2023-83 Raadsinfo Een zeker bestaan

Een zeker bestaan Naar een toekomstbestendig stelsel van het sociaal minimum

Een zeker bestaan Naar een toekomstbestendig stelsel van het sociaal minimum RAPPORT I, 30 JUNI 2023

COMMISSIE SOCIAAL MINIMUM

Voorwoord Het rapport Een zeker bestaan. Naar een toekomstbestendig stelsel van het sociaal minimum bestaat uit twee rapporten. Het eerste rapport gaat over de hoogte van het sociaal minimum en het tweede rapport gaat over de systematiek van het stel­ sel van het sociaal minimum. Dit rapport is voorbereid door de Commissie sociaal minimum onder voorzitter­ schap van Godfried Engbersen. De Commissie bestond verder uit Ester Barendregt, Alexandra Bartelds, Soler Berk, Koen Caminada, Nadja Jungmann, Peter Klaassen, Fatma Koşer Kaja, Marjolijn Olde Monnikhof, Willemijn Roozendaal en Arjan Vliegenthart. Daarnaast hebben Mickie Schoch, Daniël Waagmeester (tot maart 2023) en Elise Splint (vanaf maart 2023) structureel bijgedragen vanuit hun rol als vertegenwoordigers van de ministeries van Financiën en Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Aan de besprekingen ter voorbereiding van het rapport namen ook Benedikt Goderis, Peter van Leeuwen en Annelie van Manen deel. Een zeker bestaan. Naar een toekomstbestendig stelsel van het sociaal minimum is tot stand gekomen na een intensief proces van consultatie en analyse. CBS, Nibud en SCP hebben voor de Commissie hiertoe het rapport Naar een nieuwe armoede­ grens (2023) opgesteld dat gelijktijdig met het eerste rapport van de Commissie verschijnt.

Het CPB heeft voor de Commissie doorgerekend wat de effecten zijn van diverse beleidsvarianten voor inkomensbescherming, arbeidsdeelname en de overheidsfinanciën. Prof. Will Tiemeijer van de Erasmus Universiteit Rotterdam heeft voor de Commissie onderzocht wat de rol is van grenzen aan doenvermogen bij rondkomen en financiële problemen. John Nuyten van Stimulansz heeft voor de Commissie van 12 gemeenten de gemeentelijke minimaregelingen voor enkele huishoudtypen in kaart gebracht. De Commissie is hen hiervoor zeer erkentelijk. Naast bestudering van de wetenschappelijke literatuur zijn gesprekken gevoerd met ruim 90 experts, beleidsmakers, betrokkenen uit de praktijk; zowel uitvoer­ ders als ervaringsdeskundigen. Wij zijn hen veel dank verschuldigd voor hun tijd, kennis, inzichten en suggesties. Hun namen staan achter in het rapport. Wij danken in het bijzonder de meelezers vanuit betrokken organisaties en ieder­ een die bereid was eerdere versies van het rapport van commentaar te voorzien. Wij danken ook Petra Huijser voor haar ondersteuning bij de publicatie. Tot slot rest mij nog het secretariaat van de Commissie te bedanken voor hun inzet: Hans Beens, Meike Bokhorst, Daan de Ruiter en Charles de Vries. Namens de Commissie sociaal minimum, Godfried Engbersen Rapport

5

ínhoud Samenvatting

9

24 1

Financiële bestaanszekerheid en het stelsel van het sociaal minimum

27

1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6

Aanleiding Opdracht en doel van de Commissie Kernconcepten en afbakening Beoordelingskader Taakopvatting en werkwijze Commissie Naar een vernieuwd stelsel van het sociaal minimum: zeven beleidsuitdagingen

27 28 30 35 38 41

2

Financiële bestaansonzekerheid in Nederland

47

2.1 2.2 2.3 2.4 2.5

Inleiding Aard en gevolgen van financiële bestaansonzekerheid Ontwikkeling, omvang en samenstelling van armoede in Nederland Ongelijkheid, rondkomen en schulden in Nederland Conclusie

47 48 54 62 64

3

Normen voor de hoogte van het sociaal minimum

67

3.1 3.2 3.3 3.4 3.5

Inleiding Minimumvoorbeeldbegrotingen Nibud als basis voor minimumnormen Normen voor een toereikend sociaal minimum Toetsing van toereikendheid Conclusie

67 67 74 85 100

4

Beleidsopties om het besteedbaar inkomen op korte termijn te verhogen

101

4.1 4.2 4.3 4.4 4.5

Inleiding Maatregelen om het besteedbaar inkomen te verhogen Uitgangspunten en uitkomsten van de CPB-doorrekening Advies Conclusie

101 102 103 110 119

Epiloog: van hoogte naar systematiek

120

Gesproken personen

122

Literatuurlijst

124

Bijlagen

137

8

Een zeker bestaan

Samenvatting Het versterken van de financiële bestaanszekerheid Veel Nederlandse huishoudens met een inkomen rond het sociaal minimum leven in financiële bestaansonzekerheid. Zij hebben niet de noodzakelijke goe­ deren en voorzieningen om rond te komen en mee te doen. Hoewel de regering voor 2023 extra geld heeft uitgetrokken om huishoudens met een lager inkomen te helpen, krijgen huishoudens met een inkomen rond het sociaal minimum bij ongewijzigd beleid te maken met oplopende tekorten. Hoeveel huishoudens tekort gaan komen, is lastig te vatten in één getal, omdat het tekort onder meer afhangt van de huishoudsamenstelling en de gemeente waar iemand woont. In een realistisch scenario komen alleenstaanden en stellen zonder kinderen bijna 100 tot 200 euro per maand tekort. Een paar met een of meerdere kinderen kan te maken krijgen met een tekort van circa 200 tot bijna 500 euro per maand. Bij alleenstaande ouders met een of meerdere kinderen is het beeld diverser, omdat sommige huishoudens tekort komen en andere niet. Deze cijfers laten zien dat het hard nodig is om het besteedbaar inkomen van huishoudens op het sociaal minimum te verhogen, vooral als het gaat om gezin­ nen met kinderen. Het kabinet moet hier zo snel mogelijk werk van maken. De Commissie heeft daarbij een voorkeur voor zeker inkomen boven onzeker inko­ men.

