9. Afgewogen arbeidsmigratie, Gericht arbeidsmigratiebeleid voor brede welvaart

ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE

Adviesraad Migratie - September 2024

56

moeite loont de toets hierdoor aanmerkelijk complexer te maken. Waarschijnlijk hebben de kenmerken van het werk die al in de toets worden meegenomen, de sterkste voorspellende waarde voor het toekomstige beroep op publieke voorzieningen. Bij de toets op de bijdrage van het werk aan de brede welvaart houden we immers al rekening met de effecten op langere termijn. Als het werk van een arbeidsmigrant positief op brede welvaart scoort, zowel nu als in de toekomst, is de kans groot dat zij of hij op langere termijn ook een positieve bijdrage zal leveren aan de houdbaarheid van de verzorgingsstaat. Wij stellen daarom voor om het verwachte saldo van bijdragen aan en gebruik van publieke voorzieningen niet expliciet als onderdeel van de toets op te nemen. Nieuwe inwoner: ecologische dimensie Op de ecologische dimensie scoort aanwas van de Nederlandse bevolking in beginsel negatief. Zoals eerder opgemerkt, kan hier een positief ecologisch effect voor het land van herkomst tegenover staan als daar de milieudruk vermindert door het vertrek van de migrant. Als we ervan uitgaan dat de arbeidsmigrant in Nederland meer verdient en meer consumeert dan in het land van herkomst, is het echter aannemelijk dat de ecologische impact per saldo negatief is.

Aangezien de ecologische voetafdruk34 toeneemt met het inkomen, zal het negatieve effect groter zijn naarmate de migrant in Nederland meer gaat verdienen. Het is echter niet duidelijk of die voetafdruk evenredig met het inkomen toeneemt, of minder dan wel meer dan evenredig.35 Hiernaar is meer onderzoek nodig. Vooralsnog gaan wij ervan uit dat de ecologische voetafdruk evenredig met het inkomen toeneemt, dat wil zeggen dat de score op de ecologische dimensie het omgekeerde is van de score op het loon (concreet zou een 7 op het loon samengaan met een 4 op deze dimensie36). Het hangt dan van de onderlinge weging van deze twee aspecten af hoe de hoogte van het loon meeweegt in de toets (op die weging komen we hierna terug). Het ligt in de rede dat we de positieve economische bijdrage zwaarder tellen – anders zouden we veronderstellen dat de brede welvaart in Nederland groter is naarmate werkenden minder verdienen. Maar het betekent wel dat de bijdrage van een hoog loon aan de brede welvaart per saldo kleiner is wanneer we de ecologische gevolgen van hun consumptie meewegen dan wanneer we dit niet zouden doen. Nieuwe inwoner: maatschappelijke dimensie De toets op de maatschappelijke gevolgen van de komst van een nieuwe inwoner omvat in de eerste plaats het beslag op de woningvoorraad.

De komst van een arbeidsmigrant leidt per definitie tot extra beslag op de beschikbare woonruimte. Behalve wanneer de arbeidsmigrant gaat inwonen bij een gevestigde inwoner van Nederland, is diens bijdrage aan de beschikbare woonruimte dan ook negatief. Dit negatieve effect weegt zwaarder als de migrant gaat wonen in een regio met een woningtekort dan als deze gaat wonen in een regio met een woningoverschot. Het negatieve effect is minder groot als de arbeidsmigrant een woning deelt met anderen (meestal arbeidsmigranten, maar mogelijk ook een in Nederland woonachtige partner) en groter als zij of hij zelfstandig een woning betrekt, in het bijzonder als zich daar ook een buitenlandse partner en/of kinderen bij voegen. Hier past wel de kanttekening dat een kleiner beslag op de beschikbare woonruimte vaak samengaat met een lagere kwaliteit. Het is vanzelfsprekend niet gewenst dat de huisvesting van arbeidsmigranten onder de maat is. Dat is niet Feitelijk zijn er meerdere ‘voetafdrukken’, zoals die voor landgebruik, uitstoot van broeikasgassen en biodiversiteit. Zie PBL (2022). Halveren van de Nederlandse voetafdruk. 35 Zie Ecorys (2022). Onderzoek Nederlandse inkomens en CO2 voetafdruk. Inzichten uit bestaande databronnen. 36 Aangezien de score van 1 tot 10 loopt, komt een 10 op de ene dimensie overeen met een 1 op de andere, een 9 komt overeen met een 2, enzovoorts. 34

ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE

Adviesraad Migratie - September 2024

57

alleen onwenselijk voor de migrant zelf, maar kan ook gemakkelijk gepaard gaan met overlast voor omwonenden. Daarom zou de toets op de huisvesting ook een kwalitatieve component moeten omvatten. Als de huisvesting niet aan minimale eisen voldoet, is dat reden om de aanvraag af te wijzen. De score op deze dimensie zou dus 1 kunnen zijn als de huisvesting van de migrant direct ten koste gaat van de beschikbaarheid van woningen voor de gevestigde bevolking of als de kwaliteit van de huisvesting onacceptabel laag is. Een score van 10 wordt alleen toegekend als er speciaal voor de arbeidsmigrant een extra woning van voldoende kwaliteit wordt gebouwd. Dient ook getoetst te worden op de gevolgen die de komst van een arbeidsmigrant heeft voor de sociale samenhang? Zoals we in hoofdstuk 2 hebben betoogd, zijn de gevolgen van een grotere diversiteit als gevolg van (arbeids)migratie voor de sociale samenhang niet eenduidig. De komst van migranten in een (lokale) gemeenschap maakt het samenleven in het algemeen lastiger, door taal- en cultuurverschillen, maar ook door vooroordelen en stereotypen. Een grotere diversiteit van een gemeenschap kan echter ook positieve effecten hebben doordat deze voor de gevestigden nieuwe perspectieven opent.

Zo vindt een kleine meerderheid van de Nederlandse bevolking “de aanwezigheid van verschillende culturen […] winst voor onze samenleving”.37 De gevolgen van de komst van een migrant voor de sociale samenhang worden niet alleen, en soms zelfs niet in de eerste plaats, bepaald door de migrant zelf, maar ook door de sociale omgeving. Ook dit wordt breed onderschreven door de Nederlandse bevolking: 83 procent zegt dat succesvolle integratie tweerichtingsverkeer is waarbij de immigranten en de Nederlandse samenleving beide verantwoordelijk zijn (Eurobarometer 96.2 uit 2020). In landen die een puntensysteem hanteren, zoals Duitsland en Canada, wordt onder meer getoetst op opleidingsniveau, leeftijd, talenkennis en de ‘band’ met het gastland (bijvoorbeeld in de vorm van relaties met gevestigde inwoners). Is het verstandig dat Nederland ook op dergelijke kenmerken toetst? De veronderstelling is dat deze kenmerken de kans op een succesvolle integratie vergroten. Uit eigen onderzoek (zie bijlage 3) blijkt dat met name een jongere leeftijd, een hoger opleidingsniveau en een langere verblijfsduur een positief effect hebben op de integratie (in het bijzonder beheersing van de Nederlandse taal en contacten met Nederlanders). Daarnaast is niet zozeer het hebben van werk als zodanig, maar werk met veel Nederlandse collega’s bevorderlijk voor deze twee aspecten van integratie.

Mede omdat ruim twee derde van de Nederlandse bevolking ‘Nederlands kunnen spreken’ zeer belangrijk vindt voor een succesvolle integratie, stellen wij voor om alleen dit aspect mee te wegen in de toets op het maatschappelijke effect van de migrant. Wie bij aankomst in Nederland het Nederlands al goed beheerst, scoort dan een 10. Wie nog geen Nederlands spreekt maar wel aantoonbaar een cursus Nederlands gaat volgen, bijvoorbeeld betaald door de werkgever, krijgt bijvoorbeeld een 6 en wie geen Nederlands spreekt en ook geen concrete plannen heeft om Nederlands te leren, een 1.

37

SCP (2023). Burgerperspectieven bericht 2022/2. Den Haag: SCP.

ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE

Adviesraad Migratie - September 2024

58

Overzicht van de bredewelvaartstoets Tabel 2 geeft een overzicht van de criteria waarop een arbeidsmigrant van buiten de EU/EFTA in onze benadering zou worden getoetst voor een vergunning om in Nederland te verblijven en werken. Feitelijk zijn er vijf gegevens nodig om de toets uit te voeren, te weten: 1. 2. 3. 4. 5.

