9. Afgewogen arbeidsmigratie, Gericht arbeidsmigratiebeleid voor brede welvaart

Het doel is primair om de brede welvaart te bevorderen en daarbij expliciet rekening te houden met de effecten van arbeidsmigratie. Mainstreamen kan er in de praktijk dus zowel toe leiden dat bepaalde vormen van arbeidsmigratie worden aangemoedigd (omdat zij de brede welvaart vergroten) als dat andere vormen worden ontmoedigd (omdat zij de brede welvaart schaden). Het indirecte arbeidsmigratiebeleid heeft mede tot doel om het bedrijfsleven te prikkelen tot innovatie zodat het productieproces en de arbeidsorganisatie in de toekomst (meer) bijdragen aan brede welvaart. De effecten van arbeidsmigratie voor de brede welvaart kunnen verschillen tussen gemeenten en regio’s. Denk bijvoorbeeld aan de gevolgen van de komst van arbeidsmigranten voor de beschikbaarheid van (betaalbare) woningen. Dit kan betekenen dat indirect arbeidsmigratiebeleid niet overal in Nederland tot dezelfde prioriteiten en afwegingen leidt. We zullen in dit hoofdstuk daarom ook aandacht besteden aan de regionale component van indirect arbeidsmigratiebeleid.

4.1 Economisch structuurbeleid Onder de term ‘economisch structuurbeleid’ vatten we alle beleid dat beoogt de economische structuur te beïnvloeden.45 Dat wil zeggen dat het beleid tot doel heeft om bepaalde economische activiteiten te stimuleren en te ondersteunen en eventueel andere af te remmen of te ontmoedigen.46 Het gaat hierbij feitelijk niet om één beleidsterrein, maar om een scala aan beleidsterreinen, waaronder

De WRR (2023) noemt dit ‘bedrijvenbeleid’. Dit laatste lijkt misschien een breuk met het bestaande beleid, waarin geen (legale) economische activiteiten direct worden ontmoedigd. Indirect gebeurt dit echter wel, bijvoorbeeld in de vorm van accijnzen op alcohol en tabak. 45 46

ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE

Adviesraad Migratie - September 2024

75

industriebeleid47, landbouwbeleid48, topsectorenbeleid49, innovatiebeleid50, mkbbeleid51 en energiebeleid. In algemene zin dient dit beleid erop gericht te zijn de brede welvaart te vergroten, vooral op langere termijn. Het gaat dan, we herhalen het nog maar eens, niet alleen om de economische bijdrage van verschillende economische activiteiten, maar ook om de ecologische en maatschappelijke bijdrage (vergelijk WRR 2023). Wij pleiten ervoor, overeenkomstig de Staatscommissie Demografische Ontwikkelingen 2050, een brede visie te ontwikkelen op de gewenste samenleving en economie van Nederland in de toekomst. Onderdeel van die visie is welk soort economische activiteiten prioriteit krijgen, welk soort werk we willen creëren, welke beroepen daarbij horen en hoe onder meer het onderwijsbeleid daarop dient in te spelen. In hoofdstuk 3 hebben we gepleit voor de instelling van een Adviescommissie brede welvaart die onder andere als taak heeft een lijst op te stellen waarin aan alle bedrijfstakken (op een zo gedetailleerd mogelijk niveau) een score wordt gegeven voor de bijdrage aan de brede welvaart. Het gaat hier dus naast de economische bijdrage (in termen van toegevoegde waarde in euro’s, maar ook innovatie) ook om de ecologische duurzaamheid en de maatschappelijke (meer)waarde.

Deze lijst kan niet alleen van nut zijn bij het beoordelen van een individuele aanvraag voor verblijf en arbeid in Nederland, maar kan mede de basis vormen voor het economische structuurbeleid. Het is wenselijk om er hierbij expliciet rekening mee te houden dat arbeidsmigranten zullen worden ingezet voor verschillende economische activiteiten. De groei van sommige economische activiteiten is sterk afhankelijk van de beschikbaarheid van buitenlandse arbeidskrachten. Als we die economische activiteiten willen stimuleren omdat zij ten goede komen aan de brede welvaart, moet het mogelijk zijn de daarvoor benodigde arbeidskrachten aan te trekken. Tegelijkertijd is het zaak zich er rekenschap van te geven dat de komst van buitenlandse arbeidskrachten ook weer de brede welvaart kan beïnvloeden. Zo hebben we in hoofdstuk 2 (en in de verkenning Arbeidsmigratie: oplossing voor economie of demografie?) beargumenteerd dat de bijdrage van een arbeidsmigrant (met een bepaalde productiviteit) aan de welvaart ‘in enge zin’ (bbp per capita) aanzienlijk kleiner is dan de bijdrage van een overeenkomstige ingezetene. De reden hiervoor is dat de komst van de arbeidsmigrant de bevolking doet toenemen, waardoor de extra productie met meer mensen moet worden gedeeld.

Dit betekent dat van twee bedrijven die dezelfde bijdragen leveren aan de economie (het bbp), het bedrijf dat hiervoor de minste arbeidsmigranten aantrekt, het meest bijdraagt aan het welvaartsniveau per hoofd van de bevolking. Daarnaast heeft de komst van arbeidsmigranten invloed op de brede welvaart doordat de bevolking groeit. Het gaat hierbij, zoals we eerder hebben uiteengezet, onder meer om het beslag op de woningvoorraad, de ecologische gevolgen van de extra consumptie van de arbeidsmigrant en de sociale samenhang.

Zie bijvoorbeeld https://open.overheid.nl/documenten/ronlf083c1c77a651997beadb00de52de79dacaf1c2c/pdf 48 https://open.overheid.nl/documenten/ronl-261a3c59-1127-498d-bbc2e060596471c3/pdf 49 https://open.overheid.nl/documenten/ronl-884f32e3-1e29-4011-930b9907130e1735/pdf 50 Zie bijvoorbeeld https://open.overheid.nl/documenten/ronl-c0379248-8472-4355-ab72caa676a273d3/pdf 51 https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/ondernemen-eninnovatie/documenten/kamerstukken/2023/04/06/verduurzaming-mkb 47

ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE

Adviesraad Migratie - September 2024

76

Doorgaans wordt bij het vormgeven van het economische structuurbeleid met dergelijke effecten geen rekening gehouden.52 Wij adviseren om dit nadrukkelijk wel te doen. Dit betekent dat bij de besluitvorming over de economische activiteiten die meer of minder gestimuleerd worden, wordt meegewogen in welke mate die activiteiten afhankelijk zijn van het aantrekken van buitenlandse arbeidskrachten. Hierbij is niet alleen de directe bijdrage van arbeidsmigranten aan de productie van belang, maar dienen ook indirecte effecten op innovatie en op de productiviteit van de gevestigde arbeidskrachten (complementariteit) te worden meegewogen. Als bepaalde economische activiteiten die een grote positieve bijdrage (kunnen) leveren aan de brede welvaart, nu en later, daarvoor sterk afhankelijk zijn van de expertise van arbeidsmigranten, is het uiteraard wenselijk dat het voor die arbeidsmigranten aantrekkelijk is om naar Nederland te komen. Daarbij spelen ook andere beleidsterreinen, zoals onderwijs, cultuur, zorg en vervoer, een rol (en vanzelfsprekend het toelatingsbeleid voor migranten van buiten de EU).

Tegelijkertijd dient bij de beoordeling van economische activiteiten waarvoor veel arbeidsmigranten (zullen) worden aangetrokken, niet alleen de verwachte opbrengst van die activiteiten in termen van economische groei, ecologische duurzaamheid en maatschappelijk welzijn te worden meegewogen. Ook de gevolgen voor de brede welvaart van de komst van arbeidsmigranten als nieuwe inwoners van Nederland dienen mee te wegen. Naarmate er voor economische activiteiten meer arbeidsmigranten worden ingezet, wordt de bijdrage van die activiteiten aan de ‘economische’ welvaart (in termen van bbp per hoofd van de bevolking) kleiner en is er meer kans op negatieve ecologische en maatschappelijke gevolgen, zoals meer uitstoot van broeikasgassen, een groter beslag op de woningmarkt en mogelijk negatieve effecten voor de sociale samenhang. Het is dus van belang met alle directe en indirecte effecten op brede welvaart rekening te houden. Ter illustratie: stel dat een bedrijfstak waarin veel gebruik wordt gemaakt van laagbetaalde arbeidskrachten, in belangrijke mate is aangewezen op arbeidsmigranten, doordat in Nederland onvoldoende mensen bereid zijn dit werk te doen. Dankzij de productie van deze bedrijfstak komen er voor de Nederlandse bevolking relatief goedkope goederen en diensten beschikbaar.

