2023-83 Raadsinfo Een zeker bestaan
Tekst van het document
Herstel van vertrouwen tussen overheid en burger Een toekomstbestendig stelsel van het sociaal minimum dat adequaat vorm geeft aan de vier stelselkenmerken en dat in staat is de drie doelen te realiseren, kan bij dragen aan het herstel van de vertrouwensrelatie tussen burger en overheid. Veel lage inkomensgroepen hebben een gering vertrouwen in politiek en overheid en het vermogen om problemen op te lossen.22 Een voorspelbaar stelsel dat mensen bestaanszekerheid biedt geeft een basis van vertrouwen.
Kader 1.3
Beoordelingskader toereikendheid sociaal minimum
Inhoudelijke doelen: 1.
Inkomensbescherming: Het stelsel van het sociaal minimum moet inkomensbescherming bieden als mensen niet (meer) zelf voldoende inko men verwerven. Daarnaast moeten burgers ook onverwachte uitgaven kunnen opvangen. Dat betekent dat burgers in staat moeten zijn om buffers op te bouwen, of dat er andere voorzieningen zijn om te voorko men dat men bij financiële tegenslagen in de problemen komt.
2. Sociale participatie: Het sociaal minimum moet burgers in staat stel len om mee te doen in de samenleving. Dat wil zeggen dat er ruimte is voor ontspanning, zoals het lidmaatschap van een sport- of hobbyclub of een andere invulling. 3. Arbeidsdeelname en activering: Het stelsel van het sociaal minimum moet soepele overgangen naar regulier werk of meer werkuren onder steunen. Voor hen die geen regulier werk kunnen verrichten moeten beschutte vormen van werk beschikbaar zijn, en als dat niet mogelijk is vrijwilligerswerk.
Vereisten voor stelsel: 1. Voorspelbaarheid: De regels moeten eenduidig, begrijpelijk en kenbaar zijn. Het daarop gebaseerde overheidshandelen dient voorspelbaar te
22
SCP (2022) Continu onderzoek burgerperspectieven (link); EUR (2023) Vertrouwen in instituties blijft laag. (link).
Rapport
37
zijn. Mensen moeten kunnen vertrouwen op bestaande afspraken en algemene regels die voor iedereen in beginsel gelijk zijn. Mensen moe ten weten wat hun rechten en plichten zijn en zekerheid hebben over wat er gebeurt als er veranderingen optreden in hun persoonlijke situ atie, bijvoorbeeld de huishoudsamenstelling of het aantal uren dat zij werken. 2. Toegankelijkheid: Sociale voorzieningen dienen toegankelijk te zijn. Dat betekent dat er geen hoge drempels mogen zijn voor burgers om er gebruik van te maken. Burgers moeten kunnen rekenen op een respect volle bejegening en privacy, zodat ze zich erkend voelen en er naar hen geluisterd wordt. Hier valt ook onder dat voorzieningen toegankelijk zijn voor burgers die geen modelgedrag vertonen, omdat ze bijvoorbeeld over weinig zelfcontrole of doenvermogen beschikken. 3. Uitvoerbaarheid: Uitvoeringsprofessionals moeten uit de voeten kun nen met de regels en de doelen kunnen realiseren met de beschikbare mensen, middelen en tijd. 4. Houdbaarheid: Het stelsel van het sociaal minimum moet betaalbaar zijn en er moet draagvlak voor zijn in de samenleving. Betaalbaarheid vergt dat overheidsgeld zo veel mogelijk terecht moet komen bij men sen die dat nodig hebben. Draagvlak vergt dat een stelsel uitlegbaar moet zijn aan de samenleving.
1.5
Taakopvatting en werkwij ze Commis sie De hoogte van het sociaal minimum is in 1974 vastgesteld met de introductie van een landelijke bijstandsnorm. De hoogte van de netto bijstand is toen voor alleenstaanden vastgesteld op 70 procent van het netto minimumloon, en voor paren op 100 procent. Sindsdien heeft de overheid de bijstand, en daarmee het sociaal minimum, tweemaal per jaar geïndexeerd met de gemiddelde cao-loonstijging, met uitzondering van enkele jaren. Het sociaal minimum is voor men sen jonger dan de pensioengerechtigde leeftijd in de praktijk gelijk aan de hoogte van een bijstandsuitkering. Voor ouderen komt het sociaal minimum neer op het niveau van de AOW, tenzij sprake is van een onvolledige AOW-opbouw. In dat geval zijn ouderen aangewezen op de Aanvullende inkomensvoorziening oude ren (AIO), die een onvolledige AOW aanvult tot bijstandsniveau. Naast inko men uit bijstand of AOW/AIO kunnen huishoudens met een laag inkomen ook
38
Een zeker bestaan
een beroep doen op aanvullende landelijke inkomensregelingen zoals de toe slagen voor zorg, huur, kinderen en kinderopvang, en op lokale regelingen met betrekking tot de bijzondere bijstand en het gemeentelijke minimabeleid. Teza men vormen bijstand/AOW en de aanvullende landelijke en lokale regelingen het stelsel van het sociaal minimum. Figuur 1.2 Stelsel van het sociaal minimum binnen de taakopvatting van de Commissie Commissie sociaal minimum adviseert over de toereikendheid van:
Stelsel van sociaal minimum Stelseldoelen: ^ Inkomensbescheming ^ Sociale participatie ^ Arbeidsparticipatie en activering Stelselvereisten: ^ Voorspelbaarheid ^ Toegankelijkheid ^ Uitvoerbaarheid ^ Houdbaarheid
Sinds de introductie van de landelijke bijstandsnorm heeft de overheid nooit onderzoek gedaan naar de vraag of de hoogte en de systematiek van het sociaal minimum nog voldoet. De financiële bestaanszekerheid van steeds meer Neder landers is in het geding, zo blijkt onder andere uit signalen van Nibud en CPB.23 Dat leidt voor de Commissie tot de vraag in hoeverre de hoogte en systematiek van het huidige stelsel van het sociaal minimum toereikend is en of het stelsel bijstelling behoeft. Of, minder technisch geformuleerd:
23
Zie Nibud (2022) Steeds meer hulpvragen (link); en CPB (2022) Scenario’s energieprijzen (link).
Rapport
39
Wat hebben verschillende huishoudtypen nodig om rond te kunnen komen en mee te kunnen doen aan de samenleving en hoe kan het stelsel van het sociaal minimum daarop aansluiten? Om deze vragen te beantwoorden, zijn SCP en Nibud in samenwerking met het CBS een gezamenlijk traject gestart om te inventariseren wat mensen nodig heb ben om rond te komen en mee te doen. De uitkomsten van de tussenrapportage van SCP en Nibud van juni 2023 vormen een belangrijke bouwsteen voor de Commissie.24 Parallel aan dit traject heeft de Commissie de volgende activiteiten verricht: -
-
-
-
-
Praktijkverkenning: Verkennen aan de hand van werkbezoeken en gesprek ken met ervaringsdeskundigen en professionals tegen welke problemen mensen met een inkomen rond het sociaal minimum aanlopen. Ook heeft prof. Will Tiemeijer in opdracht van de Commissie een enquête uitgevoerd onder burgers rond en boven het sociaal minimum om te onderzoeken in hoeverre financiële problemen en stress samenhangen met een verminderd doenvermogen van mensen. Beleidsbeschrijving en -analyse: In kaart brengen hoe de landelijke en lokale voorzieningen voor mensen rond het sociaal minimum zich hebben ontwik keld en achterhalen in hoeverre die voorzieningen toereikend zijn. Normering: Het adviseren over de norm voor de hoogte van het sociaal mini mum inclusief bufferruimte voor verschillende huishoudtypen. Hiervoor heeft de Commissie gebruik gemaakt van de definities van Nibud en SCP in samenwerking met het CBS. Ook heeft de Commissie het CPB laten door rekenen wat de effecten zijn van een aantal beleidsvarianten voor inkomensbescherming, arbeidsdeelname en de overheidsfinanciën. Vergelijking: Inventariseren wat er te leren valt van de landen om ons heen in de wijze waarop zij het sociaal minimum vaststellen en indexeren.
Daar voor heeft SEO Economisch Onderzoek voor de Commissie een internatio naal vergelijkend onderzoek gedaan naar de situatie in België, Denemarken, Duitsland, Engeland en Frankrijk. Beoordeling: Beoordelen of de huidige hoogte van het sociaal minimum vol doet, en of de bestaande koppeling aan het wettelijk minimumloon volstaat om een toereikend sociaal minimum te borgen. Aan de hand van een gehar moniseerd normenkader beoordelen welke huishoudtypen welke buffer ruimte en toegang tot welke voorzieningen nodig hebben.