Loon Beroep Sector Beschikbaarheid en kwaliteit van woonruimte Taalbeheersing

Tabel 1. Toets voor toelating van migrant Werk Economisch Loon Beroep (complementariteit en/of innovatie) Ecologisch Duurzaamheid van sector Beroep (bijdrage aan duurzaamheid) Maatschappelijk Maatschappelijk belang van werkzaamheden in sector

Nieuwe inwoner [Verwacht beroep op publieke voorzieningen] Ecologische voetafdruk (negatief effect loon)

Beslag op en kwaliteit van woonruimte Taalbeheersing Noot: Tussen rechte haken […] mogelijk toetsingscriterium dat wij niet aanbevelen. Het puntenstelsel op basis van brede welvaart verschilt sterk van de bestaande toelatingsprocedure volgens de Wav, evenals van de kennismigrantenregeling. Uit onderstaande vergelijking met het huidige arbeidsmigratiebeleid blijkt dat dit puntenstelsel een aantal nieuwe criteria bevat, maar ook bepaalde toetsingscriteria uit het huidige beleid laat vallen (zoals prioriteitgenietend aanbod). Zie tabel 3. Tabel 2. Vergelijking van huidige arbeidsmigratiebeleid met het beleid op basis van een bredewelvaartstoets. Huidige arbeidsmigratiebeleid Toetsingscriteria voor een verblijfsvergunning

Verschilt per procedure Standaardprocedure (Toetsing aan de regels in de Wav): • aanwezigheid van prioriteitgenietend aanbod • tijdige melding van de vacature • wervingsinspanningen • arbeidsvoorwaarden • aanwezigheid van passende huisvesting • eventuele eerdere overtredingen/ misstanden bij de werkgever Diverse (gedeeltelijke) uitzonderingsregelingen Kennismigrantenregeling: • hoog loon • loon is marktconform • werkgever is erkend referent Enkele uitzonderingen

ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE

Beleid op basis van een bredewelvaartstoets Brede welvaartstoets: • Economische dimensie o Loon/beroep • Ecologische dimensie o Duurzaamheid van sector/beroep o Ecologische voetafdruk • Maatschappelijke dimensie o Maatschappelijk belang van werkzaamheden in sector o Beslag op en kwaliteit van woonruimte o Taalbeheersing Uitzonderingen alleen in het geval van een internationale verplichting

Adviesraad Migratie - September 2024

59

Uitvoering (lengte van de procedure) Doelgroep

Standaardprocedure: 4-6 maanden Kennismigrantenregeling: 2 weken Hoogbetaalde werknemers en bonte mix van heel specifieke doelgroepen

Geldigheidsduur van de eerste verblijfsvergunning

Duur van de arbeidsovereenkomst maar niet langer dan: • 2 jaar bij de standaardprocedure • 5 jaar bij de kennismigrantenregeling Na 5 jaar onafgebroken verblijf in principe recht op een vergunning voor onbepaalde tijd na minimale toetsing Gezinsleden mogen altijd meekomen, maar toegang tot de arbeidsmarkt verschilt: • TWV plicht als hoofdpersoon via de standaardprocedure is gekomen • Geen restricties als hoofdpersoon via de kennismigrantenregeling is gekomen

Permanent/tijdelijk verblijf

Gezinsleden

Voor iedereen zelfde lengte van de procedure Arbeidskrachten die een positieve bijdrage leveren aan brede welvaart, niet alleen hoogopgeleiden maar ook vakkrachten Duur van de arbeidsovereenkomst maar niet langer dan 5 jaar voor iedereen

Idem

Gezinsleden mogen altijd meekomen en zijn altijd vrij op de arbeidsmarkt

Bij invoering van de geschetste arbeidsmigratietoets moet rekening worden gehouden met EU-regelgeving en de ontwikkelingen daarin. Denk aan de herziening van de Eén-procedure-richtlijn die het kader biedt voor het nationale arbeidsmigratiebeleid. Er bestaan EU-richtlijnen voor arbeidsmigratieroutes voor specifieke groepen: hoogopgeleide arbeidskrachten (Blue Card), wetenschappelijke onderzoekers, overplaatsing binnen een onderneming (IntraCorporate Transfers, ICT), grensoverschrijdende dienstverlening en seizoensarbeid. Hiervoor moet Nederland de toetsingscriteria uit de betreffende EU-richtlijnen hanteren en kan de voorgestelde bredewelvaartstoets dus niet worden gebruikt; dit kan alleen bij nationale regelingen. Het zou daarom wenselijk zijn als Nederland er bij eventuele herziening van de EU-richtlijnen voor pleit om de toetsingscriteria meer op de gevolgen voor brede welvaart te baseren. De EUrichtlijnen bieden wel ruimte om de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning te verlengen. Wij stellen voor om die gelijk te trekken met de geldigheidsduur van de door ons voorgestelde regeling, namelijk vijf jaar. Weging van de dimensies Om een totaalscore te kunnen berekenen, moet het relatieve gewicht van de verschillende dimensies worden vastgesteld. Hoe deze afweging moet plaatsvinden is een lastige vraag, aangezien het hierbij om heel ongelijksoortige effecten gaat.

Het gaat bijvoorbeeld om de afweging tussen de economische bijdrage van een hoogopgeleide specialist en het negatieve effect op de beschikbaarheid van betaalbare woningen. Zoals we hiervoor al kort hebben aangestipt bij de weging van het economische belang van de hoogte van het loon en de ecologische voetafdruk van de migrant, is het niet wenselijk om alle dimensies even zwaar te wegen. Er is echter geen objectieve wetenschappelijke methode om tot de gewenste weging te komen. Het gaat immers om een weging van maatschappelijke prioriteiten waarover uiteindelijk de politiek moet beslissen. Wij adviseren daarom dat de genoemde Adviescommissie brede welvaart een voorstel doet voor deze gewichten. Hierbij zou een iteratief of recursief proces kunnen worden gevolgd. Door te starten met gelijke gewichten is het mogelijk de

ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE

Adviesraad Migratie - September 2024

60

uitkomst van de toetsing voor een aantal denkbeeldige arbeidsmigranten te vergelijken. Bij een onbevredigende uitkomst kunnen de gewichten worden veranderd zodat de uitkomst wel bevredigend is. Vervolgens kan deze aangepaste weging worden toegepast op een aantal andere denkbeeldige arbeidsmigranten om te onderzoeken of verdere aanpassingen in de gewichten wenselijk zijn. Als de uitkomst tot tevredenheid stemt, kan dit proces worden gestopt. Aan het eind van dit hoofdstuk zullen wij ter illustratie een tentatieve poging hiertoe doen. Adviescommissie brede welvaart In dit en het vorige hoofdstuk betogen we herhaaldelijk dat het gewenst is om vast te stellen welke bijdrage verschillende economische activiteiten leveren aan de brede welvaart in Nederland, nu en in de toekomst. In hoofdstuk 2 hebben we beargumenteerd dat de bijdrage van arbeidsmigranten aan de brede welvaart in Nederland in belangrijke mate afhangt van het soort werk dat zij gaan doen. Het gaat dan om de concrete activiteiten die een arbeidsmigrant in een bepaald bedrijf gaat verrichten. In dit hoofdstuk laten we zien hoe een toets voor de toelating van een arbeidsmigrant eruit zou kunnen zien. Deze toets is mede gebaseerd op een concreet werkaanbod. Om deze toets uit te kunnen voeren, is een lijst nodig van de bijdrage die verschillende activiteiten in verschillende sectoren aan de brede welvaart leveren.

Hierbij kan zowel de sector als het beroep relevant zijn. Deze lijst bevat idealiter voor alle sectoren en beroepen indicatoren van de bijdrage aan de economische, de ecologische en de maatschappelijke dimensie van brede welvaart. Deze lijst kan niet alleen worden benut voor de toetsing van individuele arbeidsmigranten, maar ook voor andere beleidsterreinen die beogen de brede welvaart te bevorderen, zoals het economische structuurbeleid (zie hoofdstuk 4). Het opstellen van deze lijst vergt enerzijds feitelijke kennis over de economische, ecologische en maatschappelijke effecten van uiteenlopende economische activiteiten. Anderzijds gaat het om een weging van het belang van de verschillende dimensies van brede welvaart. Deze weging is onvermijdelijk gebaseerd op normatieve oordelen over het belang van die dimensies en kan dus niet op louter wetenschappelijke inzichten worden gebaseerd. Ook de indicator voor de maatschappelijke waarde van economische activiteiten is tot op zekere hoogte normatief. Het gaat dan bijvoorbeeld om het bepalen van het maatschappelijke belang van sectoren als de zorg, onderwijs, horeca, vervoer, enzovoort. Wij pleiten ervoor dat er een Adviescommissie brede welvaart wordt ingesteld die is samengesteld uit zowel inhoudelijke experts als vertegenwoordigers van belangrijke maatschappelijke organisaties.

