1.17 NRK- Eindrapport Bollenteelt NRK

Figuur 6: een veld pioenrozen bij Hooghalen.

39

Buijs, J. en Mantingh, M. (2022). Onderzoek verspreiding bestrijdingsmiddelen in Drenthe en omstreken. Evaluatie van 3 jaar onderzoek van bodem, vegetatie, mest en lucht. Vereniging Meten = Weten.

22

Zorgen voor morgen - Bollenteelt in Drenthe

2.4

Zoeken naar een weg uit de impasse

Naar aanleiding van het OBO-onderzoek gaven het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) en de provincies Drenthe en Overijssel in 2019 opdracht aan Marga Kool en Martha Buitenkamp om in Drenthe en Overijssel verkennende gesprekken te voeren met omwonenden, telers en andere belanghebbenden. Doel van deze gesprekken was te achterhalen wat er leeft rond het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen in de bollenteelt. In het eindrapport concludeerden de rapporteurs dat de omwonenden en telers hun tegenstellingen niet samen kunnen oplossen. De gezamenlijke overheden zijn volgens het rapport aan zet. De gezamenlijke overheden moesten volgens het rapport meer regie nemen in de kwesties die spelen rondom de bollen- en lelieteelt. Het rapport vraagt om een helder en consistent beleid en maatregelen op het snijpunt van landbouw, volksgezondheid en ruimtelijke ordening. De overheden moesten de zorgen en problemen van telers en burgers rondom deze teelt en het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen erkennen, ingrijpen en duidelijke afspraken maken met telers en omwonenden.

Dit zou gepaard moeten gaan met een grote aandacht voor de onderlinge verhoudingen (welzijn, leefbaarheid en samenlevingsopbouw) op het platteland.40 Het rapport “Uitgesproken” is samen met diverse brieven van de vereniging Meten=Weten besproken in de commissievergadering Omgevingsbeleid (OGB) van 4 december 2019. In het verlengde van het rapport “Uitgesproken” zijn het programma Duurzame Bollenteelt Drenthe in de gemeente Westerveld en de gesprekstafels met de commissaris van de Koning ontstaan. Wij behandelen deze laatste twee onderwerpen in respectievelijk hoofdstuk 5 en 6.

2.5

Samenvatting

In de afgelopen 20 jaar is de bollenteelt in Drenthe enorm toegenomen. In Drenthe worden met name lelies geteeld. Met de opkomst van de bollenteelt heeft het maatschappelijke protest ook een vlucht genomen. Omwonenden en natuur- en milieuorganisaties maken zich zorgen om de effecten van drainage en beregening op de natuur en de gevolgen van gewasbeschermingsmiddelen voor de gezondheid. Bollentelers en bedrijven uit de agrarische sector stellen echter dat het gebruik van deze middelen veilig is. Naar aanleiding van de onrust die is ontstaan, zijn diverse onderzoeken uitgevoerd en adviezen gegeven. Het rapport Uitgesproken constateerde dat omwonenden en telers hun tegenstellingen niet samen meer kunnen oplossen. De gezamenlijke overheden zijn aan zet.

40

Kool, M. en Buitenkamp, M. (2019). Uitgesproken, weergave uitkomsten verkennende gesprekken telers, omwonenden en organisaties. Anantis.

23

Zorgen voor morgen - Bollenteelt in Drenthe

3. Provinciaal beleid 3.1

Inleiding

Verschillende bestuurslagen houden zich bezig met het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen. Ook de provincie kan instrumenten inzetten om de bollenteelt te reguleren. Daarbij moeten we niet alleen kijken naar het provinciale gewasbeschermingsmiddelenbeleid sec, maar ook naar de gevolgen van het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen op natuur- en (grond)waterdoelen. Dit is wat in dit hoofdstuk aan de orde komt. Wij zullen de volgende deelvraag beantwoorden. Hoe verhouden de provinciale doelen op het gebied van (grond)waterkwaliteit, kwaliteit van de leefomgeving en de natuur zich tot de bestuurlijke afwegingen die Gedeputeerde Staten van Drenthe maken met betrekking tot de bollenteelt? Het beleid over gewasbeschermingsmiddelen is sterk beïnvloed door Europees en nationaal beleid. Om die reden behandelen we in paragraaf 3.2 het Europees beleid en komt in paragraaf 3.3 het nationale gewasbeschermingsmiddelenbeleid aan de orde. Daarna volgt in paragraaf 3.4 een beschrijving van het Drentse beleid rondom gewasbeschermingsmiddelen. Paragraaf 3.5 bespreekt het Drents Programma Landelijk Gebied. Vervolgens geven we in paragraaf 3.6 een beschrijving van de interactie tussen gewasbeschermingsmiddelen en het beleid over het aquatisch milieu en drinkwater.

In paragraaf 3.7 komen de gevolgen van het beleid over bijzondere gebieden (zoals Natura 2000-gebieden) op het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen aan de orde. Ten slotte vatten we het hoofdstuk in paragraaf 3.8 samen.

3.2

Europees beleid

Sinds 1991 is er Europese wetgeving over de toelating en het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen.41 Op dit moment is vooral de Richtlijn 2009/128/EG betreffende duurzaam gebruik van gewasbeschermingsmiddelen relevant. 42 Deze richtlijn heeft als doel de milieu- en gezondheidsrisico’s van gewasbeschermingsmiddelen te beperken en het gebruik te verminderen. Niet alleen moet de afhankelijkheid van gewasbeschermingsmiddelen gereduceerd worden, maar ook moeten alternatieven worden bevorderd. Lidstaten zijn onder meer verplicht om nationale actieplannen op te stellen die kwantitatieve doelstellingen, streefcijfers, maatregelen en tijdschema’s bevatten om de risico’s en de effecten van het gebruik

41

Europa Decentraal: https://europadecentraal.nl/onderwerp/europese-unie/landbouw/, benaderd op 23 oktober 2023.

42 Deze richtlijn wordt ook wel Sustainable Use Directive of SUD genoemd.

24

Zorgen voor morgen - Bollenteelt in Drenthe

van gewasbeschermingsmiddelen te verminderen. 43 Die plannen dienen zij om de vijf jaar te herzien. Verder moeten zij passende maatregelen nemen om water te beschermen tegen de gevolgen van gewasbeschermingsmiddelen. 44 Sinds 2014 is toepassing van geïntegreerde gewasbescherming verplicht gesteld voor professionele gebruikers. Dit betekent dat preventieve maatregelen en natuurlijke plaagbestrijding het uitgangspunt zijn. Chemische middelen mogen in deze methode alleen worden gebruikt als alle andere mogelijkheden zijn uitgeput. Voor dit onderzoek zijn de in de richtlijn verplichte onderdelen ‘bescherming van het aquatisch milieu en drinkwater’45 en ‘vermindering van gebruik of van risico’s in specifieke gebieden’46 van belang. Hier zien we onder meer directe raakvlakken met de Kaderrichtlijn Water, de Vogel- en de Habitatrichtlijn. De gebieden die op grond van de Vogel- en Habitatrichtlijn zijn aangewezen, zijn in Nederland beter bekend als Natura 2000-gebieden. Bij een beschrijving van het provinciale beleid in paragraaf 3.6, zullen deze onderwerpen aan de orde komen. Implementatie en uitvoering van de Richtlijn 2009/128/EG is niet in alle EU-lidstaten even goed verlopen. Hierdoor garandeert de Europese wetgeving onvoldoende dat mens en milieu beschermd zijn tegen de negatieve gevolgen van gewasbeschermingsmiddelen.

