2023-83 Raadsinfo Een zeker bestaan
Tekst van het document
Rapport
65
66
Een zeker bestaan
3
Normen voor de hoogte van het sociaal minimum
3.1
Inleiding Een belangrijk onderdeel van de opdracht aan de Commissie is om samen met Nibud normen voor het bestaansminimum vast te stellen. De vraag daarbij is wat verschillende huishoudtypen nodig hebben om rond te komen en om mee te kunnen doen aan de maatschappij. Dit hoofdstuk licht toe waarom de Nibudbegrotingen de belangrijkste bouwstenen vormen voor het vaststellen van mini mumnormen (paragraaf 3.2). Vervolgens doet dit hoofdstuk een voorstel voor een toekomstbestendige norm voor het sociaal minimum (paragraaf 3.3), om daarna de hoogte van het inkomen op sociaalminimumniveau te toetsen aan die norm (paragraaf 3.4).
3.2
Minimumvoorbeeldbegrotingen Nibud als basis voor minimumnormen Dit rapport definieert de vraag wat huishoudens nodig hebben in een geldbedrag De vraag wat huishoudens minimaal nodig hebben om rond te komen en mee te kunnen doen aan de maatschappij raakt aan de vraag wanneer er sprake is van armoede. Armoede gaat immers over het ontberen van dingen die nodig zijn. Welke dingen dat precies zijn, is een kwestie waar de meningen over ver schillen. Voor de vaststelling van een sociaal minimum in de Nederlandse con text is vooral relevant over hoeveel geld huishoudens minimaal moeten kunnen beschikken om een zeker bestaan op te kunnen bouwen. De Commissie drukt de norm voor het sociaal minimum daarom uit in een geldbedrag per maand. Het spreekt voor zich dat er meer nodig is dan alleen voldoende geld om een zeker bestaan te leiden (zie hoofdstuk 1), maar in de Nederlandse context zijn huishou dens doorgaans goed in staat om goederen en diensten zelf te kopen, voor zover deze beschikbaar zijn tegen een betaalbare prijs.
De Commissie hanteert de minimumvoorbeeldbegrotingen van het Nibud als bouwstenen voor normen voor een sociaal minimum Om de vraag te beantwoorden wat huishoudens minimaal nodig hebben, moet worden vastgesteld welke goederen en voorzieningen minimaal noodzakelijk zijn, hoeveel ervan nodig is (welke kwantiteit), hoelang ze meegaan (welke kwaliteit) en hoeveel ze mogen kosten (welkeprijs). De Commissie maakt hiervoor gebruik van de minimumvoorbeeldbegrotingen van Nibud. Deze voorbeeldbegrotingen
Rapport
67
stelt Nibud jaarlijks op voor verschillende huishoudsamenstellingen op sociaalminimumniveau. In deze begrotingen is voor verschillende uitgavenposten opgenomen hoeveel geld minimaal nodig is om noodzakelijke uitgaven te kun nen doen. De bedragen bij elke uitgavenpost zijn gebaseerd op realistische aan names over noodzakelijkheid, kwantiteit, kwaliteit en prijs. De bedragen zijn gebaseerd op empirische inzichten en getoetst aan de werkelijkheid door de uit komsten voor te leggen aan ervaringsdeskundigen (focusgroepen).
Het werken met Nibud-begrotingen sluit aan bij een beproefde internationaal erkende methode Het gebruik van de Nibud-begrotingen sluit goed aan bij de wens van de Com missie om te komen tot een sociaalminimumnorm die gebaseerd is op noodza kelijke uitgaven. Het gebruik van minimumvoorbeeldbegrotingen verdient de voorkeur boven andere benaderingen, zoals de lage-inkomensgrens van CBS of de Europese armoedegrens (zie kader 3.1). Het werken met referentiecijfers is een internationaal erkende methode, die in verschillende landen wordt toegepast.89 Nibud maakt al 40 jaar voorbeeldbegrotingen toegespitst op de Nederlandse situatie, en heeft dus een lange traditie met het opstellen ervan. Nibud gebruikt de begrotingen onder meer om te toetsen of het inkomen van huishoudens met een inkomen op het sociaal minimum toereikend is om van rond te komen. SCP maakt ook gebruik van de minimumvoorbeeldbegrotingen voor de vaststelling van het niet-veel-maar-toereikendcriterium (nvmt). SCP, CBS en Nibud zullen ook gebruikmaken van de minimumvoorbeeldbegrotingen voor de gezamen lijke ontwikkeling van een nieuwe armoedegrens.90 Het gebruik van de mini mumvoorbeeldbegrotingen vormt - in lijn met de motie-Omtzigt - de kern van de aanpak om te komen tot normen voor het sociaal minimum.
89 90
Zie de website van de Europese Commissie: Minimum income - Reference budgets (link). CBS, Nibud en SCP hebben een rapport opgesteld voor de Commissie: CBS, Nibud en SCP (2023): Op weg naar een nieuwe armoedegrens. Dit rapport verschijnt gelijktijdig met het eerste rapport van de Commissie, en vormt de belangrijkste bron voor dit hoofdstuk, zonder dat het Commissierapport hier telkens expliciet naar verwij st.
68
Een zeker bestaan
Kader 3.1 De minimumvoorbeeldbegrotingen van het Nibud zijn het meest geschikt om te bepalen wat huishoudens nodig hebben In Europees verband is 60procent van het mediane (doorsnee) inkomen een gangbare benadering voor de ondergrens van het bestaansminimum. Een belangrijk voordeel van deze benadering is dat het een simpele maatstaf is, die gemakkelijk te berekenen is voor verschillende landen. Dat maakt de benadering handzaam voor een vergelijking tussen verschillende landen. Een belangrijk nadeel is echter dat een minimumnorm die gebaseerd is op een inkomensniveau geen enkele garantie biedt dat dat inkomensniveau voldoende is om rond te kunnen komen. In een land waarin bijna iedereen een zeer laag inkomen heeft, maar waarin de inkomensverdeling relatief vlak is, zal de 60 procentbenadering uitwijzen dat armoede niet of nauwe lijks voorkomt. Het verdient daarom de voorkeur om een norm te stellen die is gebaseerd op minimaal noodzakelijke uitgaven. Een maatstaf die gedeeltelijk tegemoetkomt aan de wens om uitgaven centraal te stellen is de lage-inkomensgrens van CBS. De lage-inkomensgrens is strikt genomen ook een inkomensnorm. De hoogte van de lage-inkomensgrens is namelijk afgeleid van het bijstandsniveau in 1979, toen de koopkracht van bijstandsgerechtigden het hoogst was.
De lageinkomensgrens weerspiegelt wel een vast koopkrachtniveau door de jaren heen, doordat de maatstaf elk jaar wordt geïndexeerd met de inflatie. Dat maakt de maatstaf geschikter dan de Europese 60 procentgrens als onder grens voor het bestaansminimum. Een nadeel van de lage-inkomensgrens is echter dat deze beperkt ruimte laat voor nieuwe inzichten over wat minimaal noodzakelijk is, terwijl de opvattingen hierover door de jaren heen veranderen. In 1979 bestonden er bijvoorbeeld nog geen mobiele telefoons, terwijl een smartphone met toegang tot internet nu als nood zakelijk wordt beschouwd. Dergelijke inzichten leiden niet tot aanpassing van de lage-inkomensgrens. De minimumvoorbeeldbegrotingen van
Nibud
stellen
uitgaven
aan
minimaal noodzakelijke goederen en diensten centraal, en deze werkwijze laat bovendien ruimte voor nieuwe inzichten over de noodzakelijkheid van goederen en diensten. Minimumvoorbeeldbegrotingen zijn bovendien transparanter over de samenstelling van het pakket goederen en diensten dat noodzakelijk is. Dat maakt het gebruik van minimumvoorbeeldbegro tingen de meest geschikte methode om te bepalen wat huishoudens nodig hebben om rond te komen. Bovendien worden minimumvoorbeeldbegro tingen al sinds lange tijd door SCP gebruikt voor de vaststelling van de armoedegrens die het meest gangbaar is in de Nederlandse beleidscontext.