De inhoudelijke experts, bijvoorbeeld afkomstig van de planbureaus, het CBS en onderzoeksinstellingen (zoals TNO en universiteiten), construeren de indicatoren aan de hand waarvan de economische en ecologische effecten van economische activiteiten kunnen worden gemeten. De vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties, zoals werkgeversorganisaties, vakbonden, lokale bestuurders, consumentenorganisaties, bewonersorganisaties en milieuorganisaties, beoordelen, in samenspraak met de inhoudelijke experts, het maatschappelijke belang van die activiteiten. Vervolgens bepalen zij gezamenlijk de weging van de verschillende brede welvaartsindicatoren. Hiervoor worden bij voorkeur ook burgers geraadpleegd, bijvoorbeeld in de vorm van een enquête onder de bevolking of focusgroepgesprekken. De resulterende lijst van sectoren en beroepen kan als advies worden voorgelegd aan de regering, die hierin desgewenst op grond van politieke afwegingen nog wijzigingen kan aanbrengen. Het is wenselijk deze lijst periodiek te herijken op basis van nieuwe (wetenschappelijke en maatschappelijke) inzichten en om hierin

ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE

Adviesraad Migratie - September 2024

61

veranderingen in sectoren en beroepen te verwerken. Zo kan de lijst ook een prikkel vormen voor sectoren die relatief laag scoren op hun bijdrage aan brede welvaart om de activiteiten meer ‘bredewelvaartsproof’ te maken. De Adviescommissie brede welvaart zou ook moeten adviseren over de toepassing van het bredewelvaartsperspectief in het arbeidsmigratiebeleid, zoals de Adviesraad Migratie eerder heeft bepleit38 en in navolging daarvan de Staatscommissie Demografische Ontwikkelingen 2050. Zoals we hebben beargumenteerd, hangt de bijdrage van arbeidsmigranten aan de brede welvaart niet alleen af van het werk dat zij in Nederland gaan doen, maar ook van het feit dat zij nieuwe inwoners van Nederland zijn. Dit laatste heeft gevolgen voor onder meer de ecologische voetafdruk, de beschikbaarheid van woningen en de sociale samenhang. Bovendien kan arbeidsmigratie gevolgen hebben voor de landen van herkomst. De Adviescommissie brede welvaart heeft tot taak om ook deze aspecten mee te wegen bij het bepalen van de bijdrage van arbeidsmigranten aan de brede welvaart. Deze taak is enigszins vergelijkbaar met die van de Migration Advisory Committee (MAC) van de Britse overheid (zie tekstkader). Hiernaast zou de Adviescommissie brede welvaart de toets voor de toelating van arbeidsmigranten van buiten de EU/EFTA concreet moeten vormgeven.

Voor de toets van het werk van de arbeidsmigrant kan de commissie gebruik maken van de lijst van sectoren en beroepen die ze heeft opgesteld. Voor de bredewelvaartseffecten van de komst van nieuwe inwoners moeten aanvullende indicatoren worden ontwikkeld. Het gaat hierbij om een combinatie van wetenschappelijke inzichten en normatieve afwegingen. De Adviescommissie monitort en evalueert ook de praktische uitwerking van het arbeidsmigratiebeleid. Deze monitoring kan bijvoorbeeld aanleiding zijn om periodiek de bandbreedte voor het arbeidsmigratiesaldo of de weging van de indicatoren voor de toelatingstoets aan te passen. Migration Advisory Committee in het VKi De Britse overheid wordt over migratiezaken (exclusief asiel) geadviseerd door de Migration Advisory Committee (MAC), een onafhankelijke commissie. Deze commissie is verantwoordelijk voor het verstrekken van transparant, onafhankelijk en evidence based advies. Een belangrijk onderdeel van het werk van de MAC betreft het adviseren over welke beroepsgroepen (ze kijken niet naar sectoren) ruimere mogelijkheden voor arbeidsmigratie moeten krijgen doordat ze op de Shortage occupation list (SOL) staan. Beroepen op deze lijst komen in aanmerking voor een ‘korting’ van 20 procent op het vereiste salarisniveau voor een verblijfsvergunning als geschoolde arbeidskracht.

De Shortage occupation list wordt binnenkort vervangen door de Immigration Salary List (ISL).39 Naast de verandering in naam wordt er ook een verandering in systematiek doorgevoerd op advies van de MAC.40 De naamsverandering helpt om duidelijk te maken dat het niet gaat om een lijst van alle beroepsgroepen met moeilijk vervulbare vacatures, maar om een lijst van alleen die beroepsgroepen die belangrijk zijn voor de Britse welvaart en waarbij substantiële inspanningen zijn verricht om lokaal personeel te vinden en goede arbeidsvoorwaarden worden geboden. Uiteindelijk is het de regering die beslist of een beroepsgroep op de lijst terechtkomt. Bedrijven lobbyen veel bij de regering om bepaalde beroepen op de lijst te krijgen. Adviesraad Migratie (2021). Naar een brede welvaartsbenadering in het arbeidsmigratiebeleid. 39 Rapid review of the Immigration Salary List (publishing.service.gov.uk) 40 Zie ook Dentons - Migration Advisory Committee publishes recommendations for the Immigration Salary List en Net migration measures – further detail - GOV.UK (www.gov.uk) 38

ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE

Adviesraad Migratie - September 2024

62

Om de bijdrage van specifieke beroepen aan welvaart in brede zin te beoordelen, kijkt de MAC naar bbp per hoofd en fiscale impact (economische dimensie) alsmede naar andere niet-economische beleidsdoelen zoals welzijn van de samenleving. Die andere beleidsdoelen bevatten ook de ecologische en maatschappelijke aspecten van brede welvaart maar deze zijn minder uitgewerkt dan de economische aspecten. De commissie wil daar nog een slag mee maken. De MAC weegt de verschillende indicatoren niet onderling, omdat ze dit als een politieke kwestie beschouwen. Ze kijken niet naar de impact op ‘elders’, zoals gangbaar in de Nederlandse benadering van brede welvaart. Ze consulteren ook derden bij hun advisering via een oproep om mee te denken. De binnengekomen reacties betrekken ze bij hun analyse. Het voorbeeld van de MAC maakt duidelijk dat een onafhankelijke adviescommissie als voordeel heeft dat deze op afstand staat van de politiek. Juist daardoor kan ze de politiek helpen om afwegingen te maken. De informatie in dit kader komt voor een groot deel uit een gesprek dat we met de voorzitter van de MAC hebben gehouden op 27 mei 2024. i

Vereiste aantal punten Het uitgangspunt van de hiervoor besproken toets is dat de aspirantarbeidsmigrant minimaal een bepaald aantal punten moet behalen om vergunning te krijgen voor verblijf en werk in Nederland. Er zijn in beginsel twee manieren waarop dit minimaal vereiste aantal punten kan worden bepaald. De eerste manier is om het minimumaantal punten op inhoudelijke gronden te bepalen. Simpel gezegd, komt het erop neer de arbeidsmigrant ten minste een ‘voldoende’ moet behalen, dat wil zeggen gemiddeld minimaal een zes. 41 In aanvulling hierop zou als eis kunnen worden gesteld dat zij of hij op maximaal een of twee dimensies een onvoldoende mag scoren en/of bijvoorbeeld op geen enkele dimensie een vier of lager. Op basis van de ervaringen in de praktijk, kunnen deze minimumeisen na verloop van tijd worden bijgesteld. De tweede manier is dat het minimumaantal punten wordt afgeleid van het jaarlijkse aantal arbeidsmigranten waarvoor de overheid een richtgetal of bandbreedte heeft geformuleerd (zie hoofdstuk 2). Arbeidsmigranten worden dan toegelaten in volgorde van het aantal punten dat zij hebben behaald, net zo lang tot het gewenste aantal is bereikt. Strikt genomen zou dit betekenen dat pas aan het eind van het jaar, als van alle aanvragers de scores bekend zijn, wordt bepaald welke migranten worden toegelaten.