De Europese Commissie constateert dat het gebruik van chemische gewasbeschermingsmiddelen gepaard gaat met belangrijke risico’s voor de gezondheid van burgers. Daarnaast worden er ieder jaar te hoge concentraties gewasbeschermingsmiddelen in de Europese rivieren en meren aangetroffen. Ook ziet zij risico’s voor de biodiversiteit en in het bijzonder voor insecten die voor bestuiving zorgen.47 In recent beleid streeft de Europese Commissie daarom naar een sterke vermindering van het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen. Met haar Green Deal en de Farm to Fork strategie beoogde de Europese Commissie een reductie van 50% in het gebruik en het risico van chemische gewasbeschermingsmiddelen voor het jaar 2030. 48 Het Europees Parlement heeft op 21 november 2023 het wetgevingspakket afgewezen waarin de wettelijke doelstelling op het EUniveau (50%-reductiedoel), nieuwe maatregelen voor milieuvriendelijke plaagbestrijding en een verbod op het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen in gevoelige gebieden is opgenomen. 49 De Europese Commissie heeft besloten het voorstel in te trekken. Zij zal wel met een nieuw plan komen.50

43 Alleen die zaken zijn genoemd die relevant zijn voor dit onderzoek. 44

Europa Decentraal: https://europadecentraal.nl/onderwerp/klimaat-en-milieu/chemische-stoffen/pesticiden/, benaderd op 23 oktober 2023. 45 Gebaseerd op artikel 11 SUD. 46 Gebaseerd op artikel 12 SUD. 47 European Commission: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/QANDA_22_3694, benaderd op 23 oktober 2023. 48 Eur-lex: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/HTML/?uri=CELEX:52019DC0640; https://eurlex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:ea0f9f73-9ab2-11ea-9d2d-01aa75ed71a1.0001.02/DOC_1&format=PDF, benaderd op 23 oktober 2023. 49 European Parliament: https://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20231117IPR12215/no-majority-in-parliament-forlegislation-to-curb-use-of-pesticides, benaderd op 22 december 2023. 50 Euronews: https://www.euronews.com/my-europe/2024/02/06/von-der-leyen-announces-withdrawal-of-contentious-pesticidelaw-the-first-defeat-of-the-gr, benaderd op 9 februari 2024.

25

Zorgen voor morgen - Bollenteelt in Drenthe

3.3

Nationaal beleid

In Nederland is Richtlijn 2009/128/EG vooral geïmplementeerd via de Wet en het Besluit gewasbeschermingsmiddelen en biociden. Deze regelen onder meer de toelating van middelen door het College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden (Ctgb), de eisen die aan de vakbekwaamheid van de gebruiker worden gesteld en de verplichting tot geïntegreerde gewasbescherming. Het Rijk is hier bevoegd gezag.51 Toelating van deze middelen gebeurt in Nederland door het Ctgb (zie kader 4). Wanneer gewasbeschermingsmiddelen zijn toegelaten, mogen telers deze volgens de gebruiksvoorschriften toepassen. Toezicht en handhaving gebeuren door de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) en de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT). De provincie speelt in het toelaten van gewasbeschermingsmiddelen geen rol. Zij kan bijvoorbeeld geen gewasbeschermingsmiddelen verbieden die landelijk zijn toegelaten. Kader 4: toelating gewasbeschermingsmiddelen52 De Europese Autoriteit voor Voedselveiligheid (EFSA) brengt advies uit over de veiligheid van de werkzame stoffen in gewasbeschermingsmiddelen voor gebruikers, werknemers, consumenten en het milieu. EFSA doet dit op basis van het Europees geharmoniseerde toetsingskader, de Uniforme Beginselen. Goedkeuring van een werkzame stof is alleen mogelijk als er minimaal één veilige toepassing in een gewas mogelijk is.

Voordat de Europese Commissie een voorstel doet voor het al dan niet goedkeuren van de stof, kunnen andere lidstaten hun expertise inzetten in een commentaarronde. Het proces van goedkeuring duurt circa 20 maanden. Na goedkeuring van een werkzame stof door de EU kan een gewasbeschermingsmiddel voor de gewenste toepassingen worden beoordeeld en toegelaten in de lidstaten. Dit proces duurt 12 maanden. Voor de toelatingsbeoordeling is de EU in drie zones ingedeeld (noord, centraal en zuid). Nederland behoort samen met 12 andere lidstaten tot de centrale zone. Binnen een zone wordt per gewasbeschermingsmiddel één lidstaat aangewezen om de beoordeling voor de hele zone uit te voeren. Deze lidstaat wordt de ‘zonale rapporteur lidstaat’ genoemd. Na een positieve beoordeling laat deze lidstaat het middel toe in de eigen lidstaat. Binnen 120 dagen nemen de andere lidstaten van de zone de beoordeling over. In Nederland oordeelt het Ctgb over de toelating van middelen. De producent dient bij het Ctgb een aanvraagdossier in dat voldoet aan Europese en nationale regels. Dat dossier moet bijvoorbeeld informatie bevatten uit onderzoeken door onafhankelijke laboratoria die voldoen aan de criteria voor ‘Good Laboratory Practice’ en ‘Good Experimental Practice’. Het Ctgb berekent de mogelijke blootstelling aan stoffen voor mens, dier en milieu met een EU-model.

Vervolgens vergelijkt het deze gegevens met de veilige waarden. Als blijkt dat een middel veilig kan worden gebruikt en dat het effectief is, dan besluit het college het toe te laten. Bij de toelating stelt het ook gebruiksvoorschriften voor de middelen vast. 53

De Nederlandse overheid is vanaf de jaren ’80 gericht op het verminderen van het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen. De eerste nota Gewasbescherming in Nederland verscheen in 1983. Zij was gericht op het verminderen van het gebruik van middelen en het toepassen van alternatieve methoden en preventieve maatregelen ter wering van ziekten en plagen. In 1991 verscheen het Meerjarenplan Gewasbescherming voor de periode 1990 – 2000 dat een aanzet

51 Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden. (2007, 17 november). https://wetten.overheid.nl/BWBR0021670/2020-01-01. 52 Ministerie van Economische Zaken. (2013). Gezonde Groei, Duurzame Oogst, Tweede nota duurzame gewasbescherming periode

2013 tot 2023. Ministerie van Economische Zaken, p. 11. 53 Ctgb. https://www.ctgb.nl/toelating-en-gebruik/toelating-aanvragen, benaderd op 28 oktober 2023.

26

Zorgen voor morgen - Bollenteelt in Drenthe

vormde voor een aanscherping van het beleid.54 De eerste Nota duurzame Gewasbescherming gold voor de periode 2004 – 2010. 55 In deze periode zijn veel doelen bereikt, maar de waterkwaliteit was nog niet op orde en de bescherming van werknemers kon beter. Ook waren er nieuwe ontwikkelingen, waaronder zorgen bij omwonenden. De tweede Nota duurzame Gewasbescherming formuleerde hiervoor beleid en gold voor de periode 2013 – 2023.56 In 2019 kwam de Toekomstvisie Gewasbescherming 2030 uit, met hierin het Nederlands beleid voor gewasbescherming in de landbouw voor de periode 2020 – 2030.57 Dit beleid is uitgewerkt in het Uitvoeringsprogramma Toekomstvisie Gewasbescherming 2030. De doelstelling is om in 2030 te komen tot een duurzame productie met weerbare planten en teeltsystemen, waardoor ziekten en plagen veel minder kansen krijgen en het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen zo veel mogelijk kan worden voorkomen. Als er middelen moeten worden gebruikt, dan gebeurt dit volgens de principes van geïntegreerde gewasbescherming en nagenoeg zonder emissies naar het milieu en nagenoeg zonder residuen. In het Uitvoeringsprogramma zijn doelen, tussendoelen, een tijdpad en acties uit de beleidsnota Gezonde Groei Duurzame Oogst overgenomen.

58 Regeringsbeleid was dat uiterlijk 2023 voldaan moest zijn aan alle (inter)nationale eisen op het gebied van milieu- en water, voedselveiligheid, menselijke gezondheid en arbeidsomstandigheden. In het Uitvoeringsprogramma zijn (tussen)doelen ten aanzien van waterkwaliteit (gekoppeld aan de Kaderrichtlijn Water (KRW) en/of de Drinkwaterrichtlijn) opgenomen.

