1. Essay Bouwen op leerlingaantallen - de politiek van tellen in de onderwijshuisvesting van Meierijstad, NSOB 2024

De politiek van tellen in de onderwijshuisvesting van Meierijstad

op leerlingaantallen Christiaan van der Kaaij Annemarie van der Wilt Martin Schulz

drs. Christiaan van der Kaaij is als onderzoeker en opleidingsmanager verbonden aan de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur. Hij studeerde bestuurskunde en rondde zijn master Governance & Management van Complexe Systemen af aan de Erasmus Universiteit Rotterdam. Ook is hij host van de NSOB-podcast ‘Uit de School’.

Annemarie van der Wilt MSc is als onderzoeker en opleidingsmanager verbonden aan de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur. Eerder deed zij onderzoek naar crisis­ management in de publieke sector aan de Universiteit Leiden.

dr. Martin Schulz is co-decaan en directeur van de denktank van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur. Zijn onderzoek richt zich met name op vraagstukken die zich afspelen in de gevoeligheid op het snijvlak van politiek en bestuur.

Inhoudsopgave 1.

Inleiding

4

1.1

Als de werkelijkheid zich niet aan de prognose houdt

5

1.2

Prognosticeren als uitdrukking van een breder debat

6

1.3 Dit essay: onderwijshuisvesting en de politiek van tellen 2.

De politiek van tellen

2.1

Tellen in model

2.2

Waarom wordt er geteld?

2.3

Wat wordt er geteld?

2.4

Wie telt er (mee)?

2.5

Hoe wordt er geteld?

2.6

Wanneer wordt er geteld?

2.7

Welk verhaal wordt zo verteld?

2.8

Wat politiek is

7

9

9 10

11 12 13 14 15

16

3. Onderwijshuisvesting in Meierijstad

18

3.1

Waarom er wordt geteld: allocatie van middelen

18

3.2

Wat er wordt geteld: wat mee kan in het model

20

3.3

Wie er telt: een externe marktpartij

25

3.4 Hoe er wordt geteld: van verleden naar toekomst, van deel naar geheel 3.5

26

Wanneer er wordt geteld: jaarlijks

29

3.6 Welk verhaal er wordt verteld: het verhaal van onderwijshuisvesting 3.7

31

Onderwijshuisvesting en de politiek van tellen

Bouwen op leerlingaantallen

33

2

4.

Bouwen op leerlingaantallen

36

4.1

Forecasting en foresighting

4.2

Een politiek gesprek

4.3

Omgaan met voorspelbare verrassingen

4.4

Tot besluit: besluiteloosheid als risico

42

Bijlage: Onderzoeksverantwoording

44

36

38

Bouwen op leerlingaantallen

39

3

1. Inleiding Een school voor Veghels Buiten Wanneer in 2008 Veghel een eigen ‘buiten’ krijgt, onderzoekt de gemeente Veghel of het nodig is om in de plannen voor de nieuwe wijk – waar op dat moment 600 woningen gebouwd moeten gaan worden – ook een basisschool op te nemen. Met een school in Veghels Buiten kunnen de kinderen die in de wijk geboren worden of komen wonen naar een school dichtbij huis, samen met de kinderen uit de buurt. De op dat moment geldende stichtingsnorm voor de oprichting van een nieuwe school – het minimale aantal leerlingen dat binnen een aantal jaar na de start behaald moet worden – gooit echter roet in het eten; die blijkt onhaalbaar. De bouw van de wijk begint daarom zonder dat er een school in het plan is ingetekend. De capaciteit van de scholen in aangrenzende wijken wordt in de daaropvolgende jaren zodanig aangepast dat de kinderen uit Veghels Buiten ook van een plek in de klas kunnen worden voorzien. Na de financiële crisis krabbelt de woningmarkt weer op. Ook Veghels Buiten wordt in die jaren alleen maar groter.

In 2023 wordt zelfs besloten om de al geplande 1200 te bouwen woningen in Veghels Buiten Noordoost versneld te realiseren.1 Als het in die periode in de gemeenteraad van Meierijstad – een fusie van Veghel, Sint-Oedenrode en Schijndel – gaat over onderwijshuisvesting rijzen er vragen: de wijk wordt steeds groter, moet daar niet een eigen school komen? Twee schoolbesturen met scholen in de aangrenzende wijken van Veghels Buiten vragen in 2023 toestemming aan de minister van Onderwijs om een school te stichten in Veghels Buiten. Niet in de laatste plaats omdat de leerlingenprognose uitwijst dat Veghels Buiten tussen de 500 en 600 schoolgaande kinderen zou gaan voortbrengen. Omdat elementen van de stichtingsnorm inmiddels gewijzigd zijn kan nu wél worden voldaan en beide besturen krijgen toestemming. Dat betekent dat de gemeente Meierijstad voor de uitdaging staat dat de scholen vanaf augustus 2025 moeten worden gehuisvest in Veghels Buiten, een wijk waar op dat moment nog geen schoolgebouw is ingetekend of gebouwd. Het is zeer de vraag hoeveel kinderen naar de nieuw te stichten scholen zullen gaan en hoe groot de scholen dan moeten zijn. De kinderen die nu in Veghels Buiten wonen, gaan immers op dit moment naar scholen in de aangrenzende wijken en hun mogelijke broertjes en zusjes (straks) 1

De Jong, J. (01-08-2023). Versneld 1200 nieuwe huizen in Veghels Buiten Noordoost. Omroep Meierij.

Bouwen op leerlingaantallen

Inhoudsopgave

4

waarschijnlijk ook. Het is zeer de vraag of die terugkomen voor een nieuwe school die dichterbij huis staat. Maar hoe verandert dat als die gezinnen verhuizen en er andere gezinnen voor in de plaats komen? En dan loopt er ook nog een brede doorgaande weg dwars door de wijk. Wat vinden ouders ervan dat hun kinderen die elke dag moeten oversteken om op school te komen? Kan dat een dealbreaker zijn? Voor hoeveel kinderen moet er dán, ook dáármee rekening houdend, onderwijshuisvesting worden geregeld? Uit deze vragen blijkt al hoe lastig het is om de eerste jaren van een nieuw te stichten school te voorspellen, en met die onvoorspelbaarheid krijgt ook de gemeente te maken, als verantwoordelijke voor de huisvesting van de school, die vanaf dag één geregeld moet zijn.

1.1

Als de werkelijkheid zich niet aan de prognose houdt

De toekomst laat zich over het algemeen niet kennen. Dat geldt ook voor toekomstige leerlingenaantallen waarop scholen gebouwd worden. Hoe daar in veel gemeenten, zo ook in Meierijstad, mee om wordt gegaan, is door het maken van een prognose (letterlijk, vanuit het Latijn: ‘voorkennis’). Prognoses zijn voorspellingen over de toekomst, gebaseerd op informatie over het heden en verleden. Een prognose veronderstelt dat de toekomst zich redelijkerwijs zal houden aan ervaringen uit het verleden. Het voorbeeld van Veghels Buiten laat mooi zien hoe een prognose werkt: er wordt een aantal kinderen verwacht in een wijk, op basis waarvan besloten wordt dat een school niet gesticht kan worden. Later, wanneer de wijk stevig uitbreidt, is het nodige leerlingaantal er wel, maar zijn de kinderen die eerder voorspeld waren, inmiddels allemaal naar scholen in de omgeving getrokken. De omstandigheden zijn in geval van Veghels Buiten zo dat het verleden voorlopig geen goede voorspeller voor de toekomst is. De werkelijkheid houdt zich dan niet aan prognoses. Op het terrein van onderwijshuisvesting is het Integraal Huisvestingsplan (IHP) het regulerende beleidsdocument in de gemeente Meijerijstad. In het raadsvoorstel tot vaststelling van het IHP 2022-2037 is te lezen: “De in het IHP opgenomen voorzieningen zijn mede gebaseerd op de ontwikkeling van de leerlingenaantallen in onze gemeente.