Het verdient echter de voorkeur een schatting te maken van het aantal kandidaten dat in een jaar tijd een bepaalde score zal behalen, om op basis daarvan het minimumaantal vereiste punten vast te stellen. Als het feitelijke aantal migranten dat op grond hiervan wordt toegelaten, aan het eind van het jaar afwijkt van het streefgetal, kan dit in het daaropvolgende jaar worden gecompenseerd door het minimumaantal naar beneden of naar boven bij te stellen. Tot slot is het mogelijk beide manieren te combineren. Een inhoudelijk bepaald minimumaantal punten vormt dan het uitgangspunt. Mocht het aantal kandidaten dat dit puntenaantal behaalt, groter worden (of lijken te worden) dan het gewenste maximumaantal arbeidsmigranten, kan het vereiste minimumaantal punten alsnog worden verhoogd.

Het gaat hierbij om een gewogen gemiddelde aangezien niet alle dimensies even zwaar wegen. 41

ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE

Adviesraad Migratie - September 2024

63

3.2 Verfijningen en uitbreidingen De toets die we in de vorige paragraaf hebben beschreven, kan op verschillende manieren worden verfijnd en uitgebreid. Hoewel verfijningen en uitbreidingen de toetsing op brede welvaart in beginsel preciezer maken – zodat deze nauwer aansluit bij de theoretische interpretatie van brede welvaart –, zal het tegelijkertijd lastiger worden de toets uit te voeren. Er moet dus een (politieke) keuze worden gemaakt voor de optimale balans tussen preciesheid en uitvoerbaarheid. Toets op land van herkomst In de hierboven besproken toetsingsprocedure zijn de gevolgen voor het land van herkomst niet meegenomen, terwijl dit wel nadrukkelijk een aspect van de brede welvaart is. De reden hiervoor is de constatering in hoofdstuk 2 dat arbeidsmigratie zowel positieve als negatieve effecten kan hebben voor het land van herkomst, maar dat er over het geheel genomen geen reden is om te verwachten dat de positieve dan wel de negatieve effecten overheersen. Dit betekent dat de komst van een arbeidsmigrant naar Nederland ‘gemiddeld’ geen effect heeft op de brede welvaart in het herkomstland en geen rol hoeft te spelen bij de toelating tot ons land. Dit sluit natuurlijk geenszins uit dat dit voor individuele arbeidsmigranten uit specifieke herkomstlanden anders ligt.

Is dit dan toch niet een reden om dit aspect van brede welvaart mee te wegen bij de individuele toetsing? Idealiter zou dit inderdaad het geval zijn, maar het is in de praktijk niet uitvoerbaar. Bij iedere arbeidsmigrant moet dan voor elk van de drie dimensies van brede welvaart en voor de twee aspecten van werk en vertrekkende inwoner het effect voor het herkomstland worden vastgesteld. Daarvoor is informatie nodig over het werk dat de migrant in het herkomstland deed en de score ervan op economische, ecologische en maatschappelijke effecten; hetzelfde geldt voor het vertrek van de persoon. Het is niet realistisch om voor iedere arbeidsmigrant een dergelijke toets te willen uitvoeren. Wij stellen daarom voor om er in eerste instantie van uit te gaan dat het effect op de brede welvaart van het herkomstland positief noch negatief is, en daarom geen onderdeel is van de toelatingstoets voor de arbeidsmigrant. Niettemin kan het in bepaalde omstandigheden wenselijk zijn toch een dergelijke toets uit te voeren. We duiden dit aan als een ‘rode vlag’-procedure. Zolang arbeidsmigranten uit veel verschillende landen afkomstig zijn en veel verschillende kwalificaties hebben, is het onwaarschijnlijk dat arbeidsmigratie voor één van deze landen grote nadelige gevolgen heeft.

Dit verandert echter als een relatief groot aantal arbeidsmigranten met een specifieke beroepskwalificatie uit een specifiek land in Nederland wil komen werken. Dan wordt de ‘rode vlag’ uitgestoken en is het gewenst dat de Adviescommissie brede welvaart nader onderzoek instelt naar de gevolgen daarvan voor het herkomstland. Zijn die gevolgen in sterke mate negatief, dan kan dit ofwel tot puntenaftrek leiden, ofwel de aanvragen om in Nederland te mogen verblijven en werken van migranten uit dat land met de desbetreffende kwalificaties worden zonder meer afgewezen. De gevolgen voor het herkomstland kunnen juist positief zijn als Nederland met het herkomstland een partnerschap overeenkomt waarin afspraken worden gemaakt over arbeidsmigratie (zie het tekstkader ‘Partnerschappen met landen van herkomst’). Onderdeel daarvan kan zijn dat Nederland het herkomstland op enigerlei wijze compenseert voor negatieve effecten, bijvoorbeeld door financieel bij te dragen aan het onderwijs in dat land of door kennisoverdracht. Als er een

ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE

Adviesraad Migratie - September 2024

64

dergelijk partnerschap bestaat, kan de bredewelvaartstoets voor een arbeidsmigrant die uit dat land afkomstig is aanzienlijk worden versoepeld. Tot slot is te overwegen om arbeidsmigranten extra punten te geven als zij afkomstig zijn uit een land waarin zij gerede kans lopen op vervolging of uit een land waarin (burger)oorlog woedt. Dit dat kan ertoe bijdragen dat een deel van de migranten die in aanmerking komen voor bescherming, niet meer het kanaal van irreguliere migratie voor asiel (met alle gevaren van dien) hoeft te bewandelen. In plaats daarvan kunnen zij via het legale kanaal van arbeidsmigratie een verblijfsvergunning krijgen. Partnerschappen met landen van herkomst De bredewelvaartsbenadering in het arbeidsmigratiebeleid betekent niet alleen dat arbeidsmigratie ten goede moet komen aan Nederland en aan de arbeidsmigranten zelf, maar ook dat ze niet ten koste mag gaan van het land van herkomst. Een manier om dat te realiseren is het aangaan van partnerschappen met herkomstlanden waarin afspraken worden vastgelegd over specifieke vormen van arbeidsmigratie. Daarom heeft de Adviesraad in zijn adviesrapport Zorgvuldig arbeidsmigratiebeleidi aanbevolen om voor de langdurige zorg vakmigrantenii aan te trekken via partnerschappen met zendende landen.

Duitsland is binnen de EU het land met de meeste partnerschappen.iii Nederland heeft op dit moment geen enkel bilateraal partnerschap voor arbeidsmigratie. Hoe kan de bredewelvaartsbenadering helpen bij de selectie van landen en sectoren voor een migratiepartnerschap? Een migratiepartnerschap moet gericht zijn op een specifieke sector en/of beroepsgroep, aangezien de bijdrage van arbeidsmigranten aan brede welvaart afhangt van het werk dat ze in Nederland gaan doen. Dan kunnen de volgende selectiecriteria voor sectoren/beroepen worden gehanteerd: • Sector/beroepsgroep scoort hoog op de bredewelvaartstoets (op basis van de lijst die de voorgestelde Adviescommissie brede welvaart heeft opgesteld). • Er zijn structurele tekorten aan personeel met de vereiste kwalificaties, ondanks inspanningen van de sector om potentieel aanbod hiervoor op te leiden. Vervolgens moet voor een geselecteerde sector/beroep een geschikt land worden benaderd. Geschikt betekent in de bredewelvaartsbenadering dat het vertrek van arbeidsmigranten niet ten koste mag gaan van de brede welvaart in het land van herkomst. Dit betekent dat een land kan worden geselecteerd als het voldoet aan de volgende voorwaarden: • Er zijn voldoende opgeleide mensen die kunnen werken in de geselecteerde sectoren/beroepen in Nederland.