Daarom adviseert de Commissie een verhoging van de bijstand en het minimumloon, waarbij de Commissie geen precieze uitspraken doet over de mate waarin het minimumloon moet meestijgen met de verhoging van de bij­ stand. Daarnaast zou het kabinet kunnen overwegen om de huurtoeslag te ver­ hogen. In de tweede plaats adviseert de Commissie om de kinderbijslag of het kindgebonden budget te verhogen, in het bijzonder de bedragen voor oudere kin­ deren. Tot slot adviseert de Commissie om in te blijven zetten op een verlaging van niet-gebruik van voorzieningen, zodat zo veel mogelijk mensen ontvangen waar ze recht op hebben.

Voorkomen van persoonlijke en maatschappelijke gevolgen Het versterken van de financiële bestaanszekerheid van burgers waardoor ze een meer zeker bestaan kunnen opbouwen, voorkomt veel individueel leed en maat­ schappelijke kosten. Financiële bestaansonzekerheid kan leiden tot grote persoonlijke problemen bij volwassenen en kinderen die leven rond het sociaal minimum. Het gaat ten koste van de eigenwaarde van volwassenen en van hun lichamelijke en mentale

Rapport

9

gezondheid. Het vergroot de kans op eenzaamheid en vermindert het vermogen om verstandig met geld om te gaan. Ook verkleint het de veerkracht om de eigen positie te verbeteren. Velen trekken zich terug in hun eigen privé-wereld, verlie­ zen het vertrouwen in de overheid, en nemen niet meer deel aan de samenleving. Daarnaast zien we dat bestaansonzekerheid gevolgen heeft voor de leerpresta­ ties, gezondheid en toekomstkansen van kinderen die opgroeien in armoede. Financiële bestaansonzekerheid wordt ook zichtbaar in het toegenomen beroep op voedselbanken. In de vorige eeuw bestonden ze nog niet, nu telt Nederland er meer dan 170. Dit wijst erop dat het vangnet van de verzorgingsstaat losser geknoopt is geraakt. Gevolgen van financiële bestaansonzekerheid voor individu en maatschappij

Individu

Maatschappij

Geringe eigen waarde

Hoge zorgkosten

Geldstress

Onderbenutting menselijk kapitaal

Schulden

Sociale isolatie

Financiële Bestaansonzekerheid

Verminderde gezondheid

Afname sociale cohesie

Gering vertrouwen in overheid en publieke instellingen

Kosten van schulden Mentale problemen

Niet-gebruik voorzieningen

Geringere schoolprestaties

De persoonlijke gevolgen van bestaansonzekerheid voor vele individuele huis­ houdens brengen aanzienlijke maatschappelijke kosten met zich mee, zoals

10

Een zeker bestaan

onderbenutting van de kwaliteiten van mensen, problematische schulden en schuldsanering, kosten voor de gezondheidszorg, en afnemende cohesie in arme wijken. Er zijn heel veel professionals uit diverse sectoren, waaronder de sociale zekerheid, het sociaal domein, de gezondheidszorg en het onderwijs, betrokken bij het proberen te herstellen van de gevolgen van financiële bestaansonzekerheid.

Uitgangspunten van de Commissie sociaal minimum Het zorg dragen voor de bestaanszekerheid van Nederlandse burgers is een grondwettelijke taak van de Nederlandse overheid, en vraagt om meer dan het realiseren van financiële bestaanszekerheid. Het veronderstelt ook beleid op ter­ reinen als gezondheidszorg, onderwijs, volkshuisvesting, en het sociaal domein. Er zijn signalen dat de bestaanszekerheid in brede zin van een omvangrijke groep mensen in het geding is. Oorzaken hiervan zijn onder andere de flexibilisering van de arbeidsmarkt, de hardnekkigheid van kansenongelijkheid in het onder­ wijs, het tekort aan betaalbare woningen, en het bestaan van gezondheidsverschillen tussen lagere en hogere inkomensgroepen.

Financiële bestaanszekerheid staat centraal De Commissie onderschrijft het grote belang van een brede benadering van bestaanszekerheid, maar richt zich op het stelsel van het sociaal minimum dat mensen financieel in staat moet stellen om een zeker bestaan op te bouwen. Het vraagstuk van financiële bestaanszekerheid staat daarom centraal. Dat is in lijn met de taakopdracht van de Commissie die is ingesteld naar aanleiding van de motie van het Tweede Kamerlid Omtzigt c.s. Daarbij hanteert de Commissie het uitgangspunt dat het stelsel van het sociaal minimum er niet alleen voor moet zorgen dat burgers in staat zijn te voorzien in elementaire levensbehoeften, maar ook in maatschappelijke participatie. Ook moet het stelsel van het sociaal mini­ mum ervoor zorgen dat burgers voldoende buffers hebben om financiële tegen­ slagen op te vangen. De Commissie kijkt naar drie componenten die het inkomen van mensen rond het sociaal minimum bepalen: (1) De algemene bijstand, Toeslagenwet en AIO; (2) financiële tegemoetkomingen voor specifieke kosten (voornamelijk aanvul­ lende landelijke inkomensregelingen zoals toeslagen) en; (3) aanvullingen door gemeenten (bijzondere bijstand en gemeentelijk minimabeleid).