24
Zie CBS, Nibud en SCP (2023) Op weg naar een nieuwe armoedegrens.
40
Een zeker bestaan
-
1.6
Advies: De minister adviseren hoe zij het sociaal minimum het beste zou kunnen vaststellen en indexeren. Voorts adviseren of het mogelijk is en zo ja, hoe de regering kan borgen dat elke vier jaar herijking van het sociaal mini mum plaatsvindt. Aangeven welke verdeling van verantwoordelijkheden tussen de rijksoverheid en gemeenten wenselijk is om het sociaal minimum en participatie te garanderen.
Naar een vernieuwd stelsel van het sociaal minimum: zeven beleidsuitdagingen De hoofdboodschap van de Commissie is dat er een vernieuwd stelsel van sociaal minimum moet komen dat financiële bestaanszekerheid biedt en daarnaast voor spelbaar en toegankelijk is. Alleen via een vernieuwd stelsel is het mogelijk om de kabinetsdoelstelling om armoede in 2030 te halveren ten opzichte van 2015 te realiseren, en om recht te doen aan artikel 20 van de Grondwet, waarin staat dat de bestaanszekerheid van de bevolking voorwerp van zorg is van de overheid. Het stelsel van sociaal minimum is in de afgelopen decennia te veel gericht geweest op arbeidsactivering en dat is ten koste gegaan van inkomensbescherming.25 Daarnaast heeft de uitvoering van beleid een afstandelijk en administra tief karakter gekregen waarbij de menselijke maat uit het oog is verloren.26 Ook is de verhouding tussen landelijk en lokaal beleid uit balans geraakt.27 Sinds de decentralisatie van de Wet maatschappelijke ondersteuning in 2015, de Jeugdwet, de Participatiewet, de coronacrisis en de energiecrisis zijn gemeenten steeds meer taken gaan uitvoeren.28 Verder zien we grote verschillen tussen gemeenten in de mate waarin zij kwetsbare groepen helpen.29 Het huidige stelsel van sociaal minimum heeft grote moeite om te gaan met wij zigingen in de levens van mensen.
Het kan daarbij gaan om veranderingen in de werksituatie van mensen (van uitkering naar werk of meer uren werken) of in de persoonlijke situatie (zoals gaan scheiden of samenwonen, of tijdelijk verlenen of ontvangen van mantelzorg). Daarnaast kan het stelsel van het sociaal minimum zich onvoldoende aanpassen aan een tijd waarin arbeid flexibeler en onzekerder
25 26 27 28 29
De Toekomst van de sociale zekerheid; De menselijke maat in een solidaire samenleving, Hirsch Ballin, Jaspers, Knottnerus en Vinke (red.), 2021 (link). Visiebrief Participatiewet in balans, juni 2023 (link). Bestaanszekerheid als belofte, essay VNG, maart 2023 (link), Inbreng voor het Commissiedebat Armoede en Schulden, VNG oktober 2022 (link) en Extra uitvraag bijzondere bijstand 2021 (link). Sociaal Domein op Koers, SCP, november 2020 (link). NOS (202 2) Maatregelen bewijzen dat armoede bestaat, maar ze zijn een loterij geworden (link).
Rapport
41
is geworden, in het bijzonder voor mensen met een kwetsbare arbeidsmarkt positie. Het gevolg daarvan is dat sommige mensen met een laag inkomen ervoor kiezen om niet (meer uren) te werken omdat men bang is de zekerheden die men heeft te verliezen. Ook ervaren burgers die afhankelijk zijn van een bijstands uitkering, belemmeringen om anderen te helpen of zich te laten helpen uit angst voor de gevolgen voor hun uitkering.30 Financiële bestaansonzekerheid heeft grote persoonlijke gevolgen (zie para graaf 2.2). Het heeft een negatieve impact op de eigenwaarde van volwassenen en op hun fysieke en mentale gezondheid. Het vergroot de kans op eenzaam heid, vermindert het vermogen om verstandig met geld om te gaan en reduceert de veerkracht om de eigen positie te verbeteren. Bij kinderen heeft opgroeien in armoede ook gevolgen voor de leerprestaties, gezondheid en toekomstkan sen van kinderen. Zodoende brengt financiële kwetsbaarheid - naast menselijk leed - ook grote maatschappelijke kosten met zich mee, zoals onderbenutting van menselijk kapitaal, kostbare schuldsanering en problematische schulden, kosten voor de gezondheidszorg, en afnemende sociale cohesie. In de sociale zekerheid, het sociaal domein, de gezondheidszorg en het onderwijs, zijn talloze professionals betrokken bij pogingen de gevolgen van financiële bestaansonzekerheid te herstellen.
De huidige problemen rond financiële bestaansonzekerheid en de persoonlijke en maatschappelijke kosten daarvan vragen om een vernieuwing van het stel sel van het sociaal minimum. Een vernieuwd stelsel en toekomstbestendig stel sel moet in staat zijn drie doelen te realiseren - inkomensbescherming, sociale participatie en arbeidsdeelname - en moet in haar vormgeving gebaseerd zijn op de vier stelselvereisten. Een vernieuwd stelsel van het sociaal minimum dient beleidsoplossingen te kunnen geven voor de zeven grote beleidsuitdagingen: 1. Verhogen van het besteedbaar inkomen van mensen rond het sociaal minimum Het besteedbaar inkomen van mensen rond het sociaal minimum schiet tekort om rond te kunnen komen en om mee te kunnen doen aan de maatschappij. Omdat tekorten zich voordoen bij alle huishoudtypen met mensen jonger dan de AOW-leeftijd, ligt het voor de hand om het besteedbaar inkomen van alle mensen rond het sociaal minimum te verhogen. Tekorten zijn echter groter bij
30
Significant Ape (2020) Samen onder dak: belemmeringen voor bijstandsgerechtigden om woon ruimte te delen (link).
42
Een zeker bestaan
gezinnen met kinderen. Het ligt daarom voor de hand om ook gericht de inko mensondersteuning aan huishoudens met kinderen te versterken. 2. Versterken van de positie van kinderen De positie van kinderen binnen het stelsel van het sociaal minimum is kwets baar. De kwetsbaarheid vloeit voort uit het gegeven dat huishoudens rond het sociaal minimum met kinderen vaak minder te besteden hebben, maar ook uit het feit dat kinderen afhankelijk zijn van de positie van hun ouders voor hun (recht op) inkomen. Het is belangrijk om voor kinderen de toegang tot voorzie ningen te verbeteren ongeacht de situatie van de ouders. 3. Investeren in een realistisch activeringsbeleid In de Participatiewet is activeringsbeleid vooral vormgegeven door strengere voorwaarden te hanteren, zoals de sollicitatieplicht. Tegelijkertijd is er in de afgelopen decennia fors gesneden in re-integratiebudgetten, terwijl de verande rende doelgroep van de Participatiewet juist behoefte heeft aan meer ondersteu ning bij het vinden van een baan. Ook blijft effectieve dienstverlening achter en is deze niet voor iedereen beschikbaar, vanwege beperkte ruimte in regelgeving of gebrek aan tijd bij uitvoeringsmedewerkers. Activering is een inhoudelijk doel van het stelsel van het sociaal minimum. Sterker en realistischer beleid is nodig om de activering van mensen rond het sociaal minimum te bevorderen.
Er zal altijd een groep over blijven die niet kan werken, maar wel zinvolle sociale activi teiten of dagbesteding nodig heeft om niet in een isolement te raken. 4. Herstellen van de balans tussen Rijk en gemeenten, en tussen gemeenten onderling De afgelopen decennia heeft de rijksoverheid steeds meer verantwoordelijk heden bij gemeenten neergelegd. Ook heeft de actualiteit de afgelopen jaren ervoor gezorgd dat de gemeenten meer taken zijn gaan vervullen. Als gevolg daarvan zijn veel mensen met een inkomen rond het sociaal minimum afhan kelijk geraakt van lokaal beleid om rond te kunnen komen. Daarbij zijn de ver schillen tussen gemeenten te groot geworden. Het is niet uitlegbaar waarom de voorzieningen in de ene gemeente veel royaler zijn dan in de andere gemeente. Ook voor gemeenten zijn de gevolgen groot, omdat niet alle gemeenten beschik ken over voldoende financiële middelen, en omdat aanvullende taken veel ver gen van de uitvoeringscapaciteit van gemeenten. Rijk en gemeenten moeten de verstoorde balans in goed overleg herstellen.