Daarvoor is de meest recente leerlingenprognose gebruikt […]. Voor deze ‘nieuwe’ leerlingenprognose zijn de meest recente data gebruikt, zoals de bevolkingsgegevens van de afgelopen vijf jaar, de woningvoorraad per 1 januari 2020, de woningbouwplanning voor de komende jaren en de leerlingenaantallen per 1 oktober 2020 en 1 oktober 2021 en

Bouwen op leerlingaantallen

Inhoudsopgave

5

de aan deze twee teldata gekoppelde herkomstgegevens van de leerlingen (uit welke voedingsgebieden zijn de leerlingen van elke school in Meierijstad afkomstig?).’’2 Demografische gegevens (zoals bevolkingsgegevens, woningvoorraad, woningbouwplanning en leerlingenaantallen), vormen input voor het maken van leerlingprognoses en zijn daarmee een belangrijke bron van informatie voor beleidsmakers. Ze brengen een bevolking in kaart, ordenen die, analyseren die, geven aan hoe die er nu uitziet en hoe die zich in de toekomst zal ontwikkelen. Het zijn cijfermatige weergaven van een (vermoede) werkelijkheid. Tegelijkertijd vertellen cijfers en getallen altijd een verhaal, terwijl ze vaak worden gelijkgesteld aan of verward met feiten. Ook achter iets dat in aantallen, percentages of verhoudingen wordt gepresenteerd, gaan keuzes en beslissingen schuil. Wat wordt wel in een model meegenomen en wat niet? Hoe zwaar wegen factoren ten opzichte van elkaar in de berekening? En wat kan niet worden gemeten en blijft daarom buiten beschouwing? Het zijn vragen die niet vanzelf worden gesteld, maar die voor het begrijpen van prognoses, gebaseerd op demografische en andere gegevens, wel degelijk van belang zijn.

Strategieën om te kwantificeren (tellen, schatten, meten, berekenen of analyseren) komen met een eigen backstory, een achtergrond die beleidsmakers iets kan vertellen over de dominante verhaallijn.3 Eenmaal in een rapportage of presentatie gegoten lijken cijfers voor zich te spreken en bieden ze houvast in de meest complexe vraagstukken. Juist dan is de vraag: wat is het verhaal achter deze cijfers? Beleid maken op basis van cijfers zonder rekening te houden met het verhaal achter cijfers, kan gevolgen hebben voor de effecten die het beleid sorteert. De wetenschap noemt dat de politiek van tellen. 4

1.2

Prognosticeren als uitdrukking van een breder debat

Vragen rondom prognoses en demografie spelen niet alleen in Meierijstad – het thema krijgt ook landelijk aandacht. Dat blijkt bijvoorbeeld als in 2022 de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, mede namens de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de Staatscommissie 2 3 4

Gemeente Meierijstad (2021). Integraal Huisvestingsplan (IHP) primair en voortgezet onderwijs 2022-2037. Twist, M.J.W. van (2023). Woorden wisselen. Naar een hertaling van besturen, organiseren en adviseren. Tweede, geheel herziene editie. Den Haag: Boom. Zie onder meer Porter, T. (1995). Trust in numbers: The pursuit of objectivity in science and public life. Princeton, NJ: Princeton University Press; Andersson, A. & D. Wagner (2018). The Micro-Politics of Counting. In Research in mathematics education (pp. 191-209); Martin, A. & M. Lynch (2009). Counting Things and People: The Practices and Politics of Counting. Social Problems, 56(2), 243-266.

Bouwen op leerlingaantallen

Inhoudsopgave

6

Demografische Ontwikkelingen 2050 in het leven roept. Deze commissie heeft tot taak de regering te adviseren over scenario’s, beleidsopties en handelingsperspectieven van de regering in relatie tot de maatschappelijke gevolgen van demografische ontwikkelingen, in het bijzonder vergrijzing en migratie.5 In haar rapport, Gematigde Groei, plaatst deze staatscommissie kanttekeningen bij het vermogen van demografie om te voorspellen. De commissie stelt dat ook demografie ten diepste een menswetenschap is, waarvan uitkomsten – óók van modellen – zorgvuldig moeten worden behandeld.6 Niet alleen gebeurtenissen, maar ook gegevens uit het verleden bieden zodoende geen garanties voor de toekomst. Tegelijkertijd, concludeert de commissie, is er wel een referentiekader nodig om beleidskeuzes te kunnen maken. In het geval van een flinke toename van het aantal geboorten binnen een gemeente is vandaag actie nodig, zodat er in de toekomst voldoende klaslokalen zijn om kinderen van een stoel en tafel te kunnen voorzien. Het benutten van demografische informatie kan nodig en behulpzaam zijn, maar goed gebruik daarvan is niet vanzelfsprekend.

1.3 Dit essay: onderwijshuisvesting en de politiek van tellen Dit essay is geschreven in opdracht van de Rekenkamer van de gemeente Meierijstad. Aan de hand van het onderwijshuisvestingsbeleid analyseren we in dit essay hoe in de totstandkoming van beleid gebruik wordt gemaakt van demografische gegevens en prognoses. We vertellen het verhaal achter de cijfers die gebruikt worden op dat beleidsterrein, duiden het verhaal en laten zien hoe de politiek van tellen vorm krijgt in het onderwijshuisvestingsbeleid. Vervolgens gebruiken we de inzichten uit de casus om meer in algemene zin het gesprek tussen raad en college over de politiek van tellen naar de toekomst toe vorm te geven. Aan dit essay liggen een literatuur- en documentenstudie ten grondslag, evenals interviews met (ambtelijk) betrokkenen rondom onderwijshuis­ vesting, de portefeuillehouder en gemeenteraadsleden uit Meierijstad en schoolbestuurders van verschillende typen onderwijs in de gemeente. Een verantwoording van het onderzoek waarop dit essay is gebaseerd, is opgenomen in de bijlage.

5 6

Stcrt. 2022, 22818. Staatscommissie Demografische Ontwikkelingen 2050 (2024). Gematigde groei – rapport van de Staatscommissie Demografische Ontwikkelingen 2050.

Bouwen op leerlingaantallen

Inhoudsopgave

7

In het nu volgende hoofdstuk zetten we de theoretische achtergrond van de politiek van tellen uiteen. We presenteren daarin een denkraam om de politiek van het tellen in het onderwijshuisvestingsbeleid mee in kaart te brengen. In het derde hoofdstuk beschrijven we hoe de politiek van tellen er in de context van onderwijshuisvesting in Meierijstad uitziet. We analyseren dan op basis van het denkraam de praktijk in Meierijstad. We laten bovendien zien waar en hoe in dat denkraam politiek aan de orde is. In het vierde hoofdstuk gaan we in op onze conclusies en aanbevelingen. We laten zien dat naast tellen ook altijd aandacht nodig is voor vertellen. Vervolgens gaan we in op de vraag hoe naar de toekomst toe kan worden omgegaan met onzekerheden die inherent in de politiek van tellen aanwezig zijn.

Bouwen op leerlingaantallen

Inhoudsopgave

8

2. De politiek van tellen Bouwen en bijstellen Op 17 maart 2020 ontvangt de gemeenteraad van Meierijstad een raadsvoorstel voor de vervanging van basisschool Petrus en Paulus in Eerde, Veghel. Het heeft niet de voorkeur om het pand te vervangen, maar er wordt een alternatieve locatie betrokken door de school te plaatsen in en naast de Heilige Antonius Abtkerk. Daarmee komt er een mooie nieuwe school, én de kerk blijft als beeldbepalend gebouw (de kerk stamt uit 1872) voor de toekomst behouden. In het IHP van 2019 is een bedrag beschikbaar gesteld. In dat IHP werd uitgegaan van een bepaald aantal benodigde vierkante meters. Die vierkante meters zijn berekend op basis van de prognoses van dat moment. In 2020 komen nieuwe prognoses beschikbaar, en blijkt dat er bijna 150 vierkante meter méér nodig is om alle verwachte leerlingen op de ‘nieuwe’ Petrus en Paulus te kunnen huisvesten. Het bedrag dat daarmee eerder beschikbaar is gesteld, is onvoldoende. Het extra benodigde krediet bedraagt bijna €400.000,-. Dat bedrag wordt noodzakelijk geacht om de school te kunnen bouwen.