De Commissie heeft als vertrekpunt dat een toekomstbestendig stelsel van het sociaal minimum drie stelseldoelen moet weten te realiseren: inkomensbescherming, sociale participatie en arbeidsdeelname en activering. Naast de drie doelen

Rapport

11

onderscheidt de Commissie vier stelselvereisten: voorspelbaarheid, toegankelijk­ heid, uitvoerbaarheid en houdbaarheid. De Commissie gebruikt dit toetsingska­ der om de toereikendheid van het huidige stelsel van het sociaal minimum te beoordelen en voorstellen te doen voor een vernieuwd stelsel. Bestaanszekerheid en financiële bestaanszekerheid, schematische weergave

Bestaanszekerheid

Financiële bestaanszekerheid Doelen van het stelsel van sociaal minimum brede definitie zoals gevolgd door Commissie sociaal minimum

Beoordelingskader toereikendheid sociaal minimum Inhoudelijke doelen: 1.

Inkomensbescherming: Het stelsel van het sociaal minimum moet inkomensbescherming bieden als mensen niet (meer) zelf voldoende inko­ men verwerven. Daarnaast moeten burgers ook onverwachte uitgaven kunnen opvangen. Dat betekent dat burgers in staat moeten zijn om buffers op te bouwen, of dat er andere voorzieningen zijn om te voorko­ men dat men bij financiële tegenslagen in de problemen komt.

2. Sociale participatie: Het sociaal minimum moet burgers in staat stel­ len om mee te doen in de samenleving. Dat wil zeggen dat er ruimte is

12

Een zeker bestaan

voor ontspanning, zoals het lidmaatschap van een sport- of hobbyclub of een andere invulling. 3- Arbeidsdeelname en activering: Het stelsel van het sociaal minimum moet soepele overgangen naar regulier werk of meer werkuren onder­ steunen. Voor hen die geen regulier werk kunnen verrichten moeten beschutte vormen van werk beschikbaar zijn, en als dat niet mogelijk is vrijwilligerswerk.

Vereisten voor stelsel: 1.

Voorspelbaarheid: De regels moeten eenduidig, begrijpelijk en kenbaar zijn. Het daarop gebaseerde overheidshandelen dient voorspelbaar te zijn. Mensen moeten kunnen vertrouwen op bestaande afspraken en algemene regels die voor iedereen in beginsel gelijk zijn. Mensen moe­ ten weten wat hun rechten en plichten zijn en zekerheid hebben over wat er gebeurt als er veranderingen optreden in hun persoonlijke situ­ atie, bijvoorbeeld de huishoudsamenstelling of het aantal uren dat zij werken.

2. Toegankelijkheid: Sociale voorzieningen dienen toegankelijk te zijn. Dat betekent dat er geen hoge drempels mogen zijn voor burgers om er gebruik van te maken. Burgers moeten kunnen rekenen op een respect­ volle bejegening en privacy, zodat ze zich erkend voelen en er naar hen geluisterd wordt. Hier valt ook onder dat voorzieningen toegankelijk zijn voor burgers die geen modelgedrag vertonen, omdat ze bijvoorbeeld over weinig zelfcontrole of doenvermogen beschikken. 3. Uitvoerbaarheid: Uitvoeringsprofessionals moeten uit de voeten kun­ nen met de regels en de doelen kunnen realiseren met de beschikbare mensen, middelen en tijd. 4. Houdbaarheid: Het stelsel van het sociaal minimum moet betaalbaar zijn en er moet draagvlak voor zijn in de samenleving. Betaalbaarheid vergt dat overheidsgeld zo veel mogelijk terecht moet komen bij men­ sen die dat nodig hebben. Draagvlak vergt dat een stelsel uitlegbaar moet zijn aan de samenleving.

Rapport

13

Zeven beleidsuitdagingen Een vernieuwd stelsel van het sociaal minimum dient volgens de Commissie beleidsoplossingen te kunnen geven voor zeven grote beleidsuitdagingen. Deze beleidsuitdagingen hebben enerzijds betrekking op de hoogte van het sociaal minimum en anderzijds op de wijze waarop het stelsel van het sociaal minimum wordt vormgegeven (de systematiek). 1. Verhogen van het besteedbaar inkomen Het besteedbaar inkomen van huishoudens op sociaal minimumniveau schiet tekort om rond te kunnen komen en om mee te kunnen doen aan de maatschappij, vooral bij gezinnen met kinderen. Het besteedbaar inkomen moet omhoog. 2. Versterken van de positie van kinderen De positie van kinderen binnen het stelsel van het sociaal minimum is kwets­ baar. De kwetsbaarheid vloeit voort uit het gegeven dat huishoudens rond het sociaal minimum met kinderen vaak minder te besteden hebben, maar ook uit het feit dat kinderen afhankelijk zijn van de positie van hun ouders voor hun (recht op) inkomen. De positie van kinderen moet worden versterkt. 3. Investeren in een realistisch activeringsbeleid In de Participatiewet is activeringsbeleid vooral vormgegeven door strengere voorwaarden te hanteren, zoals de sollicitatieplicht.

Tegelijkertijd is er in de afgelopen decennia fors gesneden in re-integratiebudgetten, terwijl de ver­ anderende doelgroep van de Participatiewet juist behoefte heeft aan meer ondersteuning bij het vinden van een (reguliere) baan. Indien activering naar werk niet mogelijk is zullen mensen geholpen moeten worden met het vin­ den van zinvolle sociale activiteiten of dagbesteding. 4. Herstellen van de balans tussen Rijk en gemeenten, en tussen gemeenten onderling De Rijksoverheid heeft de afgelopen decennia meer verantwoordelijkheden bij gemeenten neergelegd. Ook heeft de actualiteit de afgelopen jaren ervoor gezorgd dat de gemeenten meer taken zijn gaan vervullen. De verhouding tussen Rijk en gemeenten is daarmee uit balans geraakt en bovendien zijn de verschillen tussen gemeenten te groot geworden. De balans moet worden hersteld.