Rapport
69
Uitgaven als uitgangspunt voor een sociaalminimumnorm is een paradigma verschuiving In Nederland zijn de normbedragen voor het sociaal minimum sinds de jaren zeventig gebaseerd op een inkomensnorm, namelijk het wettelijk minimum loon. De bijstand voor een alleenstaande is gelijk aan 70 procent van het netto referentieminimumloon, en voor een paar is dat 100 procent van het netto referentieminimumloon.91 De vaste verhouding 100:70 tussen netto referentie minimumloon en sociaal minimum ligt voor de hand vanuit het perspectief van activering. Hiermee wordt immers geborgd dat de stap van uitkering naar werk door de jaren heen in dezelfde mate lonend blijft (onder de aanname dat belasting regels ook gelijk blijven92). Vanuit het perspectief van inkomensbescherming is een vaste verhouding 100:70 echter minder vanzelfsprekend. Een bepaald inko mensniveau biedt immers geen garantie dat het inkomen voldoende is om rond te kunnen komen (zie kader 3.1). In dit hoofdstuk stelt de Commissie een norm vast die is gebaseerd op minimaal noodzakelijke uitgaven. Gegeven de lange tra ditie waarin de koppeling met het minimumloon leidend was, is een norm op basis van uitgaven een belangrijke paradigmaverschuiving.
Minimumvoorbeeldbegrotingen geven inzicht in de minimale kosten van levensonderhoud De Nibud-begrotingen tonen voor verschillende uitgavenposten welk bedrag maandelijks nodig is om minimaal noodzakelijke uitgaven te kunnen doen. Deze uitgavenposten zijn geclusterd in vier categorieën: - Vaste lasten bestaan uit uitgaven aan huur, energie, water, lokale lasten, tele foon, televisie en internet, zorgverzekeringen, overige verzekeringen, onder wijs, contributies en abonnementen en tot slot vervoer. - Reserveringsuitgaven zijn reserveringen voor aanschaf van kleding en inboedel en uitgaven aan onderhoud van huis en tuin, en uitgaven aan zelfzorgmiddelen en het eigen risico van de zorgverzekering.
91
92
70
Het netto referentieminimumloon is een rekenregel die wordt gebruikt om de hoogte van uitkerings bedragen vast te stellen. Het netto referentieminimumloon is het netto bedrag dat overblijft als het belastingregime van een niet-werkende wordt toegepast op het bruto wettelijk minimumloon. Er gelden namelijk verschillende belastingregimes voor werkenden en niet-werkenden, waardoor een zelfde bruto minimumloon tot verschillende netto-uitkomsten kan leiden. Werkenden hebben bij voorbeeld recht op arbeidskorting, terwijl dat niet geldt voor uitkeringsgerechtigden. En ouderen hebben recht op ouderenkorting. In praktijk valt het netto referentieminimumloon lager uit dan het netto minimumloon van een werknemer, voornamelijk door toepassing van de arbeidskorting (een belastingvoordeel voor werkenden van maximaal 5.052 euro per jaar in 2023). In praktijk kunnen belastingregels veranderen. De afgelopen decennia is de arbeidskorting meerdere keren verhoogd, waardoor het belastingvoordeel voor werkenden t.o.v. uitkeringsgerechtigden steeds verder is opgelopen. Mede als gevolg daarvan is de bijstand voor een alleenstaande lager dan 70 procent van het feitelijke minimumloon van een werkende (zie ook voorgaande voetnoot).
Een zeker bestaan
-
Huishoudelijke uitgaven zijn de alledaagse boodschappen voor onder meer voeding, was- en schoonmaakartikelen en persoonlijke verzorging. Uitgaven voor sociale participatie zijn kosten van een lidmaatschap van een sportvereniging, de bibliotheek, recreatie en uitgaven om op bezoek te kun nen gaan bij mensen en bezoek te kunnen ontvangen.
Het totaal van alle uitgavenposten geeft een beeld van de minimale kosten van levensonderhoud.
Aannames over de huishoudsamenstelling: tien huishoudtypen Nibud heeft voor de Commissie een actualisatie gemaakt van de minimumvoorbeeldbegrotingen voor tien huishoudtypen.93 Deze voorbeeldhuishoudens zijn: - alleenstaanden en paren van 21 jaar of ouder met een bijstandsuitkering (2) - alleenstaanden en paren ouder dan de AOW-leeftijd (2) - eenoudergezinnen en tweeoudergezinnen met één, twee of drie kinderen (6) In totaal zijn dat tien huishoudtypen. In dit eerste rapport borduurt de Commis sie voort op deze tien huishoudtypen. In het tweede rapport zal de Commissie ook ingaan op een aantal huishoudens met andere samenstelling, zoals huishou dens met jongeren tussen 18 en 21 jaar en huishoudens met kostendelers.
Aannames over de woonsituatie en de goederen die mensen nodig hebben Bij de actualisatie van de minimumvoorbeeldbegrotingen zijn alle uitgavencij fers grondig doorgelicht en indien nodig aangepast. Nibud maakt daarbij een aantal aannames om te komen tot ideaaltypische huishoudens. Zo gaat Nibud er bijvoorbeeld vanuit dat alle huishoudens op het sociaal minimum in een sociale huurwoning wonen, dat zij geen auto hebben, en ook geen schulden. Daar naast doet Nibud een aantal specifieke aannames voor elke uitgavenpost. Bij de uitgavenpost huur is bijvoorbeeld aangenomen dat die overeenkomt met de gemiddelde huur van een sociale huurwoning van een huishouden met die huis houdsamenstelling met een inkomen tot 120 procent van het sociaal minimum. En bij voeding is de aanname dat mensen in staat moeten zijn om gezonde voe ding te kopen in lijn met de richtlijnen van het Voedingscentrum. De aannames per uitgavenpost worden uitgebreid toegelicht in het gezamenlijke rapport van CBS, Nibud en SCP.94
93 94
CBS, Nibud en SCP (2023) Op weg naar een nieuwe armoedegrens. CBS, Nibud en SCP (2023) Op weg naar een nieuwe armoedegrens.
Rapport
71
Aannames over gedrag zijn ook nodig voor de bepaling van minimaal noodzakelijke uitgaven Naast specifieke aannames over de woonsituatie, de huishoudsamenstelling of uitgaven, hanteert Nibud ook aannames die betrekking hebben op gedrag. Deze aannames zijn nodig om te komen tot een bedrag voor minimaal noodzakelijke uitgaven, maar de aannames zijn tegelijkertijd medebepalend voor de uitkom sten ervan. Twee van deze aannames hebben betrekking op uitgaven. De eerste aanname is dat huishoudens zeer goed met geld kunnen omgaan. Dit betekent dat huishoudens geen geld uitgeven aan niet-noodzakelijke dingen, en dat zij geld opzijzetten voor onregelmatige grote uitgaven, zoals de vervanging van een wasmachine of de aanschaf van een fiets. De tweede aanname is dat huishou dens geen grote persoonlijke onvermijdelijke uitgaven hebben. Dit betekent dat huishoudens geen afwijkende hoge structurele uitgaven hebben aan huur, zorg of energie, maar ook dat er geen afwijkende hoge incidentele uitgaven zijn, zoals een wasmachine die eerder stukgaat dan gepland. Naast deze twee aannames han teert Nibud nog een derde aanname, die vooral relevant is voor de toetsing van de toereikendheid van het inkomen aan het niveau van minimaal noodzakelijke uitgaven. Deze derde aanname is dat huishoudens alle inkomensondersteuning aanvragen waar ze recht op hebben. Niet-gebruik is dus gelijk aan nul procent.
Nibud, CBS en SCP (2023) geven aan dat zij zich ervan bewust zijn dat deze aan names niet overeenkomen met de werkelijkheid, maar dat deze aannames nodig zijn om te bepalen wat minimaal noodzakelijk is.
Huur, energie, zorg en voeding vormen de belangrijkste uitgavenposten van sociale minima Tabel 3.1 geeft een overzicht van de nieuwe minimumvoorbeeldbegrotingen van Nibud voor de tien eerdergenoemde huishoudsamenstellingen. Voor elke uit gavenpost is een bedrag opgenomen. De tabel illustreert bijvoorbeeld dat een alleenstaande in de bijstand zonder kinderen per maand minimaal 254 euro nodig heeft om gezonde voeding te kunnen kopen, en dat een alleenstaande ouder met drie pubers minimaal 648 euro per maand nodig heeft voor gezonde voeding. Bij sommige uitgavenposten is een * opgenomen, bijvoorbeeld bij roken en huisdie ren: dat betekent niet dat huishoudens hier in de praktijk geen geld aan kunnen besteden, maar dat er geen bedrag is opgenomen voor minimaal noodzakelijke uitgaven. De tabel maakt duidelijk dat uitgaven aan huur, energie, zorg en voe ding de belangrijkste uitgavenposten vormen voor sociale minima. Samen tellen deze posten op tot 60 à 70 procent van de minimaal noodzakelijke uitgaven (het precieze percentage is afhankelijk van het huishoudtype).