Deze bedrijfstak kan echter alleen groeien dankzij een steeds groter aantal (nieuwe) inwoners van Nederland die van een laag inkomen moeten rondkomen. De prijs voor de groei van deze bedrijfstak is dus een toenemende ongelijkheid, naast onder meer het beslag op de woningvoorraad. Deze effecten (goedkope producten versus grotere ongelijkheid) moeten tegen elkaar worden afgewogen om te bepalen of groei van deze economische activiteiten de brede welvaart wel vergroot. De maatschappelijke effecten kunnen, zoals hiervoor is opgemerkt, verschillen tussen regio’s. De effecten van het aantrekken van arbeidsmigranten voor brede welvaart dienen daarom ook op lokaal en/of regionaal niveau een rol te spelen als een vestigingsvergunning wordt verstrekt voor nieuwe of uitbreiding van bestaande bedrijvigheid. Momenteel wordt hiermee in diverse gemeenten geëxperimenteerd in de vorm van een zogenoemde effectrapportage (zie tekstkader ‘Effectrapportage bij nieuwe bedrijvigheid op basis van brede welvaart’).53 De nadruk ligt daarbij vooralsnog op de gevolgen voor de huisvesting van arbeidsmigranten die worden aangetrokken voor nieuwe bedrijvigheid. Net als

In geen van de beleidsstukken waarnaar in de voorgaande noten is verwezen, wordt expliciet naar migratie of migranten verwezen. 53 https://vng.nl/artikelen/arbeidsmigranten-in-meierijstad-het-gaat-om-mensen 52

ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE

Adviesraad Migratie - September 2024

77

in het landelijk beleid zouden ook gemeenten moeten nagaan wat de gevolgen van nieuwe bedrijvigheid zijn voor alle drie dimensies van brede welvaart: economie, ecologie en samenleving. Daarbij gaat het zowel om de gevolgen van de extra banen die worden gecreëerd als van de komst van nieuwe bewoners (zie tekstkader ‘Gemeentelijk vestigingsbeleid voor bedrijven’). Een bijkomend voordeel van regionale differentiatie in het vestigingsbeleid kan zijn dat krimpregio’s die meer voordelen of minder nadelen ondervinden van de vestiging van arbeidsmigranten, aantrekkelijker worden voor bedrijven die veel van arbeidsmigranten gebruik willen maken. Op deze manier kan de economie in krimpregio’s een extra impuls krijgen. Effectrapportage bij nieuwe bedrijvigheid op basis van brede welvaart Wanneer bedrijven zich willen vestigen of fors willen uitbreiden, is het wenselijk dat in de beoordeling voor de vestigingsvergunning wordt meegenomen welke werknemers het bedrijf wenst in te zetten. Wanneer dit arbeidsmigranten zijn, is het noodzakelijk om in deze fase te beoordelen of er voor hen ook fatsoenlijke huisvesting in de regio beschikbaar is.

Om menswaardige huisvesting voor arbeidsmigranten te kunnen garanderen en de druk op de reguliere woningmarkt niet verder te laten toenemen, moeten gemeenten meer inzicht krijgen in de te verwachten groei van de huisvestingsbehoefte door de komst van nieuwe bedrijven. Deze gevolgen worden meegewogen bij het vaststellen van het economisch en ruimtelijk beleid en in de vergunningverlening. Toch blijkt dat de effecten voor huisvesting in de praktijk vaak niet worden meegenomen bij de belangenafweging. Het Interdepartementale Project Arbeidsmigranten (IPA) heeft aan de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) gevraagd een eerste versie voor een effectrapportage te ontwikkelen. De ontwikkelde tool is in een zestal gemeenten getest.i De effectrapportage heeft tot doel om in het contact tussen gemeente en bedrijf, voorafgaande aan het traject van vergunningverlening, tot een constructieve uitwisseling te komen van informatie waarbij de inzet en huisvesting van arbeidsmigranten uitvoerig worden besproken. Deze gesprekken dragen bij aan de afweging in hoeverre een vestigingslocatie geschikt is. Uitgangspunt is gezamenlijke verantwoordelijkheid van eindgebruiker en gemeente. De effectrapportage kent een aantal onderdelen. Als eerste wordt een lijst met referentieobjecten beschreven.

De lijst moet gemeenten een indruk geven van het aantal arbeidsmigranten dat zij bij een grote bedrijfsvestiging kunnen verwachten (kengetallen verhouding hectare-inzet aantal arbeidsmigranten, geen data(set)). In de pilot ligt de focus op vier sectoren: land- en tuinbouw, logistiek, voedselverwerkingsindustrie, en metaalindustrie. Daarnaast omvat het instrument handvatten voor gemeenten om in gesprek met nieuwe bedrijven te komen tot afspraken. Hiervoor is een gespreksleidraad en een vragenlijst ontwikkeld. Vanaf oktober 2023 wordt de effectrapportage getest bij de gemeenten Barneveld, Hollands Kroon, Horst aan de Maas, Meierijstad, Rotterdam en Zuidplas. De effectrapportage richt zich vooralsnog op huisvesting en niet op aspecten als druk op de infrastructuur en sociale samenhang. Het verdient aanbeveling om in het vervolg in de effectrapportages ook (andere) dimensies van brede welvaart mee te nemen. Drie jaar na Roemer: Jaarrapportage arbeidsmigranten 2023 (december 2023). Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. i

ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE

Adviesraad Migratie - September 2024

78

Gemeentelijk vestigingsbeleid voor bedrijven Gemeenten stimuleren (nieuwe) bedrijvigheid binnen hun gemeentegrenzen om twee redenen. Enerzijds levert de verkoop van grond inkomsten op en betalen bedrijven belasting waarmee gemeenten voorzieningen voor de eigen inwoners kunnen financieren, anderzijds zorgen bedrijven voor werkgelegenheid voor de eigen inwoners. Dit is althans het idee. In de praktijk echter blijken in sommige regio’s veel banen in bepaalde sectoren te worden vervuld door mensen uit het buitenland. Zo bestaat het overgrote deel van het personeel in distributiecentra – die sinds 2010 in omvang bijna zijn verdubbeld – uit arbeidsmigranten.i Zij stellen de betreffende gemeenten – maar ook buurgemeenten – voor grote uitdagingen. De huisvesting van de arbeidsmigranten zet druk op de bestaande woningvoorraad en vergroot de vraag naar grond voor de bouw van (tijdelijke) woningen. Ook groeit de vraag naar lokale voorzieningen, zoals huisartsenzorg, en vormt een grote groep nieuwkomers in korte tijd soms een uitdaging voor de sociale samenhang, vooral als het om tijdelijke migranten gaat. In de Noord-Limburgse gemeente Horst aan de Maas, waar veel distributiecentra zijn gekomen, maken de bewoners zich zorgen en is de gemeente inmiddels niet meer zo enthousiast over alle bedrijvigheid.

De wethouder heeft erkend dat de nieuwe bedrijvigheid te gretig is binnengehaald, zonder na te denken over de huisvesting van de nieuwe werknemers. De gemeenteraad heeft besloten een rem te zetten op nieuwe logistieke dienstverleners. ii Ook elders in Nederland is het enthousiasme van gemeenten getemperd voor nieuwe bedrijvigheid die grotendeels draait op arbeidsmigranten, schrijven Marthe Hesselmans en Asya Pisarevskaya in een essay voor Binnenlands bestuur. Een wethouder Sociale Zaken vraagt zich af waarom de gemeente deze bedrijven nog faciliteert met percelen en vergunningen, terwijl er al woningnood en chronische werkloosheid is.iii De gemeente Lelystad ziet nog wel voordelen voor de lokale werkgelegenheid van het faciliteren van nieuwe distributiecentra. Niettemin bestaat er bij sommige bewoners ongerustheid over de gevolgen voor de leefbaarheid, en ook de provincie Flevoland is kritisch.iv Er zijn ook gemeenten die paal en perk willen stellen aan bedrijvigheid in buurgemeenten, die wel de voordelen van de bedrijven hebben maar niet hun buitenlandse werknemers huisvesten. Een voorbeeld is het Westland, waar 12.000 arbeidsmigranten werken en 4.500 arbeidsmigranten wonen. v De arbeidsmigranten die wel in het Westland werken – maar niet wonen –, zijn vaak in Rotterdam of Den Haag woonachtig.