3.4

Provinciaal bollenteeltbeleid

De provincie Drenthe ziet landbouw of ‘agribusiness’ als belangrijke economische sector en wil die faciliteren. 59 Een duurzame en innovatieve landbouw en agribusiness, waarbij landbouw, verdienmodellen, natuur en leefbaarheid met elkaar in balans zijn, acht de provincie van provinciaal belang.60 Drenthe wil in 2030, samen met de aangrenzende provincies, in Europa worden gezien als een belangrijke Green Valley. Zij zetten in op een duurzame ontwikkeling en vergroening van de landbouw. 61 De provincie beoogt die vooral op basis van vrijwilligheid te bereiken. Zij participeert in het programma Duurzame Bollenteelt Drenthe (zie hoofdstuk 5) en organiseerde de gesprekstafels met de commissaris van de Koning (zie hoofdstuk 6). Binnen het provinciebestuur

54 Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. (1991). Meerjarenplan Gewasbescherming. Ministerie van Landbouw,

Natuurbeheer en Visserij. 55 Ministerie van Economische Zaken. (2004). Duurzame gewasbescherming, beleid voor gewasbescherming tot 2010. Rijksoverheid. 56 Ministerie van Economische Zaken. (2013). Gezonde Groei, Duurzame Oogst, Tweede nota duurzame gewasbescherming periode 2013 tot 2023. Ministerie van Economische Zaken. 57 Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. (2019). Toekomstvisie gewasbescherming 2030, naar weerbare planten en teeltsystemen. Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. 58 Ministerie van Economische Zaken. (2013). Gezonde Groei, Duurzame Oogst, Tweede nota duurzame gewasbescherming periode 2013 tot 2023. Ministerie van Economische Zaken. 59 In 2022 was het Agrocluster goed voor 14% van de werkgelegenheid in Noord-Nederland. Het belang van het agrocluster, uitgedrukt toegevoegde waarde, neemt toe, terwijl de werkgelegenheid afneemt. In Noord-Nederland levert Friesland de hoogste toegevoegde waarde (3,4 miljard euro), gevolgd door Groningen (2,9 miljard euro) en Drenthe (1,7 miljard euro). WUR: https://edepot.wur.nl/579918, benaderd op 15 november 2023. 60 Provincie Drenthe, Omgevingsvisie 2022, Provincie Drenthe, p. 114. 61 Provincie Drenthe, Omgevingsvisie 2022, Provincie Drenthe, p. 120.

27

Zorgen voor morgen - Bollenteelt in Drenthe

is geen draagvlak voor extra regels voor de landbouwsector bovenop de landelijke regels. Zowel in het vorige als het huidige coalitieakkoord is dat het uitgangspunt.62 De provincie Drenthe heeft geen specifiek ruimtelijk beleid over bollenteelt. Volgens Gedeputeerde Staten zijn er geen juridische mogelijkheden om ruimtelijke regels te stellen aan de bollenteelt (zie hierover meer in hoofdstuk 4).

3.5

Drents Programma Landelijk Gebied

Met het Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG) zet het Rijk in op een integrale aanpak voor natuur, water en klimaat in het landelijk gebied. Hiervoor is veel geld nodig. Het nu demissionaire kabinet wil een transitiefonds instellen van circa € 24 miljard maar hierover is tot op heden geen overeenstemming in de Tweede Kamer bereikt. Het is aan de provincies om gebiedsprogramma’s op te stellen. Momenteel ontwikkelt Drenthe een Drents Programma Landelijk Gebied (DPLG). De provincie bundelt in het DPLG opgaven en doelen op het gebied van het Regionaal Waterprogramma, Stikstofreductie, Toekomstgerichte Landbouw, Natuur en Klimaat. De beleidskeuzen uit het DPLG werken door in de Omgevingsvisie. Om tot een DPLG te komen, doorloopt de provincie een gebiedsproces met onder andere waterschappen en gemeenten, natuurbeheerders, landbouw- en andere belangenorganisaties.63 Inmiddels heeft de provincie een concept-DPLG vastgesteld. De provincie heeft dit concept nog niet volledig uitgewerkt. 64 De opgaven zijn algemeen beschreven. In het concept-DPLG is geen specifieke aandacht voor bollenteelt. Het programma geeft wel aan dat het uitspoelen van gewasbeschermingsmiddelen in de landbouw vraagt om maatregelen. 65 Welke maatregelen hiervoor nodig zijn, is niet concreet uitgewerkt.

3.6

Bescherming aquatisch milieu en drinkwater

Artikel 11 van Richtlijn 2009/128/EG verplicht lidstaten van de EU passende maatregelen te treffen ter bescherming van het aquatische milieu en het drinkwater tegen het effect van pesticiden. De provincie is verantwoordelijk voor het halen van de doelstellingen uit de Kaderrichtlijn Water.66

62 Commissaris van de Koning van Drenthe. (2021). Rapportage van de commissaris van de Koning over de stand van zaken ten

aanzien van de gesprekken die zijn gevoerd in het kader van het programma Duurzame bollenteelt in Drenthe. Provincie Drenthe; Provincie Drenthe. Mooi voor elkaar!, coalitieakkoord 2019-2023, mei 2019; Provincie Drenthe. Samen bouwen we Drenthe!, coalitieakkoord 2023 – 2027. 63 Provincie Drenthe: https://www.provincie.drenthe.nl/algemene-onderdelen/drents-programma-landelijk-gebied-dplg/, benaderd op 21 december 2023. 64 Provincie Drenthe: https://www.provincie.drenthe.nl/actueel/nieuwsberichten/2023/juni/provincie-drenthe-stuurteerste/#:~:text=De%20eerste%20conceptversie%20van%20het,gebied%20bestuurlijk%20vast%20te%20stellen, benaderd op 21 december 2023. 65 Provincie Drenthe. (2023). Conceptversie Gebiedsprogramma Landelijk Gebied, versie 0,5. Provincie Drenthe. 66 De Noordelijke Rekenkamer zal in 2024 een onderzoek over waterbeheer publiceren.

28

Zorgen voor morgen - Bollenteelt in Drenthe

In de Omgevingsvisie streeft de provincie naar het terugdringen van de belasting van de bodem met meststoffen, gewasbeschermingsmiddelen en andere diffuse verontreinigen om de kwaliteit van de bodem en het grondwater te verbeteren.67 In het Regionaal Waterprogramma zijn doelen opgenomen voor de kwaliteit van grond- en oppervlaktewater. Bestrijdingsmiddelen komen er een aantal keren aan de orde.68 Zo staat de waterkwaliteit onder druk door onder andere het gebruik van meststoffen en gewasbeschermingsmiddelen in de landbouw.69 De toestand van het grondwater moet volgens de Kaderrichtlijn Water zodanig zijn dat deze geen belemmering vormt voor het realiseren van de doelen op het gebied van het oppervlaktewater, de natuur en de grondwateronttrekking. In het concept-Drents Programma Landelijk Gebied geeft de provincie aan dat het uitspoelen van gewasbeschermingsmiddelen in de landbouw vraagt om maatregelen. De provincie geeft aan dat dit door middel van generiek rijksbeleid moet worden bereikt. 70 De provincie heeft zelf geen specifiek beleid vastgesteld om te voorkomen dat bestrijdingsmiddelen in het grond- en oppervlaktewater rondom bollenvelden terecht komen.

3.6.1 Grondwaterbeschermingsgebieden en drinkwaterwinning Provinciale Staten stelden in de Provinciale Omgevingsverordening regels aan activiteiten in waterwingebieden, grondwaterbeschermingsgebieden en boringvrije zones. In waterwingebieden is het verboden om schadelijke stoffen te hebben, te gebruiken, te vervoeren of op of in de bodem te brengen.71 Onder schadelijke stoffen worden onder meer gewasbeschermingsmiddelen en biociden verstaan. Niet-biologische bollenteelt is daardoor in deze gebieden niet toegestaan.

3.6.2 Drinkwaterwinning uit de Drentsche Aa Het Waterbedrijf Groningen gebruikt oppervlaktewater uit de Drentsche Aa bij De Punt voor drinkwaterwinning. De Drentsche Aa is aangewezen als grondwaterbeschermingsgebied, onder meer om te voorkomen dat zij verontreinigd wordt met gewasbeschermingsmiddelen. 72 Er geldt een verbod op het vullen en spoelen van spuitmachines. 73 Daarnaast geldt in dit gebied een spuitvrije zone van 4 meter.74 Er gelden geen specifieke beperkingen voor de bollenteelt. Waterschap Hunze en Aa's, Waterbedrijf Groningen en de provincie Drenthe stelden in 2015 het Uitvoeringsprogramma Oppervlaktewaterwinning Drentsche Aa (UPDA) vast. Het doel was om in 2023 bij locatie De Punt 95% minder overschrijdingen te hebben van gewasbeschermingsmiddelen in het oppervlaktewater ten opzichte van 2012. 75 Er zijn 11 uitvoeringsprojecten,

67 Provincie Drenthe, Omgevingsvisie 2022, Provincie Drenthe, p. 109. 68

Het is niet duidelijk waarom de provincie hier kiest voor de verouderde term ‘bestrijdingsmiddelen’ in plaats van de wettelijke term ‘gewasbeschermingsmiddelen’. 69 Provinciale Staten van Drenthe. (2021). Regionaal Waterprogramma Drenthe 2022-2027, Inclusief Besluit Europese Kaderrichtlijn Water provincie Drenthe 2022–2027. Provincie Drenthe, p. 27. 70 Provincie Drenthe. (2023). Conceptversie Gebiedsprogramma Landelijk Gebied, versie 0,5. Provincie Drenthe. 71 Artikel 6.6. lid 1 Omgevingsverordening. 72 Provinciale Staten van Drenthe. (2021). Regionaal Waterprogramma Drenthe 2022-2027, Inclusief Besluit Europese Kaderrichtlijn Water provincie Drenthe 2022–2027. Provincie Drenthe, p. 16 – 17. 73 Artikel 6.16 Omgevingsverordening. 74 Artikel 6.17 lid 1 Omgevingsverordening. Het verbod is niet van toepassing op pleksgewijze bestrijding van akkerdistel, brandnetel, ridderzuring en jacobskruiskruid op gronden in gebruik als grasland, wegbermen, plantsoenranden en/of bermen langs spoorwegen. 75 Waar waterbedrijf Groningen het water voor de drinkwaterbereiding inneemt.