Rapport
43
5. Bieden van perspectief in specifieke situaties van ontoereikendheid Er zullen altijd situaties bestaan waarin het inkomen lager ligt dan het sociaal minimum, of waarin het inkomen niet aansluit op hogere verplichte kosten die een huishouden maakt. Soms zijn deze situaties goed uitlegbaar, zoals een laag inkomen door uitsluiting van de regelingen, op basis van een hoog eigen ver mogen of bestaande voorzieningen (zoals een werkloosheids- of arbeidsonge schiktheidsuitkering). Daarnaast zijn er ook omstandigheden of gebeurtenissen die leiden tot situaties van ontoereikendheid, waarbij het inkomen niet aansluit op het feitelijke uitgavenniveau, dan wel door een laag inkomen (zoals sancties), dan wel door hoge kosten (zoals aflossingsverplichtingen bij schulden). Deze situaties van ontoereikendheid zijn veelal gebaseerd op een politiekbestuurlijke wens zoals bij sancties in het kader van de sociale zekerheid of aflos singsverplichtingen bij onder meer beslag op het inkomen of een schuldregeling. De overheid dient waar mogelijk mensen in een situatie van ontoereikendheid perspectief en ondersteuning te bieden om uit die situatie te komen. 6. Zorgen voor voorspelbaarheid en overzichtelijkheid van uitgaven Sommige huishoudens kampen met structureel hoge uitgaven die onvermijde lijk zijn, maar waarvoor het sociaal minimum niet toereikend is.
Dat kan bijvoor beeld het geval zijn voor huishoudens die geen betaalbare huurwoning kunnen vinden, huishoudens in een slecht geïsoleerde woning met een hoge energiere kening, huishoudens met hoge zorgkosten, of bij periodes van hoge inflatie zoals in het achterliggende jaar. Het sociaal minimum is hiervoor niet toereikend, en wanneer er sprake is van ondersteuning via bijzondere bijstand of via een noodregeling, dan komt de ondersteuning vaak later dan het moment dat de kosten worden gemaakt. Oplossingen voor problemen aan de uitgavenkant zullen voor namelijk moeten worden gezocht in de stelsels waar de problemen uit voort vloeien: de sociale huursector voor hoge uitgaven aan wonen, de energiemarkt voor hoge uitgaven aan energie en het zorgverzekeringsstelsel voor hoge zorgkosten. 7. Zorgen voor voorspelbaarheid en overzichtelijkheid van inkomen Mensen met een inkomen rond het sociaal minimum lopen aan tegen de onvoor spelbaarheid en onoverzichtelijkheid van het stelsel van inkomensregelingen. Er zijn te veel regelingen en regelingen zijn te complex. Als gevolg daarvan maken sommige mensen geen gebruik (meer) van inkomensondersteuning, of krij-
44
Een zeker bestaan
gen mensen te maken met terugvorderingen. Mensen zijn terughoudend in het maken van belangrijke levenskeuzes (bijvoorbeeld meer gaan werken) doordat ze niet goed kunnen doorgronden wat de gevolgen van die keuzes zijn voor hun inkomen. Het stelsel moet voorspelbaarder en overzichtelijker. Het gaat daarbij om het toeslagenstelsel, maar ook om het functioneren van het geheel aan rege lingen binnen het stelsel van sociaal minimum.
Eerste rapport en tweede rapport Dit eerste rapport werkt oplossingen uit voor de eerste beleidsuitdaging (verho gen van het besteedbaar inkomen) en een deel van de tweede beleidsuitdaging (versterken van de positie van kinderen). Het tweede rapport gaat uitgebreider in op de analyse en oplossingsrichtingen voor de overige beleidsuitdagingen. De Commissie heeft ervoor gekozen om de contouren van het volledige advies alvast te schetsen in dit eerste rapport, omdat die ook relevant zijn voor de analyse over de hoogte van de normen voor het sociaal minimum. De opzet van dit eerste rapport is als volgt. In hoofdstuk 2 geven we inzicht in de verschijningsvormen van financiële bestaansonzekerheid. We tonen de aard en omvang van bestaansonzekerheid. Het gaat om een korte schets. In het tweede rapport zullen we ook ingaan op de vraag in hoeverre er regionale verschillen zijn en op de belangrijkste oorzaken van bestaansonzekerheid. In hoofdstuk 3 pre senteren we een voorstel voor een norm voor het sociaal minimum en toetsen we het inkomen op sociaal minimumniveau aan de norm voor een toereikend sociaal minimum. In hoofdstuk 4 doen we voorstellen voor een verhoging van het sociaal minimum.
Rapport
45
46
Een zeker bestaan
2
Financiële bestaansonzekerheid in Nederland
2.1
Inleiding In het inleidende hoofdstuk is beschreven dat bestaanszekerheid veel aspec ten omvat, waaronder goed onderwijs, toegankelijke gezondheidszorg, betaal bare huisvesting, werk dat loont, en sociale zekerheid. Dat komt ook helder naar voren in Gezichten van een onzeker bestaan (2021) van de Raad voor Volks gezondheid en Samenleving (RVS), waarin het tegendeel van bestaanszekerheid wordt geschetst.31 Terugkerende elementen van een onzeker bestaan zijn schul den, geldgebrek, gezondheidsproblemen, onveilige thuissituatie, onstabiele woonsituatie, sociale uitsluiting en gebrek aan perspectief op de arbeidsmarkt. De stress die mensen ervaren werkt door in gezondheidsproblemen, in relatie problemen, in minder goed kunnen leren en minder goed functioneren. In dit hoofdstuk richt de Commissie zich conform de taakopdracht op financiële bestaansonzekerheid. Doel van dit hoofdstuk is om het belang te schetsen van een toekomstbestendig sociaal minimum. Daarnaast geeft dit hoofdstuk inzage in het grote belang van bestaanszekerheid, door de persoonlijke en maatschap pelijke gevolgen van bestaansonzekerheid te schetsen. Zo spraken leden van de Commissie eind 2022 onder anderen met Yasmina.
Haar verhaal laat zien dat financiële bestaansonzekerheid doorwerkt in veel onderdelen van het dagelijks leven, zoals de gezondheid, het welzijn en het veilig opgroeien van kinderen (zie kader 2.1).
Kader 2.1
Hoe geldgebrek doorwerkt in het alledaagse leven
Yasmina komt al lange tijd bij de voedselbank en vertelt over haar dagelijkse ervaringen met geldgebrek: “Het eten is ongezond met witte rijst en wit brood. Het is het eten dat Albert Heijn overhoudt. Er wordt naar het aantal gezinsleden gekeken, maar niet of je kinderen of volwassenen hebt en wat je persoonlijke voorkeur is, bijvoorbeeld of je iets niet lust. Het is ook niet genoeg voor de hele week en gezond voedsel dat je zelf moet kopen is duur. Ik krijg ook steeds minder. Er wordt geen rekening gehouden met
31
RVS (2021) Gezichten van een onzeker bestaan (link).
Rapport
47
voedselallergie. Mijn kind is nu diabeet en aan de dialyse. Hij heeft een apart dieet nodig. Dat is heel lastig. Er zijn meerdere underground-voedselbanken, omdat de reguliere voedselbanken het niet aan kunnen of mensen er niet voor in aanmerking komen." Heel veel mensen in haar omgeving komen te kort nu alles veel duurder is, merkt Yasmina: "Die problemen bestonden al eerder, maar wat je nu ziet is dat de kosten heel erg omhooggaan. Mensen zijn gestrest en onzeker over wat de toekomst brengt. Meestal zijn het mensen met gezinnen. Of er zijn alleenstaanden met een beperking. Ik heb jonge kinderen, die hebben het niet zo in de gaten, maar met grotere kinderen krijg je wel meer problemen. Mijn inkomen blijft hetzelfde en de werkgever houdt er geen rekening mee dat alles duurder is geworden. Ik zit sowieso in de schulden. Die probeer ik af te lossen, maar ik ben heel bang dat die schulden groter worden. Ik krijg hulp van het buurtteam, maar uiteindelijk moet ik het zelf doen. Ik heb een buurtwinkel met tweedehands spullen. Het is niet altijd een vetpot. Ik ga nergens heen met de kinderen. Er is voor ons geen vakantie."