• Het vertrek van deze mensen heeft geen negatieve gevolgen voor de brede welvaart in het herkomstland. Bij de selectie moet dus rekening worden gehouden met de specifieke arbeidsmarktsituatie in het land van herkomst. Dit betekent bijvoorbeeld dat geen zorgpartnerschappen worden afgesloten met herkomstlanden die zelf een groot tekort aan zorgpersoneel hebben. De WHO houdt daartoe een lijst bij van landen waarvoor zij afraadt er zorgpersoneel te werven.iv Dergelijke arbeidsmarktinformatie zal niet voor alle sectoren en/of beroepsgroepen beschikbaar zijn. In dat geval is nader onderzoek nodig. Adviesraad Migratie (2022). Zorgvuldig arbeidsmigratiebeleid. Met ‘vakmigrant’ bedoelt de adviesraad in dat advies arbeidsmigranten met opleidingsniveau mbo-3 en hoger. iii EMN-OECD inform (2022). Skills Mobility Partnerships: Exploring innovatieve approachtes to labour migration. iv WHO Global Code of Practice on the International Recruitment of Health Personnel HWF Support and Safeguards List 8Jan (LEG)HWF_SAID (who.int) i

ii

ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE

Adviesraad Migratie - September 2024

65

Toets op kwaliteit van het werk Bij de maatschappelijke dimensie van het werk hebben we hiervoor de kwaliteit van het werk buiten beschouwing gelaten, terwijl dit ook als een belangrijk aspect van brede welvaart kan worden beschouwd. Bij dit aspect gaat het er niet om een arbeidsmigrant eerder toe te laten als het om kwalitatief goed werk gaat, maar een verzoek juist af te wijzen als het om kwalitatief slecht werk gaat. Het is niet doenlijk om de kwaliteit van het werk bij alle aanvragen individueel te toetsen, omdat deze vaak lastig is vast te stellen. Alleen het loon en de contractvorm zijn over het algemeen goed te bepalen. Het loon wordt echter al meegenomen in de economische dimensie. Bij de contractvorm valt te overwegen om flexibele contracten (contracten voor bepaalde tijd, uitzendwerk, oproepwerk) negatief mee te laten wegen. De vraag is echter of dit in algemene zin als een negatief aspect van het werk beschouwd moet worden gezien het feit dat in Nederland ongeveer 40 procent van de werkenden geen vast contract met vaste arbeidsuren heeft. Wel valt te overwegen om een uitzendrelatie als negatieve indicatie te beschouwen die resulteert in puntenaftrek voor de maatschappelijke dimensie van het werk.

De reden hiervoor is dat zich bij tewerkstelling via uitzendbureaus veel misstanden voordoen en dat het bovendien lastiger is vast te stellen in welke sector de arbeidsmigrant feitelijk gaat werken en hoe deze op brede welvaart scoort. Te overwegen valt ook om aanvragen voor tewerkstelling via een uitzendbureau überhaupt niet in behandeling te nemen. Andere aspecten van de kwaliteit van het werk, zoals arbeidsomstandigheden en arbeidsinhoud, zijn lastig vast te stellen vóórdat de arbeidsmigrant daadwerkelijk aan het werk gaat. Wel zou een werkgever waarvan de Arbeidsinspectie eerder heeft vastgesteld dat de kwaliteit van het werk onder de maat is, bij een aanvraag kunnen worden uitgesloten. Een andere, uitvoerbare optie is om voor alle sectoren en/of beroepen de gemiddelde score op een aantal dimensies van de kwaliteit van het werk vast te stellen (zie bijlage 4 voor een mogelijke concretisering hiervan). Als de arbeidsmigrant wil gaan werken in een sector of beroep waarin de gemiddelde kwaliteit van het werk (ruim) onder het gemiddelde voor Nederland als geheel ligt, levert dit puntenaftrek op de maatschappelijke dimensie van het werk op, tenzij de werkgever kan aantonen dat de kwaliteit van het werk bij het betreffende bedrijf wel voldoende hoog is.

Toch adviseren wij niet om in de toets voor toelating van een arbeidsmigrant een aparte indicator voor de kwaliteit van het werk uit te voeren. De kwaliteit van het werk zou immers voor alle werkenden in Nederland van voldoende niveau moeten zijn. Het ligt daarom meer in de rede om in algemene zin te streven naar ‘goed werk’ voor alle werkenden, zowel gevestigden als migranten. In het volgende hoofdstuk komen we hierop terug als element van het indirecte arbeidsmigratiebeleid. Toets op ongelijkheid Een laatste aspect van brede welvaart dat niet in de toets is opgenomen, betreft de gevolgen van arbeidsmigratie voor de ongelijkheid. Ongelijkheid is per definitie een kenmerk van een groep en niet van een individu. Daarom kan dit aspect niet worden meegenomen in de toetsing van een individuele arbeidsmigrant. Niettemin is het aannemelijk dat de aspecten van brede welvaart waarop wel wordt getoetst, per saldo ook van invloed zijn op de verdeling van die welvaart. In de verkenning hebben we beargumenteerd dat vooral arbeidsmigranten die laagproductief en laagbetaald werk doen, ‘substituten’ zijn voor gevestigde laagopgeleide en laagbetaalde werkenden en hun arbeidsmarktpositie onder druk zetten. Aangezien de voorgestelde toets mede selecteert op een hogere productiviteit en/of hogere

ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE

Adviesraad Migratie - September 2024

66

beloning, is dit risico klein. De toets op de beschikbaarheid van woonruimte is eveneens bedoeld om te voorkomen dat betaalbare woningen schaarser worden voor met name lagere inkomensgroepen. De bijdrage die arbeidsmigranten leveren aan de financiering van de verzorgingsstaat, komt het meest ten goede aan bevolkingsgroepen die het sterkst afhankelijk zijn van de verzorgingsstaat. We mogen er dan ook van uitgaan dat de arbeidsmigranten die op basis van de voorgestelde basistoets worden toegelaten, per saldo de ongelijkheid niet zullen vergroten. Niettemin is het wenselijk dat de Adviescommissie brede welvaart periodiek toetst wat de effecten van de instroom van arbeidsmigranten op de ongelijkheid zijn. Mocht deze op enig terrein (bijvoorbeeld voor betaalbare woonruimte) toch toenemen, dan zou dat reden kunnen zijn om de toelatingscriteria voor arbeidsmigranten aan te scherpen. Het is echter ook denkbaar om de groeiende ongelijkheid op een andere wijze te compenseren, bijvoorbeeld door de huurtoeslag te verhogen.

3.3 Tijdelijk of permanent? Hiervoor hebben we enkele malen geconstateerd dat de bredewelvaartseffecten van de komst van een migrant kunnen verschillen al naar gelang deze tijdelijk in Nederland verblijft of zich hier permanent vestigt. Dit roept de vraag op of en, zo ja, op welke wijze hiermee bij de toetsing rekening kan en moet worden gehouden. Hierbij bedoelen we met ‘tijdelijk’ dat de arbeidsmigrant alleen in Nederland verblijft zolang zij of hij werkt. Alle andere migranten worden als ‘permanent’ beschouwd. Uiteraard is dit onderscheid in de praktijk niet zo scherp. Sommige tijdelijke arbeidsmigranten werken slechts een paar maanden in Nederland (bijvoorbeeld voor seizoenswerk in de landbouw of de distributie), anderen blijven hier meerdere jaren. En ook een ‘permanente’ arbeidsmigrant kan op een gegeven moment – bijvoorbeeld na pensionering – besluiten terug te keren naar het land van herkomst. Het onderscheid tussen tijdelijk en permanent is voor de volgende aspecten van brede welvaart van belang: • Tijdelijke arbeidsmigranten verhogen het gemiddelde bbp per hoofd van de bevolking als hun loon hoger is dan 40.000 euro (in 2022); bij permanente arbeidsmigranten is dit pas het geval als hun loon hoger is dan 69.000 euro. • Bij tijdelijke migranten is het verwachte saldo van de bijdrage aan en het gebruik van publieke voorzieningen gunstiger dan bij permanente migranten.