De Haagse wethouder Balster zegt daarover: "de glastuinbouw is op deze manier niet houdbaar”. vi Hij vindt dat bedrijven alleen arbeidsmigranten mogen werven als ze ook zorg dragen voor hun huisvesting: “geen bed, geen werk”.vii Het is dus belangrijk dat gemeenten een weloverwogen actief lokaal vestigingsbeleid voor bedrijvigheid ontwikkelen. De bredewelvaartsbenadering zou daarbij kunnen helpen. 'Verdozing' gaat sneller dan verwacht: na 2010 verdubbeling distributiecentra’ (nos.nl) Werkgroep Huisvesting Arbeidsmigranten: “Regel als gemeente zélf huisvesting voor arbeidsmigranten” - Horst24; Werkbezoek lokaal bestuur en arbeidsmigratie | Nieuwsbericht | Adviesraad Migratie; Horst aan de Maas gaat de boeven er echt uitgooien, maar voo... - De Limburger iii Essay: een economisch kompas voor arbeidsmigratie (binnenlandsbestuur.nl) 1v 'Verdozing' gaat sneller dan verwacht: na 2010 verdubbeling distributiecentra (nos.nl) v Huisvesting arbeidsmigranten | Gemeente Westland Vi Wethouder Martijn Balster, Den Haag: ‘Glastuinbouw is op deze manier niet houdbaar’ - DOSSIER ARBEIDSMIGRANTEN de impact van arbeidsmigratie vii Strengere controle woonomstandigheden arbeidsmigranten. i

ii

ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE

Adviesraad Migratie - September 2024

79

4.2 Arbeidsmarktbeleid Het arbeidsmarktbeleid heeft belangrijke gevolgen voor de brede welvaart in Nederland. In de eerste plaats is arbeidsmarktbeleid direct van invloed op de kwaliteit van het werk in Nederland, als een van de aspecten van brede welvaart. Denk hierbij aan het loon en andere arbeidsvoorwaarden, arbeidsomstandigheden, arbeidsinhoud en arbeidsverhoudingen. In de tweede plaats is het arbeidsmarktbeleid indirect van invloed op de aard van de economische activiteiten in Nederland, en daarmee op zowel de economische als de ecologische en maatschappelijke dimensie van brede welvaart. Ter illustratie: als het wettelijke minimumloon wordt verhoogd, kan dit betekenen dat bepaalde economische activiteiten die nu in belangrijke mate met laagbetaalde arbeid worden verricht, niet meer rendabel zijn en ofwel zullen verdwijnen, ofwel ingrijpend moeten veranderen (bijvoorbeeld door technologische innovatie). Arbeidsmarktbeleid en economisch structuurbeleid moeten dan ook in onderlinge samenhang worden bezien, zodat zij elkaar wederzijds versterken en er geen tegenstrijdige doelen worden nagestreefd. Veranderingen in het arbeidsmarktbeleid dienen primair te worden beoordeeld op de te verwachten effecten op de brede welvaart, nu en in de toekomst.

De impact op de aard en omvang van de arbeidsmigratie en het soort werkzaamheden waarvoor arbeidsmigranten worden aangetrokken, zou onderdeel van deze beoordeling moeten zijn. Naarmate het arbeidsmarktbeleid meer ruimte laat voor werk van lage kwaliteit – zowel in termen van loon als in termen van werkzekerheid, arbeidsinhoud en arbeidsomstandigheden – hebben economische activiteiten die daar in sterke mate op berusten, meer mogelijkheden om voort te bestaan of te groeien. Het gaat dan veelal om bedrijvigheid met een lage toegevoegde waarde, waarbij vooral op (arbeids)kosten wordt geconcurreerd. Veel van deze activiteiten zijn in sterke mate afhankelijk van buitenlandse arbeidskrachten, die bereid zijn onder slechtere voorwaarden en omstandigheden te werken dan de meest gevestigde arbeidskrachten. De wettelijke minimumeisen voor beloning, werkzekerheid, arbeidsomstandigheden en dergelijke zijn dus van invloed op de aard van de economische activiteiten en indirect ook op de inzet van buitenlandse arbeidskrachten. Dit geldt overigens evenzeer voor de arbeidsvoorwaarden en omstandigheden waarover vakbonden en werkgevers(organisaties) afspraken maken in collectieve arbeidsovereenkomsten (cao’s). Wij bevelen aan dat ook zij daarbij de gevolgen voor arbeidsmigratie meewegen.

Voor arbeidsmigranten die als werknemer in Nederland komen werken, gelden in beginsel dezelfde arbeidsvoorwaarden en arbeidsomstandigheden als voor ingezetenen. Het gaat hierbij onder meer om het wettelijke minimumloon, de maximale arbeidsduur, gezond en veilig werken en aanspraken op sociale zekerheid. Daarnaast vallen zij in beginsel ook onder een collectieve arbeidsovereenkomst als deze op de betreffende onderneming van toepassing is. Er gelden alleen uitzonderingen voor buitenlandse werknemers die vanuit een andere EU-lidstaat worden gedetacheerd. Voor de eerste twaalf maanden is voor hen alleen een ‘harde kern’ van arbeidsvoorwaarden van toepassing. Indien zij door een buitenlands uitzendbureau worden gedetacheerd, gelden dezelfde arbeidsvoorwaarden als wanneer zij rechtstreeks in dienst zouden zijn van de werkgever (zie het adviesrapport Geen derderangsburgers (2024) van de Adviesraad Migratie). Gedetacheerden vallen echter niet onder het Nederlandse

ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE

Adviesraad Migratie - September 2024

80

stelsel van sociale zekerheid, maar onder dat van het land waar hun formele werkgever gevestigd is. Aangezien veel lidstaten een soberder sociale zekerheid kennen dan Nederland, zijn de sociale lasten veelal (aanzienlijk) lager dan wanneer zij in Nederland verzekerd zouden zijn. Hoewel er formeel weinig verschillen zijn in de arbeidsvoorwaarden en omstandigheden van arbeidsmigranten en gevestigde werknemers, zijn er in de praktijk toch aanzienlijke verschillen die reden geven tot zorg. Er zijn drie oorzaken waardoor de kwaliteit van het werk dat arbeidsmigranten doen, onder de maat kan zijn. In de eerste plaats kan sprake zijn van ontduiking van wettelijke regels. In de tweede plaats kan oneigenlijk gebruik worden gemaakt van bestaande regels, dat wil zeggen dat de praktijk weliswaar formeel in overeenstemming is met de regels, maar niettemin op gespannen voet staat met de intentie van die regels (‘de geest van de wet’). In de derde plaats kan de kwaliteit van het werk aan alle formele regels voldoen maar kunnen er vraagtekens worden gezet bij de toereikendheid van de geldende regels. In het eerste geval worden de regels overtreden, in het tweede geval worden deze te ruim geïnterpreteerd en in het derde geval schieten de regels zelf tekort.

Om te voorkomen dat arbeidsmigranten onder arbeidsvoorwaarden en omstandigheden werken die niet aan de minimale wettelijke eisen voldoen, is (meer) monitoring, controle en sanctionering nodig. Dit is in de eerste plaats de verantwoordelijkheid van de Nederlandse Arbeidsinspectie. Ondanks dat de capaciteit van de Arbeidsinspectie in de afgelopen jaren is uitgebreid, schiet deze nog tekort om alle bedrijven waar arbeidsmigranten werken met enige regelmaat te controleren. Daardoor reageert de Arbeidsinspectie nu vooral op signalen van misstanden en overtredingen. Zo wordt jaarlijks slechts zo’n 2 procent van de uitzendbureaus gecontroleerd (Aanjaagteam Bescherming Arbeidsmigranten 2020, p.22). Ook vakbonden kunnen hierbij een nuttige rol spelen door werkgevers te wijzen op hun plicht om geldende cao’s na te leven en overtredingen te melden bij de Arbeidsinspectie. Intensivering van de internationale samenwerking via de Europese Arbeidsautoriteit (ELA), onder meer om malafide uitzendbureaus in herkomstlanden aan te pakken, is evenzeer wenselijk. Veel arbeidsmigranten doen werk dat weliswaar aan alle wettelijke eisen voldoet, maar niettemin als laagwaardig kan worden gekwalificeerd. Zo verdient 26 procent van de werknemers met een niet-Nederlandse nationaliteit maximaal 115 procent van het wettelijke minimumloon en 42 procent verdient maximaal 130 procent van het minimumloon.