14

Een zeker bestaan

5. Het bieden van perspectief in specifieke situaties van ontoereikendheid Er zullen altijd situaties bestaan waarin het inkomen lager ligt dan het sociaal minimum, of waarin het inkomen niet aansluit op hogere verplichte kosten die een huishouden maakt. Soms zijn deze situaties goed uitlegbaar, bijvoor­ beeld als iemand veel vermogen heeft. Maar soms leiden ze tot situaties van ontoereikendheid, waarbij het inkomen niet aansluit op het feitelijke uitga­ venniveau, dan wel door een laag inkomen (zoals sancties), dan wel door hoge kosten (zoals aflossingsverplichtingen bij schulden). De overheid dient waar mogelijk en gewenst mensen in een situatie van ontoereikendheid perspec­ tief en ondersteuning te bieden om uit die situatie te komen. 6. Zorgen voor voorspelbaarheid en overzichtelijkheid van uitgaven Een belangrijke uitdaging bij het oplossen van situaties van ontoereikend­ heid is het feit dat bepaalde hoge kosten het gevolg zijn van tekortkomingen van aanliggend beleid. De meest voorkomende voorbeelden hiervan zijn huishoudens die structureel hoge kosten maken op het gebied van woonkos­ ten (door het ontbreken van betaalbare huurwoningen) energiekosten (door slechte isolatie) en zorgkosten (door aanvullende en bijzondere zorgkosten die niet worden gedekt door het basispakket). 7.

Zorgen voor voorspelbaarheid en overzichtelijkheid van inkomen Mensen met een inkomen rond het sociaal minimum lopen aan tegen de onvoorspelbaarheid en onoverzichtelijkheid van het stelsel van inkomensregelingen. Mensen zijn terughoudend in het maken van belangrijke levenskeuzes (bijvoorbeeld meer gaan werken) doordat ze niet goed kunnen overzien wat de gevolgen van die keuzes zijn voor hun inkomen. Het stelsel moet voorspelbaarder en overzichtelijker, vooral op het gebied van aanvul­ lende inkomensondersteuning. In dit eerste rapport werkt de Commissie de eerste beleidsuitdaging uit: het ver­ hogen van besteedbaar inkomen van huishoudens op sociaal minimumniveau. Daarin staat de vraag centraal wat verschillende huishoudtypen nodig hebben om rond te kunnen komen en mee te kunnen doen in de samenleving. In de uit­ werking daarvan komen aspecten terug van de tweede beleidsuitdaging (verster­ ken positie van kinderen). De overige beleidsuitdagingen worden uitgewerkt in het tweede rapport dat in september 2023 verschijnt. Dit eerste rapport gaat dus over de hoogte van het sociaal minimum, het tweede rapport over de systema­ tiek van het stelsel van het sociaal minimum.

Rapport

15

De bepaling van minimumnormen en de noodzaak van een flexbudget Voor het bepalen wat huishoudens nodig hebben om rond te komen en mee te doen heeft de Commissie de minimumvoorbeeldbegrotingen van het Nibud als uitgangspunt genomen (zie kader). Vervolgens heeft de Commissie twee stappen gezet om te komen tot een toekomstbestendige norm voor het sociaal minimum. Ten eerste houdt de Commissie rekening met de huurverlaging die ingaat op 1 juli. Deze huurverlaging verlaagt immers de minimaal noodzakelijke uitgaven aan huur. Ten tweede vindt de Commissie een flexbudget noodzakelijk, om te voorkomen dat mensen met een inkomen op het sociaal minimum bij onverwachte onver­ mijdelijke uitgaven en/of kleine misrekeningen direct in de problemen komen. Een toekomstbestendig sociaal minimum moet mensen in staat stellen om beperkte schokken of tegenvallers zelf op te vangen, om drie redenen: 1. Maatwerk moet beperkt blijven tot uitzonderlijke gevallen 2. Het nemen van ad-hocmaatregelen moet beperkt blijven tot uitzonderlijke situaties 3. Het sociaal minimum moet voorkomen dat grote groepen mensen op de rand van de financiële afgrond leven, met grote negatieve persoonlijke én maat­ schappelijke gevolgen. Hoe hoog dit flexbudget moet zijn, valt niet objectief vast te stellen. Uiteindelijk is dat een politieke keuze.

Daarom rekent de Commissie in drie scenario’s met een flexbudget met een hoogte van 3, 6 en 9 procent van de minimaal noodzake­ lijke uitgaven, waarbij de Commissie opmerkt dat een flexbudget van 3 procent in het licht van de veelheid aan mogelijke tegenvallers aan de lage kant is.

De Nibud-budgetbenadering: wat huishoudens rond het sociaal minimum nodig hebben Om de vraag te beantwoorden wat huishoudens minimaal nodig hebben, moet worden vastgesteld welke goederen en voorzieningen minimaal nood­ zakelijk zijn, hoeveel ervan nodig is (welke kwantiteit), hoelang ze meegaan

(welke kwaliteit) en hoeveel ze mogen kosten (welke prijs). De Commissie maakt hiervoor gebruik van de minimumvoorbeeldbegrotingen van Nibud. Deze voorbeeldbegrotingen stelt Nibud jaarlijks op voor tien verschillende huishoudsamenstellingen op sociaalminimumniveau. De wetenschappelijk onderbouwde methode van het Nibud is internationaal erkend en wordt in meerdere landen toegepast.

16

Een zeker bestaan

Ten behoeve van de Commissie heeft het Nibud haar voorbeeldbegrotingen opnieuw doordacht en doorgesproken in diverse focusgroepen met burgers. De Nibud-begrotingen tonen voor 30 verschillende uitgavenpos­ ten welk bedrag maandelijks nodig is om minimaal noodzakelijke uitgaven te kunnen doen. Deze uitgavenposten zijn ondergebracht in vier rubrieken: 1. Vaste lasten bestaan uit uitgaven aan huur, energie, water, lokale las­ ten, telefoon, televisie en internet, zorgverzekeringen, overige verzeke­ ringen, onderwijs, contributies en abonnementen en tot slot vervoer. 2. Reserveringsuitgaven zijn reserveringen voor aanschaf van kleding en inboedel en uitgaven aan onderhoud van huis en tuin, en uitgaven aan zelfzorgmiddelen en het eigen risico van de zorgverzekering. 3. Huishoudelijke uitgaven zijn de wekelijkse boodschappen voor onder andere voeding, was- en schoonmaakartikelen en persoonlijke verzor­ ging. 4. Uitgaven voor sociale participatie zijn kosten van een lidmaatschap van een sportvereniging, de bibliotheek, recreatie en uitgaven om op bezoek te kunnen gaan bij mensen en bezoek te kunnen ontvangen.