72
Een zeker bestaan
Tabel 3.1 Minimumvoorbeeldbegrotingen Nibud voor 10 huishoudsamenstellingen. Bedragen in euro’s per maand (2023).
#kinderen Leeftijd kinderen
Bijstand
Bijstand
Alleenstaande (AS)
Paar
0123012 n.v.t.
8 jaar
8/13 11/13/ n.v.t. jaar 15 jaar
8
8/13
jaar
jaar
UITGAVEN huur (gemiddeld bij <l20% sociaal minimum)
521
651
651
651
593
679
679
679
543
629
energie
161
234
256
278
195
256
278
291
173
207
water
14
16
20
24
16
20
24
27
14
16
lokale lasten
50
67
67
67
67
67
67
67
50
67
telefoon, televisie, internet
65
65
75
85
75
75
85
95
65
75
zorgverzekeringen
177
177
177
177
353
353
353
353
177
353
overige verzekeringen
23
29
29
29
37
41
41
41
14
17
10
53
96
10
53
96
onderwijs kinderopvang contributies & abonnementen
2
2
2
2
8
8
8
8
2
8
vervoer
18
31
49
70
37
49
67
89
15
31
levensonderhoud anderen betalingsverplichtingen Vaste lasten
1.031 1.282 1.379 1.479 1.381 1.558 1.655 1.746 1.053 1.403
kleding
59
95
152
195
118
154
211
254
59
118
inboedel
74
83
96
112
87
96
111
124
74
87
onderhoud huis en tuin
27
27
27
27
27
27
27
27
27
27
zelfzorgmiddelen
8
8
8
8
14
14
14
14
10
16
eigen risico zorgverzekering
32
32
32
32
64
64
64
64
32
64
Reserverings-uitgaven
200
245
315
374
310
355
427
483
202
312
Rapport
73
Tabel 3.1 (vervolg)
254
356
473
648
462
499
591
767
253
460
was- en schoonmaakartikelen
6
7
7
8
7
7
8
8
6
7
persoonlijke verzorging
22
36
58
80
44
58
80
102
21
42
5
8
11
15
8
11
15
18
5
8
Huishoudelijke uitgaven
287
407
549
751
521
575
694
895
285
517
op bezoek gaan/bezoek
32
49
67
84
49
67
84
102
32
49
vervoer
18
30
48
66
36
48
66
84
12
24
contributies & abonnementen
21
34
53
72
40
53
72
91
21
40
vrijetijdsuitgaven
44
63
82
102
63
82
102
121
44
63
Sociale participatie
115
176
250
324
188
250
324
398
109
176
voeding
huisdieren roken diversen
ontvangen
Totaal noodzakelijke uitgaven
3.3
1.633 2.110 2.493 2.928 2.400 2.738 3.100 3.522 1.649 2.408
Normen voor een toereikend sociaal minimum In deze paragraaf doet de Commissie een voorstel voor een toekomstbestendige norm voor het sociaal minimum. De minimumvoorbeeldbegrotingen van Nibud vormen daarbij het uitgangspunt. Daarbij zet de Commissie twee stappen om te komen tot een norm: 1. De Commissie anticipeert op toekomstig beleid dat substantiële invloed heeft op het niveau van de uitgaven van mensen met een inkomen op sociaal minimum. In praktijk gaat het om de huurverlaging per i juli, die leidt tot een verlaging van de minimaal noodzakelijke uitgaven aan huur.
74
Een zeker bestaan
De Commissie voegt een flexbudget toe aan het bedrag voor minimaal nood zakelijke uitgaven, om te voorkomen dat mensen met een inkomen op het sociaal minimum bij een kleine tegenslag direct in de problemen komen. Deze stappen leiden tot een toekomstbestendige norm voor het sociaal minimum.
2.
Voor de duidelijkheid: deze paragraaf gaat uitsluitend over minimaal noodzake lijke uitgaven. Het toetsen van het inkomen op sociaalminimumniveau aan de normen voor het sociaal minimum volgt in paragraaf 3.4.
3.3.1 Stap 1: Anticiperen op de huurverlaging per 1 juli 2023 In de minimumvoorbeeldbegrotingen is aangenomen dat de huur overeenkomt met de gemiddelde huur van een huishouden met die huishoudsamenstelling bij een inkomen tot 120 procent van het sociaal minimum. De hoogte van deze huur varieert van 521 tot 679 euro (zie tabel 3.2).95 Begin 2023 heeft het parlement een wetsvoorstel aangenomen, dat een huurverlaging regelt voor huurders bij woningcorporaties met een huur hoger dan 575 euro per maand en een inkomen lager dan 120 procent van het sociaal minimum. Deze huurders krijgen een huur verlaging tot 575 euro per maand. Huurders met een huur lager dan 575 euro per maand komen niet in aanmerking voor een verdere huurverlaging. Met woning corporaties is afgesproken dat zij proactief actie ondernemen om de huur te ver lagen van huurders die daar recht op hebben. Het is dus aannemelijk dat een groot deel van de huurders met een sociale huurwoning met een huur hoger dan 575 euro hier daadwerkelijk baat bij zullen hebben. Daarom anticipeert de Com missie hierop door bij de uitgavenpost huur te rekenen met maximaal 575 euro. De effecten van de huurverlaging op het totaal van minimaal noodzakelijke uit gaven variëren van 0 euro bij alleenstaanden met bijstand of AOW tot 104 euro per maand voor ouderparen met kinderen in de bijstand (zie tabel 3.2).
95
In praktijk hebben huishoudens met een inkomen op sociaal minimum verschillende huurhoogtes, ook binnen de groepen huishoudens met dezelfde huishoudsamenstelling. Om recht te doen aan die spreiding, presenteert het rapport van CBS, Nibud en SCP drie varianten voor huur, die een onder grens, een gemiddelde en een bovengrens representeren. Zie voor de details CBS, Nibud en SCP (2023): Op weg naar een nieuwe armoedegrens. Voor dit rapport hanteert de Commissie als uitgangs punt een gemiddelde huur voor huishoudens tot 120 procent van het sociaal minimum, omdat die het beste aansluit bij de praktijk. Daarbij heeft de Commissie meegewogen dat mensen vermoedelijk zeer beperkte mogelijkheden hebben om de huur te verlagen, gegeven het beperkte aanbod van sociale huurwoningen.
Rapport
75
Tabel 3.2 Effect huurverlaging: huur voor en na 1 juli 2023 (in euro’s per maand)
521
651
651
651
593
679
543
629
Effect huurverlaging per 1 juli 2023
0
-76
-76
-76
-18 -104 -104 -104
0
-54
Huur per 1 juli 2023
521
575
575
575
575
543
575
Huur (Nibud-begroting)
679
575
679
575
575
3.3.2 Stap 2: Toevoegen van een flexbudget om tegenvallers op te kunnen vangen Minimumvoorbeeldbegrotingen gaan uit van ideaaltypische huishoudens en omstandigheden De cijfers in de minimumvoorbeeldbegrotingen van Nibud bieden een valide basis, maar geen pasklare norm voor het bestaansminimum. Dat hangt samen met de aannames achter de Nibud-begrotingen. De cijfers geven aan wat iemand die altijd rationeel handelt onder ideaaltypische omstandigheden minimaal nodig heeft om rond te kunnen komen. Het is aannemelijk dat sommige huis houdens in praktijk soms minder, maar soms ook meer geld uitgeven aan een bepaalde uitgavenposten, of dat huishoudens te maken hebben met uitgaven die niet (of niet volledig) zijn voorzien in de begrotingen. In dat geval is sprake van een tegenvaller. Tegenvallers kunnen zich grofweg voordoen in drie vormen: 1. Eenmalige onvermijdelijke uitgaven die niet zijn voorzien, of hoger dan wel eerder uitvallen dan voorzien; 2. Structurele onvermijdelijke uitgaven die niet zijn voorzien of hoger uitvallen dan voorzien; 3. Plotselinge prijsstijgingen.