29

Zorgen voor morgen - Bollenteelt in Drenthe

waarvan verduurzaming bollenteelt Drentsche Aa er één was. Het project moest resulteren in een structureel betere kwaliteit van het oppervlaktewater. Het eindrapport van de UPDA kwam uit in 2022 en bevatte gegevens voor afspoeling van gewasbeschermingsmiddelen tot 2021 (en niet de benodigde gegevens tot 2023). Het aantal normoverschrijdingen wisselde sterk van jaar tot jaar (zie figuur 7). Afspoeling tijdens hevige neerslag bleek een belangrijke emissieroute. In 2021, een jaar met veel hevige buien, waren er 21 normoverschrijdingen. De doelstellingen van het programma zijn mogelijk niet gehaald.76

Aantal normoverschrijdingen

Aantal normoverschrijdingen 22 20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0

21 18

10 6

7

8 6 4 0

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

1 2020

2021

Figuur 7: Aantal normoverschrijdingen gewasbeschermingsmiddelen per jaar zoals gemeten door Waterbedrijf Groningen bij innamepunt "De Punt"77

3.7

Bescherming bijzondere gebieden

Artikel 12 van Richtlijn 2009/128/EG verplicht de lidstaten het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen in specifieke gebieden te minimaliseren of te verbieden. Het gaat bijvoorbeeld om gebieden die door het brede publiek of door kwetsbare groepen worden gebruikt. Daarnaast gaat het om gebieden die op grond van de Vogel- en Habitatrichtlijn zijn aangewezen (Natura 2000-gebieden).

3.7.1 Gebieden die door het brede publiek of kwetsbare groepen worden gebruikt Voorbeelden van deze gebieden die in Richtlijn 2009/128/EG zijn genoemd zijn parken, openbare tuinen, sport- en recreatieterreinen, schoolterreinen en speelplaatsen en gebieden in de nabijheid van zorginstellingen. In de Provinciale Omgevingsvisie en -verordening is hierover geen beleid opgenomen. Ook zijn er geen provinciale regels over het instellen van bufferzones tussen deze gevoelige gebieden en landbouwgronden waarop gewasbeschermingsmiddelen worden toegepast.

76 Latour Advies, Waterbedrijf Groningen, Provincie Drenthe en Waterschap Hunze en Aa’s. (2022). Eindrapport

Uitvoeringsprogramma Oppervlaktewaterwinning Drentsche Aa 2022, Ons water uit de Drentsche Aa. Waterbedrijf Groningen, Provincie Drenthe en Waterschap Hunze en Aa’s. 77 Latour Advies, Waterbedrijf Groningen, Provincie Drenthe en Waterschap Hunze en Aa’s. (2022). Eindrapport Uitvoeringsprogramma Oppervlaktewaterwinning Drentsche Aa 2022, Ons water uit de Drentsche Aa. Waterbedrijf Groningen, Provincie Drenthe en Waterschap Hunze en Aa’s.

30

Zorgen voor morgen - Bollenteelt in Drenthe

3.7.2 Natura 2000-gebieden In Natura 2000-gebieden worden plant- en diersoorten die in Europa bedreigd zijn en hun natuurlijke leefomgeving beschermd om de biodiversiteit te behouden.78 Voor een plan of project in of nabij een Natura 2000-gebied is soms een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming (of vanaf 1 januari 2024 de Omgevingswet) vereist (zie kader 5). De provincie is hier meestal bevoegd gezag. Een natuurvergunning/omgevingsvergunning is nodig als er verslechtering van de kwaliteit van de natuurlijke habitats of een significante verstoring van de soorten waarvoor het gebied is aangewezen optreedt. Ook activiteiten buiten de Natura 2000gebieden kunnen vergunningplichtig zijn (dit heet ook wel externe werking). Een voortoets moet de effecten van nieuwe activiteiten nabij Natura 2000-gebieden inzichtelijk maken en indien nodig moet daarna een passende beoordeling worden gemaakt. Kader 5: verschil van inzicht vergunningplicht lelieteelt De vergunningplicht bestaat alleen voor nieuwe activiteiten die significante effecten op het Natura 2000gebied hebben. Hierover is een verschil van inzicht tussen milieugroeperingen en omwonenden enerzijds en de provincie anderzijds. Zij hebben de provincie verzocht handhavend op te treden tegen enkele telers.

In de kern komt het verschil van inzicht neer op de vraag of bij bollenteelt sprake is van een nieuw project, of van voortgezet agrarisch gebruik. Wanneer een activiteit vóór de inwerkingtreding van de Habitatrichtlijn plaatsvond, is sprake van een voortzetting van een bestaande situatie en bestaat er geen vergunningplicht. De provincie redeneert dat het bestemmingsplan de lelieteelt – als zijnde een normale agrarische activiteit – planologisch toestond voordat de Habitatrichtlijn in werking trad. Lelieteelt als onderdeel van normale wisselteelt is volgens de provincie geen nieuwe activiteit en is niet vergunningplichtig. De indieners van de handhavingsverzoeken zijn daarentegen van mening dat met de lelieteelt de agrarische activiteiten zodanig zijn geïntensiveerd, dat er geen sprake meer kan zijn van één enkele verrichting. In die redenering is de lelieteelt aan te merken als een nieuw project dat op grond van de Wet natuurbescherming vergunningplichtig is.79 In een beroep van Milieudefensie tegen de provincie Drenthe stelde de rechtbank Milieudefensie op 18 juni 2021 in het gelijk. De rechtbank overwoog: “Gebleken is (…) dat de teelt significant is uitgebreid van 1 ha in het eerste jaar tot thans een gebied van 100 ha dat blijkens de voorbereidende werkzaamheden nog altijd wordt uitgebreid.

Reeds door de enorme toename in omvang voldoet het project niet aan de voorwaarden die het Hof [van Justitie] stelt om een project aan te merken als één en hetzelfde project waarvoor geen nieuwe toestemmingsprocedure behoeft te worden doorlopen. Er is immers geen sprake van continuïteit en volledige overeenstemming van plaatsen waar de activiteit wordt uitgevoerd (...).”80 Deze uitspraak kan een precedentwerking hebben omdat veel lelietelers nabij Natura 2000-gebieden een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming zullen moeten aanvragen. De provincie heeft daarom hoger beroep aangetekend om duidelijkheid te krijgen over de rechtsvraag “is lelieteelt een nieuw project, of is het voortgezet agrarisch gebruik?” De Raad van State heeft hierover nog geen uitspraak gedaan. Gedeputeerde Staten zijn handhavend gaan optreden tegen lelietelers in de nabijheid van Natura 2000gebieden. Daarbij maken zij gebruik van de Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht, een tussen de handhavingspartners afgestemde strategie om bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving af te wegen. 81 Op basis van deze strategie sturen Gedeputeerde Staten telers die in overtreding zijn een waarschuwingsbrief waarin zij de teler te kennen geven dat zij een voortoets moeten uitvoeren.

78 In 1979 is de Vogelrichtlijn opgesteld en in 1992 de Habitatrichtlijn. Deze richtlijnen bestaan uit twee delen: soortenbescherming

en gebiedsbescherming. Alle EU-lidstaten wijzen beschermde gebieden aan voor specifieke (leefgebieden van) (vogel-)soorten. De onder beide richtlijnen aangewezen beschermde gebieden vormen het Natura 2000-netwerk. (zie: https://www.natura2000.nl/). 79 Brief Gedeputeerde Staten Drenthe aan Raad van State, onderwerp: Gronden van beroep - nabij Lege Doakensweg Wapserveen zaaknummer RvS 202104808/1/R2, 16 september 2021. 80 Rechtbank Noord-Nederland 18 juni 2021, ECLI:NL:RBNNE:2021:2483, r.o. 3.4.3. 81 Bestuurlijk Omgevingsberaad. (2022). Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO). Bestuurlijk Omgevingsberaad.