Voor werknemers afkomstig uit een van de ‘nieuwe’ lidstaten van de EU (die in 2004 of later zijn toegetreden) zijn deze percentages nog hoger: respectievelijk 37 en 57. Van de werknemers met de Nederlandse nationaliteit geldt dit voor slechts respectievelijk 11 en 20 procent (Bron: CBS, Statline). Bovendien worden op de lage beloning van arbeidsmigranten niet zelden ook nog kosten voor onder meer huisvesting in mindering gebracht. Daar komt bij dat het wettelijke minimumloon in Nederland met 43 procent54 van het gemiddelde loon ruim onder de referentiewaarde van 50 procent ligt die als streefgetal is geformuleerd in de Europese richtlijn toereikende minimumlonen. Arbeidsmigranten hebben ook vaker dan Nederlandse werknemers een contract voor bepaalde tijd: 49 versus 31 procent. Voor werknemers uit Midden- en OostEuropa bedraagt dit percentage zelfs 65 (Bron: CBS, Statline). Het streven van de regering is juist dat zoveel mogelijk werknemers een vast contract hebben. Data Eurostat is 42,6 procent in 2022 : https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/earn_mw_avgr2/default/table?lang=en&cate gory=labour.earn.earn_minw 54

ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE

Adviesraad Migratie - September 2024

81

Ruwweg een op de vijf laagbetaalde banen en een op de vijf flexibele banen in Nederland worden nu door migranten bezet, terwijl zij ongeveer een op de tien werknemers uitmaken. Er is minder zicht op de arbeidsomstandigheden als zodanig waaronder arbeidsmigranten werken, maar er zijn veel aanwijzingen dat die vaak ook matig tot slecht zijn (Aanjaagteam Bescherming Arbeidsmigranten 2020; Cremers & van den Tillaart 2021; Nederlandse Arbeidsinspectie 2023). Hierdoor dreigt een vicieuze cirkel te ontstaan. Voor veel banen van lage kwaliteit is het steeds moeilijker om gevestigde arbeidskrachten te vinden – mede door de krappe arbeidsmarkt. Maar zo lang er voldoende arbeidsmigranten beschikbaar zijn om deze werkzaamheden te verrichten – omdat het werk beter betaalt dan wat zij in hun eigen land kunnen verdienen – ondervinden de betreffende bedrijven geen prikkel om de kwaliteit van het werk te verhogen en het productieproces te moderniseren (Anderson & Ruhs 2012: 39). Hierdoor kent de arbeidsmarkt een relatief groot segment van laagwaardig en laagbetaald werk en blijven economische activiteiten in stand die weinig of niet bijdragen aan de welvaart ‘in enge zin’ (bbp per hoofd van de bevolking) en vaak ook negatieve effecten hebben op de andere dimensies van de brede welvaart.

Door hogere wettelijke eisen te stellen aan de kwaliteit van het werk kan deze vicieuze cirkel worden doorbroken en veranderen in een ‘positieve’ cirkel, waarin positieve effecten elkaar versterken. Hogere eisen dwingen ondernemingen om meer te investeren in kwalitatief hoogwaardige en duurzame productie in plaats van afhankelijk te zijn van goedkope laagwaardige productie. Hierdoor kan het werk ook aantrekkelijker worden voor gevestigde werknemers, waardoor men minder afhankelijk wordt van arbeidsmigranten. Het draagt ook bij aan het verhogen van de brede welvaart in Nederland. We presenteren hier geen gedetailleerde beleidsvoorstellen voor het arbeidsmarktbeleid, maar volstaan met enkele thema’s te benoemen die aandacht verdienen. Deze sluiten in belangrijke mate aan op beleidsinitiatieven die de afgelopen periode in gang zijn gezet (van Gennip 2023). Een belangrijk aandachtspunt is dat het gebruik van flexibele arbeidsrelaties wordt beperkt tot werkzaamheden die daadwerkelijk een tijdelijk karakter hebben. Nu worden flexibele contractvormen ook vaak gebruikt voor werkzaamheden met een structureel of in ieder geval langdurig karakter. Flexibele arbeidsrelaties gaan vaak samen met relatief slechte arbeidsvoorwaarden, arbeidsomstandigheden en arbeidsinhoud, mede doordat de werknemer meestal een zwakke onderhandelingspositie heeft tegenover de werkgever.

Doorgaans wordt ook weinig of niet geïnvesteerd in de ontwikkeling van flexibele arbeidskrachten, hetgeen nadelig is voor hun toekomstige productiviteit en inzetbaarheid. Vooral bij buitenlandse werknemers op een flexibel contract is het risico op misstanden en overtredingen van wettelijke regels of cao-afspraken groot. Bovendien hebben zij doorgaans weinig mogelijkheden om, dankzij een opleiding of training, door te groeien en meer te gaan verdienen (vergelijk Strockmeijer 2020). Bij het beperken van het gebruik van flexibel werk hoort ook het beperken van de status van zelfstandige tot die situaties waarin de arbeidskracht werkelijk een zelfstandig ondernemer is.55 In geval van ‘schijnzelfstandigheid’ worden werkenden niet of nauwelijks beschermd door regelgeving, terwijl velen van hen zich wel in een kwetsbare positie bevinden. Er is weinig zicht op in hoeverre dit probleem zich met name bij arbeidsmigranten voordoet. Volgens CBS-cijfers https://www.rijksoverheid.nl/actueel/nieuws/2023/10/06/internetconsultatieverduidelijking-en-rechtsvermoeden-zzp-van-start 55

ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE

Adviesraad Migratie - September 2024

82

werkte in 2021 18 procent van de werkenden in Nederland die in Midden- en OostEuropa zijn geboren als zelfstandige, iets meer dan van de Nederlandse bevolking (CBS, Statline).56 Waarschijnlijk is dit cijfer echter een onderschatting omdat niet alle buitenlandse zelfstandigen in Nederland zijn ingeschreven in de Basisregistratie Personen (BRP). Strengere eisen aan de status van zelfstandige en striktere handhaving daarvan kunnen een belangrijke bijdrage leveren aan het terugdringen van onbedoelde en oneigenlijke vormen van flexibele arbeids- en opdrachtrelaties. Het invoeren van een verplichting van wettelijke toelating van uitzendbureaus 57 kan helpen om malafide uitzendbureaus te weren en daarmee tevens de positie van bonafide uitzendbureaus te versterken. Gezien het feit dat ongeveer de helft van de Europese arbeidsmigranten wordt tewerkgesteld via een uitzendbureau en dat zich daarbij relatief veel misstanden lijken voor te doen, kan regulering van de uitzendmarkt aanzienlijk bijdragen aan verbetering van de werkomstandigheden van arbeidsmigranten (Been & de Beer 2022). Het staat nog wel te bezien of het toelatingsstelsel afdoende zal zijn om alle misstanden te voorkomen.

Een ingrijpender maatregel zou zijn om het werken met uitzendkrachten geheel te verbieden in bepaalde sectoren met laagwaardige productie waarin veel uitzendkrachten worden ingezet voor structurele werkzaamheden. Het verhogen van het minimumloon is een ander instrument dat effect kan hebben op de vraag naar arbeidsmigranten. Een verhoging van het wettelijke minimumloon naar 50 procent van het gemiddelde loon of 60 procent van het mediane loon zou in lijn zijn met de Europese richtlijn toereikende minimumlonen. Dit zou neerkomen op een verhoging van het minimumloon met 17 procent (50 procent ten opzichte van 42,6 procent) van 13,27 euro (per 1 januari 2024) naar ongeveer 15,60 euro. Een hoger minimumloon heeft niet alleen direct effect op het inkomen van laagbetaalde werknemers, waaronder veel arbeidsmigranten, maar vormt ook een prikkel voor bedrijven om meer te investeren in verhoging van de arbeidsproductiviteit, door technologische innovatie, scholing en/of organisatorische of sociale innovatie. Dit zal op termijn ook ten goede komen aan de concurrentiekracht van het bedrijfsleven. Arbeidsmarktbeleid is niet alleen van invloed op de voorwaarden en omstandigheden waaronder arbeidsmigranten in Nederland (komen) werken, maar ook op de arbeidsmarktperspectieven van andere migranten in Nederland. Strikt genomen gaat het dan niet om arbeidsmigratiebeleid maar om integratiebeleid.