De ontoereikendheid van het huidige sociaal minimum voor veel huishoudens De Commissie heeft de uitgavennormen voor een toereikend sociaal minimum getoetst aan de hoogte van het inkomen op het sociaal minimum. Het inkomens­ niveau uit 2023 is daarbij het uitgangspunt, waarbij rekening is gehouden met toekomstig beleid dat van invloed is op het niveau van de uitgaven van mensen met een inkomen op het sociaal minimum. In de praktijk gaat het om het afbou­ wen van tijdelijke koopkrachtmaatregelen die in 2023 van kracht zijn, zoals de energietoeslag, de tijdelijke verhoging van de zorgtoeslag en het kindgebonden budget, en het effect van de huurverlaging op de huurtoeslag (waardoor de huurtoeslag lager uitvalt). Daarnaast heeft de Commissie rekening gehouden met de waarde voor lokale regelingen zoals uitgevoerd door de gemeenten. Gemeenten vertonen veel sprei­ ding in het minimabeleid. De Commissie werkt hierom met drie varianten: een variant waarbij de waarde van lokale regelingen lager is dan gemiddeld, een gemiddelde variant en een variant waarbij de waarde van lokale regelingen hoger is dan gemiddeld. De Commissie verwijst hiernaar als een ondergemiddelde, gemiddelde en bovengemiddelde gemeente. Bij de toetsing van toereikendheid

Rapport

17

telt de Commissie de waarde van lokale regelingen op bij het inkomen. Daarbij uitgaan van de waarde van lokale regelingen in een ondergemiddelde gemeente ligt dan het meest voor de hand. De onderstaande figuur 1 geeft het scenario weer van het saldo inkomsten en uit­ gaven bij een inkomen op sociaal minimum in een ondergemiddelde gemeente, en een uitgavennorm met een flexbudget van 6 procent. Tabel 1 geeft daarbij aan welke aannames daarbij zijn gehanteerd. Uit de figuur en de tabel blijkt dat de meeste huishoudtypen geld tekort komen. Daarbij vallen de volgende dingen op: 1. Veel huishoudtypen komen tekort, maar stellen meer dan alleenstaanden Bij de meeste huishoudtypen is sprake van tekorten. Daarbij valt op dat samenwonenden bij alle huishoudtypen grotere tekorten (of bij de AOW: een kleiner overschot) hebben dan alleenstaanden. Zowel bij huishoudens met bij stand als huishoudens met AOW is het verschil tussen alleenstaanden en stellen circa 100 euro per maand. Bij gezinnen met kinderen is het verschil ruim 250 euro per maand. Dit is voornamelijk het gevolg van het extra bedrag voor alleenstaande ouders in het kindgebonden budget (de ALO-kop), ter hoogte van ruim 320 euro per maand in 2023. 2.

Tekorten zijn groter bij huishoudens met kinderen, en lopen verder op als er meer dan wel oudere kinderen zijn Alle huishoudtypen met kinderen komen geld tekort voor noodzakelijke uit­ gaven, met uitzondering van het huishoudtype alleenstaande ouder met één kind. Twee dingen vallen op: a. Maandelijkse tekorten lopen op naarmate er meer kinderen in een huis­ houden zijn. Dit weerspiegelt dat de bedragen die ouders krijgen per kind ontoereikend zijn voor de minimaal noodzakelijke uitgaven voor kinde­ ren. b. Maandelijkse tekorten lopen sterker op naarmate er meer oudere kinde­ ren ^12 jaar) in een huishouden zijn. Dit weerspiegelt dat de minimaal noodzakelijke uitgaven voor kinderen sterk toenemen naarmate kinde­ ren ouder worden, terwijl de bedragen per kind in de kinderbijslag en het kindgebonden budget beperkt meegroeien met leeftijd. 3. Huishoudens met AOW vormen een uitzondering op het beeld Bij een alleenstaande in de bij stand is er sprake van een tekort van 94 euro per maand, terwijl een huishouden met AOW in dit scenario een overschot heeft van 114 euro per maand - een verschil van ruim 200 euro. Ook bij stellen zon­ der kinderen loopt het verschil tussen huishoudens met AOW en bijstand op

18

Een zeker bestaan

tot bijna 240 euro. Dit komt vooral doordat de netto AOW ruim 200 euro per maand hoger ligt dan de netto bijstand, zowel voor alleenstaanden als voor paren. Daarnaast komt hierin tot uitdrukking dat een aantal gemeenten lokale regelingen aanbiedt die gericht zijn op ouderen, zoals gratis OV voor ouderen. Kanttekening hierbij is dat ouderen zonder AOW of huishoudens met een onvolledige AOW ongeveer in dezelfde financiële situatie zitten als huishoudens met bijstand, omdat zij een AIO-uitkering ontvangen op bij­ standsniveau. Figuur 1 Toetsing van toereikendheid: Saldo van inkomsten en uitgaven bij een uitgavenniveau gelijk aan de sociaalminimumnorm met een flexbudget van 6 procent in een ondergemiddelde gemeente (bedragen in euro's per maand)

Bijstand, alleenstaande Bijstand, alleenstaande, 1 kind Bijstand, alleenstaande, 2 kinderen Bijstand, alleenstaande, 3 kinderen

Bijstand, stel Bijstand, stel, 1 kind Bijstand, stel, 2 kinderen Bijstand, stel, 3 kinderen

e-483

AOW, alleenstaande AOW, stel e-500

e-400

e-300

e-200

e-100

eo

eioo

Rapport

®2oo

19

Tabel 1 Toetsing van toereikendheid: Saldo van inkomsten en uitgaven bij een uitgavenniveau gelijk aan de sociaalminimumnorm met een flexbudget van 6 procent in een ondergemiddelde gemeente (bedragen in euro's per maand) Bijstand Paar #kinderen Leeftijd kinderen

1

0

8

n.v.t.

jaar

1

2

8

8/13

jaar

jaar

SALDO VAN INKOMSTEN EN UITGAVEN Inkomsten Minimale uitkering, incl.