• Tijdelijke arbeidsmigranten leggen doorgaans een minder groot beslag op de woningvoorraad doordat zij vaker een woning delen met andere migranten en geen partner en kinderen uit het herkomstland laten overkomen. • Tijdelijke arbeidsmigranten zullen over het algemeen minder goed integreren en een grotere druk zetten op de sociale samenhang dan permanente arbeidsmigranten. • Tijdelijke arbeidsmigranten zullen vaker een positieve bijdrage leveren aan de brede welvaart in het land van herkomst als zij de kennis en relaties die zij in Nederland opdoen, na terugkeer in hun land kunnen benutten. Hier kunnen nog twee verschillen aan worden toegevoegd. Vooral bij hoger gekwalificeerd werk, waarop de toets probeert te selecteren, neemt de productiviteit vaak met de tijd toe doordat een medewerker meer ingewerkt raakt en ervaring opbouwt. Dit kan ook als rechtvaardiging dienen voor het feit dat de kennismigrantenregeling voor migranten onder 30 jaar een lager salariscriterium hanteert dan voor 30-plussers. Tijdelijke arbeidsmigranten beginnen steeds weer ‘bij nul’ en hebben weinig tijd zich verder te bekwamen in hun werk. Bij

ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE

Adviesraad Migratie - September 2024

67

ongeschoold werk is dit doorgaans geen bezwaar, maar bij hoger gekwalificeerd werk wel. Een tweede verschil is dat, bij een gegeven jaarlijks saldo van arbeidsmigranten, tijdelijke arbeidsmigratie veel grotere wervings- en toetsingsinspanningen vergt. Zoals we in hoofdstuk 2 hebben uiteengezet, zullen werkgevers, als het aantal tijdelijke arbeidsmigranten toeneemt, steeds meer nieuwe tijdelijke arbeidsmigranten moeten werven om de vertrekkende arbeidsmigranten te vervangen en daarbovenop het totale aantal arbeidsmigranten te vergroten. Dit betekent niet alleen een grote inspanning voor bedrijven en instellingen die arbeidsmigranten willen inzetten, maar ook voor de instantie die de toelating van arbeidsmigranten moet toetsen. Op sommige effecten scoort tijdelijke arbeidsmigratie dus gunstiger en op andere minder gunstig dan permanente arbeidsmigratie. Dient hiermee bij de toelating van arbeidsmigranten rekening te worden gehouden? Alvorens deze vraag te beantwoorden, is het belangrijk op te merken dat het verschil tussen tijdelijke en permanente arbeidsmigranten niet gelijk staat aan het verschil tussen een tijdelijke en een permanente verblijfs- en werkvergunning. Van de arbeidsmigranten van buiten de EU/EFTA die zich tussen 2000 en 2009 in Nederland vestigden, was vijf jaar later 69 procent weer vertrokken. Na tien jaar was dit zelfs 81 procent.

Voor de arbeidsmigranten die tussen 2010 en 2018 arriveerden, was vijf jaar later 63 procent vertrokken (het aantal na tien jaar is nog niet bekend).42 Hoewel het aantal ‘blijvers’ dus iets lijkt toe te nemen, is nog altijd beduidend meer dan de helft binnen vijf jaar weer vertrokken. Ook als alle arbeidsmigranten een permanente verblijfsvergunning zouden krijgen, is het dus aannemelijk dat het grootste deel slechts tijdelijk in Nederland blijft. Om deze reden bevelen wij aan om bij de toets van arbeidsmigranten geen onderscheid te maken naar de (verwachte) duur van het verblijf. In eerste instantie krijgen, zoals ook in de huidige regeling het geval is, alle arbeidsmigranten die worden toegelaten, een tijdelijke vergunning om in Nederland te verblijven en werken. Te denken valt aan een periode van vijf jaar, zodat de economische bijdrage van de migrant optimaal kan worden benut. Verlenging van de tijdelijke vergunning of omzetten naar een vergunning voor onbepaalde tijd blijft, net als nu, mogelijk onder voorwaarden. Het ligt in de rede om aan een permanente verblijfsstatus enkele aanvullende eisen te stellen.

Scoort het werk bijvoorbeeld nog steeds gunstig op brede welvaart? En hoe zit het met de huisvesting en de beheersing van de Nederlandse taal? We pleiten ook voor een initiële geldigheidsduur van de vergunning van vijf jaar met uitzicht op een permanente verblijfsvergunning vanwege de belangen en rechten van de migrant zelf; deze dienen in de bredewelvaartsbenadering ook meegewogen te worden. Bovendien moet het voor de migranten zelf die bijdragen aan de brede welvaart, ook aantrekkelijk zijn om naar Nederland te komen voor werk. Bij een kortere geldigheidsduur van de verblijfsvergunning en zonder uitzicht op permanent verblijf zouden potentiële arbeidsmigranten voor andere landen kunnen kiezen.

3.4 Geen toets op prioriteitgenietend aanbod Volgens de Wav kan een arbeidsmigrant van buiten de EU in het algemeen alleen een tewerkstellingsvergunning krijgen als er voor de desbetreffende arbeidsplaats geen ‘prioriteitgenietend aanbod’ aanwezig is, dat wil zeggen dat er geen geschikte 42

Bron: CBS (Statline). Zie ook Realisme rond richtgetallen.

ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE

Adviesraad Migratie - September 2024

68

kandidaat binnen de EU kan worden gevonden. Is het gewenst dit uitgangspunt ook te hanteren bij de door ons voorgestelde toelatingstoets? In hoofdstuk 2 hebben we beargumenteerd dat ‘personeelstekorten’ geen overtuigend criterium zijn om de wenselijkheid van (meer) arbeidsmigratie op basis van brede welvaart te baseren. In beginsel pleiten wij er daarom voor om iedere potentiële migrant die voldoende punten scoort op de toets, toe te laten en een werkvergunning te verschaffen. De toets is immers bedoeld om alleen arbeidsmigranten te verwelkomen die de brede welvaart verhogen. Deze positieve bijdrage aan de brede welvaart hangt niet af van de vraag of er geschikte kandidaten binnen de EU zijn. Door niet te toetsen op de vraag of er prioriteitgenietend aanbod is, wordt de aanvraagprocedure ook aanzienlijk vereenvoudigd en gemakkelijker en sneller uitvoerbaar. Van deze algemene regel kan worden afgeweken als op een gegeven moment zou blijken dat er voor bepaalde functies voldoende Nederlandse of EU-kandidaten beschikbaar zijn, terwijl werkgevers toch de voorkeur geven aan kandidaten van buiten de EU (bijvoorbeeld omdat die minder eisen stellen aan de arbeidsvoorwaarden of arbeidsomstandigheden).

Als hierdoor op zichzelf geschikte EU-kandidaten werkloos zouden blijven, kan dit reden zijn om alsnog de voorwaarde toe te voegen dat eerst naar geschikte kandidaten binnen de EU moet worden gezocht.

3.5 Hoe zou de toets in de praktijk kunnen werken? Ter afsluiting van dit hoofdstuk illustreren we hoe de door ons voorgestelde toets in de praktijk zou kunnen uitwerken. Aan de hand van drie fictieve personen van buiten de EU die een aanvraag indienen voor een vergunning tot verblijf en arbeid in Nederland, laten we zien hoe in deze gevallen op basis van de toets het oordeel over toelating zou uitvallen. In het voorgaande hebben we opengelaten hoe zwaar de verschillende dimensies van brede welvaart wegen. In onderstaande tabel doen we hiervoor een voorstel, dat echter een louter illustratief doel dient. Zoals we hebben betoogd, is het de Adviescommissie brede welvaart die over deze gewichten moet adviseren. We hebben hiervoor aangegeven dat de ecologische voetafdruk van de migrant waarschijnlijk toeneemt met de hoogte van het loon. Als we beide dimensies even zwaar zouden laten wegen, dan scoren deze tezamen altijd gemiddeld 5,5 en doen ze er per saldo dus niet toe. Dit is niet wenselijk. Daarom veronderstellen we dat het economische belang van een hoge productiviteit (en hoog loon) tweemaal zo zwaar weegt als het nadeel van een grotere ecologische voetafdruk door een hoger consumptieniveau. Verder veronderstellen we dat de beheersing van de Nederlandse taal wat minder relevant is voor de maatschappelijke gevolgen van de komst van de migrant dan het beslag op de woonruimte.