Het belang hiervan blijkt uit het feit dat een groot deel van de werkende migranten in Nederland niet als arbeidsmigrant naar Nederland is gekomen (zie tekstkader ‘Hoeveel werkende migranten zijn arbeidsmigrant?’ aan het eind van hoofdstuk 2). Tegelijkertijd is er met name onder de gezins- en asielmigranten nog een groot potentieel aan arbeidskrachten dat nu niet wordt benut. Het is goed denkbaar dat de vraag vanuit het bedrijfsleven naar arbeidsmigranten aanzienlijk afneemt als dit potentieel beter zou worden benut. Het gaat het bestek van dit adviesrapport te buiten om hierop verder in te gaan, maar het is evident dat het vanuit het perspectief van brede welvaart hoge prioriteit verdient om de kansen op volwaardig werk van in Nederland gevestigde migranten te verbeteren.

Bij Bulgaren gaat het overigens om 39 procent. https://www.rijksoverheid.nl/binaries/rijksoverheid/documenten/publicaties/2023/10/10/ wetsvoorstel-toelating-terbeschikkingstelling-vanarbeidskrachten/Wetsvoorstel+toelating+terbeschikkingstelling+van+arbeidskrachten.pdf 56 57

ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE

Adviesraad Migratie - September 2024

83

4.3 Andere beleidsterreinen We zijn in dit hoofdstuk uitgebreid ingegaan op het economische structuurbeleid en het arbeidsmarktbeleid, omdat die van grote invloed zijn op de aard en omvang van de werkgelegenheid en daarmee op de vraag naar arbeidsmigranten. Andere beleidsterreinen hebben overwegend een indirect of afgeleid effect op de vraag naar arbeidsmigranten. Wel ondervinden veel andere beleidsterreinen de gevolgen van de komst van arbeidsmigranten – hoewel het hierbij veelal geen verschil maakt of het om arbeidsmigranten of om andere categorieën migranten gaat. Zoals eerder opgemerkt, is het wenselijk zich op al deze beleidsterreinen expliciet rekenschap te geven van de gevolgen van (arbeids)migratie. Het gaat het bestek van dit adviesrapport te buiten om deze beleidsterreinen uitvoerig te bespreken. We volstaan in deze paragraaf dan ook met enkele aandachtspunten aan te stippen. Dat arbeidsmigratie direct gevolgen heeft voor de woningmarkt is evident, aangezien arbeidsmigranten ook (tijdelijk of permanent) in Nederland gehuisvest moeten worden. De gevolgen voor de beschikbaarheid van (betaalbare) woningen hebben we in hoofdstuk 3 dan ook opgenomen als een van de indicatoren in de door ons voorgestelde toelatingstoets. De beschikbare woningvoorraad is echter geen statisch gegeven, maar wordt in belangrijke mate bepaald door het gevoerde volkshuisvestingsbeleid.

Er is terecht al vaker op gewezen dat het huidige woningtekort niet is veroorzaakt door de komst van migranten, maar door een (te) lage woningproductie (de Haas 2023). Bij het formuleren van een doel voor de toekomstige woningproductie dient nadrukkelijk met de te verwachten toekomstige (in- en uit-)stroom van (arbeids)migranten rekening te worden gehouden. Dit betekent onder meer dat de bevolkings- en huishoudensprognose van het CBS niet zonder meer volstaat om de toekomstige woningbehoefte te bepalen. Die is immers gebaseerd op bepaalde veronderstellingen over het toekomstige migratiesaldo, die niet per se overeenkomen met de reëel te verwachten en/of gewenste migratie. In dit verband kan een richtgetal of bandbreedte voor de toekomstige migratie (inclusief arbeidsmigratie), zoals de Adviesraad Migratie en de Staatscommissie Demografische Ontwikkeling 2050 hebben bepleit, houvast bieden. Het is wel wenselijk deze bandbreedte periodiek te herijken op basis van de feitelijke ontwikkeling. Het gaat hierbij niet alleen om het migratiesaldo, maar ook om de verblijfsduur van (arbeids)migranten. Naarmate migranten langer in Nederland blijven, zullen zij in het algemeen hogere eisen stellen aan hun woning. Bovendien wordt met de verblijfsduur de kans groter dat (arbeids)migranten een gezin vormen of laten overkomen, waardoor de woningbehoefte toeneemt.

Bij het vaststellen van de gewenste toekomstige woningproductie is het ook van belang rekening te houden met de beschikbaarheid van gekwalificeerd personeel. Als er in Nederland onvoldoende bouwvakpersoneel beschikbaar is, zal een extra inspanning moeten worden geleverd om ofwel meer personeel op te leiden, ofwel personeel uit het buitenland aan te trekken, of een combinatie van beide. Of het wenselijk is buitenlands personeel aan te trekken, dient weer te worden bepaald op basis van de gevolgen voor de brede welvaart. In het fiscale beleid wordt al op verschillende manier rekening gehouden met (arbeids)migranten. Zo biedt de zogenoemde 30 procent-regeling aan buitenlandse werknemers die tijdelijk in Nederland werken en meer dan 46.107 euro per jaar verdienen, vijf jaar lang een belastingvrijstelling voor maximaal 30

ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE

Adviesraad Migratie - September 2024

84

procent van hun loon. Als alternatief kunnen zij de werkelijk gemaakte kosten (zogenoemde extraterritoriale kosten) aftrekken.58 Ook gedetacheerde arbeidsmigranten die vanuit een andere Europese lidstaat in Nederland werken, betalen niet in Nederland maar in het ‘zendende land’ sociale premies. 59 Deze regelingen maken het voor bepaalde groepen aantrekkelijker om in Nederland te werken en maken het voor werkgevers aantrekkelijker om arbeidsmigranten op detacheringsbasis aan te trekken (zie voor een recente evaluatie hiervan SEO 2024b). De A1-verklaring lijkt echter ook regelmatig ten onrechte te worden gebruikt om de loonkosten voor buitenlandse arbeidskrachten te verlagen.60 Het is gewenst om deze fiscale en sociale regelingen kritisch tegen het licht te houden vanuit het perspectief van brede welvaart. Deze regelingen dienen niet alleen te worden beoordeeld op de economische voordelen van de (extra) arbeidsmigranten die hierdoor naar Nederland komen (vergelijk CPB 2024), maar ook op de effecten ervan op de brede welvaart.

Trekken deze fiscale voordelen daadwerkelijk arbeidsmigranten aan die bijdragen aan de brede welvaart, zonder dat dit ten koste gaat van de brede welvaart in de landen van herkomst? En wegen die opbrengsten voldoende op tegen de kosten ervan in de vorm van minder belasting- en premieopbrengsten? Op het terrein van (gezondheids)zorg kan arbeidsmigratie ook grote effecten hebben, waarmee expliciet rekening dient te worden gehouden. Enerzijds zullen arbeidsmigranten – maar overigens net zo goed andere migranten – ook gebruik (gaan) maken van zorgvoorzieningen. Hierdoor zal de capaciteit van zorgvoorzieningen, die soms al tekortschiet, nog verder onder druk komen te staan.61 Hierbij maakt het wel verschil of arbeidsmigranten tijdelijk in Nederland komen werken of zich hier permanent vestigen. Tijdelijke arbeidsmigranten zullen doorgaans relatief gezond zijn en weinig gebruikmaken van gezondheidszorg. Als zij langere tijd in Nederland blijven, neemt de kans toe dat zij, met het ouder worden, een groter beroep op zorg gaan doen. Bij arbeidsmigranten die zich permanent in Nederland vestigen, is er geen reden om bij voorbaat een grotere of kleinere ‘consumptie’ van zorgvoorzieningen te verwachten dan bij andere ingezetenen. Anderzijds kunnen arbeidsmigranten juist ook verlichting bieden voor de grote personeelsbehoefte in de zorg.