1. Eenmalige onvermijdelijke uitgaven en uitgaven die hoger of eerder uitvallen dan voorzien Bij eenmalige uitgaven gaat het om uitgaven die niet elke maand terugkeren. Tegenvallers kunnen zich ten eerste voordoen als uitgaven niet zijn voorzien. Mensen kunnen bijvoorbeeld te maken krijgen met acute gebitsproblemen,
76
Een zeker bestaan
waardoor een spoedbezoek aan de tandarts onvermijdelijk is. De kosten hier van worden niet altijd volledig vergoed. Bij een behandeling van 300 euro waar bij een kroon wordt geplaatst en waarbij een eigen bijdrage van 25 procent geldt, komt een eigen bijdrage bijvoorbeeld neer op 75 euro. Tegenvallers kunnen zich ten tweede voordoen doordat uitgaven wel zijn voorzien, maar hoger uitvallen dan voorzien. In een strenge winter ligt het energieverbruik van huishoudens bijvoorbeeld hoger, waardoor huishoudens bij de eindafrekening een naheffing krijgen.96 Neem een huishouden met gemiddeld verbruik. Bij een strenge winter waarbij dit huishouden bijna 30 procent meer gas verbruikt en ruim 10 procent meer elektriciteit, ontvangt dit huishouden bij de eindafrekening een nahef fing van circa 400 tot 700 euro. Tegenvallers kunnen zich ten derde voordoen als uitgaven zich op een ander moment voordoen dan gepland. Begrotingen zijn opgesteld als gemiddelde maandbegrotingen. Alle uitgaven uit een jaar (of soms ook meerdere jaren) zijn teruggerekend naar maandbedragen. Voor een stofzui ger die 120 euro kost en 5 jaar meegaat zou je dus 2 euro per maand opzij moeten leggen om na 5 jaar een vervangende stofzuiger te kunnen kopen.
Dat geldt niet alleen voor de stofzuiger, maar voor alle uitgaven die niet maandelijks terugke ren, zoals een nieuwe wasmachine, de vervanging van meubilair, onderhoud van een fiets, enzovoorts. Afgezien van het feit dat het wellicht te veel gevraagd is om het overzicht te behouden op al deze afschrijvingen, kan het gebeuren dat de stofzuiger eerder kapotgaat dan de verwachte levensduur, of dat de stofzuiger tegelijk kapotgaat met de wasmachine. Daarbij kunnen onverwachte levensge beurtenissen ertoe leiden dat meerdere van deze uitgaven tegelijkertijd komen, bijvoorbeeld na een inboedelverdeling als gevolg van een scheiding.
2. Structurele onvermijdelijke uitgaven die hoger zijn dan de minimumvoorbeeldbegroting Naast incidentele tegenvallers kan het uitgavenniveau ook structureel hoger lig gen. Sommige huishoudens wonen bijvoorbeeld in een huurwoning met een hogere huur dan gemiddeld. Huurders in een sociale huurwoning hebben vanaf 1 juli 2023 een huur van maximaal 575 euro per maand. Huurders die na 1 juli 2023 een sociale huurwoning toegewezen krijgen, hebben waarschijnlijk een hogere huur. Bij een hogere huur ontvangen huurders ook een hogere huurtoeslag, maar per saldo zijn nieuwe huurders circa 25-35 euro per maand duurder uit. Bij huur ders die geen sociale huurwoning kunnen vinden, liggen de uitgaven aan huur al snel enkele honderden euro’s per maand hoger. Er zijn ook huishoudens die wonen in een huis dat slechter is geïsoleerd dan gemiddeld, waardoor de uitga-
96
Independer (2021) Door koude winter 30X hoger gasverbruik (link).
Rapport
77
ven aan energie hoger liggen. Bij een energieverbruik dat 25 procent hoger ligt dan gemiddeld, valt de energierekening circa 40-70 euro per maand hoger uit. Bedenk daarbij dat er in Nederland circa 250 duizend sociale huurwoningen zijn (bijna 1 op de 8) met energielabel E, F of G. Daarnaast zijn er in Nederland veel mensen met een chronische aandoening (volgens het CBS meer dan 10 miljoen). Zij hebben vaak blijvend medicijnen en medische hulpmiddelen nodig, waar voor soms een eigen bijdrage geldt. Denk daarbij aan eigen bijdragen voor aange paste schoenen, een hoortoestel of medicijnen. Bij een hoortoestel van 200 euro en een eigen bijdrage van 25 procent komt dat neer op 50 euro. Voor medicijnen die niet onder de basisverzekering vallen geldt doorgaans een eigen bijdrage van maximaal 250 euro per jaar.
3. Plotselinge prijsstijgingen Prijsstijgingen kunnen zich voordoen in de vorm van zowel grote als kleine prijsschokken. Bij een grote schok, zoals afgelopen jaar plaatsvond, ligt het voor de hand dat de overheid aanvullend beleid maakt. Maar soms gaat het om kleinere prijsschokken. Doordat de uitkeringen niet zijn gekoppeld aan de prijsontwik keling, maar aan de ontwikkeling van het minimumloon, kan het voorkomen dat de prijzen - ook bij normale inflatie - harder stijgen dan de uitkeringen. Er kan dan een gat ontstaan tussen uitgaven en inkomsten. In het coalitieakkoord is afgesproken om elke vier jaar het sociaal minimum te herijken en de toerei kendheid te toetsen, maar in vier jaar tijd kan het verschil tussen prijzen en uit keringen al behoorlijk oplopen. Als de uitkeringen sneller stijgen dan de prijzen is dat gunstig voor uitkeringsontvangers, maar soms pakt het ook ongunstig uit. Een voorbeeld van zo’n periode is de periode 2009-2013. Toen stegen de prijzen met 8,9 procent, terwijl de cao-lonen (waaraan de ontwikkeling van het wet telijk minimumloon en de minimumuitkeringen zijn gekoppeld) in diezelfde periode achterbleven, en slechts stegen met 5,1 procent; een verschil van 3,8 pro centpunt.
Ter illustratie: als de uitgaven in een bepaalde periode 3 procentpunt sneller stijgen dan de minimumuitkeringen, dan zijn de maandelijkse uitgaven aan het einde van die periode circa 25 tot 80 euro meer gestegen dan de uitkerin gen, afhankelijk van het huishoudtype.97 De minimumuitkeringen stegen in de periode 2009-2013 nog minder, namelijk met 3,7 procent, en bleven dus in een
97
In deze illustratieve berekening is aangenomen dat het aandeel inkomen uit toeslagen of kinderbijslag wordt geïndexeerd met de inflatie, waardoor alleen het aandeel inkomen uit minimumuitkering bij draagt aan het oplopende maandelijkse nadeel.
78
Een zeker bestaan
periode van vier jaar ruim 5 procentpunt achter bij de inflatie.98 Door de hoge inflatie in 2022 ontstond er een vergelijkbare situatie, maar dan met een groter verschil. Met de minimumloonsverhoging per 1 januari 2023 is echter voorko men dat de prijzen onevenredig veel harder stegen dan de uitkeringen.
Minimumvoorbeeldbegrotingen tonen een ondergrens van wat minimaal nodig is Bovenstaande voorbeelden tonen aan dat er uiteenlopende situaties zijn waarin de uitgaven van huishoudens hoger liggen dan voorzien in de voorbeeldbegrotingen. Uiteraard kan het ook voorkomen dat huishoudens minder geld uitge ven aan bepaalde uitgavenposten. Huishoudens kunnen bijvoorbeeld een lagere huur of lagere zorguitgaven hebben dan gemiddeld, of huishoudens kunnen ervoor kiezen om minder geld uit te geven aan posten zoals kleding (bijvoor beeld door alleen tweedehands kleding te kopen) of ontspanning (bijvoorbeeld door niet lid te worden van een sportvereniging of door geen geld uit te geven aan andere vormen van ontspanning). Het is echter niet realistisch om het soci aal minimum te baseren op dergelijke aannames. Vanuit beleidsmatig oogpunt vormen de minimumvoorbeeldbegrotingen dus de ondergrens van wat nodig is om rond te komen.
Toekomstbestendig sociaal minimum stelt mensen in staat om beperkte schokken op te vangen Bij een sociaal minimum dat precies genoeg is voor minimaal noodzakelijke uit gaven, kan een kleine tegenvaller mensen in problemen brengen. Mensen moe ten dan een beroep doen op vangnetten onder het vangnet, of krijgen te maken met (toenemende) geldproblemen. Een toekomstbestendig sociaal minimum moet mensen in staat stellen om beperkte schokken of tegenvallers zelf op te vangen, om drie redenen: 1. Maatwerk moet beperkt blijven tot uitzonderlijke gevallen 2. Het nemen van ad-hocmaatregelen moet beperkt blijven tot uitzonderlijke situaties 3. Het sociaal minimum moet voorkomen dat grote groepen mensen op de rand van de financiële afgrond leven, met grote negatieve persoonlijke én maat schappelijke gevolgen.
98
De uitkeringen bleven nog meer achter doordat sinds 2009 de dubbele algemene heffingskorting in de bijstand wordt afgebouwd. Als gevolg daarvan gaat de bijstand elk jaar een stapje omlaag. Deze afbouw zal ook de komende jaren een verlagend effect hebben op de minimumuitkeringen.