Daarom geven we woonruimte een tweemaal zo groot gewicht als taalbeheersing. Tabel 4. Gewichten van de indicatoren voor de toets voor toelating van een arbeidsmigrant Werk Nieuwe inwoner Economisch Loon/beroep: 1 Ecologisch Maatschappelijk

Duurzaamheid van sector/beroep: 1 Maatschappelijk belang van werkzaamheden in sector: 1

ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE

Ecologische voetafdruk: 0,5 Beslag op en kwaliteit van woonruimte: 1 Taalbeheersing: 0,5

Adviesraad Migratie - September 2024

69

1. Verpleegkundige Erlinda Erlinda is een 31-jarige OK-verpleegkundige uit de Filippijnen. Het ziekenhuis in Vrijburg wil haar graag in dienst nemen, aangezien daar een tekort bestaat aan gediplomeerde en ervaren OK-verpleegkundigen. Het ziekenhuis heeft ook een appartement voor haar beschikbaar. Erlinda spreekt geen Nederlands, maar het ziekenhuis is bereid een taalcursus voor haar te betalen en zij wil die graag volgen. Als full-time OK-verpleegkundige gaat zij 40.000 euro per jaar verdienen. Tabel 5. Toets voor toelating van Erlinda Werk Economisch Loon: 4 Ecologisch Duurzaamheid van sector: 8 Maatschappelijk Maatschappelijk belang van werkzaamheden in sector: 9

Nieuwe inwoner Ecologische voetafdruk: 7 Beslag op en kwaliteit van woonruimte: 6 Taalbeheersing: 6

Het loon van Erlinda is gelijk aan het gemiddelde bbp per hoofd van de bevolking. Hierdoor draagt zij niet bij aan verhoging van het gemiddelde welvaartsniveau. En op langere termijn kan de balans negatief zijn als zij een beroep gaat doen op collectieve voorzieningen. De zorgsector scoort hoog op duurzaamheid, doordat deze relatief weinig broeikasgassen en stikstof uitstoot en relatief weinig (fossiele) energie gebruikt. Het maatschappelijke belang van de sector is groot. De ecologische voetdruk van Erlinda als migrant is het spiegelbeeld van haar loon en is dus gematigd. Hoewel het ziekenhuis kwalitatief goede huisvesting voor haar heeft geregeld, gaat dit wel ten koste van de woningvoorraad voor de gevestigde bevolking. Anders had bijvoorbeeld een andere verpleegkundige het appartement kunnen bewonen. Omdat Erlinda geen Nederlands spreekt, maar wel een Nederlandse taalcursus gaat volgen, scoort ze op dit punt een 6. De gewogen totaalscore van Erlinda wordt dan 33,5 en de gemiddelde score 33,5/5=6,7. Dit ligt boven de 6 en is een ruime voldoende. Dat betekent dat Erlinda een vergunning tot verblijf en arbeid in Nederland krijgt. 2. Ongeschoold arbeider Zurab Tomatenteler Boekestijn uit Spijkerzand wil de 28-jarige Georgiër Zurab aannemen om in zijn kassen tomaten te plukken. Hij heeft een vacature uitgezet in de EU, maar er heeft zich geen kandidaat gemeld.

Hij zal speciaal voor Zurab en enkele andere arbeidsmigranten containerwoningen op zijn erf laten plaatsen. Zurab wordt betaald overeenkomstig de cao voor de glastuinbouw en zal op jaarbasis 30.000 euro verdienen. Omdat het niet nodig is dat Zurab Nederlands spreekt, krijgt hij geen taalcursus aangeboden en Zurab zelf heeft ook geen plannen om zo’n cursus te volgen. Tabel 6. Toets voor toelating van Zurab Werk Economisch Loon: 2 Ecologisch Duurzaamheid van sector: 1 Maatschappelijk Maatschappelijk belang van werkzaamheden in sector: 6

Nieuwe inwoner Ecologische voetafdruk: 8 Beslag op en kwaliteit van woonruimte: 8 Taalbeheersing: 1

Doordat Zurab aanzienlijk minder gaat verdienen dan het gemiddelde bbp per hoofd, is zijn bijdrage aan het gemiddelde welvaartsniveau sterk negatief. De landbouw (en meer specifiek de glastuinbouw) scoort slecht op emissies en energiegebruik, dus de bijdrage aan de ecologische duurzaamheid is eveneens sterk negatief. Over het maatschappelijke belang van de sector valt te twisten, maar we gaan er vooralsnog vanuit dat de sector hierop noch positief noch negatief

ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE

Adviesraad Migratie - September 2024

70

scoort en daarom een 6 krijgt. Vanwege het lage loon van Zurab is zijn ecologische voetafdruk, in vergelijking met de gemiddelde inwoner van Nederland, klein, zodat hij op dit punt hoog scoort Omdat de werkgever speciaal voor Zurab een woning bouwt, legt hij geen beslag op de schaarse woningvoorraad. Omdat de containerwoning erg sober is, geven we een score van 8. Zurab spreekt geen Nederlands en wil dat ook niet gaan leren; op dit aspect krijgt hij de minimale score. De gewogen gemiddelde score van Zurab is 24 oftewel gemiddeld 4,4. Dat is onvoldoende om te worden toegelaten. Bovendien zou zijn aanvraag ook kunnen worden afgewezen op grond van het feit dat hij op drie van de vijf dimensies minder dan een 4 scoort. Zou Zurab niet een ongeschoolde arbeider zijn, maar een specialist die wordt aangetrokken om het bedrijf te verduurzamen door over te schakelen op een duurzame energiebron, dan kan hij op de ecologische dimensie van het werk veel hoger scoren, bijvoorbeeld een 8. Dat is echter nog steeds niet genoeg voor een voldoende gemiddelde score. Zou hij ook beduidend meer verdienen en op het loon bijvoorbeeld een 7 scoren, dan bedraagt zijn gemiddelde score 6,3. Dit voorbeeld laat zien dat de glastuinbouw niet bij voorbaat is uitgesloten van het werven van arbeidsmigranten van buiten de EU, maar daarvoor moet wel aan strikte voorwaarden worden voldaan. 3.

Electrotechnisch ingenieur Anil Anil is een 34-jarige elektrotechnisch ingenieur uit Hyderabad, India. Hightechbedrijf AR-Vision in Weidehoeven wil hem graag in dienst nemen om in de R&D-afdeling bij te dragen aan de ontwikkeling van een nieuwe augmented reality bril. Hij zal 90.000 euro per jaar gaan verdienen. AR-Vision biedt een garantstelling voor de bouw van 100 woningen in Weidehoeven. Omdat deze woningen nog gebouwd moeten worden, legt Anil vooralsnog toch beslag op de beschikbare woningvoorraad. AR-Vision vindt kennis van de Nederlandse taal niet belangrijk, omdat Engels de voertaal in het bedrijf is. Anil wil echter wel op eigen kosten een cursus Nederlands gaan volgen, omdat hij zich misschien permanent in Nederland wil vestigen. Tabel 7. Toets voor toelating van Anil Werk economisch Loon: 10 ecologisch Duurzaamheid van sector: 4 maatschappelijk Maatschappelijk belang van werkzaamheden in sector: 6

Nieuwe-inwoner Ecologische voetafdruk: 1 Beslag op en kwaliteit van woonruimte: 7 Taalbeheersing: 6

De economische bijdrage van het werk van Anil is onmiskenbaar groot. We geven de maximale score van 10 op grond van de hoogte van zijn loon. Omdat hij ook bijdraagt aan innovatie, zou hij daarvoor nog 2 extra punten kunnen scoren, maar we gaan ervan uit dat 10 punten de maximumscore is. De elektrische en elektronica-industrie, waartoe AR-Vision behoort, scoort wat gunstiger op emissies en energiegebruik dan de industrie als geheel, maar behoort niettemin tot de minder duurzame sectoren. Het maatschappelijke belang van het werk is lastig te bepalen; we stellen de score daarom op het gemiddelde van 6. Vanwege het hoge loon van Anil gaan we ervan uit dat hij een grote ecologische voetafdruk heeft en op dit punt dus slecht scoort. Hoewel AR-Vision de bouw van extra woningen medefinanciert, legt Anil aanvankelijk toch beslag op de schaarse woonruimte in Weidehoeven. Het gaat wel om een woning in de hogere prijsklasse, waardoor de inwoners met lagere en middeninkomens er geen gevolgen van ondervinden.

ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE

Adviesraad Migratie - September 2024

71

Daarom behaalt hij op deze dimensie toch een ruim voldoende score. Anil spreekt weliswaar geen Nederlands, maar gaat wel een cursus Nederlands volgen, waardoor hij ook op deze dimensie net een voldoende krijgt. De gewogen gemiddelde score van Anil is 30,5 oftewel gemiddeld 6,1. Bij een minimumvereiste van 6 is dat net voldoende om te worden toegelaten. Zouden we op de economische dimensie een score van 12 kunnen geven vanwege zijn bijdrage aan innovatie, dan scoort hij 6,3.