2.1

Tellen in model

De zoektocht naar objectieve en onbetwistbare feiten komt vaak uit bij cijfers. Dat zien we ook in het geval van de Petrus en Paulus school. Door te berekenen, te tellen of statistische analyse te gebruiken kan achterhaald worden hoe het écht zit. Aangepaste cijfers geven dan een veranderende werkelijkheid weer. Het verschaft inzicht in een bepaald fenomeen, waarmee ingeschat kan worden wat de gevolgen van een bepaalde interventie (kunnen) zijn. Cijfers worden ook als basis voor prognoses gebruikt. Prognoses die ons iets vertellen over hoe de toekomst zich zal ontvouwen – al vertellen die cijfers en prognoses nooit het hele verhaal. Het lijkt misschien alsof cijfers voor zich spreken en een duidelijk beeld schetsen,7 maar de vraag die minder vaak wordt gesteld, is hoe die cijfers eigenlijk tot stand zijn gekomen. Welke methodieken zijn gehanteerd? Wie heeft de data verzameld? Hoe worden getallen gepresenteerd?8

7

8

Jong, I. de, M.J.W. van Twist, D. Bressers & J.M. Schram (2018). Gevoel voor getallen; Een zoektocht naar de politieke en psychologische dimensies van tellen in beleid. Den Haag: Nederlandse School voor Openbaar Bestuur. Kuipers, G.M., T.A.M. van Delden & M.J.W. van Twist (2022). Verantwoorden over vertrouwenswerk. Een kwestie van tellen én vertellen. Den Haag: Nederlandse School voor Openbaar Bestuur.

Bouwen op leerlingaantallen

Inhoudsopgave

9

Kuipers, Van Delden en Van Twist (2022) hebben een model ontwikkeld dat bestaat uit zes vragen om verschillende aspecten van de politiek van tellen in kaart te brengen. Zij presenteren die zes vragen in het navolgende model.

Waarom wordt er geteld? Welk verhaal wordt zo verteld?

Wat wordt er geteld? vragen bij tellen en vertellen

Wanneer wordt er geteld?

Wie telt er (mee)? Hoe wordt er geteld?

Voordat we dit model in het volgende hoofdstuk gebruiken voor de analyse van het onderwijshuisvestingsbeleid in Meierijstad, werken we in het vervolg van dit hoofdstuk eerst per vraag uit hoe de politiek van tellen gestalte krijgt.

2.2

Waarom wordt er geteld?

Tellen, een vraagstuk in cijfers vatten, kan behulpzaam zijn om allerlei redenen: het kan helpen ontwikkelingen zichtbaar te maken, afwijkingen te identificeren en trends te duiden. Zo kan een ontwikkeling van geboortecijfers in een gemeente bijvoorbeeld het gevolg zijn van de aanleg van een nieuwe wijk of van – al dan niet – effectief vergrijzingsbeleid. Neem die ontwikkelingen van de afgelopen tijd samen en er ontstaat een beeld hoe de ontwikkeling op de lange termijn gemiddeld zal verlopen. In het bedrijfsleven voorspellen dit soort ontwikkelingen de markt. Overheden gebruiken dit soort ontwikkelingen evengoed. Er wordt geteld, omdat tellen een sociale werkelijkheid zichtbaar en te duiden maakt. Met die zichtbaarheid – in de vorm van bijvoorbeeld demografische gegevens of prognoses – krijgen overheden de kans om handelingsrepertoire te ontwikkelen.9

9

Scott, J. (1998). Seeing Like a State: How Certain Schemes to Improve the Human Condition Have Failed. Yale University Press.

Bouwen op leerlingaantallen

Inhoudsopgave

10

Tellen wordt nooit ‘zomaar’ gedaan. Tellen kan verschillende doelen dienen. Statistiek wordt gebruikt om inzicht te verkrijgen: hoeveel mensen van een bepaalde leeftijd wonen er in een wijk? Met die statistiek is het vervolgens mogelijk om te vergelijken: hoe ziet wijk A eruit ten opzichte van wijk B? Ook worden cijfers gebruikt om gedrag te beïnvloeden: denk aan de schijf van vijf of de aanbevolen dagelijkse hoeveelheid (ADH), cijfers die mensen helpen gezond te leven. Op die manier helpen cijfers ook bij het inzichtelijk maken en verbeteren van publieke waarden.10 Er wordt geteld om een trend of ontwikkeling waar te nemen en indien nodig van handelingsrepertoire te voorzien.

2.3

Wat wordt er geteld?

Wanneer het te tellen vraagstuk gedefinieerd is, is de volgende stap om vast te stellen wat onderdeel moet uitmaken van de ‘telling’. Wat wordt er geteld? Dat lijkt een eenvoudige vraag, maar er zitten een aantal zeer ingewikkelde processen en keuzes achter. Eén daarvan is de heuristiek: het terugbrengen van een onoverzichtelijk complex geheel tot eenheden die wél telbaar zijn. Het overwegen en besluiten van de elementen die geteld moeten worden – en de elementen die niet geteld moeten worden – is een aangelegenheid van (politieke) keuzes.11 Hoe kan gemeten worden hoeveel kinderen er over vijf jaar gebruikmaken van een onderwijsvoorziening? Dat zou kunnen door bijvoorbeeld een onderscheid te maken tussen ‘aantal geboorten’, ‘verhuizingen’ en ‘nieuwbouw’, maar het zou zo maar kunnen dat dit leidt tot een onvolledig beeld en een ander onderscheid. Wat wel en niet wordt meegenomen in een telling, hangt samen met het eigen perspectief op het vraagstuk, de idee daarbij en de elementen die van belang worden geacht. Keuzes maken in wat er wordt geteld, is geen onschuldige aangelegenheid. Het heeft verstrekkende invloed op de uitkomst van de telling. Wat wordt meegenomen onder ‘zware mishandeling’ en wat is een ‘licht vergrijp’? Een ander voorbeeld, gebruikt door Tazzioli (2015), is het sterftecijfer van migranten in het Middellandse Zeegebied.

Organisaties tellen daar doden, met telverschillen die in de duizenden kunnen lopen. Die verschillen vloeien voort uit de criteria die worden aangehouden bij het tellen. Het verschil tussen die aantallen zit in feite dus in een ander antwoord op de vraag wanneer een

10 Thévenot, L. (2019). Measure for Measure: Politics of Quantifying Individuals to Govern Them. Historical Social Research / Historische Sozialforschung afl. 44(2 (168)), p. 44–76. 11 Andersson, A. & D. Wagner (2018). The Micro-Politics of Counting. In: Bartell, T. (red.). Toward Equity and Social Justice in Mathematics Education. (Research in Mathematics Education.) New York: Springer.

Bouwen op leerlingaantallen

Inhoudsopgave

11

migrant overleden is. Is dat wanneer ze een bepaalde tijd vermist zijn, of moet hun lichaam ook daadwerkelijk gevonden zijn?12 Ook publieke waarden worden gemeten en uitgedrukt in cijfers. Waarden zijn niet te tellen: hoe tel je de ‘kwaliteit van leven’? Het antwoord daarop is het vertalen van een abstract concept naar elementen die meetbaar en concreet zijn.13 Je zou, als gedachtenexperiment, ‘respect’ uiteen kunnen zetten in een aantal elementen: denk aan de hoeveelheid incidenten op straat of het aantal bedreigingen van dienstverleners. De keuzes voor die elementen en de operationalisering daarvan hebben grote consequenties voor de telling. Wie een concept als ‘respect’ wil meten, heeft dus in de telling al te maken met (politieke) keuzes, en dan moet het tellen zelf nog beginnen.14

2.4

Wie telt er (mee)?

Omdat ieder mens een eigen, bepaalde associatie met en een relatie tot bepaalde thema’s of vraagstukken heeft, is het relevant om te duiden wie er telt. Het kan uitmaken of degene die telt zelf deel uitmaakt van dat wat wordt geteld. Wordt er geteld van achter een bureau, of ‘op straat’? Of, met andere woorden: wordt er centraal geteld door een instantie, of doen mensen in de samenleving dit zelf? Omdat de perceptie van een vraagstuk in beide situaties nogal kan verschillen, kan dat ook leiden tot andere uitkomsten. Dat gaat enerzijds over de teller zelf, maar ook over de manier waarop de teller kijkt naar dat wat geteld wordt. Mensen en organisaties hebben vaak zelf belang bij een bepaalde uitkomst en dus bij een bepaalde manier van tellen.15 Ook als onafhankelijke, externe, professionele partijen tellen, kunnen ze een belang hebben, bijvoorbeeld als hun manier van tellen of hun model een marktpositie heeft. Daarnaast is er het risico op bias, al dan niet bewuste vooringenomenheid van tellers. Wanneer er onduidelijk bestaat over wie telt, wordt ook het perspectief van waaruit wordt geteld onvoldoende duidelijk gemaakt.