Rapport
79
1. Maatwerk moet beperkt blijven tot uitzonderlijke gevallen De bijstand is het vangnet van de sociale zekerheid. Als dit vangnet niet toerei kend is, kunnen mensen terugvallen op vangnetten onder het vangnet, zoals bijzondere bijstand, lokale minimaregelingen of particuliere initiatieven. Het is goed dat dergelijke tweede-instantievangnetten bestaan. De gedachte achter een vangnet onder het vangnet is echter dat het bij uitzondering wordt ingezet en dat maatwerk dus geen standaard is. Alleen dan blijft het stelsel van sociale zekerheid overzichtelijk en uitvoerbaar. Hoe dichter het sociaal minimum bij de ondergrens ligt, des te vaker mensen een beroep moeten doen op vangnetrege lingen. De achterliggende decennia zijn steeds meer mensen - te veel mensen afhankelijk geworden van tweede-instantievangnetten. Zo is het bedrag dat gemeenten nodig hebben voor bijzondere bijstand opgelopen naar 647 miljoen in 2021, bijna 10 procent van het budget voor “gewone” bijstand.99 100 Een andere indicatie dat mensen meer dan vroeger afhankelijk zijn van vangnetten is het toenemend aantal gebruikers van voedselbanken: in 2002 werd de eerste voedselbank opgericht in Nederland, en het aantal gebruikers steeg in korte tijd naar circa 94 duizend in 2014, om in het najaar van 2022 een nieuw record te bereiken met circa 120 duizend gebruikers (Voedselbank Nederland, 2022).101 102
2. Het nemen van ad-hocmaatregelen moet beperkt blijven tot uitzonderlijke situaties Bij grote economische schokken of in uitzonderlijke situaties, zoals de coronacrisis of de prijsschok in het afgelopen jaar, kan de overheid bijspringen. Het nemen van ad-hocmaatregelen moet echter beperkt blijven tot uitzonderlijke situaties, zodat het socialezekerheidsstelsel overzichtelijk en uitvoerbaar blijft. Hoe dichter het sociaal minimum bij de ondergrens ligt, des te sneller de nood zaak tot aanvullende inkomensmaatregelen zich opdringt. Mensen moeten ech ter in staat zijn om beperkte (prijs)schokken die regelmatig voor kunnen komen op te vangen.
99 100
101
102
80
CBS (2022) Extra uitvraag Bijzondere Bijstand 2021 (link). CBS Statline (2023) Overheid; sociale uit keringen (link). Kanttekening bij deze cijfers is dat niet al deze middelen worden uitgekeerd aan mensen. Een groot deel van het budget wordt bijvoorbeeld verbruikt voor de kosten van beschermingsbewind. Dat laat onverlet dat een zeer groot deel van de middelen voor bijzondere bijstand via een maatwerkoplossing ten goede komt aan de doelgroep van de bijstand. Vereniging van Nederlandse Voedselbanken (z.d.): Historie (link); Vereniging van Nederlandse Voedselbanken (202 2) Feiten en cijfers 2021 (link) nu.nl (2023): Aantal mensen dat naar voedselbank gaat lijkt hoogtepunt bereikt te hebben (link). Geraadpleegd op 19 juni 2023. Het totaal aantal mensen dat geholpen werd door de Voedselbank ligt iets hoger (147 duizend in 2021), omdat veel gebruikers korter dan een jaar afhankelijk zijn van voedselhulp.
Een zeker bestaan
3. Sociaal minimum moet voorkomen dat mensen op de rand van de financiële afgrond leven Als mensen te maken hebben met tegenvallers, maar niet in aanmerking komen voor tweede-instantievangnetten, of hier - om welke reden dan ook - geen gebruik van maken, dan raken mensen in geldproblemen. Hoe dichter het sociaal minimum bij de ondergrens ligt, des te vaker huishoudens te maken krijgen met geldproblemen, en des te groter de geldproblemen waar huishoudens mee te maken krijgen. Daarbij onderkent de Commissie dat mensen niet altijd 100 pro cent rationeel handelen of op elk moment het volledige financiële overzicht heb ben, en daarom soms wel eens een uitgave doen die achteraf gezien niet paste in het budget. De Commissie is van mening dat er in de praktijk enige ruimte moet bestaan voor kleine misrekeningen, zonder dat dit direct leidt tot geldpro blemen. Geldproblemen hebben immers grote negatieve gevolgen, zowel per soonlijk als maatschappelijk. In de huidige situatie kan een beperkte tegenvaller het begin zijn van een problematische schuldsituatie door de snelle oploop van incassokosten.103 Daarnaast raken mensen sociaal geïsoleerd en vaak verslechtert ook de fysieke en mentale gezondheid. Hoofdstuk 2 gaat hier uitgebreider op in. Het probleem is echter breder dan alleen de persoonlijke gevolgen.
Het zoeken, aanvragen en vervolgens up-to-date houden van alle regelingen waar iemand mogelijk recht op heeft is een tijdrovende bezigheid. Mensen zijn dan zó druk met overleven, dat ze er niet meer aan toekomen om te werken aan hun toekomst. De maatschappelijke gevolgen daarvan zijn groot.
Flexbudget boven minimaal noodzakelijke uitgaven is nodig voor een toekomstbestendig sociaal minimum Bovenstaande overwegingen leiden tot de conclusie een toekomstbestendig sociaal minimum in de ogen van de Commissie hoger moet zijn dan de onder grens voor minimaal noodzakelijke uitgaven. Een opslag is nodig. De Commissie noemt dit een flexbudget. Hoe hoog dit flexbudget moet zijn, valt niet objectief vast te stellen. Uiteindelijk is dat een politieke keuze. Daarom rekent de Commis sie in drie scenario’s met een flexbudget van 3, 6 en 9 procent, waarbij de Com missie opmerkt dat een flexbudget van 3 procent in het licht van de veelheid aan mogelijke tegenvallers aan de lage kant is. In het vervolg van dit rapport rekent de Commissie op een aantal plekken uitsluitend met een flexbudget van 6 procent, ten behoeve van de leesbaarheid. Een lager flexbudget betekent dat mensen snel ler in problemen komen. Een hoger flexbudget betekent dat mensen meer ruimte
103
Moerman (2023) Werken zonder schulden. Position paper t.b.v. rondetafelgesprek met Tweede Kamerleden over het thema rondkomen (25 januari 2023) (link).
Rapport
81
hebben om tegenvallers op te vangen. Daarbij merkt de Commissie ook op dat een flexbudget niet de oplossing is voor alle problemen (zie kader 3.2).
Kader 3.2 Flexbudget is geen oplossing voor tekort aan doenvermogen In de Nibud-begrotingen wordt uitgegaan van de aanname dat mensen zeer goed met geld omgaan, wat in feite neerkomt op de aanname dat mensen altijd 100 procent rationeel handelen en beschikken over een onfeilbaar doenvermogen. Onderzoek en ervaring leren echter dat deze aannames weinig realistisch zijn. De lezer zou hieruit misschien kunnen concluderen dat hier een reden ligt voor een generieke opslag op het sociaal minimum, ter compensatie van beperkingen in rationaliteit en doenvermogen. Tiemeijer pleit echter hier tegen in zijn onderzoek naar doenvermogen voor de Commissie.104 Zijn onderzoek laat zien dat er weliswaar sprake is van een lichte correlatie tussen het doenvermogen van mensen en de inkomens situatie, maar ook dat binnen groepen de variatie groot is: mensen met een laag inkomen kunnen een groter doenvermogen hebben dan mensen met een hoog inkomen, en omgekeerd. Een generieke opslag op het sociaal minimum is daarom geen oplossing voor een tekort aan doenvermogen. Tiemeijer geeft aan dat een dergelijke opslag een inefficiënte besteding van overheidsmiddelen zou zijn omdat deze onvoldoende gericht en conceptueel onlogisch is.
Een doenvermogenopslag is ongericht omdat deze ook terecht zou komen bij mensen van wie het doenvermogen adequaat tot goed is, en die een dergelijke opslag dus strikt genomen niet nodig hebben. Daarnaast is het volgens Tiemeijer ook onlogisch om geld te reserveren voor mensen ter compensatie van een gering doenvermogen, omdat er een relatief hoge kans bestaat dat zij deze opslag niet zullen besteden aan verantwoord budgetbeheer maar aan andere zaken, juist omdat zij laag scoren op doenvermogen. Een dergelijke opslag zou dus waarschijnlijk ineffectief zijn. Het door de Commissie voorgestelde flexbudget is dan ook geen oplos sing voor een tekort aan doenvermogen. Het is vooral bedoeld voor onver-
104
Tiemeijer, W. (2023) De rol van grenzen aan doenvermogen bij rondkomen, financiële zorgen en pro blemen. Rotterdam: Erasmus Universiteit Rotterdam
82
Een zeker bestaan
wachte onvermijdelijke uitgaven en/of kleine misrekeningen waardoor huishoudens direct in de problemen komen. Wat betreft doenvermogen acht Tiemeijer het kansrijker om te kijken naar mogelijkheden voor flankerend beleid dat de negatieve effecten kan bestrijden van een gebrekkig doenvermogen. Hij benoemt daarbij vier elementen: 1.