3.6 Conclusie In dit hoofdstuk hebben we geschetst hoe een toelatingstoets voor arbeidsmigranten van buiten de EU/EFTA er uit zou kunnen zien indien deze gebaseerd wordt op het afwegingskader van brede welvaart. We hebben daarbij een afweging moeten maken tussen enerzijds zo nauwkeurig mogelijk toetsen op de (verwachte) effecten van arbeidsmigranten voor de brede welvaart – niet alleen nu, maar ook in de toekomst en in de landen van herkomst – en anderzijds de praktische uitvoerbaarheid van deze toets. We hebben een voorstel gedaan voor een bredewelvaartstoets die een relatief beperkte belasting voor de uitvoering met zich meebrengt. Het gaat om een puntenstelsel, waarvoor in principe kan worden volstaan met informatie over vijf indicatoren: loon, beroep, sector, beschikbaarheid en kwaliteit van woonruimte en (intentie tot) taalbeheersing. Dit veronderstelt wel dat een adviescommissie een lijst opstelt met de scores van sectoren en beroepen op de verschillende dimensies van brede welvaart. We hebben tevens aangegeven dat er andere afwegingen kunnen worden gemaakt door bijvoorbeeld indicatoren toe te voegen met betrekking tot de verwachte (toekomstige) baten en lasten voor publieke voorzieningen, de kwaliteit van het werk en de effecten voor het land van herkomst.

Ook zijn verschillende keuzes mogelijk ten aanzien van de onderlinge weging van de indicatoren en het minimumaantal punten dat moet worden behaald om te worden toegelaten. Wij suggereren dat een Adviescommissie brede welvaart hierover advies uitbrengt. Ons voorstel betekent in twee opzichten ook een verlichting voor de uitvoering. Wij stellen voor niet te toetsen op prioriteitgenietend aanbod binnen de EU; een arbeidsmigrant die in positieve zin bijdraagt aan brede welvaart is in beginsel altijd welkom. Verder stellen wij voor alle arbeidsmigranten een verblijfsvergunning voor vijf jaar te bieden, die daarna op basis van een aanvullende toets kan worden omgezet in een permanente verblijfsvergunning.

ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE

Adviesraad Migratie - September 2024

72

Hoofdstuk 4

Indirect arbeidsmigratiebeleid

73

In dit adviesrapport bepleit de Adviesraad Migratie om het beleid ten aanzien van arbeidsmigratie vorm te geven vanuit het perspectief van brede welvaart. In het vorige hoofdstuk hebben we een voorstel gedaan voor hoe de toelating van arbeidsmigranten van buiten de EU/EFTA kan worden gebaseerd op een bredewelvaartstoets. Het grootste deel van de arbeidsmigranten die naar Nederland komen, is echter ingezetene van de EU/EFTA. Voor hen geldt het Europese grondrecht van vrij verkeer van personen (en diensten) en kan toelating tot Nederland dus niet worden gebaseerd op de mate waarin zij bijdragen aan brede welvaart. Dit betekent evenwel niet dat de Nederlandse overheid geen invloed heeft op de aard en omvang van de intra-Europese migratie. Zoals de raad in het advies Realisme rond richtgetallen heeft betoogd, “zijn er bij alle vormen van migratie wel degelijk mogelijkheden om te sturen, maar de beleidsinstrumenten daarvoor zijn grotendeels te vinden in aanpalende beleidsdomeinen die impact kunnen hebben op migratiepatronen” (Adviesraad Migratie 2022, p.48). We duiden dit aan als indirect migratiebeleid.

In dit hoofdstuk richten we ons specifiek op indirect arbeidsmigratiebeleid, dat wil zeggen dat op andere beleidsterreinen expliciet rekening wordt gehouden met de (mogelijke) gevolgen van dat beleid voor de omvang en de aard van de arbeidsmigratie en de effecten daarvan op de brede welvaart. Hierbij valt in de eerste plaats te denken aan het economische structuurbeleid en het arbeidsmarktbeleid, maar bijvoorbeeld ook aan volkshuisvestingsbeleid en fiscaal beleid. Indirect arbeidsmigratiebeleid verschilt van het directe arbeidsmigratiebeleid omdat het niet gaat over de toelating van arbeidsmigranten, maar om de effecten van ander beleid op de omvang en aard van de arbeidsmigratie. Arbeidsmigratie is het resultaat van de wisselwerking tussen het aanbod van (potentiële) arbeidsmigranten en de vraag naar arbeid(smigranten) door werkgevers (CPB 2024). Onze schets in hoofdstuk 3 van het directe arbeidsmigratiebeleid bevat een toets van zowel het aanbod (kenmerken van de aspirant-arbeidsmigrant) als de vraag (het soort werk dat de arbeidsmigrant gaat doen). Het indirecte arbeidsmarktbeleid dat we in dit hoofdstuk bespreken, omvat – vanwege het vrije verkeer van personen – geen toets van het aanbod, maar beoogt wel de vraag naar arbeidsmigranten, zowel in kwantitatieve als in kwalitatieve zin en zowel van binnen als van buiten de EU, te beïnvloeden met het oog op meer brede welvaart.

Indirect arbeidsmigratiebeleid is dus niet een afzonderlijk beleidsterrein, maar gaat over het integreren van het arbeidsmigratieperspectief in andere beleidsterreinen. We zouden dit kunnen aanduiden als het mainstreamen van beleid met betrekking tot arbeidsmigratie, naar het voorbeeld van gender mainstreaming. Deze laatste term wordt in internationaal verband gebruikt om aan te geven dat bij de vormgeving en uitvoering van alle soorten beleid rekening moet worden gehouden met de gevolgen voor vrouwen en mannen.43 Analoog hieraan bepleiten wij om in alle soorten beleid rekening te houden met de mogelijke gevolgen voor en van arbeidsmigratie. Dit sluit aan bij de intentie van de overheid om bij het vormgeven van beleid steeds rekening te houden met de gevolgen voor brede welvaart.

Dit is expliciet opgenomen in het zogeheten Beleidskompas dat sinds 2023 “de centrale werkwijze voor het maken van beleid bij de Rijksoverheid” is.44 Aangezien arbeidsmigratie op verschillende manieren van invloed is op brede welvaart (zie hoofdstuk 2), vereist het beoordelen van (nieuw) beleid op bredewelvaartseffecten “The process of assessing the implications for women and men of any planned action, including legislation, policies or programmes, in all areas and at all levels.” https://www.unwomen.org/en/how-we-work/un-system-coordination/gendermainstreaming 44 https://www.kcbr.nl/beleid-en-regelgeving-ontwikkelen/beleidskompas 43

ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE

Adviesraad Migratie - September 2024

74

tevens dat rekening wordt gehouden met de gevolgen van dat beleid voor arbeidsmigratie. In beginsel kunnen alle soorten beleid van invloed zijn op arbeidsmigratie en is het wenselijk deze op effecten voor en van arbeidsmigratie te mainstreamen (vergelijk CPB 2024). In dit hoofdstuk richten we ons speciaal op twee beleidsterreinen die van invloed zijn op de omvang en de aard van de vraag naar arbeidskrachten in het algemeen en daarmee (mogelijk) ook op de vraag naar arbeidsmigranten. Dit zijn het economische structuurbeleid en het arbeidsmarktbeleid. Het doel van dit hoofdstuk is niet om deze beleidsterreinen integraal te bespreken, maar om aan te geven op welke wijze op deze beleidsterreinen rekening zou kunnen worden gehouden met de gevolgen voor en van arbeidsmigratie. Veel andere beleidsterreinen hebben alleen een klein en/of moeilijk vast te stellen effect op arbeidsmigratie. We gaan in dit advies daarom niet uitvoerig op deze beleidsterreinen in. Dit neemt niet weg dat wij bepleiten om ook op andere beleidsterreinen na te gaan of er specifieke effecten met betrekking tot arbeidsmigratie te verwachten zijn. Te denken valt onder meer aan volkshuisvestingsbeleid, fiscaal beleid en onderwijsbeleid. Het is goed bij het navolgende in gedachten te houden dat het doel van mainstreamen op arbeidsmigratie niet is om intra-Europese arbeidsmigratie te beperken of te belemmeren.