12 Tazzioli, M. (2015). The politics of counting and the scene of rescue. Radical Philosophy, afl. 192, p. 2-6. 13 Bruno, I., F. Jany-Catrice & B. Touchelay (2016). The Social Sciences of Quantification: From Politics of Large Numbers to Target-Driven Policies. New York: Springer. 14 Kuipers, G.M., T.A.M. van Delden & M.J.W. van Twist (2022). Verantwoorden over vertrouwenswerk. Een kwestie van tellen én vertellen. Den Haag: Nederlandse School voor Openbaar Bestuur. 15 Chin-A-Fat, N.M.H., M.A. van der Steen, M.J.W. van Twist & K.J. Scherpenisse (2013). Wedijveren om de wereldtop; Over de invloed van internationale ranglijsten. Den Haag: Nederlandse School voor Openbaar Bestuur.

Bouwen op leerlingaantallen

Inhoudsopgave

12

2.5

Hoe wordt er geteld?

Een telling kan overzichtelijk zijn: mensen in de rij tellen of een document doorzoeken met ‘CTRL+F’ om te achterhalen hoe vaak een bepaald woord erin voorkomt. Het wordt al uitdagender wanneer een verkiezingsuitslag vastgesteld moet worden. Tellen met de hand heeft als voordeel dat er een menselijke inschatting gemaakt kan worden over wat we zien. Een nadeel is de intensiviteit van dat proces en het risico op menselijke fouten. Machinaal tellen kent als voordeel dat het sneller en efficiënter is, maar tegelijkertijd kan een machine een stem niet meetellen als een hokje niet keurig ingekleurd is (niet heel dikgedrukt, misschien net iéts buiten het hokje). Bovendien kan de computer zelf de stemmen niet hertellen, de computer kan alleen de uitslag nog eens uitdraaien. In Nederland staat in de keuze hoe stemmen geteld worden het vertrouwen in de menselijke teller centraal. Men gaat er van uit dat de menselijke teller eigen overtuigingen loslaat en neutraal opereert. En wanneer dat afwijkt (bijvoorbeeld in Rotterdam, toen een medewerkster van een stembureau op social media aangaf alle stemmen op Geert Wilders en Thierry Baudet te verscheuren), is de verontwaardiging enorm.16 Er wordt bovendien geaccepteerd dat de mens fouten maakt, die daardoor ook als menselijke fouten gezien worden.

Wat eventueel mis kan gaan in een computer of algoritme is niet of nauwelijks nog te achterhalen of reconstrueren. Er is dan meer vertrouwen in een menselijk proces waarin fouten gezien kunnen worden, dan in een geautomatiseerd proces dat maar door weinig mensen écht begrepen wordt. Bij de vraag hoe er geteld wordt kan ook spelen dat cijfers in een bepaalde context gebruikt worden, terwijl ze in een andere context – en zodoende met een ander doel - zijn verzameld. Dan kan het zo zijn dat de manier waarop is geteld invloed heeft op de manier waarop het fenomeen gepresenteerd wordt. Wanneer het gaat over asielzoekers die overlast veroorzaken wordt bijvoorbeeld gebruik gemaakt van politiecijfers. Die cijfers zijn echter voortgekomen uit politieregistraties van agenten ter plaatse – niet de uiteindelijke juridische duiding van wat daar dan is gebeurd en de eventuele daaraan door de rechter verbonden consequenties. De manier van tellen sluit dan niet aan bij het doel waarvoor de cijfers worden gebruikt. Er kan dan een onjuist beeld ontstaan.17

16 Krol, F. van der & I. Subasi (2021, 17 maart). Gemeente Rotterdam stuurt medewerker stembureau weg na ‘grap’ over Forum en PVV. Het Parool. 17 Twist, M.J.W. van, T.A.M. van Delden & I. de Jong (2020). Oog voor het overige; Evaluatie van de totstandkoming van het incidentenoverzicht in de Rapportage Vreemdelingenketen 2018. Den Haag: Nederlandse School voor Openbaar Bestuur.

Bouwen op leerlingaantallen

Inhoudsopgave

13

Chin-A-Fat en anderen (2013) beschrijven een aantal risico’s die in ogenschouw genomen dienen te worden wanneer manieren van tellen overwogen worden:18 • Subjectieve indicatoren: wanneer het onduidelijk is hoe bepaalde indicatoren precies worden gemeten; • Constructvalidatie: wanneer er onduidelijkheid is over de definitie van hetgeen dat we gaan meten. Als dat zo is kan het zo zijn dat alleen de ‘overzichtelijke’ criteria worden meegenomen. Het kan dan lijken alsof we het fenomeen begrijpen via deze indicatoren, maar eigenlijk wordt een specifiek element van een concept uitgelicht om een oordeel over het

•

geheel te kunnen geven. Daardoor kan het vraagstuk (ten onrechte) in complexiteit ‘te eenvoudig’ weergegeven worden. Probleem van vergelijkbaarheid: is het eigenlijk wel mogelijk om systemen, overheden of organisaties met elkaar te vergelijken?

2.6

Wanneer wordt er geteld?

Niet alleen wat en hoe, maar ook wanneer er wordt geteld is een keuze in de politiek van tellen. Voor welk(e) telmoment(en) wordt gekozen, kan namelijk een significant verschil maken voor de nauwkeurigheid en volledigheid van de verkregen gegevens. Tellingen kunnen op verschillende momenten plaatsvinden, afhankelijk van het doel en de vereisten. Sommige tellingen vinden plaats per incident of gebeurtenis, zoals het aantal daklozen dat hulp zoekt bij een opvang na een bepaalde noodsituatie. Regelmatige tellingen geven een gedetailleerd beeld van de situatie en kunnen fluctuaties over tijd helpen vastleggen. Een daklozenopvang kan bijvoorbeeld het aantal personen tellen dat dagelijks langskomt om inzicht te krijgen in de dagelijkse bezetting of de mogelijke omvang van de problematiek. Minder frequente, maar wel regelmatige tellingen, zoals per kwartaal of jaarlijks, kunnen eenvoudiger zijn om uit te voeren, maar geven een minder gedetailleerd beeld van de situatie. Verschillende partijen kunnen verschillende momenten gebruiken om dezelfde situatie te tellen, afhankelijk van hun doelen en definities. Zo kan een overheidsinstantie de daklozenproblematiek tellen door te registreren wie op een specifieke dag een vast adres heeft en wie dat niet heeft. Dit kan afwijken van de telling van een daklozenopvang, die het aantal personen telt dat zij dagelijks helpt.

Frequentere en meer gedetailleerde tellingen, zoals dagelijkse metingen, creëren een nauwkeuriger en vollediger beeld van de situatie. De keerzijde daarvan is dat dergelijke tellingen arbeidsintensief en complex kunnen zijn. Capaciteit kan mede bepalend zijn voor het bepalen van (het aantal) telmomenten.

18 Chin-A-Fat, N.M.H., M.A. van der Steen, M.J.W. van Twist & K.J. Scherpenisse (2013). Wedijveren om de wereldtop; Over de invloed van internationale ranglijsten. Den Haag: Nederlandse School voor Openbaar Bestuur.

Bouwen op leerlingaantallen

Inhoudsopgave

14

2.7

Welk verhaal wordt zo verteld?

Een cijfer dat op zichzelf staat, zegt niet zoveel. ‘5’ is pas relevant wanneer we het hebben over ‘5 op de 6’ (relatief veel) of ‘5 op de 100’ (relatief weinig). Een vergelijking is een manier om een verhaal over cijfers te vertellen. Dan is wel cruciaal welke cijfers er worden vergeleken, welke ontwikkeling daaruit afgeleid wordt en hoe de getallen samen worden gepresenteerd. Bepaalde categorieën samenvoegen (wat valt er eigenlijk allemaal onder het kopje ‘overig’ in een tabel?), alleen een top tien of juist alle data weergeven – het is van invloed op hoe de cijfers worden gezien en geïnterpreteerd. De wijze van presentatie is van groot belang voor hoe de boodschap overkomt en presentatie heeft een enorme invloed op het verhaal dat wordt verteld: we willen allemaal naar een hotel met een 90% tevredenheidsscore en vinden een hotel met een 10% ontevredenheidscore een stuk minder aantrekkelijk.19 Niet alleen de weergave van cijfers, maar ook de interpretatie die daaraan wordt meegegeven, is van belang voor het verhaal dat over cijfers wordt verteld.