Maak fouten minder waarschijnlijk en kostbaar door regels eenvoudiger en beter doenlijk te maken. Hierbij is het van belang om niet alleen bin nen regelingen en stelsels te kijken, maar ook hoe verschillende regelin gen en stelsels op elkaar doorwerken.
2. Maak het stelsel eenvoudiger door vormen van inkomen rechtstreeks uit te keren aan de doelinstanties, bijvoorbeeld door niet langer een zorgtoeslag uit te keren aan een individu maar aan de zorgverzekeraar. Door de financiering direct te richten op de ontvangende instantie, wor den betalingsproblemen veroorzaakt door gebrekkig doenvermogen nagenoeg uitgesloten. 3. Zorg voor een goede en toegankelijke infrastructuur voor hulp en onder steuning. Tiemeijer stelt hierbij een brede aanpak voor: kijk niet alleen naar financiële problemen, maar ook naar andere levensterreinen waar een individu in de knel kan raken met potentiële financiële consequen ties, bijvoorbeeld psychosociale omstandigheden, gezondheid, etc. 4. Doe aan outreach en vroegsignalering. Het huidige systeem vraagt nog vaak van een individu dat hij/zij zelf melding komt maken wanneer er sprake is van financiële problemen. Dit terwijl mensen in financiële pro blemen vaker een aangetast doenvermogen zullen hebben en daarmee minder in staat kunnen worden geacht om een dergelijke melding te maken.
3.3.3 Uitgavennormen voor een toereikend sociaal minimum In het voorgaande van deze paragraaf zijn twee stappen beschreven die nodig zijn om de Nibud-begrotingen te vertalen naar een norm voor een toereikend sociaal minimum. In de eerste stap anticipeert de Commissie op de huurverlaging per 1 juli 2023, waarmee het benodigde bedrag voor minimaal noodzakelijke uitgaven wordt verlaagd. In de tweede stap voegt de Commissie een flexbudget toe aan het bedrag voor minimaal noodzakelijke uitgaven, om te voorkomen dat mensen met een inkomen op het sociaal minimum bij een kleine tegenslag in de problemen komen. Als gevolg daarvan komt de norm voor minimaal noodzake lijke uitgaven hoger te liggen, waarbij het effect afhangt van de keuze voor een
Rapport
83
flexbudget van 3, 6 of 9 procent. De uitkomsten van de twee stappen zijn samen gevat in tabel 3.3. De tabel laat zien dat de norm voor een toereikend sociaal mini mum bij alleenstaanden zonder kinderen uitkomt op 1.731 euro per maand bij een flexbudget van 6 procent, terwijl de norm voor een toereikend sociaal minimum bij een ouderpaar met drie kinderen uitkomt op 3.623 euro per maand bij een flexbudget van 6 procent. De tabel laat ook zien dat de keuze voor een lager flex budget (3 procent) leidt tot lagere normen voor het sociaal minimum, terwijl een hoger flexbudget (9 procent) leidt tot hogere normen voor het sociaal minimum. Tabel 3.3
Uitgavennormen voor een toekomstbestendig sociaal minimum per
huishoudtype (in euro’s per maand)
Totaal uitgaven Nibud-begroting
-76
-18
1
-76
O
-76
1
Totaal uitgaven vanaf 1-7-2023
0
O
Effect huurverlaging via lagere huur
1.633 2.110 2.493 2.928 2.400 2.738 3.100 3.522 1.649 2.408
-104
0
-54
1.633 2.034 2.417 2.852 2.382 2.634 2.996 3.418 1.649 2.354
Mutatie bijflexbudget ļaZo
49
61
73
86
71
79
90
103
49
71
Mutatie bijflexbudget 6Z
98
122
145
171
143
158
180
205
99
141
Mutatie bijflexbudget çfl/o
147
183
218
257
214
237
270
308
148
212
Norm bij flexbudget 3%
1.682 2.095 2.490 2.938 2.453 2.713 3.086 3.521 1.698 2.425
Norm bij flexbudget 6%
1.731 2.156 2.562 3.023 2.525 2.792 3.176 3.623 1.748 2.495
Norm bij flexbudget 9%
1.780 2.217 2.635 3.109 2.596 2.871 3.266 3.726 1.797 2.566
De volgende paragraaf toetst de hoogte van het inkomen op het sociaal minimum aan de normen die in deze paragraaf zijn voorgesteld voor een toereikend sociaal minimum.
84
Een zeker bestaan
3.4
Toetsing van toereikendheid In deze paragraaf toetst de Commissie de hoogte van het inkomen op het soci aal minimum aan de uitgavennormen voor een toereikend sociaal minimum die in de vorige paragraaf zijn ontwikkeld. Uit deze toetsing volgt voor elk huishoudtype een saldo, dat aangeeft in welke mate het inkomen toereikend is voor minimaal noodzakelijke uitgaven. Voor de toetsing van toereikendheid zet de Commissie drie stappen: 1. De Commissie stelt vast welk inkomen uit landelijke regelingen wordt gehan teerd bij de toetsing van toereikendheid. Het inkomensniveau uit 2023 is daarbij het uitgangspunt, omdat dit aansluit bij het prijspeil uit de Nibudbegrotingen. Daarbij anticipeert de Commissie op toekomstig beleid dat sub stantiële invloed heeft op het niveau van de uitgaven van mensen met een inkomen op het sociaal minimum. In praktijk gaat het om het afbouwen van tijdelijke koopkrachtmaatregelen die in 2023 van kracht zijn (waardoor inko mensondersteuning wegvalt) en het effect van de huurverlaging op de huurtoeslag (waardoor de huurtoeslag lager uitvalt). 2. De Commissie stelt vast welke waarde voor lokale regelingen wordt gehan teerd bij de toetsing van toereikendheid. Hierbij zijn verschillende aannames verdedigbaar. De Commissie werkt drie varianten uit voor een ondergemid delde, gemiddelde en bovengemiddelde gemeente.
De waarde van lokale regelingen wordt bij de toetsing van toereikendheid bij het inkomen opge teld. 3. De Commissie vergelijkt het inkomen op het sociaal minimum (de som van inkomen uit landelijke en regelingen en de waarde van lokale regelingen) met de uitgavennormen voor een toereikend sociaal minimum die in de vorige paragraaf zijn ontwikkeld. Gegeven de verschillende keuzeopties voor de hoogte van het flexbudget (3, 6 en 9 procent) en voor de waarde van lokale regelingen leidt dit tot verschillende scenario’s. a. De Commissie toetst eerst de toereikendheid van het inkomen voor één scenario, bij een flexbudget van 6 procent en de waarde van lokale rege lingen in een ondergemiddelde gemeente. Dit scenario ligt volgens de Commissie het meest voor de hand om te gebruiken. Hieruit volgt per huishoudtype een saldo, dat aangeeft in hoeverre en in welke mate het inkomen toereikend is voor minimaal noodzakelijke uitgaven. b. De Commissie laat vervolgens zien hoe de saldi per huishoudtype ver anderen bij andere aannames over de hoogte van het flexbudget (3 of 9 procent in plaats van 6 procent) en het regime van lokale maatregelen (gemiddelde gemeente in plaats van ondergemiddelde gemeente).
Rapport
85
3.4.1 Stap 1: Inkomen uit landelijke regelingen voor de toetsing van toereikendheid Het vervallen van tijdelijke koopkrachtmaatregelen na 2023 verlaagt het inkomen In eerste instantie ligt het voor de hand om voor de toetsing van toereikendheid het inkomen van 2023 te hanteren, omdat dat het meest in lijn is met het prijspeil van de uitgaven in de Nibud-begrotingen. 2023 is echter een uitzonderlijk jaar, omdat het kabinet een aantal maatregelen heeft getroffen om de koopkracht van huishoudens met een laag inkomen te ondersteunen. Een deel van deze maat regelen is tijdelijk, en vervalt in de jaren na 2023. Maatregelen die in de periode na 2023 vervallen zijn de energietoeslag, de tijdelijke verhoging van de zorgtoeslag en de tijdelijke verhoging van het kindgebonden budget.105 Daarnaast leidt de huurverlaging (die in de vorige paragraaf is meegenomen bij de vaststelling van een uitgavenorm) tot een lagere huurtoeslag aan de inkomstenkant.