Leeswijzer In dit hoofdstuk beschrijven we wat financiële bestaanszekerheid is en gaan we in op de persoonlijke en maatschappelijke gevolgen van bestaansonzekerheid. Vervolgens beschrijven we de ontwikkeling en omvang van armoede aan de hand van het Nederlandse en Europese armoedeonderzoek. Dit hoofdstuk pre senteert verschillende definities van armoede, waarbij dit hoofdstuk toelicht dat het niet-veel-maar-toereikendcriterium van het SCP de meest bruikbare armoededefinitie is in de Nederlandse context. Tot slot bespreekt dit hoofdstuk een aantal feiten en cijfers over een aantal onderwerpen die nauw verwant zijn met armoede, waaronder ongelijkheid, rondkomen en schulden in N ederland.
2.2
Aard en gevolgen van financiële bestaansonzekerheid Financiële bestaansonzekerheid: onvoldoende inkomen en buffers Financiële bestaansonzekerheid betekent dat mensen onzeker zijn over hun materiële bestaan. Daarmee wordt bedoeld dat mensen niet of nauwelijks financieel kunnen rondkomen en niet volwaardig kunnen deelnemen aan het maatschappelijk leven. Bestaansonzekerheid leidt tot een situatie waarin de
48
Een zeker bestaan
tijdshorizon steeds meer inkrimpt en het dagelijks overleven centraal staat. De toekomst is de dag van morgen.32 De literatuur over het dagelijks overleven van arme mensen wij st uit dat bestaans zekerheid een inkomens- en een vermogenscomponent kent (zie tabel 2.1): - Inkomen: voldoende inkomen om rond te kunnen komen en om deel te nemen aan de maatschappij. - Vermogen: voldoende buffers om financiële schokken op te vangen, en te kunnen sparen voor noodzakelijke uitgaven. Tabel 2.1 Dimensies van financiële bestaanszekerheid Ontoereikend
Toereikend
Inkomen
Onder bestaansminimum
Boven bestaansminimum
Vermogen
Onvoldoende buffers, moge lijk (problematische) schulden
Voldoende buffers
Bron: Commissie sociaal minimum, 2023
Bestaansonzekerheid: persoonlijke gevolgen Financiële bestaansonzekerheid met een ontoereikend inkomen en onvoldoende buffers trekt een grote wissel op het functioneren van mensen. Geldstress leidt ertoe dat mensen meer moeite hebben om in actie te komen, door te zetten, flexi bel te zijn, en emoties en verlangens te reguleren.33 Chronische stress heeft nega tieve gevolgen voor de fysieke en mentale gezondheid. Het werkt door in de relaties van mensen, hun veerkracht om opleidingen te volgen en de eigen positie te verbeteren. Met andere woorden: het verkeren in bestaansonzekerheid heeft grote persoonlijke gevolgen voor het leven van mensen op allerlei gebieden: -
32
33
Eigenwaarde: het niet rond kunnen komen vermindert de kwaliteit van leven en de eigenwaarde doordat veel mensen permanent afhankelijk worden van
Zie Engbersen, G. en Veen, R. van der (1987) Moderne armoede: overleven op het sociaal minimum. Leiden: Stenfert Kroese; Goijaerts, J., Vonk, R. en ’S Jongers, T. (202 2) De realiteit van overleven. Inzichten uit vijftien levensverhalen over bestaansonzekerheid, gezondheid en de verzorgingsstaat. TSG Tijdschrift Gezondheidswet (2022) 100 (Suppl 1): S21-S27 (link). Jungmann, N., Madern, T., Wesdorp, P., (2020) Stress-sensitiefwerken in het sociaal domein. Inzichten en praktische handvatten voor hulp- en dienstverleners. Nieuwegein, Bohn, Stafleu, Van Loghem.
Rapport
49
-
-
-
-
34 35
(lokale) overheidsvoorzieningen en van private voorzieningen zoals voedselbanken en charitatieve hulp, etc.34 Verstandige keuzes maken: Geldstress vermindert het vermogen van mensen om te doen wat financieel verstandig is.35 Schulden: Mensen met een uitkering of een laag inkomen hebben meer kans op schulden. 14 procent van de huishoudens met een laag inkomen had in 2018 te maken met schuldenproblematiek.36 Sociale isolatie: Geringe bestaanszekerheid vergroot de kans op eenzaam heid, minder duurzame partnerrelaties en andere sociale relaties. Mensen trekken zich terug uit sociale situaties en relaties wegens schaamte en stress.
Het langdurig moeten rondkomen van een laag inkomen versterkt sociale uitsluiting.37 Verminderde gezondheid en lagere (gezonde) levensverwachting: Mensen met een lagere sociaal-economische status leven afhankelijk van inkomen, oplei ding en geslacht gemiddeld tussen de vier en zeven jaar korter en zij leven vijftien tot achttien jaar in een minder goed ervaren gezondheid dan men sen met een hogere sociaal-economische status.38 De sociaal-economische gezondheidsverschillen nemen de laatste jaren bovendien eerder toe dan af.39 Door armoede ontbreken er ook middelen voor gezonde voeding, deelname aan sport of andere sociale activiteiten.40 Mentale problemen: Financiële bestaansonzekerheid vergroot de kans op depressie, psychoses, stemmingsstoornissen, zelfmoord, alcohol- en drugs verslaving. Uit onderzoek van het Trimbos Instituut blijkt dat mensen met grote geldzorgen na drie jaar drie keer zo vaak mentale problemen hebben, zoals angststoornissen en depressies.41
41
RVS (2021) Gezichten van een onzeker bestaan. WRR (2017) Weten is nog geen doen. Den Haag: WRR; Tiemeijer, W. (2016) Eigen schuld? Een gedragswetenschappelijk perspectief op problematische schulden (WRR-Verkenning nr. 33, 2016). CBS (2019) Armoede en sociale uitsluiting 2019. Den Haag, Centraal Bureau voor de Statistiek. P. 62. CBS (2019) Armoede en sociale uitsluiting 2019. Den Haag, Centraal Bureau voor de Statistiek (link). Pharos factsheets sociaaleconomische-gezondheidsverschillen (link). RVS (2020) Gezondheidsverschillen voorbij: Complexe ongelijkheid is een zaak van ons allemaal. Den Haag, Raad voor Volksgezondheid en Samenleving. Van der Veer, M. Jungmann, N. (2017) De impact van financiële problemen op gezondheid. En wat de zorgprofessional te doen staat. Artikel Platform 31. (link). Stronks, K., Droomers, M. (2014) ‘Ongezonde armoede. Waarom arme mensen ongezonder zijn en wat daaraan te doen is’, in: Michon, L., Slot, J. (red.), Armoede in Amsterdam. Een stadsbrede aanpak van Hardnekkige armoede. Bureau Onderzoek en Statistiek van gemeente Amsterdam, p. 64-66. FNO (2020) Samen Kansrijk en Gezond. Welke initiatieven helpen bij het bestrijden van geldstress? Trimbos Nieuwsbericht Diepe schulden trigger voor angst en depressie (link) (link).
50
Een zeker bestaan
36 37 38 39
40
-
Niet-gebruik van rechten: Bestaansonzekerheid kan er ook toe leiden dat mensen niet goed in staat zijn om gebruik te maken van de voorzieningen waar zij recht op hebben.42
Voor veel kinderen heeft opgroeien in armoede nadelige gevolgen voor hun ontwikkeling:43 - Door financiële bestaansonzekerheid verslechteren de leerprestaties.44 - Kinderen die opgroeien in langdurige armoede zijn vaker onveilig gehecht, dat wil zeggen dat de vertrouwensband met hun ouders en anderen is geschaad, waardoor ze gedragsproblemen kunnen ontwikkelen.45 - Kinderen en jongeren uit gezinnen met een lage sociaal-economische status hebben volgens de JGZ-richtlijn Psychosociale problemen bijna twee keer zoveel kans om een psychosociaal probleem te ontwikkelen dan leeftijds genoten uit hogere klassen.46 - Opgroeien in armoede kan negatief doorwerken in de ontwikkeling van executieve functies, zoals plannen en organiseren. Het kan leiden tot minder goede emotieregulatie en gebrek aan flexibiliteit.47 - Armoede vergroot de kans op het verlaten van school zonder start kwalificatie.48 - Hoe langer een gezin in armoede leeft, hoe meer gevoelens van angst, afhan kelijk zijn en ongelukkig zijn bij kinderen.49
42
43 44 45
46 47 48
49
Zie onder andere Noël, L. (2021) Niet-gebruik van rechten en bestaansonzekerheid in het Brussels Gewest. Brussels Studies, Collection Générale. (link). Janssens, J. N. van Mechelen (2022) To take or not to take? An overview of the factors contributing to the non-take-up of public provisions. Euro pean Journal of Social Security 2022, Vol. 24(2) 95-116. Goedemé, T. et al (2022) Reducing poverty through improving take up of social policies. Belgian Science Policy Office. Kalthoff, H. (2020) Opgroeien en opvoeden in armoede: 3e herziene versie. Utrecht, Nederlands Jeugdinstituut. Zie ook: NJI (2021-04) Opgroeien en opvoeden in armoede (link). DUO Onderwijs Onderzoek (2019) Rapportage Armoede onder leerlingen in het basisonderwijs Utrecht, december (link). Geenen, G. (2007) Intergenerationele overdracht van gehechtheid bij Belgische moeders en kin deren die in extreme armoede leven: een meervoudige gevalsstudie. Leuven: Katholieke Universiteit Leuven. JGZ richtlijnen Richtlijn psychosociale problemen (link). NJI (2020) Opgroeien en opvoeden in armoede, p. 28. Traag, T. (2012) Early school-leaving in the Netherlands. A multidisciplinary study of risk and protec tive factors explaining early school-leaving. Academisch proefschrift. Universiteit Maastricht. Traag, T., Velden, R. van der (2011).