Cijfers die stijgen of dalen op het gebied van bijvoorbeeld inkomen, zeggen niet alles over economie of welvaart, terwijl een stijging van inkomen vaak wel wordt gezien als een verbetering van welvaart.20 Het kan ook zo zijn dat er wordt geprobeerd om politieke munt te slaan uit data, of dat cijfers als basis voor beleid worden ingezet zonder dat wordt bevraagd of deze cijfers recht doen aan de werkelijkheid omdat ze bijvoorbeeld uit hun verband worden beschouwd.21 Bij het beoordelen van cijfers en het verhaal dat over cijfers wordt verteld, zijn een aantal aspecten van belang. We noemen er een aantal: • Een referentiepunt (vergelijking met het verleden of met anderen) om de huidige positie te kunnen bepalen; • Een waardeoordeel op basis van dat referentiepunt; • Wanneer een waardeoordeel op basis van een referentiepunt de basis vormt voor een vervolg (beloning, reputatie, voortbestaan); • dan kan dat een krachtige prikkel opleveren om cijfers te bespelen en pervers gedrag te vertonen.22 19 Cain, L.N., E.J. Kim & S. Tanford (2020). Hotel review framing and the “law of small numbers”. Journal of Consumer Behaviour afl. 20(3), p. 501-511. 20 Alonso, W. & P. Starr (1987). The Politics of Numbers. New York: Russel Sage Foundation. 21 Twist, M.J.W. van, T.A.M. van Delden & I. de Jong (2020). Oog voor het overige.

Evaluatie van de totstandkoming van het incidentenoverzicht in de Rapportage Vreemdelingenketen 2018. Den Haag: Nederlandse School voor Openbaar Bestuur. 22 Chin-A-Fat, N.M.H., M.A. van der Steen, M.J.W. van Twist & K.J. Scherpenisse (2013). Wedijveren om de wereldtop; Over de invloed van internationale ranglijsten. Den Haag: Nederlandse School voor Openbaar Bestuur; Kuipers, G.M., T.A.M. van Delden & M.J.W. van Twist (2022). Verantwoorden over vertrouwenswerk. Een kwestie van tellen én vertellen. Den Haag: Nederlandse School voor Openbaar Bestuur.

Bouwen op leerlingaantallen

Inhoudsopgave

15

2.8

Wat politiek is

Politiek gaat over alle strijd en conflict over de verschillen in de samenleving.23 Over alles verschillen we van opvatting: over de vraag wat de kleur van Piet is of dat het Zwarte Piet is, over wie de energietransitie moet betalen, of in die specifieke polder woningen of windmolens zouden moeten staan en ga zo maar door. Politiek is onze hoogste vorm om tot geweldloze beslechting van die strijd en conflicten te komen. De maatschappelijke strijd wordt verbeeld in een daartoe geschapen politieke arena waarin politiek zelf bepaalt wat politiek is. Om te voorkomen dat groepen mensen elkaar met knuppels opzoeken om kwesties op hun manier op te lossen moet politiek alles politiek kunnen verklaren om daarover tot zoveel mogelijk tijdelijke besluiten te komen; de samenleving blijft dan geweldloos. Tijdelijk, omdat de electorale cyclus in de vorm van verkiezingen altijd kan leiden tot een nieuwe machtsverhouding en bijbehorende besluiten. Politieke besluiten worden immers bij meerderheid genomen, waarmee politiek ook ten diepste gaat over de vraag hoe die meerderheid omgaat met de minderheid – in de wetenschap dat wij allemaal van tijd tot tijd tot een minderheid behoren. De meerderheid zou de belangen van de minderheid daarom altijd alleen maar tijdelijk mogen ‘schaden’.

De minderheid zou daarbij de eigen positie in de besluitvorming goed en duidelijk terug moeten zien, en krijgt voor de aangerichte schade mogelijke compensatie. Dat hoeft geen financiële schadevergoeding te zijn, maar kan bijvoorbeeld ook ruimte voor verandering van beleid of herziening van beleid op een ander domein betekenen. In navolging van de Franse politiek filosoof Claude Lefort maken we een onderscheid tussen de politiek en het politieke.24 De politiek zijn de instituties, zoals de verschillende ambten, de gemeenteraad, het college van B&W en de procedures die daar gelden. Het politieke is al die strijd en conflict over het verschil in de samenleving. Het is dus aan de politiek om te bepalen wat zij tot het politieke rekent. Alleen omdat er verschil is, wil niet zeggen dat dit verschil ook tot strijd en conflict leidt en ook als die strijd en conflict er zijn, wil dat niet zeggen dat deze politiek zijn. Ze zijn pas politiek als de politiek dat heeft bepaald. Anders liggen ze ‘gewoon’ in het maatschappelijke domein. Bij het bepalen wat politiek is, is belangrijk vast te houden dat we met de politiek niet alleen de gemeenteraad bedoelen. De politiek is een breder begrip waarin dus ook de andere instituties, zoals het college van B&W een rol en positie hebben. Dat maakt het bepalen van wat politiek is dus niet alleen tot een zaak van de gemeenteraad.

Dat is iets dat veel meer in interactie, in 23 Mouffe, C. (2008). Over het politieke. Kampen: Uitgeverij Klement. 24 Lefort, C. (2016). Wat is politiek? Amsterdam: Boom.

Bouwen op leerlingaantallen

Inhoudsopgave

16

wisselwerking gebeurt. Dus ook het laten zien dat de minderheid wordt en is gezien, dat de minderheid een herkenbare, gemarkeerde positie heeft, is een verantwoordelijkheid van niet alleen de raad, maar ook het college. Op dezelfde manier beperkt het besturen zich niet tot het college alleen. Ook de gemeenteraad en andere instituties ‘besturen’. De gemeenteraad bijvoorbeeld neemt tal van beslissingen die directe invloed hebben op of zelfs bepalend zijn voor hoe het bestuur invulling krijgt. De vaak in het openbaar bestuur gebezigde scheiding dat de gemeenteraad over de politiek gaat en het college over het besturen, is daarmee dus feitelijk niet helemaal juist. Ze staat zelfs in de weg van goede politiek en goed bestuur. Bezien door deze lens van politiek, krijgen de zes vragen van de politiek van tellen specifieke betekenis. De vraag is dan immers welke verschillen, welke verschillende opvattingen of standpunten ten aanzien van die vragen politiek, dus onderwerp van strijd en conflict geacht mogen of zouden kunnen worden. De politiek kan bijvoorbeeld vinden dat wat wordt geteld of hoe wordt geteld of wanneer wordt geteld politiek is. Als dat zo is wil de politiek bij meerderheid beslissingen nemen, omdat gevolgen van deze keuzes door de politiek van groot belang worden geacht en dat zij daarin iets anders wil dan op dit moment gebeurt.

Met andere woorden, het gaat niet alleen om het tellen zélf, maar juist ook om de politieke strijd en conflict die kunnen bestaan omtrent de (vaak impliciete) afwegingen die daarmee gepaard gaan. Daarmee is ook meteen duidelijk dat wij als externe onderzoekers niet kunnen bepalen wat er politiek is of geacht moet worden in de manier van tellen, van prognosticeren voor onderwijshuisvesting. Dat kan alleen de politiek in Meierijstad zelf doen.

Bouwen op leerlingaantallen

Inhoudsopgave

17

3. Onderwijshuisvesting in Meierijstad Prognoses voorbij de eerste indruk Wie wel eens een ‘Overzicht leerlingprognoses PO en VO 2021-2041 Meierijstad’ in handen heeft gehouden, is het misschien gaan duizelen. Tientallen bladzijden met eindeloze rijen met cijfers per jaar van 2021 tot en met 2036. Een document dat vol staat met codes als ‘bl%’, ‘#bg’, ‘#ll’, ‘BG_0405’, ‘BG_0412’ en ‘+opslag’. En bij bijna iedere school staat een credo ‘afvlakkende belangstelling, laatste 3 jaar’. Terwijl er tegelijkertijd voor de periode tot 2036 alleen al in het basisonderwijs een toename van ruim 750 leerlingen wordt geprognosticeerd. Voor wie de cijfers niet als direct betrokkene kent, zijn alle oplopende en aflopende en gelijkblijvende cijferreeksen nauwelijks te doorgronden. Wie zich vervolgens de prognoses laat uitleggen, komt al tot dieper begrip van de cijfers. Er wordt bijvoorbeeld verschil gemaakt tussen leerlingen van vier en vijf jaar oud (BG_0405) en de reguliere klassen in het basisonderwijs (BG_0412). Dat is relevant, omdat de belangstelling voor een bepaalde school van (de ouders van) de vier- en vijfjarigen van invloed kan zijn op de belangstelling van de vier tot en met twaalfjarigen. In de fluctuerende cijfers zijn alle bekende, meetbare veranderingen in demografische gegevens en woningbouwplannen meegenomen.