1.195 1.195 1.195 1.195 1.708 1.708 1.708 1.708 1.421 1.939

vakantiegeld Zorgtoeslag

154

154

154

154

265

265

265

265

154

265

Huurtoeslag

271

353

356

356

318

374

374

374

271

318

Kinderbijslag

0

109

237

366

0

109

237

366

0

0

Kindgebonden budget

0

458

608

758

0

137

287

437

0

0

Energietoeslag

67

67

67

67

67

67

67

67

67

67

Waarde van lokale rege­ lingen (ondergemiddelde)

69

109

141

173

105

128

160

192

69

105

Effect vervallen incidenteel beleid

-120

-173

-199

-225

-122

-149

-175

-201

-120

-122

Effect huurverlaging via de huurtoeslag

0

-47

-50

-50

-12

-68

-68

-68

-1

-35

gemeente

Totaal inkomsten

1.637 2.226 2.510 2.794 2.330 2.572 2.856 3.141 1.862 2.537

Uitgavennorm voor toereikend sociaal minimum Nibud-uitgaven minimumvoorbeeldbegrotingen

1.633 2.110 2.493 2.928 2.400 2.738 3.100 3.522 1.649 2.408

Effect huurverlaging via lagere huur

0

-76

-76

-76

-18

-104

-104

-104

0

-54

Flexbudget 6%

98

122

145

171

143

158

180

205

99

141

Uitgavennorm voor toereikend sociaal minimum

1.731 2.156 2.562 3.023 2.525 2.792 3.176 3.623 1.748 2.495

Saldo per maand

-94

70

-52

-229

-195

-220 -320 -483

114

42

Saldo per maand, in % inko­ men landelijke regelingen

-6^i

3^i

-2^i

-8^i

-8^i

-8^i -1^ -15^)

6^i

2^i

20

Een zeker bestaan

Beleidsopties om het besteedbaar inkomen op korte termijn te verhogen De analyse van de Commissie laat zien dat het besteedbaar inkomen van veel huishoudens tekortschiet om rond te kunnen komen en om mee te kunnen doen in de maatschappij. Omdat tekorten zich voordoen bij alle huishoudtypen met mensen jonger dan de AOW-leeftijd, stelt de Commissie voor om het besteed­ baar inkomen van alle huishoudens jonger dan de AOW-leeftijd te verhogen. Tekorten zijn echter groter bij gezinnen met kinderen. Daarom stelt de Commis­ sie ook voor om gericht de inkomensondersteuning aan huishoudens met kinde­ ren te versterken.

Korte en lange termijn Op (middel)lange termijn ligt het voor de hand om het besteedbaar inkomen te verhogen en tegelijkertijd stelselaanpassingen door te voeren die het stelsel voorspelbaarder, toegankelijker en beter uitvoerbaar maken. Stelselaanpassingen kosten echter tijd en vergen zorgvuldige politieke besluitvorming, voor­ bereiding en uitvoering. Het tweede rapport gaat hier uitgebreider op in. Het probleem van financiële tekorten bij huishoudens met een inkomen op soci­ aal minimum is echter te urgent om jaren te wachten met het aanpakken ervan. Daarom is het belangrijk om op korte termijn bestaande instrumenten in te zet­ ten om het besteedbaar inkomen van huishoudens met een inkomen op sociaal minimum te verhogen.

Weging van maatregelen De Commissie heeft verschillende maatregelen overwogen, en het Centraal Planbureau heeft hiervan een doorrekening gemaakt. Voor het advies heeft de Commissie de verschillende voor- en nadelen van alle instrumenten gewogen, en daarbij rekening gehouden met de stelseldoelen en -vereisten die in hoofd­ stuk i zijn gedefinieerd: de stelseldoelen inkomensbescherming, sociale partici­ patie, arbeidsparticipatie en -activering; en de stelselvereisten voorspelbaarheid, toegankelijkheid, uitvoerbaarheid en houdbaarheid. Uit de doorrekening van het CPB blijkt dat huishoudens het meeste baat hebben bij een verhoging van het wettelijk minimumloon, de bij stand, de huurtoeslag en de kindregelingen. De Commissie is zich ervan bewust dat elke maatregel zowel voordelen als nadelen heeft. Een verhoging van het wettelijk minimumloon legt een steviger bodem in het inkomensgebouw, maar is bijvoorbeeld relatief duur (zeker als alle gekoppelde regelingen meestijgen), kan ten koste gaan van de werkgelegenheid, en de rekening komt ook bij werkgevers terecht. Een bijstandsverhoging is gerichter, maar verkleint de inkomensvooruitgang als mensen van­ uit een uitkering de stap naar werk zetten, waardoor de armoedeval groter wordt.