Door gericht gekwalificeerd zorgpersoneel aan te trekken zou kunnen worden voorkomen dat er in de zorg een steeds groter personeelstekort ontstaat, waarbij het wel van groot belang is dat dit niet ten koste gaat van de zorg in het land van herkomst.62 Tot slot kan goede, betaalbare en toegankelijke zorg ook een factor zijn die het aantrekkelijker maakt voor arbeidsmigranten om in Nederland te komen werken. Als laatste beleidsterrein noemen we hier het onderwijs. Een belangrijk voordeel van de komst van arbeidsmigranten is dat zij hun opleiding in het land van herkomst hebben genoten. Zo maakt arbeidsmigratie het mogelijk het aantal goed opgeleide arbeidskrachten in Nederland te vergroten zonder extra inspanning voor de onderwijssector. Als arbeidsmigranten in Nederland een gezin vormen of kinderen laten overkomen, zal dit echter tot een extra beroep op het onderwijs https://www.belastingdienst.nl/wps/wcm/connect/bldcontentnl/belastingdienst/zakelijk/in ternationaal/personeel/u_bent_niet_in_nederland_gevestigd_loonheffingen_inhouden/als_u _loonheffingen_gaat_inhouden/extraterritoriale_kosten_en_de_30procentregeling 59 https://europa.eu/youreurope/citizens/work/unemployment-and-benefits/social-securityforms/index_en.htm 60 Zie bijvoorbeeld FNV, Factsheet A1-verklaring.

https://www.fnv.nl/getmedia/a8f1d47409d8-473c-a81a-7fe6de7612af/Factsheet-A1-verklaring.pdf 61 Zie Pharos: Gezondheid en zorg voor arbeidsmigranten uit Midden- en Oost-Europa (pharos.nl) 62 De Adviesraad Migratie heeft hierover eerder het rapport Zorgvuldig arbeidsmigratiebeleid uitgebracht. 58

ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE

Adviesraad Migratie - September 2024

85

leiden. Omdat een deel van deze kinderen de Nederlandse taal niet machtig is, kan dit een extra inspanning van het onderwijzend personeel vergen. Arbeidsmigratie heeft dus zowel positieve als negatieve gevolgen voor het onderwijs, waarmee het onderwijsbeleid expliciet rekening zou moeten houden. Net als goede zorg kan goed onderwijs Nederland ook een aantrekkelijker bestemmingsland maken voor potentiële arbeidsmigranten. Tot slot merken we op dat buitenlandse studenten in Nederland ook potentieel toekomstig arbeidsaanbod vormen. Als zij na hun studie in Nederland blijven om te werken, heeft dit veelal het voordeel dat zij al ‘ingeburgerd’ zijn en mogelijk de Nederlandse taal al machtig zijn. Bij de vraag of het wenselijk is dat er meer of minder buitenlandse studenten in Nederland hoger onderwijs volgen, waarover recent veel discussie is, zou ook hun potentiële toekomstige bijdrage aan de Nederlandse arbeidsmarkt en de brede welvaart moeten worden meegewogen.

4.4 Conclusie In dit hoofdstuk hebben we laten zien dat er ook ten aanzien van arbeidsmigranten van binnen de EU/EFTA, die vrij zijn om in Nederland te komen werken, beleid gevoerd kan worden dat de vraag naar deze arbeidsmigranten beïnvloedt. Dit indirecte arbeidsmigratiebeleid kan op termijn effect hebben op zowel de omvang als de aard van de intra-Europese arbeidsmigratie, maar ook op die van buiten de EU. Het doel is daarbij steeds om te bevorderen dat arbeidsmigratie zoveel mogelijk bijdraagt aan brede welvaart. Hiertoe is het wenselijk om in beginsel alle beleid te mainstreamen op de effecten voor en van arbeidsmigratie. We hebben dit in dit hoofdstuk wat verder uitgewerkt voor het economische structuurbeleid en het arbeidsmarktbeleid, die direct van invloed zijn op de vraag naar arbeidskrachten en, bij implicatie, ook op de vraag naar arbeidsmigranten. We hebben betoogd dat het beleid op deze beide terreinen gebaseerd zou moeten worden op de effecten op de brede welvaart, nu en in de toekomst. Daarbij dienen de effecten van het beleid op de aard en omvang van de arbeidsmigratie expliciet te worden meegenomen. We hebben geen integrale beleidsvoorstellen voor deze terreinen gedaan, aangezien daarbij tal van andere doelen en overwegingen een rol dienen te spelen die losstaan van (arbeids)migratie en buiten het expertiseterrein van de Adviesraad Migratie liggen.

We hebben vooral willen laten zien hoe op deze beleidsterreinen met de gevolgen voor en van arbeidsmigratie rekening kan worden gehouden vanuit het perspectief van brede welvaart. Ook bij andere beleidsterreinen is mainstreamen op de effecten voor en van arbeidsmigratie gewenst. Te denken valt onder meer aan volkshuisvestingsbeleid, fiscaal beleid, zorgbeleid en onderwijsbeleid

ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE

Adviesraad Migratie - September 2024

86

Hoofdstuk 5

Slotbeschouwing

87

Sinds de Tweede Wereldoorlog is arbeidsmigratie naar Nederland steeds het resultaat geweest van de vraag vanuit de economie. In de jaren zestig en zeventig van de vorige eeuw kwamen massaal gastarbeiders naar Nederland om te voorzien in de personeelsbehoefte van met name de industrie. Sinds het begin van deze eeuw zijn honderdduizenden arbeidskrachten uit Midden- en Oost-Europa naar Nederland gekomen om veelal tijdelijk werk te doen in de landbouw, de bouwnijverheid, delen van de industrie en de distributie. Daarnaast worden kennismigranten geworven voor werkzaamheden waarvoor in Nederland onvoldoende gekwalificeerd personeel beschikbaar is. De aard en de omvang van de arbeidsmigratie, kortom, worden tot nog toe in belangrijke mate bepaald door de vraag vanuit het bedrijfsleven. Dit heeft erin geresulteerd dat inmiddels 800.000 arbeidsmigranten in Nederland zijn – ongeveer één op de tien werknemers (SEO 2022). Zij leveren een belangrijke en onmisbare bijdrage aan de Nederlandse economie. Zonder hen zou de economie fors krimpen en in sommige sectoren wellicht tot stilstand komen. Tegelijkertijd weten we dat velen van hen tegen slechte arbeidsvoorwaarden en onder slechte arbeidsomstandigheden werken.

De helft heeft een flexibel contract (meestal via een uitzendbureau), bijna de helft verdient niet of nauwelijks meer dan het wettelijke minimumloon, waarop vaak nog (te) hoge kosten van onder meer huur worden ingehouden. De Arbeidsinspectie constateert regelmatig misstanden op het gebied van loonbetaling, arbeidsomstandigheden, werktijden en huisvesting.63 De steeds grotere bijdrage van arbeidsmigranten aan de Nederlandse economie gaat dus samen met een steeds grotere bevolkingsgroep die onder slechte omstandigheden werkt en woont. Dit neemt niet weg dat er ook een groeiende groep hoogopgeleide en goedbetaalde arbeidsmigranten is – meestal aangeduid als kennismigranten of expats – die bijdragen aan hoogwaardige productie en innovatie die anders in Nederland geen toekomst zouden hebben. Over hun arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden en hun huisvesting hoeven we ons in het algemeen geen zorgen te maken. Opvallend is dat in Nederland weinig migranten in het middensegment van de arbeidsmarkt werkzaam zijn. Enerzijds laat dit zien dat er onder arbeidsmigranten uit de EU nauwelijks sprake is van opwaartse arbeidsmobiliteit: zij blijven langdurig in laagbetaalde banen werken (vergelijk Strockmeijer 2020). Anderzijds zijn er weinig mogelijkheden voor niet-EUingezetenen om als vakkracht in Nederland aan het werk te gaan als zij niet onder de kennismigrantenregeling vallen.