Dat resulteert in een presentatie van cijfers waarvan de eerste indruk kan zijn dat ze voor zich spreken. Over het exacte aantal leerlingen – tot achter de komma – dat een bepaalde school in een bepaald jaar zal bezoeken, bijvoorbeeld. Tegelijkertijd zijn keuzes onder de cijfers niet zichtbaar. Dat is enerzijds goed te snappen: het zijn immers de uitkomsten van het prognosemodel en blijkbaar de geldende cijfers. Tegelijkertijd is het ook niet te snappen: wat staat er nou eigenlijk écht en wie moet daar dan wat mee doen?

3.1

Waarom er wordt geteld: allocatie van middelen

Op het beleidsterrein onderwijshuisvesting wordt een bijzondere manier van tellen toegepast in de vorm van prognosticeren. Prognosticeren is het voorspellen van toekomstige aantallen op basis van een schatting of raming. Prognosticeren is, zogezegd, een exercitie om de toekomst te tellen. Prognoses zijn voor onderwijshuisvesting zo van belang, omdat scholen bekostigd worden op basis van leerlingaantallen. In het basisonderwijs en het speciaal (basis) onderwijs krijgen schoolbesturen één basisbedrag per leerling en één bedrag Bouwen op leerlingaantallen

Inhoudsopgave

18

per school (de zogenoemde ‘lumpsum’).25 In het voortgezet onderwijs krijgen schoolbesturen een basisbekostiging per leerling en een vast bedrag voor hoofdvestiging en permanente nevenvestigingen, daarnaast is er in bepaalde situaties aanvullende bekostiging mogelijk.26 Deze financieringsmethodiek maakt dat leerlingaantallen voor scholen van groot belang zijn. Ook zijn leerlingaantallen doorslaggevend voor het stichten van een nieuwe school en het al dan niet ontvangen van financiering daarvoor. Eenieder met de ambitie om op een bepaalde locatie een school te stichten, staat dat namelijk zowel in als uit principe vrij, maar om daarvoor vervolgens ook financiering van het Rijk te ontvangen, zal diegene aannemelijk moeten maken dat de zogenoemde ‘stichtingsnorm’ gehaald zal worden.

Stichtingsnormen worden voor iedere gemeente vastgesteld en bepalen welk aantal leerlingen op 1 januari van het elfde jaar na indiening van de aanvraag de school moet bezoeken om de schooldeuren te mogen openen.27 Dat betekent dat wie op het moment van schrijven van dit essay, anno 2024, een aanvraag indient om een school te stichten in de gemeente Meierijstad, op 1 januari 2035 minimaal 200 leerlingen op zijn of haar basisschool moet kunnen verwachten om de school te mogen stichten.28 Om dat aannemelijk te maken, zal de belangstelling voor de te stichten school moeten worden gemeten door ouderverklaringen te verzamelen. Met ouderverklaringen geven ouders aan dat ze het initiatief om een school te stichten steunen. Ouderverklaringen mogen worden afgegeven door ouders van kinderen in een bepaalde leeftijdscategorie en woongebied. Uiteindelijk besluit de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap mede op basis van deze belangstellingsmeting of de school daadwerkelijk mag worden gesticht.29 Niet alleen voor nieuw te stichten scholen zijn prognoses van belang. Ze zijn eveneens belangrijk wanneer bestaande scholen aanvragen doen tot uitbreiding of nieuwbouw. Kortom: de manier waarop onderwijs en de huisvesting daarvan worden bekostigd, maken prognoses onmisbaar op dit beleidsterrein. Dus waarom wordt er geteld? Om te prognosticeren en bekostiging te onderbouwen.

25 26 27 28

Financiering primair onderwijs. Financiering voortgezet onderwijs. Wet op het primair onderwijs (geldend van 01-05-2024 t/m 12-06-2024), artikel 76, lid 1. Regeling van de Minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs, van 16 oktober 2022, nr. POR/202206/000049, houdende aanpassing van de stichtings- en opheffingsnormen voor het basisonderwijs in 2023 (Regeling aanpassing van de stichtings- en opheffingsnormen voor het basisonderwijs in 2023). 29 Stichten school.

Bouwen op leerlingaantallen

Inhoudsopgave

19

Het politieke van tellen In politieke zin geldt dat de vraag ‘waarom wordt er geteld’ een antwoord in zich heeft op de vraag welke informatie er nodig wordt geacht om beleid op te kunnen baseren. Door – politiek – af te wegen hoe een vraagstuk vorm krijgt, wordt duidelijk welke informatie nodig wordt geacht om beleid op te baseren. In het geval van de bestrijding van de coronacrisis werden bijvoorbeeld de IC-capaciteit en het ‘R-getal’ geteld om beleidskeuzes op te baseren. In het geval van onderwijshuisvesting geldt min of meer hetzelfde: er wordt geteld in de vorm van prognoses, zodat gemeenten hun wettelijke verantwoordelijkheid voor onderwijshuisvesting in de praktijk vorm kunnen geven. We kunnen hier niet benoemen wat er politiek is aan deze redenen om te tellen. We kunnen slechts benoemen wat politiek zoal tot het politieke zou kunnen rekenen en dus tot politiek zou kunnen verklaren. Andermaal, of de politiek in Meierijstad dat doet, kan ze alleen zelf bepalen. Het kan ook passend zijn om het juist niet te doen. Uiteindelijk hebben de verwachte leerlingaantallen een reëel effect op de inkomsten van scholen. Dat er wordt geprognosticeerd is zodoende niet alleen voor de gemeente in termen van de toedeling van vierkante meters onderwijshuisvesting van belang, maar ook voor onderwijsbesturen in termen van hun financiering.

Dat zou voor de politiek kunnen betekenen dat zij de volgende vragen kan stellen en van een antwoord kan voorzien: • Welke gevolgen voor de inkomsten van scholen die voortkomen uit wijzigende leerlingprognoses zijn acceptabel? • Hoe zwaar tellen de gevolgen die leerlingprognoses hebben voor de in­­ komsten van scholen mee in het bepalen van wat en hoe er wordt geteld?

3.2

Wat er wordt geteld: wat mee kan in het model

Nu duidelijk is waarom er wordt geteld - in dit geval geprognosticeerd - op het beleidsterrein onderwijshuisvesting, is de volgende stap om te bezien wat er dan wordt geteld. De geprognosticeerde leerlingaantallen waarop de gemeente Meierijstad zich baseert voor het IHP, worden berekend door gebruik te maken van het zogenoemde ‘G4PRO-model’, een leerlingenprognosemodel dat voldoet aan het ‘Programma voor het opstellen van leerlingenprognoses’ van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). Voor elk model geldt dat je er iets ‘in stopt’ (vaak ‘input’ genoemd); dat daar vervolgens mee gewerkt en gerekend wordt (de ‘throughput’); en dat uiteindelijk iets ‘oplevert’ (de ‘output’). In deze paragraaf richten we ons op dat eerste, op dat wat meegaat in het G4PRO-model, daarna op dat wat niet wordt meegenomen, om de vraag te beantwoorden wat wordt geteld.

Bouwen op leerlingaantallen

Inhoudsopgave

20

De belangrijkste gegevens die het GBPRO-model (een algemener prognosemodel dat bevolkingsprognoses oplevert en waar het G4PRO-model op gebaseerd is) in gaan zijn demografische gegevens over geboorte, sterfte, vestiging en vertrek in de gemeente. De gemeente heeft toegang tot deze gegevens via de Wet basisregistratie personen (BRP) en mag deze delen met de marktpartij die de prognoses opstelt aan de hand van het GBPRO-model. De marktpartij put daarnaast uit gegevens van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS). De gemeente wordt opgedeeld in verschillende ‘prognosegebieden’ en voor ieder gebied wordt gewerkt met de bevolkingsopbouw naar leeftijd en geslacht. Ook de leeftijd waarop vrouwen gemiddeld genomen moeder worden in Meierijstad is belangrijk voor het prognosticeren van bevolkingsaantallen en wordt daarom meegenomen in het model. Van de demografische gegevens die de berekening in gaan zijn met name de gegevens over vestiging lastig om toekomstige inwoner- en daarmee leerlingaantallen te voorspellen. Vestiging gaat over de mensen die vanuit het buitenland of een andere gemeente in het binnenland naar de gemeente Meierijstad verhuizen. Iets zinnigs zeggen over de ontwikkeling van dat tweede, binnenlandse migratie, is complex. Maatschappelijke ontwikkelingen, die altijd onvoorspelbaar zijn, zijn daar namelijk van grote invloed op.