Rapport

21

Daarbij heeft de Commissie niet onderzocht of invoering van deze maatregelen per 2024 haalbaar is.Een verhoging van de huurtoeslag bereikt veel mensen die op dit moment onder de armoedegrens leven, maar leidt ook tot meer en hogere terugvorderingen. Bij het kindgebonden budget en de kinderbij slag stelt de Com­ missie vast dat het kindgebonden budget meer mogelijkheden biedt om gerichter vorm te geven, terwijl de kinderbijslag eenvoudiger is. Alles overwegende adviseert de Commissie om: 1. Het besteedbaar inkomen van alle huishoudens op sociaal minimum (met én zonder kinderen) te verhogen via een verhoging van het minimumloon, de bijstand of de huurtoeslag. De Commissie heeft daarbij een voorkeur voor een verhoging van het minimumloon of de bij stand, omdat dit inkomen meer zekerheid biedt dan de huurtoeslag. De Commissie neemt echter ook in ogen­ schouw dat het mogelijk niet haalbaar is om het minimumloon of de bijstand te verhogen per 2024, en dat de huurtoeslag ook een aantal voordelen heeft ten opzichte van het minimumloon of de bijstand. Dat kunnen redenen zijn om te kiezen voor een verhoging van de huurtoeslag. 2.

De kinderbijslag of het kindgebonden budget te verhogen, in het bijzonder de bedragen voor oudere kinderen, waarbij een voorkeur voor gerichtheid de keuze voor het kindgebonden budget rechtvaardigt, terwijl een voorkeur voor eenvoudigheid de keuze voor de kinderbijslag rechtvaardigt. 3. Sterker in te blijven zetten op een verlaging van niet-gebruik, zodat zo veel mogelijk mensen ontvangen waar ze recht op hebben.

Twee voorbeeldpakketten: (1) verhoging wettelijk minimumloon, bijstand en kinderregelingen en (2) verhoging huurtoeslag en kindgebonden budget Om het advies te illustreren, heeft de Commissie op basis van CPB-berekeningen twee voorbeeldpakketten opgesteld met maatregelen die het kabinet kan nemen om het besteedbaar inkomen te verhogen. Het uitgangspunt daarbij is dat het inkomen voor alle huishoudtypen toereikend moet zijn voor minimaal noodzakelijke uitgaven. Het is onmogelijk om de maatregelen precies zo in te stellen dat de inkomsten voor elk huishoudtype precies gelijk zijn aan de voorge­ stelde norm. Daarom blijft in de voorbeeldpakketten voor de meeste huishoud­ typen een positief saldo over. Het eerste pakket bevat een verhoging van het wettelijk minimumloon met 7 procent, een verhoging van de bijstand met 94 euro per maand voor alleenstaan­ den en 135 euro per maand voor paren, een verhoging van de kinderbijslag met 90 tot 128 euro per kind per kwartaal (afhankelijk van de leeftijd van het kind) en een verhoging van het kindgebonden budget met 51 tot 62 euro per kind per

22

Een zeker bestaan

maand (afhankelijk van het aantal kinderen in een huishouden). Onderstaande tabel laat zien hoeveel huishoudtypen erop vooruitgaan bij dit pakket. Het tweede pakket bevat een verhoging van de huurtoeslag met 149 euro per maand en een verhoging van het kindgebonden budget met 103 tot 114 euro per kind per maand (afhankelijk van het aantal kinderen in een huishouden). Onder­ staande tabel laat ziet hoeveel hoeveel huishoudens erop vooruitgaan bij dit pak­ ket. Beide pakketten hebben een budgettair effect van circa 6 miljard euro. Tabel 3 Effecten per doorgerekende maatregel voor tien huishoudtypen in extra ontvangen euro’s per maand

-220 -320 -483

Huishoudsaldo zonder maatregelen (flexbudget 6%, ondergemiddelde gemeente)

-94

70

-52

-229

-195

114

42

Effect verhoging bijstand

94

94

94

94

135

135

135

135

0

0

Effect verhoging wml (gedeeltelijk ontkoppeld)

59

59

59

59

84

84

84

84

0

0

Effect verhoging kindgebonden budget

0

51

113

176

0

51

113

176

0

0

Effect verhoging kinderbijslag

0

35

78

121

0

35

78

121

0

0

Huishoudsaldo na maatregelen

59

309

292

221

24

85

90

33

114

42

Koopkrachtverbetering in euro’s per maand

153

239

344

450

219

305

410

516

0

0

Koopkrachtverbetering in % inkomen landelijke regelingen

9%

100A,

13r

16r

9r

nr

14r

16r

0r

0r

Rapport

23

Huishoudsaldo zonder maatregelen (flexbudget 6%, ondergemiddelde gemeente)

-94

70

-52

-229

-195

-220

-320

-483

114

42

Effect verhoging huurtoeslag +149 euro

149

149

149

149

149

149

149

149

149

149

Effect verhoging kindgebonden budget

0

103

216

330

0

103

216

330

0

0

Huishoudsaldo na maatregelen

55

322

313

250

-46

32

45

-4

263

191

Koopkrachtverbetering per maand

149

252

365

479

149

252

365

479

149

149

Koopkrachtverbetering in % inkomen landelijke regelingen

9%

1^

6%

9%

8%

6%

Bron: Eigen berekeningen op basis van de CPB-doorrekening. Er is een kleine mismatch tussen het peiljaar van de huishoudsaldi en de bedragen bij de effecten per maatregel. De huishoudsaldi zijn namelijk uitgedrukt in het prijspeil van 2023, terwijl het CPB in de doorrekening heeft gerekend met het prijspeil van 2024, omdat het kabinet op zijn vroegst in 2024 maatregelen kan nemen om het besteedbaar inkomen te verhogen. De getallen in deze tabel moeten dus worden opgevat als indicatief.