Toch heeft tal van sectoren juist op dit niveau te maken met personeelstekorten. Hier komt bij dat de lusten en lasten van arbeidsmigratie zeer ongelijk zijn verdeeld. De meeste baten zijn voor het bedrijfsleven, dat ofwel profiteert van goedkope arbeidskrachten ofwel de beschikking krijgt over specialistische kennis en vaardigheden die in Nederland onvoldoende voorhanden zijn. De arbeidsmigranten zelf profiteren over het algemeen ook – anders zouden zij niet voor werk naar Nederland komen. Maar voor het laagwaardige en laagbetaalde werk lijken werkgevers hun arbeidskrachten steeds verder weg te moeten zoeken, omdat dit werk ook voor mensen uit Midden- en Oost-Europa steeds minder aantrekkelijk is. Onder de gevestigde bevolking is het profijt ongelijk verdeeld. De hogere-inkomensgroepen profiteren vaak het meest van de goedkope producten en diensten die met de inzet van laagbetaalde arbeidsmigranten worden geleverd – van horecadiensten tot pakjesbezorging. Zij hebben er soms ook baat bij om samen te werken met gespecialiseerde buitenlandse collega’s, die hun eigen

Zie bijvoorbeeld dit interview met het hoofd van de Arbeidsinspectie: https://www.volkskrant.nl/economie/hoofd-arbeidsinspectie-meer-arbeidsmigrantenkunnen-we-niet-aan~bc1911f6/ 63

ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE

Adviesraad Migratie - September 2024

88

productiviteit verhogen (complementariteit). Wel kunnen zij op de woningmarkt concurrentie ervaren van goedverdienende ‘expats’. De lagere-inkomensgroepen profiteren tot op zekere hoogte ook van goedkope producten en diensten – betaalbare tomaten en aardbeien – en van de bijdrage van arbeidsmigranten aan de financiering van collectieve voorzieningen. Zij ondervinden echter het vaakst de nadelen van arbeidsmigratie. Zolang er veel arbeidsmigranten beschikbaar zijn om laagbetaalde functies te vervullen, is er weinig druk om beter betaalde en stabiele banen te creëren voor werkenden met een kwetsbare arbeidsmarktpositie. Lagere-inkomensgroepen – waaronder veel voormalige migranten en hun kinderen – worden ook vaker geconfronteerd met huisvesting van arbeidsmigranten in hun buurt, hetgeen de beschikbaarheid van goedkope woningen vermindert, soms gepaard gaat met overlast en de sociale samenhang onder druk zet. Als arbeidsmigratie primair wordt gedreven door (korte termijn) economische belangen, wordt haast per definitie geen rekening gehouden met mogelijke gevolgen op langere termijn en gevolgen voor de landen van herkomst. Die langetermijngevolgen kunnen alle drie dimensies van brede welvaart betreffen. Te lang is er voetstoots van uitgegaan dat arbeidsmigratie de welvaart in economische zin vergroot.

Maar als arbeidsmigranten vooral worden aangetrokken voor laagwaardige en laagbetaalde activiteiten, kan dit technische en sociale innovatie afremmen, omdat de prikkel hiervoor vermindert als er volop goedkope arbeidskrachten beschikbaar zijn. Arbeidsmigranten die complementaire kennis en vaardigheden hebben, kunnen wel bijdragen aan een innovatieve en veerkrachtige economie. De langetermijngevolgen betreffen daarnaast de ecologische en maatschappelijke dimensie. Voor alle duidelijkheid: die gevolgen kunnen zowel positief als negatief zijn. Arbeidsmigranten kunnen bijdragen aan de transitie naar een duurzame economie, de financiering van collectieve voorzieningen en de personeelsvoorziening in essentiële maatschappelijke sectoren als de zorg. Maar zij kunnen via hun werk en/of consumptie ook de milieubelasting verhogen, de druk op de woningmarkt vergroten en een beroep (gaan) doen op collectieve voorzieningen en gebruik maken van zorg en onderwijs. Het punt is dat deze nieteconomische effecten in het huidige beleid überhaupt geen rol spelen. Dat arbeidsmigratie niet altijd bijdraagt aan een hogere welvaart maar ook bredere maatschappelijke effecten heeft – zowel nu als in de toekomst –, kreeg in het maatschappelijke debat en in het beleid lange tijd weinig aandacht.

Met dit adviesrapport laat de Adviesraad Migratie zien hoe het beleid met betrekking tot arbeidsmigratie zou kunnen worden vormgegeven als een ‘smalle’ economische benadering plaatsmaakt voor een bredewelvaartsbenadering. De economie is immers geen doel op zich, maar zou dienstbaar moeten zijn aan maatschappelijke welvaart en maatschappelijk welbevinden. Het doel van een bredewelvaartsbenadering van arbeidsmigratie is nadrukkelijk niet om de omvang van arbeidsmigratie te beperken. Het doel is wel om meer grip te krijgen op arbeidsmigratie door die vormen te faciliteren die de brede welvaart – nu en in de toekomst en in de landen van herkomst – vergroten en andere vormen die ten koste gaan van de brede welvaart te ontmoedigen. Dit geldt niet alleen op nationaal niveau, maar ook op Europees niveau. Het is daarom aan te bevelen dat de Nederlandse overheid ook binnen de EU erop aandringt om arbeidsmigratiebeleid meer te benaderen vanuit het perspectief van brede welvaart. Dat het overheidsbeleid – en zeker niet alleen het arbeidsmigratiebeleid – zou moeten worden gebaseerd en beoordeeld op de gevolgen voor brede welvaart wordt recent breed onderschreven. Het is inmiddels officieel overheidsbeleid om beleidsinitiatieven (mede) te toetsen op brede welvaart. Tal van

ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE

Adviesraad Migratie - September 2024

89

overheidsadviseurs en kennisinstellingen – van de SER tot de planbureaus, van de WRR tot de Rli – buigen zich momenteel over de vraag hoe ‘brede welvaart’ moet worden geoperationaliseerd om overheidsbeleid erop te kunnen beoordelen en/of te kunnen baseren. In de gesprekken die wij voor dit advies met een aantal van deze organisaties voerden, viel ons op dat zij met vergelijkbare vragen en problemen worstelen. Er is een veelheid aan mogelijke indicatoren voor (onderdelen van) de brede welvaart, maar welke daarvan selecteer je om het overzichtelijk en uitvoerbaar te houden? En hoe weeg je de indicatoren onderling om tot een overkoepelende beoordeling van brede welvaart te komen? Met deze problemen heeft ook de Adviesraad Migratie geworsteld. Wij pretenderen in dit adviesrapport geenszins die problemen te hebben ‘opgelost’. Integendeel, wij menen dat deze problemen inherent zijn aan het concept ‘brede welvaart’. Brede welvaart dient immers in beginsel alle mogelijke maatschappelijk relevante gevolgen van beleid te omvatten, niet alleen hier en nu, maar ook in de toekomst en elders op de wereld. De lijst met mogelijke gevolgen van arbeidsmigratiebeleid is welhaast onuitputtelijk – maar dit geldt net zo goed voor de meeste andere beleidsterreinen. Het is dan ook praktisch onmogelijk om met alle gevolgen rekening te houden.

Daarnaast is het relatieve belang van die mogelijke gevolgen niet objectief, wetenschappelijk vast te stellen, maar gaat het uiteindelijk om een politieke afweging. Zou dit niet zo zijn, dan zou (nieuw) beleid simpelweg gebaseerd kunnen worden op een technocratische analyse van alle mogelijke effecten en de weging daarvan. De politiek – en daarmee ook de democratie – zou dan buiten spel komen te staan. Dit is zeker niet de benadering die de Adviesraad Migratie voorstaat. Uiteindelijk is de vormgeving van het arbeidsmigratiebeleid een verantwoordelijkheid van de politiek, daar kan geen twijfel over bestaan. Heeft het dan wel zin om te pleiten voor arbeidsmigratiebeleid op basis van brede welvaart? Wij menen van wel. Naar onze overtuiging kan een bredewelvaartsbenadering bijdragen aan een beter onderbouwd en meer samenhangend (arbeidsmigratie)beleid voor de lange termijn. Daarbij gaat het er wel om zich rekenschap te geven van de beperkingen van deze benadering. Streven naar het betere kan hierbij de vijand zijn van het goede. Het is wenselijk de praktische voorstellen niet af te zetten tegen een theoretisch ideaal waarin alle relevante aspecten van brede welvaart worden meegewogen. Een bredewelvaartsbenadering is immers een alternatief voor een benadering waarin arbeidsmigratie feitelijk alleen op de economische effecten is gebaseerd.