Voor de gemeente Meierijstad is bijvoorbeeld van belang wat ASML doet: dat de chipmaker besluit uit te breiden met 20.000 banen30, zou de binnenlandse (en buitenlandse) migratie in de gemeente Meierijstad, op slechts korte afstand van Eindhoven, weleens kunnen opstuwen in de komende jaren. Meierijstad wordt door sommigen, en ook in de media, inmiddels al wel eens ‘Eindhoven-Noord’ genoemd. Maar denk ook aan het woningtekort dat mensen de (Rand)stad uitdrijft en op die manier van invloed is op binnenlandse migratie. Ontwikkelingen als deze hebben geen plek in het prognosemodel, maar tellen wel mee via hun invloed op het vestigingscijfer. De tweede belangrijke input voor het GBPRO-model – na de eerste, demo­ grafische input – is de woningvoorraad en woningbouwprogrammering per gebied. Om deze gegevens aan te kunnen leveren voorziet de woning­ bouwregisseur binnen het werkatelier Gebiedsontwikkeling en Planologie het werkatelier Vastgoedbeheer (waar onderwijshuisvesting is ondergebracht) van drie woningbouwscenario’s.

Ieder scenario bevat drie typen woning­ bouwplannen: ‘harde’ plannen, plannen die al vastgesteld zijn; ‘zachte’ plannen, plannen waar onderzoeken voor de planologische procedure zijn gestart en waarbij het door de gemaakte kosten aannemelijk is dat de betrokken ontwikkelaar(s) er alles aan zullen doen om het plan doorgang te laten vinden; en ‘potentiële’ plannen, plannen die nog niet vastgesteld zijn 30 NOS (2024, 11 juni). Groen licht voor uitbreiding ASML in Eindhoven.

Bouwen op leerlingaantallen

Inhoudsopgave

21

maar wel op de lijst staan. In ieder van de drie scenario’s tellen de harde en zachte plannen volledig mee; de drie verschillen onderling ten aanzien van hoe zwaar de potentiële plannen meetellen: in scenario I is dat voor 50 procent, in II voor 75 en in III voor de volle 100. Oftewel: scenario I is het meest conservatieve scenario, waarin wordt uitgegaan van het niet-doorgaan (of het niet-op-tijd-doorgaan) van de helft van de plannen; scenario III het meest optimistische, daarin wordt uitgegaan van het (op tijd) realiseren van alle potentiële plannen voor woningbouw in de gemeente. In de prognose wordt uitgegaan van het meest optimistische scenario en worden potentiële plannen voor de volle 100% meegenomen. De redenering is dat er beter gerekend kan worden met een te groot aantal nieuwe woningen, omdat rekenen met een te klein aantal weleens zou kunnen leiden tot het onder­prognosticeren van leerlingaantallen en onder de streep een tekort aan vierkante meters onderwijshuisvesting voor leerlingen in de gemeente – en vice versa. Het gaat bovendien om het tellen en kiezen in een situatie van onzekerheid. De categorie potentiële plannen is op twee manieren met onzekerheden omgeven. Allereerst is er – het spreekt al uit het bijvoeglijk naamwoord ‘potentieel’ – de onzekerheid ten aanzien van de kans dat het potentiële plan uiteindelijk gerealiseerd zal worden.

Ook het scenario waarin dat niet gebeurt, is immers reëel. Daarnaast is er onzekerheid ten aanzien van de bandbreedte van hoeveel woningen uiteindelijk in een bepaald gebied gerealiseerd worden. De potentiële plannen voor het centrum van Veghel geven een idee van dat type onzekerheid. Voor het centrum zijn namelijk verschillende woning­ bouwplannen in omloop, maar die potentiële plannen verschillen onderling nogal als het gaat om hoeveel woningen in het centrum zijn voorzien – van een paar honderd tot meer dan duizend. Potentiële plannen verschijnen op en verdwijnen van de tekentafel voordat uiteindelijk voor een plan wordt gekozen dat via ‘zacht’ uiteindelijk naar ‘hard’ gaat en dus gerealiseerd zal worden. Welk potentieel plan mee de berekening ingaat – die met een paar honderd woningen of die met duizend – kan de verwachte leerlingaantallen beïnvloeden zonder dat zeker is dat dat potentiële plan met die bandbreedte de grootste kans van realisatie heeft. Een onzekerheid die niet alleen geldt voor potentiële woningbouwplannen, maar voor alle woningbouwplannen die meegaan in het model, is onzekerheid ten aanzien van fasering en realisatietermijn. Als de gemeente de fasering voor aangeleverde woning­ bouwplannen niet expliciteert, werkt de marktpartij met een gemiddelde realisatietermijn.

Als de gemeente dat wel doet, wordt daarmee gerekend, maar ook dan is de onzekerheid niet weggenomen, niet in de laatste plaats omdat ontwikkelaars bijvoorbeeld vaak pas starten met de bouw wanneer 70% van de woningen verkocht is. Fasering is voor gemeenten niet afdwing­ baar en ook onverwachte tegenvallers, zoals een stijging in materiaalkosten of een tekort aan bouwlieden kunnen bouwprojecten vertragen. Een Bouwen op leerlingaantallen

Inhoudsopgave

22

onver­wachte versnelling van de realisatie van woningen kan, de andere kant op, een project ook onverwacht versnellen, wat evengoed tot onzekerheid leidt. Wat ten slotte belangrijk is ten aanzien van de woningbouwplanning die input is voor het prognosemodel, is dat niet elk type geplande woning mee het model in gaat, én dat het niet goed te voorspellen is welke (gezins) samenstelling zich in die woning zal gaan vestigen. Alleen plannen voor woningen waarvoor aangenomen wordt dat daarin gezinnen gaan wonen, zijn input voor de berekening van toekomstige leerlingaantallen. Specifiek betekent dat dat bijvoorbeeld appartementen en sommige gelijkvloerse woningen niet meetellen. De aanname dat in dat type woningen geen school­ gaande kinderen gaan wonen, is een aanname gebaseerd op ervaringen met nieuwbouw en de planning van wijken uit het verleden. De vraag is echter of die aanname ook anno 2024 nog terecht is én hoe deze ervaring zich in de toekomst verder zal gaan ontwikkelen. Kunnen starters op de huidige woningmarkt nog wel een eengezinswoning bemachtigen voordat zij een gezin stichten of zullen ze moeten uitwijken naar een voor hen wél betaalbaar appartement? Bovendien, als er inderdaad oudere of alleenstaande mensen naar deze appartementen verhuizen, dan komen er mogelijk eengezins­ woningen vrij in andere wijken of kernen van Meierijstad.

Die vrijkomende woningen gaan ook niet mee in het model. Een laatste toevoeging is dat er vanuit het woonbeleid in Meierijstad steeds meer wordt gestuurd op ‘levensloopbestendige’ woningen, woningen die voor alle doelgroepen geschikt zijn. Een gevolg daarvan is dat het met een levensloopbestendige woning onduidelijk zal zijn door welke doelgroep die woning wordt bewoond. De vraag wat er niet wordt geteld doet er ook toe. De berekening levert een overzicht van verwachte aantallen leerlingen per school per jaar voor de komende jaren op. Om daartoe te komen wordt gewerkt met ‘belang­ stellingspercentages’. Deze kwantificeren hoeveel van de ouders van kinderen uit een bepaald voedingsgebied voor een bepaalde school zullen kiezen. Daarmee zijn belangstellingspercentages een poging om oudervoorkeuren te kwantificeren. Wanneer er drie scholen in één voedingsgebied staan delen die scholen de belangstelling: als ze allemaal evenzeer in trek zijn, hebben ze een gelijk belangstellingspercentage. Als er redenen zijn om aan te nemen dat een bepaalde school minder populair is, verhoogt de belangstelling voor de andere twee scholen. Met behulp van de belangstellingspercentages wordt uiteindelijk het verwachte leerlingenaantal berekend. Dat maakt het zo belangrijk om de belangstelling goed te benaderen. In die benadering is het lastig om oudervoorkeuren te kwantificeren.