31

Zorgen voor morgen - Bollenteelt in Drenthe

In een recente zaak wijken Gedeputeerde Staten weer af van deze lijn. Hoewel de Commissie Rechtsbescherming van mening was dat er voor gewasbeschermingsmiddelen geen referentiesituatie bestaat, vond de provincie dat dit wel het geval was.82 De provincie stelt tot er een uitspraak in het hoger beroep is geen handhaving in.83

3.8

Samenvatting

Verschillende bestuurslagen hebben beleid vastgesteld over de toelating en het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen. Het streven op alle bestuursniveaus is om het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen te reduceren. In haar Green Deal en de Farm to Fork strategie beoogt de Europese Commissie in 2030 een reductie van 50% in het gebruik en het risico van chemische gewasbeschermingsmiddelen. Het Europees Parlement heeft de onderliggende wetgeving recentelijk afgewezen. Het nationale beleid is al sinds de jaren ’80 gericht op een vermindering van het gebruik van deze middelen. De provincie Drenthe streeft een duurzame en innovatieve landbouw na. Zij is vooral gericht op vrijwilligheid. De provincie wil geen extra regels opleggen aan de landbouwsector. Wel participeert de provincie in het programma Duurzame Bollenteelt Drenthe, dat onder andere gericht is op een reductie van het gebruik van deze middelen. Ter bescherming van de drinkwaterwinning stelt de provincie enkele gebieden eisen aan het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen. De provincie is van mening dat zij geen natuur- of omgevingsvergunning kan eisen voor het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen in de buurt van Natura 2000-gebieden.

82 Provincie Drenthe, Brief van Commissie rechtsbescherming provincie Drenthe aan Gedeputeerde Staten van Drenthe, Onderwerp:

advies betreffende het bezwaarschrift van bewoners, bedrijven en een stichting buurtschap Boterveen te Dwingeloo, 18 augustus 2023. 83 Gebaseerd op schriftelijke communicatie met een medewerker van provincie Drenthe op 2 november 2023.

32

Zorgen voor morgen - Bollenteelt in Drenthe

4. Beschikbaar instrumentarium 4.1

Inleiding

In dit hoofdstuk inventariseren we welk instrumentarium de provincie ter beschikking heeft om regie te voeren op de bollenteelt. Er zijn verschillen van inzicht over de mogelijkheden voor de provincie om spuit- en/of teeltvrije zones aan te wijzen. Daarom zoeken we uit welk instrumentarium de provincie had onder de Wet ruimtelijke ordening en wat de veranderingen zijn bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Ook gaan we in op de gevolgen van enkele recente rechterlijke uitspraken over bollenteelt in Boterveen.84 In dit hoofdstuk beantwoorden we de volgende onderzoeksvraag. Welk instrumentarium staat Gedeputeerde en Provinciale Staten ter beschikking om regie te voeren op de bollenteelt en in hoeverre maken zij hiervan gebruik? Heeft de recentelijke rechtelijke uitspraak gevolgen voor de inzetbaarheid van het publiekrechtelijke instrumentarium? Paragraaf 4.2 beschrijft de instrumenten die de provincie kan inzetten om regie te voeren op de bollenteelt. De mogelijkheden – nu en onder de Omgevingswet – om ruimtelijke grenzen te stellen aan bollenteelt beschrijven we in paragraaf 4.3. In paragraaf 4.4 gaan we in op de rechterlijke uitspraken in de zaak over lelieteelt in Boterveen. Ten slotte vatten we het hoofdstuk samen in paragraaf 4.5.

4.2

Instrumenten

Om haar doelen te bereiken heeft een overheid keuze uit verschillende typen instrumenten. Voor welke instrumenten een overheid kiest, is onder meer afhankelijk van de aard van het probleem, de mogelijkheden die zij heeft en de rol die zij zelf kiest. Tabel 2 toont de rollen die de overheid kan kiezen en geeft voorbeelden van instrumenten die daar bij kunnen passen. Vaak ordenen we beleidsinstrumenten vaak in communicatieve, financieel-economische en juridische instrumenten.

84 Rechtbank Noord-Nederland, 12 juni 2023, ECLI:NL:RBNNE:2023:2333.

33

Zorgen voor morgen - Bollenteelt in Drenthe

Tabel 1: overheidsrollen en instrumenten85

Ondersteunende rol

Samenwerkende rol

Regulerende rol

Communicatieve instrumenten

Opleiding Experiment Pilot Goede voorbeeld geven Informatiepunt

Experiment Gesprekstafel Gebiedsvisie Participatie Denktank

Monitoring en evaluatie

Financieel-economische instrumenten

Subsidie Overheidsinvestering

Maatschappelijk fonds Lening Publiek-private samenwerking

Heffing

Juridische instrumenten

-

Bestuursovereenkomst Publiek-private overeenkomst Green deal Convenant concessie

Instructieregel Vergunningvoorschrift Omgevingswaarde Boordelingsregel Zorgplicht

Wanneer de provincie kiest voor een ondersteunende rol, zal zij vooral kiezen uit zaken als het uitvoeren van pilots, het inrichten van een informatiepunt en het verstrekken van subsidie. Voor de financieel-economische instrumenten, zoals het verstrekken van leningen of subsidies, geldt dat deze geen strijd mogen opleveren met de staatssteunregels. Wanneer de provincie gericht is op samenwerking, kan zij bijvoorbeeld gesprekstafels inrichten, leningen verstrekken en convenanten afsluiten. De provincie kan ook voor een regulerende stijl kiezen. Kenmerkend voor de instrumenten die bij een regulerende rol horen, is dat de wetgever daarvoor meestal een expliciete bevoegdheid in het leven moet hebben geroepen (specialiteitsbeginsel). Wanneer de provincie geen bevoegdheid heeft om regulerende instrumenten in te zetten, zal zij zich alleen kunnen richten op samenwerking en ondersteuning. In paragraaf 4.3 onderzoeken we of de provincie beschikt over regulerende ruimtelijke instrumenten.

4.3

Ruimtelijke grenzen aan bollenteelt

Gedeputeerde Staten zien geen reële juridische mogelijkheden om op planologisch gebied grenzen te stellen aan de teelt van bloembollen.86 Daarnaast is er geen politieke wil om extra regels aan de landbouw op te leggen. Gedeputeerde Staten zien wel mogelijkheden om op vrijwillige basis afspraken te maken over de bollenteelt en de inzet van gewasbeschermingsmiddelen. 87 Enkele Drentse Statenfracties 88 hebben hun zorgen geuit over de intensieve bodembewerking die nodig is voor bollenteelt en het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen. Wellicht – zo was hun idee – kan de provincie toch haar ruimtelijke bevoegdheden inzetten om de bollenteelt te reguleren. Het instellen van spuit- en teeltvrije zones kan volgens hen bijdragen aan het verminderen van de bestaande zorgen bij omwonenden over de gevolgen voor de

85 IPLO: https://iplo.nl/regelgeving/instrumenten/samenhang-instrumenten/omgevingswet-alleen/bewustwording/, bewerking

Noordelijke Rekenkamer benaderd op 9-11-2023. 86 Commissaris van de Koning van Drenthe. (2021). Rapportage van de commissaris van de Koning over de stand van zaken ten aanzien van de gesprekken die zijn gevoerd in het kader van het programma Duurzame bollenteelt in Drenthe. Provincie Drenthe. 87 Commissaris van de Koning van Drenthe. (2021). Rapportage van de commissaris van de Koning over de stand van zaken ten aanzien van de gesprekken die zijn gevoerd in het kader van het programma Duurzame bollenteelt in Drenthe. Provincie Drenthe. 88 D66, GL, PvdA, PvdD en SP.