Early school-leaving in the Netherlands: The role of family resources, school composition and background characteristics in early schoolleaving in lower secondary educa tion. Irish Education Studies, 30(1). NJI (2020) Opgroeien en opvoeden in armoede, p. 28.
Rapport
51
Bestaansonzekerheid: maatschappelijke gevolgen Bestaansonzekerheid heeft echter niet alleen gevolgen voor het individu, maar ook voor de samenleving. Een slechtere gezondheid of meer mentale problemen leiden bijvoorbeeld tot hogere zorgkosten. Uit een verkennende studie van TN O blijkt ook dat zorgkosten van huishoudens hoger zijn naarmate de energiekwaliteit van hun huis slechter is. Deze correlatie is vooral sterk in het geval van kin deren onder de 18 die leven in een huis met een zeer lage energiekwaliteit waar de verwarming uit of laag staat.50 Kinderen die opgroeien in een huis waar ouders bezuinigen op eerste levensbehoeften presteren ook slechter op school.51 Daarnaast kan bestaansonzekerheid leiden tot onderbenutting van menselijk kapitaal.52 Niet iedereen die in een bestaansonzekere positie verkeert, kan wer ken op de reguliere arbeidsmarkt. Sommige mensen kiezen ervoor om niet te werken, omdat men bang is de zekerheden die men wel heeft te verliezen.53 Verder zien we dat de maatschappelijke kosten van problematische schulden, dat wil zeggen schulden als iemand niet in staat is om af te lossen, geschat worden op 15 tot 17 miljard euro per jaar.54 Ook zien we dat in wijken waar veel burgers te maken hebben met bestaansonzekerheid de sociale samenhang geringer is en vormen van burgerparticipa tie lastiger van de grond komen.
Bestaansonzekerheid heeft daarom negatieve gevolgen voor het functioneren van de civil society.55 Ook bestaat er een relatie tussen bestaansonzekerheid en vraagstukken van veiligheid. Arme mensen wor den vaker verdacht van misdrijven en zijn vaker slachtoffer van criminaliteit.56 Daarnaast zien we dat lage-inkomensgroepen een geringer vertrouwen hebben in politiek en overheden. Dat laatste is nadrukkelijk zichtbaar geworden tijdens de coronapandemie waardoor vaccinatiecampagnes minder effectief waren in
50 51 52 53
56
TNO (2023) Hogere zorgkosten energiearmoede. (link). SEO (2023) Kansenongelijkheid in Nederland (link). WRR (2020) Het betere werk. Den Haag: WRR. Nationale ombudsman (2022) Sociale minima in de knel, p. 15. Het fenomeen van bang zijn om (meer) te gaan werken staat in de literatuur te boek als het safety-first principe. Daarbij staat niet vooruit komen centraal, maar handhaving van de zekerheden die men heeft. Het safety-first principe contras teert met het incentive-paradigma waarin wordt verondersteld dat door een juiste toekenning van financiële prikkels mensen worden gemotiveerd om (meer) te gaan werken. Zie G. Engbersen en R. Staring (2000). De morele economie van lage inkomensgroepen. In: G. Engbersen et al. (2000) Balans van het armoedebeleid. Amsterdam: Amsterdam University Press, pp. 76-100. Raad voor Volksgezondheid en Samenleving (2022) Van schuld naar schone lei. Den Haag: RVS. Snel, E., Custers, G., & Engbersen, G. (2018) Ongelijkheid in de participatiestad: Stadsbuurten en bur gerparticipatie. Mens En Maatschappij, 93(1), 31-57 (link). CBS (2021) Armoede en sociale uitsluiting 2021 (link).
52
Een zeker bestaan
54 55
kwetsbare wijken.57 Deze indirecte kosten van bestaansonzekerheid voor de samenleving worden zelden in ogenschouw genomen. Tot slot is relevant dat er sprake kan zijn van een negatieve spiraal bij armoede: de gevolgen van armoede versterken armoede, of maken het lastiger om uit armoede te geraken. Bij een negatieve spiraal blijven situaties van menselijk leed voortdu ren, en blijven ook de maatschappelijke kosten hoog.58 Figuur 2.1 Gevolgen van financiële bestaansonzekerheid voor individu en maatschappij Individu
Maatschappij
Geringe eigen waarde
Hoge zorgkosten
Onderbenutting menselijk kapitaal
Afname sociale cohesie Gering vertrouwen in
Sociale isolatie
Financiële Bestaansonzekerheid
Verminderde gezondheid
Mentale problemen
a
overheid en publieke instellingen
Kosten van schulden
Niet-gebruik voorzieningen
Geringere schoolprestaties
57
58
Snel. E. et al. (2023) Corona & cohesie: dashboard sociale impact corona. Rotterdam: Risbo/EUR (link). Engbersen, G. (2022) De maatschappelijke impact van COVID-19: Sociologie van een pandemie. In: André, S, Reeskens, T. & Völker, B. (red.) Sociologie en pandemie. De sociologie en de pandemie: Inzichten en vooruitblik na twee jaar coronacrisis. Open Press Tilburg University. (link), pp. 166-181. Zie ook Sociale alliantie, achtergronden, thema gezondheid en armoede (link).
Rapport
53
2.3
Ontwikkeling, omvang en samenstelling van armoede in Nederland Onderzoek naar armoede en sociale uitsluiting biedt een graadmeter van de ont wikkeling en omvang van bestaansonzekerheid in Nederland. Dat onderzoek maakt het mogelijk om ontwikkelingen in de tijd te volgen en inzicht te krijgen in de samenstelling van de groep armen.
Ontwikkeling van armoede in Nederland na 1985: stabiliteit en verandering In het Nederlandse onderzoek wordt gebruik gemaakt van uiteenlopende bena deringen van armoede. Kader 2.2 biedt nadere uitleg bij vier gangbare benaderin gen: 1. Het niet-veel-maar-toereikendbudget (nvmt) van het SCP dat gebaseerd is op de minimumvoorbeeldbegrotingen van Nibud, 2. De lage-inkomensgrens van het CBS, 3. De Europese armoedegrens van 60 procent van het mediane inkomen (AROP: At risk ofpoverty), en 4. De AROPE (at risk ofpoverty or (social) exclusion) rate van Eurostat. In dit rapport hanteert de Commissie het niet-veel-maar-toereikendbudget van het SCP als uitgangspunt, omdat deze armoedebenadering volgens de Commis sie de meest accurate benadering is (zie kader 2.2). Bovendien is deze benadering het meest gangbaar in de Nederlandse beleidscontext.
Kader 2.2
vier benaderingen van armoede en sociale uitsluiting
1. Het niet-veel-maar-toereikendbudget (nvmt) van het SCP: Deze armoedebenadering gaat ervan uit dat iemand zich een mandje met bepaalde basisgoederen moet kunnen veroorloven om mee te kun nen doen in de maatschappij. De benadering is gebaseerd op de minimumvoorbeeldbegrotingen van Nibud, die een overzicht geven van de minimale uitgaven van een zelfstandig huishouden aan onvermijdbare, basale zaken zoals voedsel, kleding en wonen. Ook de uitgaven aan andere moeilijk te vermijden posten, zoals verzekeringen en persoon lijke verzorging, zijn meegeteld. Daarnaast houden de Nibud-begrotingen rekening met de minimale kosten van ontspanning en sociale participatie, bijvoorbeeld het lidmaatschap van een sport- of hobbyclub. Als de prijzen stijgen, stijgt het niet-veel-maar-toereikendbudget mee. Daarnaast kunnen ook nieuwe inzichten over wat minimaal noodzakelijk is de armoedegrens beïnvloeden. In 2010 is bijvoorbeeld een internet abonnement aan het minimaal noodzakelijke mandje toegevoegd.