Dat wordt zodoende vaak niet gekwantificeerd, niet uit onwil, maar omdat het niet kan. Is er sprake van een wijkschool waar vooral ouders uit de nabije Bouwen op leerlingaantallen

Inhoudsopgave

23

omgeving voor kiezen, of van een conceptschool waar ouders hun kinderen heen brengen vanwege de bijzondere onderwijsfilosofie? Misschien ligt school A dichterbij huis, maar school B op de route naar het werk van een van de ouders, waardoor een andere keuze wordt gemaakt. Ook vertelde een respondent ons dat ‘nieuwbouw trekt’. Inspectiebeoordelingen hebben ook invloed op belangstelling, maar ook op de kwaliteitsimpulsen die scholen naar aanleiding van die beoordeling aan de school kunnen leveren. Als de kwaliteit van de school toeneemt, kan de belangstelling ook toenemen. Belangstellingspercentages kunnen hoogstens marginaal omhoog of omlaag bijgesteld worden en kunnen die kantelpunten niet altijd duidelijk vertalen. Ook grote maatschappelijke ontwikkelingen (de ingezette route richting inclusief onderwijs, bijvoorbeeld) spelen mee. Al deze moeilijk te kwantificeren ontwikkelingen interacteren en bepalen tezamen mede de voorkeuren van ouders die voor hun kinderen een school kiezen. Ze tellen mee voor belangstelling, maar kunnen nog niet zo gemakkelijk worden meegeteld of meegerekend. De praktijk is dat belangstellingspercentages voor de komende jaren worden berekend op basis van de belangstelling voor een school in de afgelopen vijf jaar. De huidige verdeling van kinderen uit de voedingsgebieden van bepaalde scholen wordt vertaald naar percentages.

Die percentages worden doorgetrokken naar de toekomst. Er wordt ‘bijgeplust’ of ‘afgezwakt’ als uit de data blijkt dat een school een grote groep één of juist een grote groep acht heeft. De inherent lastig of onmogelijk te kwantificeren invloeden op oudervoorkeuren zijn geen input voor de berekening en ontbreken dus in de initiële belangstellings­percentages. Om dit gebrek te ondervangen en toch dit type invloeden een plek te geven in de berekening van verwachte leerlingaantallen organiseert de gemeente een gesprek tussen de school­ besturen en de organisatie die de prognoses opstelt over de vastgestelde belangstellingspercentages en bijbehorende prognoses voor leerlingaantallen. Op basis van dat gesprek bestaat de kans dat de prognose wordt aangepast. Het politieke van tellen Als de vraag wat er wordt geteld een afweging is die door de politiek gemaakt wordt, dan gaat dat in algemene zin over de vraag wat er in een telling of meting meegenomen dient te worden. Welke variabelen worden van belang geacht om onderdeel te zijn van een afweging? Wat moet wel meegenomen worden, en wat blijft achterwege? En, minstens zo belangrijk, welke waarde wordt gehecht aan zaken die niet geteld of gemeten kunnen worden, maar wel van belang zijn voor het beleid dat vorm moet gaan krijgen?

Bouwen op leerlingaantallen

Inhoudsopgave

24

In de context van onderwijshuisvesting zijn er verschillende vragen die daarmee ook politiek geacht zouden kunnen worden. We noemen er drie: • Van welke demografische gegevens dienen prognoses voor onderwijs­ huisvesting uit te gaan? • Met welke onzekerheidsmarge over de realisatie van woningbouwplannen dient te worden gerekend? • Hoe wordt omgegaan met het feit dat het onmogelijk is om oudervoor­ keuren te kwantificeren?

3.3

Wie er telt: een externe marktpartij

Het prognosticeren is door de gemeente uitbesteed aan een organisatie die applicaties maakt voor diverse overheidsorganisaties en ondersteuning biedt bij de uitvoering van publieke taken op verschillende gebieden (zoals gegevensintegratie, sociale zaken en ruimtelijke ordening). Daarvoor heeft de gemeente twee redenen gehad. Ten eerste, de marktpartij heeft veel ervaring met het werken met het G4PRO-model en heeft het bovendien zelf doorontwikkeld zodat meer gemeenten er gebruik van konden en zijn gaan maken. Bovendien werken de gemeente Meierijstad en haar voorgangers al lang samen met één specifieke demograaf van deze marktpartij die daardoor de (context van de) gemeente goed kent. De marktpartij beschikt over demografische expertise die de gemeente zelf niet in huis heeft en hanteert een model waarmee prognoses te maken zijn. Ten tweede, de gemeente is er van overtuigd dat de marktpartij objectief naar de gemeentelijke situatie kan kijken. Voordat leerlingprognoses werden aanbesteed, was er een tijd dat de ambtelijke organisatie van de gemeente de verwachte leerlingaantallen berekende. Destijds riep dat vragen op over de objectiviteit: staan ambtenaren niet te dicht bij schoolbesturen die baat hebben bij hoge prognoses? Als gevolg van die vraag werd uitbesteding de logische stap geacht. Daarnaast zijn er verschillende andere actoren die meetellen (c.q.

het tellen, het prognosticeren door de marktpartij mogelijk maken). Schoolbesturen tellen mee, omdat ze inzichten over ontwikkelingen op scholen en veranderende oudervoorkeuren inbrengen en mogen reageren op de prognoses zoals aangeleverd. De gemeente telt mee door niet alleen demo­ grafische gegevens aan te leveren, maar bijvoorbeeld ook door mee te bepalen in welke mate woningbouwplannen dienen te worden meegenomen en welke referentiewijken worden gebruikt voor prognoses van leerling­aantallen voor nieuwbouwwijken. Ook de gemeenteraad telt mee. Juist omdat tellen en dus prognosticeren politiek is, mag de externe marktpartij alleen rekenen met dezelfde cijfers die de gemeenteraad heeft ontvangen. Ook wordt de externe marktpartij uitgenodigd om een toelichting te geven in de gemeenteraad Bouwen op leerlingaantallen

Inhoudsopgave

25

over de prognoses. Vanzelfsprekend is het aan de marktpartij om de cijfers toe te lichten, maar het is aan de gemeente en dus ook aan de gemeenteraad om (de juiste) vragen te stellen. Het politieke van tellen Wanneer de politiek de vraag ‘wie er telt’ verklaart tot een politieke, dan liggen in alle beleidsdossiers de politieke vragen voor de hand: wie mag er onderdeel zijn van het telproces, wie krijgt het mandaat om de telling te verrichten? En hoe wenst de politiek zelf bij het telproces betrokken te worden? In het geval van onderwijshuisvesting zou dat het volgende kunnen betekenen: • Wat zijn de waarden op basis waarvan we bepalen of we prognoses zelf maken of dat uitbesteden? • Hoe wenst de gemeenteraad betrokken te worden bij het prognosticeren?

3.4

 oe er wordt geteld: van verleden naar toekomst, H van deel naar geheel

In deze paragraaf beantwoorden we de vraag hoe er geteld wordt (de throughput van het prognoseproces). Dat doen we door twee principes van de werking van het GBPRO-model toe te lichten, namelijk dat 1) het model trends uit het verleden doortrekt naar de toekomst; en dat 2) in de berekening de delen altijd op moeten tellen tot het geheel. Op de vraag hoe er wordt geteld, is ook een technischer antwoord denkbaar. We zouden een hele uitwerking kunnen maken van het model dat de basis vormt voor de GBPRO-berekening, het cohort-componentenmodel. Ook zouden we alle deelstappen uit de berekening kunnen proberen te ontrafelen. Wellicht geeft dat de lezer een prettig gevoel, een gevoel van helemaal kunnen bevatten – en dus controleren – hoe er geteld wordt. Dergelijke antwoorden zouden echter de suggestie wekken van volledige uitlegbaarheid – alsof de black box die de berekening altijd tot op zekere hoogte zal blijven, volledig geopend kan worden. Met het hier toelichten van twee ordenende principes van het prognosticeren willen we het begrip van het prognoseproces vergroten zonder die suggestie te wekken. Toelichting op de twee principes helpt de berekening beter te begrijpen (en er daardoor betere vragen over stellen). Het eerste principe is dat van verleden naar toekomst.