34

Zorgen voor morgen - Bollenteelt in Drenthe

gezondheid en een lagere impact van de lelie- en bollenteelt op nabijgelegen natuur en waterlichamen.89 Kader 6: verbod op telen bloembollen op eigen gronden provincie binnen het Natuurnetwerk Nederland (NNN) Voor gebieden die de provincie in eigendom heeft en verpacht aan landbouwers, heeft zij ruimere mogelijkheden om het grondgebruik en de toepassing van gewasbeschermingsmiddelen te reguleren. In gebieden binnen het NNN die de provincie verpacht en waar de functie nog landbouw is, is de teelt van bloembollen en meerjarige gewassen niet toegestaan. Ook is daar het gebruik van bestrijdingsmiddelen op gras- en bouwland niet toegestaan.90

De provincie heeft onder het regime van de Omgevingswet een aantal ruimtelijke instrumenten om – eventueel specifiek voor bijvoorbeeld grondwaterbeschermingsgebieden – de emissie van gewasbeschermingsmiddelen naar het oppervlaktewater te beperken. Daarbij kan worden gedacht aan:91 ▪ Het opnemen van omgevingswaarden in de Provinciale Omgevingsverordening, bijvoorbeeld over drinkwaterkwaliteitsnormen voor gewasbeschermingsmiddelen in het grondwaterbeschermingsgebied Drentsche Aa.92 ▪ Instructieregels voor het waterschap, bijvoorbeeld over het in acht nemen van omgevingswaarden voor gewasbeschermingsmiddelen of aan de inhoud van het waterbeheerprogramma of de waterschapsverordening. ▪ Instructieregels voor gemeenten, zoals het verplicht stellen van aanvullende maatwerkregels voor emissiereductie van gewasbeschermingsmiddelen bij agrarische milieubelastende activiteiten. ▪ Het opnemen van regels in de Provinciale Omgevingsverordening, waaronder aanvullende maatwerkregels over het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen, regels over grondgebruik (teeltbeperkingen) en het toekennen van een drinkwaterwinningsfunctie. De Statenfracties hebben de Commissie van Onderzoek gevraagd uit te zoeken welke mogelijkheden het omgevingsrecht en het ruimtelijke ordeningsinstrumentarium van de provincie biedt om te komen tot spuit- en/of teeltvrije zones.

Uit dit onderzoek – uitgevoerd door Bout advocaten – blijkt dat voor nieuwe situaties een teelt- en spuitvrije zone van 50 meter aanvaardbaar is. Voor bestaande situaties is het instellen van een teelt- en spuitvrije zone niet mogelijk omdat deze worden beschermd door het overgangsrecht.93 Als de Omgevingswet op 1 januari 2024 inwerking treedt, zal het wettelijke overgangsrecht niet meer gelden, waardoor er volgens Bout advocaten mogelijkheden ontstaan om spuitvrije zones in te stellen.94 Gedeputeerde

89 Provincie Drenthe, Statencommissievergadering van 12 oktober 2022. 90 Omgevingsvisie pag. 108. 91 Adviescommissie vervolg UPDA. (2023). Wie Aa zegt, Aanbevelingen voor duurzame verbetering van de waterkwaliteit van de

Drentsche Aa ten behoeve van de openbare drinkwatervoorziening. Adviescommissie vervolg UPDA. 92 Dit instrument is in beginsel zelfbindend en zal doorgaans moeten worden gecombineerd met een extern werkende regel – zoals een bepaling of een instructieregel in een omgevingsverordening – om te kunnen doorwerken. 93 Met als uitzondering de situatie waarin de gezondheid van omwonenden niet meer kan worden gegarandeerd. 94 Provincie Drenthe, Commissie van Onderzoek, rapport ruimtelijke ordeningsinstrumentarium Bollenteelt, 11 juli 2022.

35

Zorgen voor morgen - Bollenteelt in Drenthe

Staten zijn het hier niet mee eens. 95 Ook onder de Omgevingswet zien zij geen nieuwe bevoegdheden ontstaan om in bestaande situaties spuit- en teeltvrije zones aan te wijzen.96 Het verschil van inzicht tussen de Commissie van Onderzoek en Gedeputeerde Staten komt door een andere interpretatie van de toepassing van het voorzorgsbeginsel. In kader 7 leggen we dit uit. Kader 7: het voorzorgsbeginsel en spuitvrije zones De kritiek van Gedeputeerde Staten op het rapport van de Commissie van Onderzoek richt zich op het gebruik van het voorzorgsbeginsel. Het voorzorgsbeginsel houdt in dat de overheid maatregelen kan nemen als er gegronde redenen zijn om te vrezen dat activiteiten negatieve gevolgen kunnen hebben, maar de beschikbare wetenschappelijke gegevens nog geen uitvoerige risico-evaluatie mogelijk maken. 97 Het rapport van de Commissie van Onderzoek stelt dat het voorzorgsbeginsel niet in de Wet ruimtelijke ordening voorkwam, maar wel in de Omgevingswet is vastgelegd. Hierdoor onstaan nieuwe mogelijkheden voor het aanwijzen van spuit- of teeltvrije zones. Gedeputeerde Staten wijzen er echter op dat het voorzorgsbeginsel voortvloeit uit Europese regels. Het bestaat al geruime tijd en wordt niet door de Omgevingswet geïntroduceerd.

Volgens Gedeputeerde Staten staan in de Omgevingswet ook geen passages waaruit blijkt dat zij meer dan voorheen rekening moeten houden met het voorzorgsbeginsel. De toepassing zal in die redenering ongewijzigd blijven ten opzichte van het recht onder de Wet ruimtelijke ordening. Gedeputeerde Staten wijzen er verder op dat de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State op dit punt geen genoegen neemt met een nog onzeker risico voor de gezondheid. Daarmee blijft het volgens Gedeputeerde Staten niet reëel om via de ruimtelijke ordening spuit- of teeltvrije zones aan te wijzen.

Omdat het in bovenstaande adviezen onduidelijk blijft in hoeverre de provincie spuit- en teeltvrije zones kan instellen, heeft de Noordelijke Rekenkamer prof. mr. N.S.J. Koeman gevraagd te reflecteren op de adviezen van Bout Advocaten en Gedeputeerde Staten. 98 Het volledige advies is opgenomen in bijlage 2. Zowel Bout Advocaten als Gedeputeerde Staten bouwen hun juridische redenering op vanuit het voorzorgsbeginsel. Volgens Koeman is de bevoegdheid om spuitvrije zones rondom gevoelige functies aan te wijzen niet gebaseerd op het voorzorgsbeginsel of adviezen van de Gezondheidsraad of het RIVM, maar op algemeen aanvaarde planologische inzichten omtrent de bescherming van een goed woon- en leefklimaat. Hierdoor bestaan er los van het voorzorgsbeginsel goede mogelijkheden om teeltvrije zones in te stellen. Koeman schetst in zijn juridische reflectie samengevat het volgende beeld: ▪ Het instellen van teeltvrije zones tussen agrarische gronden en gevoelige functies (zoals wonen, scholen en horeca) is bij nieuwe situaties zowel onder het regime van de Wet ruimtelijke ordening als de Omgevingswet mogelijk. Daarbij kan 50 meter als vuistregel worden genomen. Om te beoordelen of er bij een overgang naar lelieteelt sprake is van een nieuwe, dan wel een bestaande situatie, moet in beginsel worden uitgaan van datgene dat

95 Zie bijvoorbeeld:

Statencommissie OGB, 21 oktober 2020.

96 Provincie Drenthe, Brief van Gedeputeerde Staten aan Provinciale Staten, Onderwerp: Juridische mogelijkheden

gewasbeschermingsmiddelen, 8 november 2022. 97 Stb 2018, 290, p. 218. 98 N.S.J. Koeman was staatsraad bij Raad van State, advocaat in Amsterdam gespecialiseerd in het milieurecht en het ruimtelijke ordeningsrecht, en deeltijdhoogleraar aan de Universiteit van Amsterdam.

36

Zorgen voor morgen - Bollenteelt in Drenthe

maximaal toelaatbaar is volgens de geldende (meestal agrarische) bestemming. Dit zal van geval tot geval moeten worden beoordeeld. Bij bestaande situaties kon onder de werking van de Wet ruimtelijke ordening alleen een teeltvrije zone worden ingesteld wanneer ofwel de agrarische activiteit, ofwel de gevoelige bestemming zou worden ‘wegbestemd’. Om de teeltvrije zones werkelijk te realiseren, had de provincie daarna de gronden moeten verwerven en deze eventueel onteigenen. Dit was een zwaar middel waartoe de provincie niet snel zou besluiten. Dit maakte het instellen van teeltvrije zones bij bestaande situaties onder de Wet ruimtelijke ordening nagenoeg onmogelijk. Na de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024 heeft de provincie mogelijkheden om in bestaande situaties teeltvrije zones van bijvoorbeeld 50 meter rondom gevoelige functies aan te wijzen. De provincie legt de eisen ten aanzien van teeltvrije zones bij voorkeur van de wetgever vast in instructieregels. Wanneer de provincie bij bestaande situaties een overgangsperiode van 10 jaar hanteert, is de kans klein dat zij nadeelcompensatie hoeft te betalen. Wanneer de gronden nog niet als bollenvelden in gebruik zijn en er nog geen investeringen zijn gedaan (zoals voor de aanleg van drainage), is er weinig reden om een overgangsperiode te hanteren.