54
Een zeker bestaan
2. De lage-inkomensgrens van het CBS: Deze grens weerspiegelt een vast koopkrachtbedrag door de jaren heen. De hoogte van de grens is afgeleid van het bijstandsniveau voor een alleenstaande in 1979, toen de koopkracht van mensen met een bijstandsuitkering het hoogst was. Voor meerpersoonshuishoudens is deze grens met behulp van equivalentiefactoren aangepast aan omvang en samenstelling van het huis houden. Bij een inkomen onder de lage-inkomensgrens spreekt het CBS van een laag inkomen of van een armoederisico. Nieuwe inzichten over wat minimaal noodzakelijk is hebben beperkt invloed op de hoogte van de lage-inkomensgrens. 3. De Europese armoedegrens (AROP: At risk of poverty): Deze grens zit op een inkomen van 60 procent van het mediane gestandaardi seerde besteedbare inkomen. Mediaan betekent het middelste (door snee) inkomen als je alle huishoudens zou sorteren van hoog naar laag inkomen. Gestandaardiseerd betekent dat equivalentiefactoren zijn toe gepast om huishoudens van verschillende samenstelling en grootte onderling te kunnen vergelijken. Besteedbaar betekent dat huishoudens het geld daadwerkelijk moeten kunnen uitgeven. De Europese armoe degrens groeit mee met de welvaart: als het mediane inkomen stijgt, stijgt de armoedegrens mee.
Armoede is bij deze armoedegrens dus gedefinieerd in termen van afstand tot het doorsnee inkomen, zonder dat er een direct verband is met minimaal noodzakelijke uitgaven. 4. De Europese AROPE-indicator (AROPE: At risk of poverty or (social) exclusion): Deze Europese benadering van armoede kent drie dimen sies: (I) Risico op armoede: een inkomen dat lager is dan 60 procent van het mediane gestandaardiseerde besteedbare inkomen. (II) Ernstige achterstelling of materiële deprivatie: mensen met een ‘ern stige materiële deprivatie’ missen minstens 4 van de 9 volgende ele menten, en zijn niet in staat om: 1.
huur of courante rekeningen te betalen;
2. hun woning degelijk te verwarmen; 3. onverwachte uitgaven te doen; 4. om de twee dagen vlees, vis of een proteïnerijk alternatief te eten; 5. jaarlijks één week op vakantie te gaan; 6. een eigen auto te kopen;
Rapport
55
7. een wasmachine te kopen; 8. een kleurentelevisie te kopen; 9. een telefoon te kopen. (III) Lage werkintensiteit: leven in een huishouden waarvan de volwasse nen niet of nauwelijks werkzaam zijn.
Figuur 2.2 Armoede in Nederland volgens vier gangbare methoden, 1985-2031
20
15
A rm oedeprevalentie
^
van de bevolking)
25
10
5
0
Periode van toenemende werkloosheid --------- Armoedegrens SCP: niet-veel-maar-toereikendcriterium --------- Lage-inkomensgrens CBS --------- Armoedegrens Eurostat: 60 procent van het mediane inkomen --------- Armoede en/of sociale uitsluiting Eurostat
Bronnen: Caminada e.a. (2021), CBS (2019, 2021), CBS Statline (2017), CPB (2023), Eurostat (2020, 2023a,b), Griffioen en Schulenberg (2021), Hoff e.a. (2016), Vrooman e.a. (2020), Wildeboer Schut en Hoff (2022), CBS, Nibud en SCP (2023).
56
Een zeker bestaan
Figuur 2.2 toont de historische ontwikkeling van de percentages personen (Eurostat en SCP) of huishoudens (CBS) die onder de armoedegrenzen van CBS, Eurostat of het SCP leefden voor de periode vanaf 1985.59 De armoedegrenzen van CBS en Eurostat zijn opgenomen tot 2022. De armoedegrens van SCP loopt door tot 2021, en voor de periode van 2022-2031 heeft CPB een raming gemaakt van het niet-veel-maar-toereikendcriterium (grijze stippellijn). De grijze vlak ken in de figuur tonen periodes van toenemende werkloosheid (laagconjunc tuur). Alle armoedegrenzen laten zien dat armoede in 2022 nog steeds bestaat. Wel is sinds 1985 het aandeel huishoudens dat onder de lage-inkomensgrens van het CBS leefde sterk gedaald. Het percentage armen in Nederland bedroeg in 2022 afhankelijk van het armoedecriterium 4,7 procent (CPB, niet-veel-maartoereikendcriterium),60 6,8 procent (CBS, lage-inkomensgrens) 14,5 procent (Eurostat, 60 procent van het mediane besteedbare inkomen) of 16,5 procent (Eurostat, AROPE). Voor zowel 2022 als 2023 raamt het CPB het percentage armen op 4,7 procent van het totaal aantal personen, ofwel ruim 800 duizend volgens het niet-veelmaar-toereikendcriterium.
Dat het aandeel armen ondanks de hoge inflatie niet stijgt van 2022 op 2023, komt in belangrijke mate door een pakket van maat regelen voor huishoudens met een laag inkomen, zoals het prijsplafond voor energie, de energietoeslag, de verhoging van het wettelijk minimumloon en de daaraan gekoppelde uitkeringen, en de verhoging van de zorg- en huurtoeslag. Een deel van deze maatregelen is echter tijdelijk. Als aan de tijdelijke maatrege len na 2023 een einde komt, stijgt het percentage armen volgens het niet-veelmaar-toereikendcriterium naar verwachting van het CPB tot 5,8 procent ofwel 1 miljoen mensen in 2024, en naar 6,1 procent ofwel 1.070.000 mensen in 2025 (zie figuur 2.3). Na 2025 stijgt de armoede bij ongewijzigd beleid langzaam verder naar 6,4 procent in 2031 (grijze stippellijn in figuur 2.2). De kabinetsdoelstelling om armoede in 2030 te halveren ten opzichte van 2015 wordt in dit scenario vol-
59
60
Personen in instellingen, inrichtingen en tehuizen zijn buiten beschouwing gelaten. Bij de cijfers van CBS en SCP zijn ook studentenhuishoudens en in het geval van het CBS particuliere huishoudens die niet het hele jaar door inkomen hadden buiten beschouwing gelaten. De tijdreeks van het SCP kent trendbreuken in 2000 en 2011; de tijdreeks van het CBS is gebaseerd op de door Caminada e.a. (2021) consistent gemaakte reeks inkomensgegevens en kent daardoor aanzienlijk kleinere trendbreuken in 2000 en 2011; de tijdreeksen van Eurostat kennen trendbreuken in 2000, 2007 en 2016. Dit percentage van 4,7 procent is een CPB raming. De CPB ramingen voor 2021 en 202 2 zijn respec tievelijk 5,6 procent en 4,7 procent. Inmiddels is er een gerealiseerd SCP cijfer van 6,1 procent voor 2021 en dat valt een half procentpunt hoger uit dan de CPB raming voor 2021. Realisaties kunnen dus behoorlijk kunnen afwijken van de ramingen.
Rapport
57
gens het CPB niet gehaald.61 Hierbij zij aangetekend dat SCP samen met Nibud en CBS het niet-veel-maar-toereikendcriterium herijkt, waardoor de armoedecijfers mogelijk veranderen.62 Figuur 2.3 Personen onder de armoedegrens (Bron CPB en SCP) Armoedegrens niet-veel-maar-toereikendcriterium van het scp voor een eenpersoons huishouden (in euro’s per maand)
I [I I 2022
2023
2024
2025
Armoederaming aantal personen onder de armoedegrens, ten opzichte van de totale groep totaal
kinderen
n 01
2345678 in aA van groep
Bron: CPB en SCP61 63 62
Vooral de cijfers van CBS en SCP in figuur 2.2 laten zien dat de omvang van armoede in Nederland mede afhankelijk is van de conjunctuur. Zo nam de armoede toe in de nasleep van de economische recessie van 2008-2009, om na 2014 te dalen.64 Een belangrijke vraag is die naar de ontwikkeling van het aantal huishoudens dat langdurig in armoede verkeert. We weten immers dat de effecten van armoede
61 62 63 64
CPB (2023) Centraal economisch plan 2023. (link). CBS, Nibud en SCP (2023) Op weg naar een nieuwe armoedegrens. CPB (2023) Data figuur CEP (link). SCP (2019 Armoede in kaart (link); CBS (2021) Armoede en sociale uitsluiting 2021 (link).
