 2020. - Het NSOB-kwadrant wordt benut in Medemblik, 2017; Opmeer 2017; Noordenveld, 2019 en Zeist, 2021. - De Quick Scan Dualisme wordt momenteel door de Rekenkamer Waterschap Limburg ingezet bij een par cipa eonderzoek. In geen van de 102 onderzoeken in onze database is die scan door

7 Zie: ar kel Gemeenteraadslid in meervoudige democra e (Bestuurswetenschappen, 2018).

tti

rekenkamers ingezet. Wel benut Súdwest-Fryslân (2020) in haar onderzoek de resultaten uit de Quick Scan Lokale Democra e die eerder door de gemeente is verricht. Vlaardingen (2023) vermeldt dat de gemeente de Quick Scan had ingezet bij de herijking van par cipa ebeleid. Kaag en Braassem (2021) vermeldt dat de gemeente gebruik wil gaan maken van de Quick Scan. - Factor-C komt aan bod in Hillegom-Lisse-Noordwijkerhout, 2018 en Gooise Meren, 2021. - Venlo (2022) werkte met Beleidsarrangementenbenadering (ookwel ‘policy arrangement approach’), die beleidsprocessen analyseert aan de hand van vier aspecten:actoren, hulpbronnen (resources), spelregels (rules of the game) en discourses (het geheel van visies, doelen en verhalen die belangrijk zijn voor betrokkenen) en voegde daar ac viteiten en e ecten aan toe. - Rheden (2011) hanteerde (naast het CLEAR-model) de Code voor goed openbaar bestuur van het Ministerie van BZK. Voorzover we konden nagaan, wordt in geen van de rapporten verwezen naar websites als kennisknooppuntpar cipa e.nl, communica erijk.nl en communica ekompas.nl waar de landelijke overheid kennis ontsluit over par cipa e en Factor-C. Eén rapport verwijst in een voetnoot naar lokale-democra e.nl voor voorbeelden en instrumenten voor het versterken van de lokale meervoudige democra e.

Met dit inzicht in de onderzoeksmethoden die rekenkamers gebruiken, gaan we hieronder dieper in op speci eke thema's die van invloed (kunnen) zijn op par cipa e. Deze thema's belichten verschillende aspecten die medebepalend zijn voor hoe par cipa e vorm krijgt in de lokale context. Wat zien we daarover terug in de onderzoeken?

4. Thema’s Dit hoofdstuk zoomt in op speci eke thema's die van invloed (kunnen) zijn op par cipa e. Van gemeentegroo e tot nieuwe wetgeving: factoren die mede bepalen hoe par cipa e vorm krijgt in de prak jk. Door deze thema's apart te behandelen, ontstaat een genuanceerder beeld van de complexiteit van par cipa e in het lokaal bestuur. We gaan achtereenvolgens in op organisatorische aspecten (gemeentegroo e, organisa e, portefeuillehouder, houding/cultuur en kosten), relevante wetgeving (de Omgevingswet, de Wet versterking par cipa e op decentraal niveau, Uitdaagrecht/Right to challenge en de Wmo) en op een speci ek beleidsterrein waar rekenkamers geregeld dieper in zijn gedoken om par cipa e te onderzoeken: de Energietransi e/RES.

Organisatorische aspecten Gemeentegroo e Rond par cipa e wordt vaak gesproken over een kloof tussen gemeente en gemeenschap. In een kleine gemeente lijkt minder plek voor zo’n kloof, lijkt de kans groter dat men elkaar kent, dat er al nabijheid is. Een kleine gemeente hee doorgaans een kleine organisa e met enerzijds minder capaciteit om par cipa eprocessen te begeleiden, en anderzijds meer noodzaak om samen te werken (de krachten te bundelen). En door minder vergaande specialisa e is samenwerking misschien wel eenvoudiger impliciet onderdeel van hoe de gemeente (ambtenaar, poli cus, bestuurder) werkt? De analyse laat zien dat - kijkend door de oogharen - uit de rekenkamerrapporten verschillen vallen op te maken tussen kleine, middelgrote en grote gemeenten in hun aanpak van burgerpar cipa e: Kleine gemeenten (minder dan 30.000 inwoners) kenmerken zich door: - Sterke a ankelijkheid van informele processen. - Directe communica e tussen inwoners en gemeente. - Beperkte ambtelijke capaciteit en middelen. - Belangrijke rol voor lokale actoren zoals dorpsraden. Middelgrote gemeenten (30.000-100.000 inwoners) tonen: - Meer formele structuren en beleidskaders. - Zoektocht naar balans tussen procedures en burgerwensen. - Complexere belangenafweging door diverse bevolking. - Nadruk op transparante communica e en terugkoppeling.

Grote gemeenten (meer dan 100.000 inwoners) hebben: - Complexe beleidskaders en richtlijnen. - Uitdagingen in het bereiken van diverse bevolkingsgroepen. - Meer mogelijkheden voor professionalisering. - Sterke focus op resultaten en e ectme ng. Het is goed om - als je als rekenkamer een onderzoek wilt starten - je bewust te zijn van deze verschillen (en na te gaan in hoeverre dit voor jouw gemeente van toepassing is). Maar staar je er

Volgend deel →

De tekst is automatisch uit het bestand gehaald en kan afwijken van het origineel (kolommen, tabellen en koppen lopen door elkaar). Het officiële stuk bij de gemeente is leidend. Bron: https://api1.ibabs.eu/publicdownload.aspx?site=Meppel&id=d960abec-6dae-4ee8-a200-c173f069c802