De Commissie hanteert bij de toereikendheidstoets het inkomen na het vervallen van tijdelijke maatregelen Tabel 3.4 geeft een overzicht van de inkomensbestanddelen in 2023, en van de effecten van het wegvallen van tijdelijk beleid na 2023. De tabel illustreert dat een alleenstaande ouder met twee kinderen van 8 en 13 jaar in totaal 2.617 euro per maand aan inkomsten heeft in 2022. Dit inkomen daalt met 199 euro zodra alle tijdelijke maatregelen na 2023 zijn vervallen. Dit illustreert dat de tijdelijke maatregelen voor 2023 een belangrijke rol vervullen in de inkomensondersteu ning, en dat de financiële situatie van alle huishoudens verslechtert zodra deze maatregelen wegvallen. Uit de tabel blijkt ook dat het inkomen van een alleen staande ouder met twee kinderen daalt met 50 euro zodra de huurverlaging doorwerkt in de lagere huurtoeslag. Per saldo komt deze alleenstaande ouder dan uit op een inkomen van 2.369 euro per maand. Voor de toetsing van toereikend heid zal de Commissie dit inkomensniveau hanteren. Het inkomen dat overblijft na het wegvallen van tijdelijke maatregelen en na de doorwerking van de huurverlaging op de huurtoeslag is immers het inkomen dat het beste aansluit bij de toekomstige situatie van huishoudens op het sociaal minimum. In de tabel is dit inkomensniveau opgenomen in de laatste regel (vetgedrukt).
105
Alle genoemde maatregelen vervallen (bij ongewijzigd beleid) per 1 januari 2024, behalve de tijdelijke verhoging van het kindgebonden budget. Een deel van de verhoging van het kindgebonden budget is structureel, en een deel tijdelijk. Het deel van de verhoging dat tijdelijk is, wordt geleidelijk afgebouwd over een periode van vijf jaar (laatste stap in 2028).
86
Een zeker bestaan
Tabel 3.4 Inkomen uit landelijke regelingen in 2023 en inkomen uit landelijke regelingen na het vervallen van tijdelijke maatregelen (in euro’s per maand)
#kinderen Leeftijd kinderen
Bijstand
Bijstand
Alleenstaande (AS)
Paar
0123012 n.v.t.
8 jaar
8/13 11/13/ n.v.t. jaar 15 jaar
8
8/13
jaar
jaar
INKOMSTEN UIT LANDELIJKE REGELINGEN Minimumuitkering, incl. vakantiegeld
1.195 1.195 1.195 1.195 1.708 1.708 1.708 1.708 1.421 1.939
Zorgtoeslag
154
154
154
154
265
265
265
265
154
265
Huurtoeslag
271
353
356
356
318
374
374
374
271
318
Kinderbijslag
0
109
237
366
0
109
237
366
0
0
Kindgebonden budget
0
458
608
758
0
137
287
437
0
0
Energietoeslag*
67
67
67
67
67
67
67
67
67
67
Totaal inkomsten uit landelijke regelingen (2023)
1.687 2.336 2.617 2.896 2.358 2.660 2.938 3.217 1.913 2.589
Effect vervallen tijdelijke maatregelen na 2023 (prijspeil 2023)**
-120
-173
-199
-225
-122
-149 -175
-201
-120
-122
0
-47
-50
-50
-12
-68
-68
-1
-35
Effect huurverlaging via de huurtoeslag Totaal inkomsten uit landelijke regelingen voor toetsing toereikendheid (prijspeil 2023)
-68
1.568 2.117 2.369 2.621 2.224 2.444 2.695 2.948 1.793 2.432
* De energietoeslag is een eenmalige toeslag voor huishoudens met een inkomen tot 120 procent van het sociaal minimum. De hoogte van de energietoeslag is 1300 euro in 2023. In de koopkrachtberekeningen is echter 500 euro daarvan toegerekend aan 2022, omdat gemeenten de mogelijkheid hadden om dat deel uit te keren in het najaar van 2022. Het overige deel (800 euro) is gelijk verdeeld over 12 maanden. ** Het effect van het vervallen van tijdelijke maatregelen na 2023 is de optelsom van een aantal maatregelen, namelijk: de energietoeslag (67 euro per maand, uitgaande van een energietoeslag van 800 euro), de tijdelijke verhoging van de zorgtoeslag (36 tot 39 euro per maand), de tijdelijke verhoging van het kindgebonden budget (26 per kind per maand plus 26 euro per maand voor alleenstaande ouders) en een verlaging van de huurtoeslag die in de Voorjaarsnota is ingeboekt (17 euro per maand). Over de laatste maatregel heeft nog geen besluitvorming plaatsgevonden.
Rapport
87
3.4.2 Stap 2: Waarde van lokale regelingen voor de toetsing van toereikendheid Waarde van lokale regelingen blijft vaak buiten beschouwing, maar moet worden meegenomen In reguliere koopkrachtberekeningen van het Centraal Planbureau of het Minis terie van SZW wordt alleen rekening gehouden met inkomen uit landelijke rege lingen. De waarde van lokale regelingen blijft dan buiten beschouwing. Ook de SCP-methode voor het meten van armoede houdt geen rekening met lokale regelingen. Dit is begrijpelijk, omdat er geen eenduidig bedrag valt te toe te rekenen aan de waarde van lokale regelingen. Elke gemeente voert immers een eigen minimabeleid, waardoor er verschillen tussen gemeenten ontstaan. Deze verschillen kunnen groot zijn. Het tweede rapport van de Commissie gaat daar uitgebreider op in. Ongeacht deze verschillen speelt aanvullende lokale onder steuning in veel gemeenten een belangrijke rol. De Commissie is daarom van mening dat de waarde lokale regelingen moet worden opgeteld bij het inkomen voor de toetsing van toereikendheid, aangezien anders geen recht wordt gedaan aan het lokale minimabeleid.
Het uitdrukken van de waarde van lokale regelingen in één geldbedrag is lastig, maar noodzakelijk De Commissie is zich ervan bewust dat het niet gemakkelijk is om de waarde van lokale regelingen uit te drukken in één geldbedrag. Ondersteuning via lokale regelingen varieert immers qua vorm (geld of in natura), omvang en voorwaar den. Dat bemoeilijkt de onderlinge vergelijkbaarheid van verschillende regelin gen. Neem bijvoorbeeld drie gemeenten A, B en C die de volgende regelingen aanbieden: - Gemeente A heeft een regeling die recht geeft op een tegoed van 20 euro, dat iemand vrij kan besteden; - Gemeente B heeft een regeling die recht geeft op een tegoed van 30 euro, dat iemand alleen kan besteden aan het lidmaatschap van een beperkt aantal sportverenigingen; - Gemeente C heeft een regeling die recht geeft op een tegoed van 40 euro, dat iemand alleen kan besteden aan het lidmaatschap van een beperkt aantal sportverenigingen, en waarbij een ingewikkeld aanvraagproces geldt. Het uitdrukken van bovenstaande drie regelingen in één geldbedrag leidt ertoe dat de hoogste waarde wordt toegekend aan de regeling van gemeente C en de laagste waarde aan de regeling van gemeente A. Dat sluit niet altijd aan bij de wer kelijkheid vanwege twee redenen. Ten eerste omdat de waarde van een regeling
88
Een zeker bestaan
persoonsafhankelijk is: iemand die graag sport zal sneller geneigd zijn om de rege lingen van gemeente B en C hoger te waarderen dan de regeling van gemeente A, maar iemand die de voorkeur geeft aan een andere vorm van ontspanning zal vermoedelijk een hogere waarde toekennen aan de regeling van gemeente A. De tweede reden is dat de vormgeving, vindbaarheid en voorwaarden van een rege ling medebepalend zijn voor het gebruik van een regeling. Mensen zijn niet altijd bekend met de veelheid aan lokale regelingen, denken soms dat ze er geen recht op hebben, ofvinden het te veel gedoe om een regeling aan te vragen. In bovenstaand voorbeeld is het aannemelijk dat de regeling van gemeente C een hoger nietgebruik zal hebben dan de regeling van gemeente A of B, maar dit komt niet tot uitdrukking in een enkel getal. Bovenstaand voorbeeld illustreert dus de nood zaak om de cijfers over de waarde van lokale regelingen met enige voorzichtigheid te interpreteren. Tegelijkertijd is het noodzakelijk om de waarde van lokale rege lingen uit te drukken in een geldbedrag, omdat er geen alternatief voorhanden is om lokale regelingen mee te wegen bij het toetsen van toereikendheid.