▪

▪

4.4

Gevolgen uitspraak rechtszaak Boterveen

In 2023 heeft een groep omwonenden uit het buurtschap Boterveen, even ten noorden van Dwingeloo, een civielrechtelijk kort geding aangespannen tegen een teler die daar grootschalig lelies en pioenrozen teelde. Zij vroegen om een totaalverbod op het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen. De Rechtbank Noord Nederland wees hun verzoek met een beroep op het voorzorgbeginsel toe. Volgens de rechtbank kon niet worden uitgesloten dat een aantal gewasbeschermingsmiddelen (en een cocktail daarvan) een onaanvaardbaar schadelijk effect heeft op mensen. De rechter oordeelde dat een potentieel groot risico voor de gezondheid van omwonenden in het kader van een belangenafweging voor ging op de hogere winstgevendheid van de lelieteelt.99 De uitspraak van de Rechtbank Noord Nederland heeft binnen de sector veel beroering teweeg gebracht. Omwonenden beschouwden de uitspraak als een grote overwinning, terwijl de landbouwsector er met verbijstering op reageerde. 100 De teler heeft tegen deze uitspraak een spoed hoger beroep ingesteld bij het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden. Het hof vernietigde het vonnis van de voorzieningenrechter. De teler had aangegeven voor de rest van het seizoen vier gewasbeschermingsmiddelen voor de teelt te willen gebruiken. Het hof stond – mede vanuit het belang om het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen te beperken – het gebruik van deze vier

99

Rechtbank Noord Nederland, 12-06-2023. ECLI:NL:RBNNE:2023:2333

100 Gebaseerd op een interview met de voorzitter van de KAVB op 9 augustus 2023.

37

Zorgen voor morgen - Bollenteelt in Drenthe

middelen voor de teelt in 2023 toe. Het hof verbood de toepassing van alle andere middelen. 101 In deze zaak kan nog een bodemprocedure worden gestart. De provincie was geen partij in deze civielrechtelijke zaak en het provinciaal beleid stond niet ter discussie. Desalniettemin had deze rechtszaak directe gevolgen voor het programma Duurzame Bollenteelt Drenthe (zie hoofdstuk 5). Op het veld bij Boterveen lagen twee proefvelden. Op één van die velden spoot de teler uitsluitend met biologische middelen en deed hij een proef met wiedeggen. Omdat hij gedurende een maand geen middelen mocht gebruiken, zijn deze proeven mislukt. Omdat deze proeven ook werden gebruikt voor dossieropbouw voor toelating herbiciden uit andere teelten kwamen ook de doelstellingen uit spoor 3 in gevaar. Het programma liep hierdoor vertraging op.102

4.5

Samenvatting

Een provincie heeft keuze uit een arsenaal aan beleidsinstrumenten. Zij kan kiezen voor een ondersteunende, een samenwerkende en een regulerende rol. Binnen zo’n rol staat een communicatief, een financieel-economisch en een juridisch instrumentarium tot haar beschikking. De Omgevingswet biedt diverse mogelijkheden om te voorkomen dat het oppervlaktewater wordt verontreinigd met gewasbeschermingsmiddelen, waaronder het opnemen van omgevingswaarden en het opnemen van instructieregels in de Provinciale Omgevingsverordening. Gedeputeerde Staten zien geen reële mogelijkheden om op planologisch gebied grenzen te stellen aan de teelt van bloembollen. Uit onderzoek dat enkele Drentse Statenfracties hebben geïnitieerd, blijkt dat er na de invoering van de Omgevingswet mogelijkheden zijn om bufferzones te eisen. Gedeputeerde Staten zijn het hier niet mee eens. Volgens een analyse die de Noordelijke Rekenkamer heeft laten uitvoeren, kan de provincie na de invoering van de Omgevingswet bufferzones aanwijzen. Wanneer zij een ruime overgangsperiode hanteert, is de kans klein dat de provincie nadeelcompensatie hoeft te betalen.

101 Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, 10-07-2023, ECLI:NL:GHARL:2023:6083. 102

Programma Duurzame Bollenteelt Drenthe. (2023). Tweede pilot rapportage, juli 2023. Programma Duurzame Bollenteelt Drenthe; Gebaseerd op een interview met de CEO van HLB op 23 oktober 2023.

38

Zorgen voor morgen - Bollenteelt in Drenthe

5. Programma Duurzame Bollenteelt Drenthe 5.1

Inleiding

De bollensector heeft de afgelopen jaren stappen gezet in het terugdringen van gewasbeschermingsmiddelen. Om in te spelen op maatschappelijke ontwikkelingen en om de sector economisch perspectief te bieden, ontwikkelde het Ministerie van LNV, samen met actoren uit de landbouwsector, de Toekomstvisie gewasbescherming 2030. Deze is uitgewerkt in het Uitvoeringsprogramma Toekomstvisie gewasbescherming 2023, met als doel via pilotprojecten de transitie in de praktijk te brengen en te versnellen. 103 In Drenthe heeft dit geleid tot het programma Duurzame Bollenteelt Drenthe. Met de informatie in dit hoofdstuk beantwoorden we de volgende twee deelvragen: Welke actoren zijn betrokken bij het programma Duurzame Bollenteelt Drenthe en hoe dragen zij bij aan de besluitvorming binnen dit programma? Wat doet de provincie om de schade aan mens en milieu rondom bollenteelt te verminderen en hoe effectief is dit? In dit hoofdstuk analyseren we het programma Duurzame Bollenteelt Drenthe. In paragraaf 5.1.1 beschrijven we de totstandkoming van het programma en in paragraaf 5.1.2 welke problemen het programma moet oplossen. Vervolgens lichten we in paragraaf 5.2 de deelnemende organisaties toe. Daarnaast gaan we in op de organisaties waarvan deelname voor de hand ligt, maar die toch niet deelnemen.

Het programma Duurzame Bollenteelt Drenthe bestaat uit drie sporen: ▪ Spoor 1, het ontwikkelen van kennis; ▪ Spoor 2, de dialoog; ▪ Spoor 3, toelating van nieuwe middelen. In paragrafen 5.3, 5.4 en 5.5 beschrijven we de voortgang van elk van deze drie sporen. De borging van de resultaten van het programma belichten we in paragraaf 5.6. We sluiten het hoofdstuk af met een samenvatting.

103 Uitvoeringsprogramma Toekomstvisie gewasbescherming 2023, pp. 4, 5 en 60 en

39

Zorgen voor morgen - Bollenteelt in Drenthe

5.1.1 Totstandkoming In het Uitvoeringsprogramma Toekomstvisie gewasbescherming 2030 formuleerde de Minister van LNV 148 actiepunten aan de hand waarvan gewasbeschermingsmiddelen teruggedrongen moeten worden. Een van deze actiepunten is het startschot voor het programma Duurzame Bollenteelt Drenthe, waar de provincie de leiding over heeft.104 Het concrete verzoek geven we weer in kader 8. Kader 8: Verzoek van het ministerie Ministerie van LNV aan de provincie Drenthe Het opzetten van een regionaal pilotproject in de provincie Drenthe, onder leiding van de provincie Drenthe, waarbij een oplossing gezocht wordt voor de knelpunten van omwonenden bij het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen door agrarische ondernemers. Het ministerie van LNV faciliteert de provincie hierbij.105

Het ministerie heeft het oplossen van knelpunten van omwonenden als doel van de pilot gesteld. Omwonenden zijn echter niet bij het ontwikkelen van het programma betrokken. Leden van Meten=Weten hebben hier in gesprekken met gedeputeerden en ambtenaren wel op aangedrongen. De provincie heeft aan deze verzoeken geen gehoor gegeven. 106 De motivatie hiervoor ontbreekt.