58
Een zeker bestaan
groter zijn bij langdurige armoede. Het SCP hanteert als maat dat mensen lang durig arm zijn als ze minstens drie jaar achtereen in een situatie van armoede verkeren. Het SCP becijferde dat er in de periode 2013-2017 volgens het nietveel-maar-toereikendcriterium 508 duizend mensen langdurig arm waren.65 Dat betekent dat twee derde van de groep armen langdurig arm is. Het CBS bere kende meer recent dat van de 513 duizend huishoudens met een laag inkomen in 2020, er 221 duizend ten minste vier jaar achtereen moesten rondkomen van een laag inkomen.66 Behalve de duur van armoede besteden we ook aandacht aan de intensiteit van armoede, dus hoe ver huishoudens zich onder de armoedegrens bevinden. Ofwel hoe groot het inkomenstekort is ten opzichte van de armoedegrens. De inten siteit van armoede is afgelopen decennium afgenomen. Het mediane tekort ten opzichte van de armoedegrens bedroeg in 2011 200 euro per maand, in 2021 bedroeg het mediane tekort 148 euro per maand.
De samenstelling van de groep armen Niet alleen de omvang en de duur van armoede, ook de samenstelling van de groep armen is relevant voor het vraagstuk van financiële bestaansonzekerheid. Welke groepen lopen het grootste risico op armoede?67
Leeftijd: kinderen hebben hoger armoederisico Vooral kinderen zijn relatief vaak arm. Kinderen tot en met 12 jaar lopen een bovengemiddeld risico op armoede. In 2021 maakten ruim een miljoen mensen deel uit van een huishouden met een inkomen onder het niet-veel-maar-toereikendcriterium; bijna een kwart daarvan was een minderjarig kind (231 duizend). Dat betekent dat 7,5 procent van alle kinderen in 2021 onder de armoedegrens leefde.68 De meeste kinderen ontstijgen volgens het CBS het armoederisico van hun ouders. Kinderen die in 1995 in een gezin met een inkomen onder de lageinkomensgrens woonden, hadden 25 jaar later in een eigen huishouden een armoederisico van 9,6 procent. Ruim 9 van de 10 kinderen uit een gezin met een laag inkomen leefde dus later niet meer in armoede.69
65 66 67
68 69
SCP (2019) Hoeveel mensen zijn langdurig arm. (link). CBS (2021) Risico op armoede bij huishoudens (link). De feitelijke samenstelling van de groep armen is bekend tot en met het jaar 2021. De armoedecijfers voor 2021 zijn aanzienlijk hoger dan de ramingen van 202 2 en 2023 (figuur 2.3). Dit is te verklaren door de verschillende koopkrachtmaatregelen die in 2022 zijn ingevoerd, zoals bijvoorbeeld de tijde lijke energietoeslag. Zie ook: SCP (2022), Kennisnotitie Armoede ramingen september 2022 (link) Berkeningen op basis van armoedecijfers aangeleverd door SCP. CBS (2023) meeste mensen ontstijgen armoederisico van hun ouders (link).
Rapport
59
Huishoudsamenstelling: alleenstaande moeders en alleenstaanden vaker arm Uit de cijfers van 2021 blijkt dat eenoudergezinnen en alleenstaanden tot 65 jaar vaker dan gemiddeld arm zijn. Alleenstaande ouders zijn vaker arm dan paren. In de praktijk gaat het vooral om alleenstaande moeders, die relatief vaak afhan kelijk zijn van een uitkering. Voor de kinderen geldt hetzelfde: huishoudens bestaande uit een eenoudergezin70 zijn 71 vaker arm dan huishoudens bestaande uit een tweeoudergezin (13 versus 5 procent). Figuur 2.4 Armoederisico bij verschillende huishoudtypen (nvmt) (2021) o%
2%
4%
6%
S'Xi
0
io Á
^
14^1
16^1
18^0
Eenpersoonshuishouden, tot AOW grens Eenpersoonshuishouden, vanaf AOW grens Paar zonder kinderen, hoofdkostwinner tot AOW-leeftijd Paar zonder kinderen, hoofdkostwinner vanaf AOW-leeftijd Paar met uitsluitend minderj. kinderen Paar met uitsluitend meerderj. kinderen of met minderj. en meerderj. kinderen Eenoudergezin, uitsluitend minderj. kinderen Eenoudergezin, uitsluitend meerderj. kinderen of met minderj. en meerderj. kinderen Overig meerpersoonhuishoudens
Aantal
Percentage
Bron: CBS, SCP-bewerking7'
70 71
Hierbij worden alleen huishoudens met uitsluitend minderjarige kinderen meegerekend. SCP (2019) Armoede bij kinderen en volwassenen. Geactualiseerde cijfers van SCP voor 2021 (link).
60
Een zeker bestaan
Inkomensbron: bijstandsgerechtigden en werkenden aan de onderkant lopen armoederisico In 2021 waren er 581 duizend huishoudens met een inkomen onder het niet-veelmaar-toereikendcriterium. De kans om in armoede te verkeren is het grootst voor bijstandsgerechtigden: van de huishoudens met een bijstandsuitkering als belangrijkste inkomensbron72 leeft zeven op de tien onder de armoedegrens (71 procent). Niettemin had 27 procent van de arme huishoudens (154 duizend) betaald werk als belangrijkste inkomensbron. Het armoederisico is daarbij hoger voor zelfstandig ondernemers (8,4 procent) dan voor werknemers (2,4 procent) (zie figuur 2.5). Figuur 2.5 Armoederisico naar belangrijkste inkomstenbron van het huishouden (nvmt) (2021) 0&
Ì0&
20^0
30&
40&
| Aantal
50%
60&
70%
8o%
Percentage
Bron: CBS, SCP-bewerking73
72
73
Er zijn ook huishoudens die een bijstandsuitkering ontvangen, maar waarbij dit niet de belangrijkste inkomensbron is. Meest voorkomende voorbeeld is een huishouden waarin er geld verdiend wordt met werk, wat wordt aangevuld tot bijstandsniveau via een aanvullende bijstandsuitkering. SCP (2019) Werkende en niet werkende armen. Geactualiseerde cijfers van SCP voor 2021 (link).
Rapport
61
Migratieachtergrond Van alle arme personen in 2021 (iets meer dan een miljoen personen volgens het niet-veel-maar-toereikendcriterium) had ongeveer de helft een migratieachter grond (53 procent, 485 duizend personen). Van alle personen met een migratie achtergrond was 13,5 procent arm, terwijl van alle mensen met een Nederlandse achtergrond slechts 3,8 procent arm was. Het armoederisico verschilt per land van herkomst. Migranten uit vluchtelingenlanden zijn het vaakst arm.
2.4
Ongelijkheid, rondkomen en schulden in Nederland Niet alleen de armoedecijfers laten zien dat de bestaansonzekerheid van een omvangrijke groep personen en huishoudens in het geding is, ook ander onder zoek maakt dat duidelijk. Zo blijkt uit het SCP-onderzoek Eigentijdse ongelijk heid (2023) dat ongeveer een zesde van de Nederlandse bevolking een verhoogd risico loopt op bestaansonzekerheid. Het gaat daarbij volgens het SCP vooral om de armste groep, het ‘precariaat’ (6,3 procent) en de ‘onzekere werkenden’ (10 procent).74 Van het precariaat zit 34 procent en van de werkende armen 39 procent bij de laagste 10 procent van de inkomensverdeling. Van het precariaat heeft 15 procent een negatief vermogen en van de werkende armen 30 procent. Zo’n 54 procent van het precariaat en 53 procent van de werkende armen hebben een buffer tussen de nul en de vijfduizend euro.75 Voor beide groepen geldt dat zij niet alleen een gering economisch kapitaal hebben (inkomen en vermogen), maar ook een gering cultureel kapitaal (cultuurparticipatie), sociaal kapitaal (omvang en samenstelling van iemands netwerk) en persoonskapitaal (gezond heid en fysieke aantrekkelijkheid). Dit geldt in het bijzonder voor het precariaat. Het precariaat bevat relatief veel alleenstaande ouderen, migranten en vrouwen, en weinig jongeren.