Commissie gebruikt minima-effectrapportages om de waarde van lokale regelingen te bepalen Bij het bepalen van de waarde van lokale regelingen maakt de Commissie gebruik van minima-effectrapportages. Een minima-effectrapportage bevat een gede tailleerde beschrijving van alle lokale regelingen die een bepaalde gemeente heeft. Nibud heeft in de achterliggende jaren voor verschillende gemeenten minima-effectrapportages opgesteld. Veel gemeenten publiceren deze rap portages op hun gemeentewebsite. Voor de analyse in dit hoofdstuk heeft de Commissie gebruik gemaakt van zes minima-effectrapportages die samen een substantieel deel van de huishoudens op sociaal minimum vertegenwoordigen, en die qua ruimhartigheid uiteenlopende regimes van lokaal beleid vertegen woordigen. Bij het bepalen van de waarde van lokale regelingen maakt de Com missie een aantal aannames. Een belangrijke aanname is dat de waarde van lokale regelingen moet aansluiten bij de minimumvoorbeeldbegrotingen. Een regeling kan dus niet meer waarde hebben dan het bedrag dat voor de desbetreffende uit gave is opgenomen in de minimumvoorbeeldbegroting.
Andere aannames die de Commissie maakt zijn dat huishoudens alle formele regelingen aanvragen waar zij recht op hebben, dat alle huishoudens kwijtschelding van lokale lasten krij gen, dat huishoudens geen individuele inkomenstoeslagen krijgen en dat huis houdens geen ondersteuning krijgen via informele (particuliere) initiatieven. Deze aannames zijn uitgebreider toegelicht in kader 3.3.
Rapport
89
Kader 3.3 Aannames bij het bepalen van de waarde van lokale regelingen Bij het bepalen van de waarde van lokale regelingen maakt de Commissie de volgende aannames:
Aanname 1: De waarde van lokale regelingen sluit aan bij de minimumvoorbeeldbegrotingen In de minima-effectrapportages geeft Nibud voor elke regeling steeds aan op welke manier de waarde ervan zich verhoudt tot de desbetreffende uitga venpost in de minimumvoorbeeldbegroting. De analyse in dit hoofdstuk sluit hier zo veel mogelijk bij aan. Bij een alleenstaande is in de minimum voorbeeldbegroting bijvoorbeeld 21 euro per maand opgenomen voor de post contributies & abonnementen in het kader van sociale participatie. Het voordeel van een sportpas via een gemeentelijke regeling kan in dat geval nooit hoger zijn dan 21 euro per maand, ook niet als een gemeente tot 50 euro per maand vergoedt. Dit kan tot enige onderschatting leiden van de waarde van lokale regelingen. Dit is verdedigbaar, omdat het alternatief tot aanzienlijke overschatting kan leiden.
Aanname 2: Huishoudens vragen alle formele regelingen aan waar zij recht op hebben In praktijk maken niet alle huishoudens gebruik van alle lokale regelingen, maar in deze analyse is de aanname dat huishoudens gebruik maken van alle formele regelingen, voor zover die aansluiten op de uitgaven in de minimumvoorbeeldbegrotingen. Dat is het meest in lijn met de methodiek voor het bepalen van het inkomen uit landelijke regelingen.
Aanname 3: Alle huishoudens op sociaal minimum krijgen kwijtschelding van lokale lasten Huishoudens met een inkomen op sociaal minimum komen in aanmerking voor kwijtschelding van lokale lasten (gemeentelijke heffingen en waterschapsheffingen). Sommige gemeenten verlenen volledige kwijtschelding, terwijl andere gemeenten gedeeltelijke kwijtschelding verlenen. Om in aanmerking te komen moeten huishoudens voldoen aan de voorwaarden voor kwijtschelding (er geldt bijvoorbeeld een striktere vermogensgrens voor kwijtschelding dan voor de bijstand). Het Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden (COELO) becijfert dat een groot deel van de gemeenten (232 van de 345) in 2022 volledige kwijt schelding verleent, en dat huishoudens op sociaal minimum gemiddeld 18 euro per jaar aan woonlasten betalen, wat neerkomt op anderhalve euro
90
Een zeker bestaan
per maand.106 Omdat dit bedrag zeer klein is, neemt de Commissie voor deze analyse gemakshalve aan dat alle huishoudens op sociaal minimum volledige kwijtschelding van lokale lasten krijgen. Hoewel de hoogte van lokale lasten verschilt per gemeente, is voor deze analyse aangenomen dat de waarde van lokale lasten in alle gevallen gelijk is aan het bedrag dat hiervoor is opgenomen in de minimumvoorbeeldbegrotingen (50 dan wel 67 euro per maand).
Aanname 4: Geen rekening gehouden met de individuele inkomenstoeslag De individuele inkomenstoeslag (voorheen: langdurigheidstoeslag) is een aanvulling op de bijstandsuitkering voor mensen die langere tijd een laag inkomen hebben, waarbij er weinig kans is om de inkomenspositie te verbe teren. Voor de analyse in dit hoofdstuk is de individuele inkomenstoeslag buiten beschouwing gelaten, omdat huishoudens op sociaal minimum hier in de meeste gemeenten pas recht op hebben als hun inkomen drie jaar of langer op sociaalminimumniveau ligt.
Aanname 5: Ondersteuning via informele regelingen is niet meegeteld Naast formele regelingen kunnen huishoudens in sommige gemeenten ook ondersteuning krijgen via informele regelingen. Sommige gemeenten werken samen met stichtingen of particuliere organisaties om huishoudens met een laag inkomen te ondersteunen. Het is echter niet altijd duidelijk hoeveel mensen hiervoor in aanmerking komen en op welke manier organi saties toetsen of iemand in aanmerking komt. De Commissie onderkent dat deze vorm van ondersteuning belangrijk kan zijn voor huishoudens, maar voor deze analyse is deze ondersteuning niet meegenomen.
Drie mogelijke varianten voor de waarde van lokale regelingen bij de toetsing van toereikendheid Het waarderen van lokale regelingen aan de hand van zes minima-effectrapportages leidt tot zes waarden per huishoudtype. Figuur 3.1 toont per huishoudtype de hoogste, de laagste en de gemiddelde waarde. De figuur laat zien dat de waarde van lokale regelingen sterk varieert per gemeente. Het laagste bedrag voor elk huishoudtype representeert de waarde van lokale regelingen in een onderge middelde gemeente, het donkergroene bolletje representeert een gemiddelde gemeente, en het hoogste bedrag representeert een bovengemiddelde gemeen-
106
COELO (z.d.) Online Atlas Gemeenten, kaart 40 - Woonlasten na kwijtschelding (link).
Rapport
91
te.107 De figuur laat zien dat de waarde van lokale regelingen bij een alleenstaande in de bijstand zonder kinderen varieert van 69 tot 131 euro per maand, terwijl de waarde van lokale regelingen bij een alleenstaande ouder met drie kinderen vari eert van 173 tot 301 euro per maand. Bij de toetsing van toereikendheid telt de Commissie de waarde van lokale regelingen op bij het inkomen. Hierbij maakt de Commissie gebruik van de waarden in een ondergemiddelde en een gemid delde gemeente. Figuur 3.1 Spreiding van de waarde van lokale regelingen per huishoudtype (in euro’s per maand) e 350 e 300 e 250 e 200 e 150 e 100 e 50 e0
5: rDrD U)
rDrD 00
rDrD 00
cu cu
CU CU
CU CU
CL
rD
3CL rD M ŢŢ Q-
3CL rD M CL
rD rD
:o zz rD rD
"p CU su ^
"a CU
"a CU
"a CU
CU
CU
CU
M
ĽO
U) CU CU
CL
CL rD LO 5;
CL
rD rD
CL
rD rD
CL
rD rD
# Gemiddelde diverse gemeenten
9
Ondergemiddeld
rDrD U) CU CU
■a CU CU
5*
o
CL rD > O ŝE
# Bovengemiddeld
Bron: Eigen berekeningen op basis van zes minima-effectrapportages
107
Het is denkbaar dat gemeenten met een actief minimabeleid vaker een minima-effectrappotage laten opstellen dan gemeenten met een minder actief minimabeleid. Daardoor kan er bij de selectie van gemeenten voor deze steekproef een vertekening plaatsvinden in het voordeel van gemeenten die actiever inzetten op minimabeleid. Het is daardoor niet waarschijnlijk dat de laagste waarde een ondergrens is van de waarde van lokale regelingen. De Commissie spreekt daarom van een onderge middelde gemeente.