5.1.2 Drie problemen oplossen De deelnemende partijen willen met het programma drie problemen oplossen. Het eerste probleem is de toenemende bezorgdheid van de inwoners van de gemeente Westerveld. Het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen leidt namelijk tot een toenemende polarisatie. Met dit programma willen de opstellers dat telers, omwonenden, overheden en maatschappelijke organisaties deze problematiek gezamenlijk oppakken.107 Het tweede probleem dat het programma wil oplossen, is de milieubelasting van chemische gewasbeschermingsmiddelen. Telers beschikken niet over goede alternatieven, terwijl de hoeveelheid gewasbeschermingsmiddelen die ze nu moeten gebruiken een grote impact heeft op de kwaliteit van de leefomgeving. Volgens het programma zijn kennis, geld en draagvlak nodig om de transitie te maken.108 Ten derde is er volgens het programma onvoldoende praktisch toepasbare kennis over duurzame landbouwsystemen. Het gaat daarbij niet alleen om het eindresultaat, maar ook om ‘een overgang die in een constructieve verbinding met omwonenden wordt vormgegeven en uitgevoerd’. Binnen het programma willen telers nieuwe kennis ontwikkelen en toepassen.109

104 Uitvoeringsprogramma Toekomstvisie gewasbescherming 2023, p. 45. 105 Uitvoeringsprogramma Toekomstvisie gewasbescherming 2023, p. 45. 106 Meten=Weten, Brief aan Provinciale Staten Drenthe, gemeenteraad Westerveld en Vaste commissie voor LNV van de Tweede

Kamer, Onderwerp: Analyse door Meten=weten van het Programma Duurzame Bollenteelt Drenthe, 3 juni 2021. 107 Programmavoorstel duurzame bollenteelt in Drenthe, 29 maart 2021, p. 2. 108 Programmavoorstel duurzame bollenteelt in Drenthe, 29 maart 2021, p. 2. 109 Programmavoorstel duurzame bollenteelt in Drenthe, 29 maart 2021, p. 3.

40

Zorgen voor morgen - Bollenteelt in Drenthe

5.2

Wie nemen deel (en wie niet)

In deze paragraaf beschrijven we de deelnemers aan het programma en twee adviserende leden van de stuurgroep. Natuur- en milieuorganisaties en omwonenden zijn geen onderdeel van het programma. Deze actoren lichten we ook toe. In tabel 2 geven we de deelnemers aan het programma weer. We maken daarbij een verdeling tussen overheden, organisaties uit de sector, telers en adviserende leden. Tabel 2: Deelnemers van het programma Duurzame Bollenteelt Drenthe

Soort organisatie

Deelnemende organisaties

Overheden

Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, provincie Drenthe, gemeente Westerveld en het waterschap Drents Overijsselse Delta

Organisaties uit de sector

KAVB, Agrifirm en HLB-BV

Telers

10 telers uit de gemeente Westerveld

Adviserende leden

LTO Noord en een adviserend lid ten behoeve van het omwonendenperspectief

5.2.1 Deelnemers De provincie is, in de persoon van de gedeputeerde, voorzitter van de stuurgroep en daarmee van het programma Duurzame Bollenteelt Drenthe. Zij is verantwoordelijk voor de samenstelling van de stuurgroep. 110 In de praktijk hebben de projectpartners gezamenlijk bepaald wie de vertegenwoordigers in de stuurgroep zijn. De provincie neemt inhoudelijk het voortouw binnen spoor 2. HLB-advies is gevraagd projectleider te zijn van de sporen 1 en 3 en is tevens penvoerder van het programma (voor de sporen, zie paragraaf 5.1). 111 Agrifirm vertegenwoordigt de deelnemende leveranciers, Agrifirm, CAV Agrotheek en WPA Robertus Alb. de Groot, binnen het programma. 112 HLB is verantwoordelijk voor de opzet, de uitvoering en het interpreteren van resultaten van de onderzoeken en de experimenten.113 De 10 telers die deelnemen zijn allemaal lid van KAVB en hebben allemaal het convenant van de gemeente Westerveld ondertekend.

LTO Noord is een ondernemersvereniging voor boeren en tuinders in de negen noordelijkste provincies, waaronder Drenthe.114 Door verschillende voorkeuren van de projectpartners kon LTO Noord geen deelnemer worden, maar wel adviseur.115 Tijdens de startbijeenkomst van de gesprekstafels van de Commissaris van de Koning, op 6 april 2022, vroegen enkele inwoners van Westerveld of ze een bestuurlijke en inhoudelijke rol konden krijgen binnen het programma.116 De programmaleider van HLB-advies agendeerde deze vraag voor de stuurgroepvergadering van 22 juni 2022. De stuurgroep bespreekt dat is toegezegd dat zij met een voorstel zouden komen hoe zij omwonenden inhoudelijk en bestuurlijk zullen

110 Programmavoorstel duurzame bollenteelt in Drenthe, 29 maart 2021, p. 7 en Statencommissievergadering van 7 juli 2021, p. 43

van het transcript. 111 Gebaseerd op een interview met de voorzitter van HLB op 23 oktober 2023. 112 Gebaseerd op een interview met de Director public & coöperative affairs van Agrifirm op 14 september 2023. 113 Programmavoorstel duurzame bollenteelt in Drenthe, 29 maart 2021, p. 4. 114 LTO Noord: https://www.ltonoord.nl/over-lto-noord, benaderd op 20 oktober 2023. 115 Stuurgroep Duurzame Bollenteelt Drenthe, Besluiten stuurgroep DBD vrijdag 7 juli 2023, 7 juli 2023 en gebaseerd op een interview met de Regiovoorzitter van LTO Noord op 10 oktober 2023. 116 Provincie Drenthe, Beknopt verslag startbijeenkomst ‘bollen’ 6 april 2022

41

Zorgen voor morgen - Bollenteelt in Drenthe

betrekken bij het programma Duurzame Bollenteelt Drenthe. De stuurgroep besluit daarvoor iemand te zoeken die ‘neutraal staat ten opzichte van de inhoud van het programma en het geluid kan laten horen van omwonenden’. Het was de bedoeling deze persoon als adviserend lid deel te laten nemen aan stuurgroepvergaderingen.117 De motivatie waarom zij op deze manier invulling geven aan het betrekken van omwonenden is niet bekend. Op 22 september 2022 heeft de stuurgroep haar voorkeur voor een kandidaat uitgesproken, waarna de Gedeputeerde deze persoon benaderde. 118 Tijdens de stuurgroepvergadering van 17 november was deze persoon voor het eerst aanwezig.119 De rol van het adviserend lid is specifiek het toevoegen van het bewonersperspectief binnen de stuurgroep. Dit lid spreekt dus niet námens de bewoners.120 Het adviserend lid agendeerde onder andere het bespreken van prestatie-indicatoren voor de communicatie.121 Het adviserend lid is vervolgens bij alle stuurgroepbijeenkomsten aanwezig geweest. Kader 9: organisatie pilot Duurzame Bollenteelt Drenthe122 De organisatie van het programma bestaat uit vier organen, namelijk de stuurgroep, het programmateam en twee projectgroepen. De stuurgroep adviseert en geeft richting aan het programma. Ook houdt ze toezicht op de vorderingen.

Ze komt éénmaal per jaar bijeen en ze bestaat uit de bestuurlijke vertegenwoordigers van de provincie Drenthe, het ministerie van LNV, HLB, KAVB, de gemeente Westerveld, het waterschap Drents Overijsselse Delta en de vertegenwoordiging van middelendistributeurs. De stuurgroep fungeert als opdrachtgever en deze taak is overgedragen aan de provincie. Het programmateam monitort de voortgang en de resultaten van het programma. Ze komt viermaal per jaar bijeen en bestaat uit de ambtelijke of inhoudelijke vertegenwoordiging van de provincie Drenthe, het ministerie van LNV, HLB, KAVB, de gemeente Westerveld, het waterschap Drents Overijsselse Delta, vertegenwoordigers van telers en de vertegenwoordiging van middelendistributeurs. De Projectgroep onderzoek & middelen voert de programmaonderdelen onderzoeksprogramma en middelenpakket uit. De deelnemende telers, de KAVB en de middelendistributeurs zitten in de projectgroep en HLB verzorgt de projectleiding. De projectgroep komt in ieder geval viermaal per jaar bijeen. De onderzoekscommissie, die onderdeel is van de projectgroep, komt tweemaal per jaar bijeen. De projectgroep communicatie voert het programmaonderdeel dialoog uit. HLB, KAVB, de ambtelijke vertegenwoordigers van de provincie Drenthe, de gemeente Westerveld, het waterschap Drents Overijsselse Delta, telers en middelendistributeurs zitten in deze projectgroep.