De groep onzekere werkenden bevat relatief veel migranten, eenoudergezinnen en meer vrouwen dan de andere groepen.76 Naast het onderzoek naar armoede en ongelijkheid, is er het onderzoek dat meer inzicht geeft in de uitgaven. Van de Nederlanders is 30 procent financieel kwets baar en 30 procent financieel ongezond in 2022, tegenover 25 en 24 procent in 2021, volgens jaarlijks onderzoek van Deloitte samen met Nibud en Universiteit Leiden (2023).77 Een op de zeven Nederlandse huishoudens kan financieel niet
74
77
SCP (2023) Eigentijdse ongelijkheid. De postindustriële klassenstructuur op basis van vier typen kapitaal. Verschil in Nederland 2023, p. 7 (link). SCP ViN’lV’20 (link). SCP (2023) Eigentijdse ongelijkheid. De postindustriële klassenstructuur op basis van vier typen kapitaal. Verschil in Nederland 2023, p. 36-38. Deloitte (2023) Herstel van Balans. De financiële gezondheid van Nederland in onzekere tijden (link).
62
Een zeker bestaan
75 76
rondkomen. Van deze groep spreekt 10 procent het spaargeld aan en 4 procent moet geld lenen om rond te kunnen komen. Bijna 1 op de 5 N ederlandse huishou dens had het afgelopen jaar moeite met het betalen van de noodzakelijke kosten voor levensonderhoud. De leeftijdsgroep 18 tot 25 jaar is bovengemiddeld hard geraakt door de economisch zware jaren. Een kwart van de Nederlandse huis houdens is onzeker over de haalbaarheid van het kunnen doen van grotere uit gaven. Dit was ruim een op de zeven in 2021. Zeven procent van de Nederlandse huishoudens spaart niet. Uit het Nibud-rapport Rondkomen en betalingsproblemen (2022) bleek al een grote toename van het aantal zelfstandig wonende jongvolwassenen dat moeite heeft met rondkomen door de hoge vaste lasten, de inflatie en gestegen energie prijzen.78 Ten opzichte van 2018 gaven toen meer dan twee keer zoveel jongvol wassenen aan dat ze moeilijk konden rondkomen (van 11 naar 26 procent). Volgens het Nibud had in 2018 65 procent van de huishoudens met uitkeringsgerechtig den moeite om rond te komen.79 Meer dan de helft van het budget gaat bij hen op aan vaste lasten, zoals huur, gas, water, internet en verzekeringen. Het Nibud deed in 2021 onderzoek naar vijfjaar armoedebeleid in tachtig gemeen ten.
Uit dat onderzoek kwamen vier huishoudtypen naar voren, die niet de inko mensondersteuning krijgen die ze nodig hebben om rond te komen: (1) jongeren tot 21 jaar met een bijstandsuitkering of minimumloon; (2) stellen met een bij standsuitkering met twee of meer kinderen van 12 jaar en ouder; (3) mensen met een minimuminkomen en hoge zorgkosten; (4) mensen met een flexibel inko men.80 Van alle flexwerkers zijn uitzendkrachten het meest onzeker door gebrek aan bescherming bij baanverlies, ziekte en arbeidsongeschiktheid.81 In oktober 2021 hadden ruim 620 duizend Nederlandse huishoudens geregis treerde problematische schulden.82 Schulden zijn problematisch als iemand niet in staat is om afte lossen. Deze problematische schulden staan onder meer gere gistreerd bij de B elastingdienst, de zorgverzekeraar, een schuldentraject (WSNP) of een registratie bij het Bureau Krediet Registratie.83 Het gaat om 7,6 procent van
78 79 80 81 82 83
Nibud (2022) Rondkomen en betalingsproblemen 2022. Van der Schors, Crijnen & Schonewille (2019) Geldzaken in de praktijk 2018-2019. Utrecht, Nibud. p.18 Nibud (2021) Analyse vijfjaar armoedebeleid in tachtig gemeenten (link). Codrington, Ph. (2021) Zekerheid van de baan? Deelstudie naar onzekerheid over werk en inkomen voor verschillende groepen werkenden, working paper nr. 44, p. 52. (link). CBS (2021) Aantal huishoudens met problematische schulden niet toegenomen (link). CBS Schuldenproblematiek In Beeld dashboards (link). CBS (2021) geregistreerde-problematische-schulden (link).
Rapport
63
alle huishoudens. Huishoudens met schulden zijn oververtegenwoordigd in de bijstand (19,6 procent) en onder huishoudens met een inkomen onder de 20 dui zend euro (41,3 procent). Life events zoals de overgang van werk naar bijstand in de afgelopen drie jaar vergroten de kans op het krijgen van geregistreerde proble matische schulden (4,9 procent instroomkans i.p.v. 1,1 procent voor wie niet in de afgelopen drie jaar van werk naar bijstand ging). Ruim een kwart van de mbo-studenten had in 2021 betalingsachterstanden of schulden. Zij liepen inkomsten uit zorgtoeslag en belastingteruggaaf mis, omdat ze niet wisten dat ze er recht op hadden.84 21 procent van de hbo-studenten kon moeilijk rondkomen, vooral door hoge studiekosten en lage inkomsten. Studen ten die moeilijk rondkomen, hebben soms klachten zoals stress, lichamelijke spanning, hoofdpijn en slaapproblemen. 65 procent van de hbo- en wo-studenten heeft een studieschuld. Meer dan de helft van de studenten maakt zich zorgen over de gevolgen van de studieschuld.85 Gegevens uit 2020 van de Vereniging van Voedselbanken Nederland laten zien dat het aantal mensen dat gebruik maakt van voedselbanken in de loop der jaren toeneemt.86 Het Rode Kruis biedt ook in toenemende mate voedselhulp in Nederland en schat dat 400 duizend mensen in verborgen voedselnood zitten.87
2.5
Conclusie Financiële bestaanszekerheid impliceert dat mensen zeker zijn over hun mate riële bestaan, dat ze in staat zijn rond te komen en deel te nemen aan het maat schappelijk leven. Ook hebben ze adequate buffers om financiële tegenslagen het hoofd te bieden. Uit dit hoofdstuk blijkt dat veel mensen daartoe niet of onvol doende in staat zijn. Dit heeft grote persoonlijke en maatschappelijke gevolgen. Voor het meten van armoede zijn verschillende gangbare methodes die elk tot andere uitkomsten leiden, maar in dit rapport hanteren we het niet-veel-
84 85
87
Nibud (2021) Nibud mbo-onderzoek 2021. Onderzoek naar de geldzaken van mbo-studenten. (link). Nibud (2021) Nibud Studentenonderzoek 2021 Onderzoek naar de geldzaken van hbo- en wostudenten (link). NRC (2022) Steeds meer Nederlanders kloppen bij de voedselbank aan. (link). Zie ook Voedselbanken Nederland (2021) Feiten en cijfers (link). Rode kruis Nieuwsbericht (link).
64
Een zeker bestaan
86
maar-toereikendcriterium van het SCP als uitgangspunt.88 Volgens deze armoede-indicator was armoede in de afgelopen jaren relatief stabiel, met een armoedepercentage rond 6 procent. In 2022 daalde het aandeel personen in armoede volgens de meest recente raming naar 4,7 procent van het aantal per sonen, grotendeels als gevolg van de inkomensmaatregelen die het kabinet heeft getroffen. Armoede onder kinderen is echter hoger, en komt uit op circa 6,8 pro cent van het totaal aantal kinderen. In de toekomst zal armoede bij ongewijzigd beleid toenemen, zowel onder kinderen als onder volwassenen. Bovendien is in verschillende onderzoeken naar ongelijkheid, rondkomen en schulden terug te zien dat de kosten van levensonderhoud zijn gestegen in de achterliggende peri ode. Meer dan een derde van de Nederlandse huishoudens kan moeilijk rond komen en 7,6 procent van de Nederlandse huishoudens heeft geregistreerde problematische schulden. Deze bevindingen wijzen op het belang van een gedegen analyse naar een toekomstbestendige norm voor het sociaal minimum. Het volgende hoofdstuk gaat daar nader op in.
88
De armoedecijfers van het SCP en het CPB voor de jaren ná 2017 houden via indexering rekening met de gestegen kosten van levensonderhoud. Toch is het belangrijk de armoedegrens periodiek te herijken op basis van nieuwe minimumvoorbeeldbegrotingen van het Nibud. Dit laatste is onderdeel van de nieuwe armoedecijfers die CBS, Nibud en SCP in 2024 gezamenlijk zullen opleveren. Zie voor een tus senrapportage CBS, Nibud en SCP (2023) Op weg naar een nieuwe armoedegrens.