Door hieraan andere – ecologische en maatschappelijke – effecten toe te voegen, ontstaat een breder, meer omvattend perspectief op arbeidsmigratie, ook al is het niet mogelijk om met alle mogelijke effecten rekening houden. Het glas mag dan halfleeg lijken in vergelijking met het theoretische ideaal, het is halfvol vergeleken met een aanpak die geheel aan de ecologische en maatschappelijke effecten voorbijgaat. Wij hebben in dit rapport daarom bewust scherpe keuzes gemaakt door de aandacht te richten op een beperkt aantal specifieke effecten van arbeidsmigratie die buiten het economische domein vallen. Dat zijn ongetwijfeld keuzes waarover te discussiëren valt. Maar dat is ook precies de bedoeling van dit advies. Wij presenteren geen kant-en-klaar recept voor een nieuw arbeidsmigratiebeleid, maar dragen een samenhangend afwegingskader aan voor herziening van ons versnipperde arbeidsmigratiebeleid, waar maatschappelijke en politieke actoren op kunnen voortborduren. Scherpe keuzes zijn noodzakelijk om de bredewelvaartsbenadering hanteerbaar en uitvoerbaar te maken. Toetsen op brede welvaart is alleen zinvol als dit praktisch uitvoerbaar is en niet gepaard gaat met zeer bewerkelijke en veel tijd en menskracht vergende procedures. De

ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE

Adviesraad Migratie - September 2024

90

onvermijdelijke consequentie hiervan is dat niet met alle relevante aspecten van en effecten op brede welvaart rekening kan worden gehouden. Maar, zoals gezegd, in het huidige beleid wordt nog veel eenzijdiger getoetst en worden de effecten op de brede welvaart überhaupt niet (expliciet) meegewogen. Zonder voorstellen voor concretisering kan de bredewelvaartsbenadering sterven in goede bedoelingen. De voorstellen die wij doen, hebben als doel te laten zien dát het mogelijk is om nieuwe afwegingskaders te maken. Het is aan de politiek om hierover verder na te denken en besluiten te nemen. We hebben er ook op gewezen dat er momenteel nog belangrijke kennislacunes zijn ten aanzien van de effecten van arbeidsmigratie op brede welvaart, in het bijzonder de ecologische en maatschappelijke effecten. We weten nog weinig over de effecten voor de mondiale ecologische problematiek die gepaard gaan met de komst van arbeidsmigranten naar Nederland. Het onderzoek naar de maatschappelijke effecten is tot nog toe vooral gericht op indicatoren als maatschappelijke samenhang (die veelal als negatief worden beoordeeld) en nog weinig op de vraag onder welke voorwaarden (arbeids)migratie kan bijdragen aan de sociale veerkracht van de samenleving en creativiteit. Deze kennislacunes kunnen twee tegengestelde, maar beide ongewenste, gevolgen hebben.

Enerzijds kunnen zij betekenen dat in de praktijk de economische effecten toch weer doorslaggevend zijn, omdat alleen deze in ‘harde’ cijfers kunnen worden gevangen. Anderzijds creëren ze juist de ruimte voor een subjectieve interpretatie van de onzekere en niet objectief meetbare maatschappelijke (en eventueel ecologische) effecten, die vervolgens als doorslaggevend worden beschouwd. Hierdoor kan uiteindelijk iedereen een eigen persoonlijke afweging maken. In beide gevallen verliest het concept ‘brede welvaart’ zijn meerwaarde, doordat het feitelijk tot één specifiek aspect wordt gereduceerd. We zien het als een belangrijke taak van de Adviescommissie brede welvaart om deze kennislacunes in kaart te brengen en te bevorderen dat daar via aanvullende dataverzameling en wetenschappelijk onderzoek in wordt voorzien. Het is goed zich te realiseren dat er niet in een keer een definitieve keuze hoeft te worden gemaakt. Toetsing op brede welvaart – zowel in het directe als het indirecte arbeidsmigratiebeleid – kan geleidelijk vorm krijgen en in de loop van de tijd worden verbeterd en aangepast. Die aanpassingen zijn om twee redenen gewenst. Allereerst kan er nieuwe informatie beschikbaar komen en nieuw onderzoek naar de effecten van arbeidsmigratie op bepaalde aspecten van brede welvaart, die het wenselijk maken de gehanteerde indicatoren aan te passen.

In de tweede plaats kan de maatschappelijke situatie veranderen, waardoor arbeidsmigratie anders wordt beoordeeld. We hebben er eerder op gewezen dat de personeelsbehoefte als gevolg van vergrijzing waarschijnlijk het grootst zal zijn in de jaren dertig. Het ligt dan voor de hand dat in dat decennium de bijdrage van arbeidsmigranten aan brede welvaart groter zal zijn dan daarvoor en daarna. Maar die bijdrage kan ook wijzigen onder invloed van bijvoorbeeld technologische ontwikkelingen. Zo is op dit moment nog onzeker in hoeverre nieuwe technologieën de toekomstige behoefte aan personeel in de zorgsector kunnen verminderen. Het is mede om deze redenen dat wij hebben geadviseerd om een Adviescommissie brede welvaart in te stellen, die adviseert over zowel de meting van brede welvaart in algemene zin als de toepassing hiervan in het arbeidsmigratiebeleid. De Adviescommissie dient de meting van brede welvaartseffecten en van de effecten van arbeidsmigratie ook periodiek te herijken, zodat het beleid optimaal gebruikmaakt van actuele inzichten en aansluit bij de maatschappelijke behoeften.

ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE

Adviesraad Migratie - September 2024

91

Bieden onze suggesties ook een oplossing voor de vraagstukken rond arbeidsmigratie waarmee we dit rapport begonnen? Wij pretenderen geenszins dat de gesignaleerde problemen rond arbeidsmigratie als sneeuw voor de zon zullen verdwijnen. Maar wij menen wel dat bij elk van de genoemde vraagstukken stappen in de goede richting kunnen worden gezet. Als gerichte arbeidsmigratie meer bijdraagt aan brede welvaart, betekent dit per definitie dat zij niet alleen economische baten op korte termijn heeft, maar ook bijdraagt aan een duurzame economische en maatschappelijke ontwikkeling op lange termijn zonder ten koste te gaan van de herkomstlanden. Als ook rekening wordt gehouden met de ecologische en maatschappelijke gevolgen van arbeidsmigratie, kunnen de lasten niet meer simpelweg worden afgewenteld op (bepaalde groepen in) de samenleving. Vooral via het voorgestelde indirecte arbeidsmigratiebeleid kan worden bevorderd dat iedereen die in Nederland werkt – ongeacht of zij of hij arbeidsmigrant is –, verzekerd is van fatsoenlijke arbeidsvoorwaarden en arbeidsomstandigheden. Werk dat niet aan minimale standaarden voldoet, schaadt de brede welvaart en hoort niet in Nederland thuis. Door het arbeidsmigratiebeleid consequent te baseren op brede welvaart, kan het toelatingsbeleid voor nietEU/EFTA-ingezetenen eenduidiger, transparanter en consistenter worden.

Dat creëert zowel voor werkgevers als voor potentiële arbeidsmigranten meer helderheid en een gelijk speelveld. De Adviesraad Migratie verwacht dat arbeidsmigratie van buiten de EU in de toekomst belangrijker zal worden omdat het potentieel aan arbeidsmigranten in Midden- en Oost-Europa afneemt. Ten slotte biedt een brede welvaartsbenadering aan arbeidsmigranten die aan brede welvaart bijdragen, ook het perspectief op een aantrekkelijke baan met de zekerheid om in ieder geval vijf jaar in Nederland te kunnen werken, en het vooruitzicht dat deze verblijfs- en werkvergunning daarna zal worden omgezet in een permanente verblijfsvergunning. Zo kan Nederland juist een aantrekkelijker bestemmingsland worden voor arbeidsmigranten die nu en in de toekomst een bijdrage leveren aan essentiële economische en maatschappelijke activiteiten. Hierbij realiseren wij ons terdege dat arbeidsmigratie niet perfect valt te sturen. Meer grip op arbeidsmigratie betekent niet dat we uitgaan van honderd procent ‘maakbaarheid’. Arbeidsmigratie is uiteindelijk de resultante van de vraag uit het bedrijfsleven en maatschappelijke instellingen, het aanbod vanuit een breed scala aan herkomstlanden en het beleid van nationale en internationale overheden. Op die eerste twee factoren heeft de nationale overheid slechts beperkte invloed.