Tot slot Uitgaven als uitgangspunt voor een sociaalminimumnorm zijn een belangrijke beleidswijziging. In Nederland zijn de normbedragen voor het sociaal minimum sinds de jaren zeventig van de vorige eeuw gebaseerd op een inkomensnorm, namelijk het wet­ telijk minimumloon. De algemene bijstand voor een alleenstaande is gelijk aan 70 procent van het netto minimumloon, en voor een paar is dat 100 procent van het netto minimumloon. De vaste verhouding 100:70 tussen netto minimum­ loon en minimumuitkeringen ligt voor de hand vanuit het perspectief van het

24

Een zeker bestaan

stimuleren van arbeidsdeelname. Hiermee wordt geborgd dat de stap van uitke­ ring naar werk door de jaren heen in dezelfde mate lonend blijft (als ook de belas­ tingregels gelijk blijven). Vanuit het perspectief van financiële bestaanszekerheid is een vaste verhouding 100:70 niet vanzelfsprekend. Een bepaald inkomensni­ veau biedt immers geen garantie dat het inkomen voldoende is om rond te kun­ nen komen en mee te doen. In dit rapport stelt de Commissie een norm vast die is gebaseerd op minimaal noodzakelijke uitgaven plus een flexbudget. Dit is een belangrijke paradigmaverschuiving. Deze norm ligt echter niet vast, maar zal steeds opnieuw moeten worden herijkt. Het vaststellen van minimumnormen alleen biedt onvoldoende garantie voor financiële bestaanszekerheid. Daarvoor is ook nodig dat de systematiek van het stelsel van sociale zekerheid voorspelbaarder en toegankelijker wordt, zodat huishoudens in staat worden gesteld gebruik te maken van de voorzieningen waar zij recht op hebben. Ook een goede en toegankelijke infrastructuur voor hulp en ondersteuning is daarbij van belang. Daarover gaat het tweede rapport van de Commissie sociaal minimum.

Rapport

25

26

Een zeker bestaan

1

Financiële bestaanszekerheid en het stelsel van het sociaal minimum

1.1

Aanleiding Er zijn steeds meer signalen dat de bestaanszekerheid van een grote groep men­ sen, waaronder veel kinderen, in het geding is. Veel mensen met een uitkering of met een laag inkomen hebben onvoldoende geld om rond te komen en mee te doen in de maatschappij.1 Steeds meer mensen kunnen geen betaalbare woning vinden. Ook het belang van voedselbanken en andere charitatieve initiatieven op lokaal niveau is de laatste decennia toegenomen. Het zijn ontwikkelingen die erop wijzen dat de overheid onvoldoende in staat is om recht te doen aan arti­ kel 20 van de Grondwet en aan artikel 25 van het Universele Verklaring van de Rechten van de Mens, waarin het recht op bestaanszekerheid is vastgelegd (zie kader 1).2

Kader 1.1

Bestaanszekerheid als overheidszorg: juridisch kader

Grondwet Bestaanszekerheid is als inspanningsverplichting voor de overheid vast­ gelegd in de Grondwet en het verdragsrecht3 en uitgewerkt in de Partici­ patiewet en lokale regelingen. In artikel 20 van de Grondwet staat dat de bestaanszekerheid van de bevolking en de spreiding van welvaart ‘voorwerp van zorg zijn van de overheid’. De Grondwet schrijft ook voor dat de wet regels stelt over de aanspraken op sociale zekerheid. Nederlanders die in Nederland niet in hun bestaan kunnen voorzien, hebben een bij de wet te regelen recht op bijstand van overheidswege. Artikel 20 is een sociaal

1 2 3

Zie ook de papers van de deelnemers aan de hoorzitting over rondkomen van de Tweede Kamer­ commissie Sociale Zaken (link). Hirsch Ballin, Jaspers, Knottnerus en Vinke (red.) (2021) De toekomst van de sociale zekerheid: De menselijke maat in een solidaire samenleving. Den Haag: Boom Juridisch (link). In het internationale verdragsrecht is het recht op sociale zekerheid als (sociaal) grondrecht vastge­ legd in onder meer artikel 25 UVRM, artikel 9 en 10 IVESCR, artikel 34 van het Handvest van de grondrechten van de EU, artikel 12 Europees Sociaal Handvest (ESH) en artikel 26 IVRK. Ook zijn er normstellende bepalingen die aan dit grondrecht nader inhoud geven zoals delen van artikel 12 ESH, de Europese Code inzake sociale zekerheid en Verdrag 102 van de Internationale Arbeidsorganisatie (ILO).

Rapport

27

grondrecht waarvoor de overheid zich moet inspannen, maar laat het aan de wetgever over om vast te leggen wie onder welke omstandigheden welk recht op bijstand heeft.

Universele Verklaring van de Rechten van de Mens Het UVRM geeft een concretere beschrijving van het recht op bestaans­ zekerheid: "Een ieder heeft recht op een levensstandaard die hoog genoeg is voor de gezondheid en het welzijn van zichzelf en zijn gezin, waaronder inbegrepen voeding, kleding, huisvesting en geneeskundige verzorging en de noodzakelijke sociale diensten, alsmede het recht op voorziening in geval van werkloosheid, ziekte, invaliditeit, overlijden van de echtgenoot, ouderdom of een ander gemis aan bestaansmiddelen."

De directe aanleiding voor de instelling van de Commissie sociaal minimum4 is de aangenomen motie van het Tweede Kamerlid Omtzigt c.s. Deze motie “ver­ zoekt de regering om samen met het Nibud een commissie in te stellen die nor­ men voor het bestaansminimum (inclusief sociale participatie) vastlegt inclusief welke toegankelijkheid tot welke voorziening daarvoor nodig is, zoals de aanwe­ zigheid van een betaalbare woning of reiskostenvergoeding voor woon-werkverkeer” (zie bijlage 2).5 Daarnaast is in het coalitieakkoord van het kabinet-Rutte IV afgesproken om iedere vier jaar het sociaal minimum te herijken en vast te stellen of dit toereikend is om van te leven en mee te doen in de samenleving.6

1.2

Opdracht en doel van de Commissie In het instellingsbesluit van 8 juli 2022 heeft de Commissie de opdracht gekregen om onderzoek te doen naar (1) wat verschillende huishoudtypen nodig hebben om rond te kunnen komen, en (2) de systematiek van het sociaal minimum (zie bijlage 3). Onderdeel van die opdracht is ook om te onderzoeken hoe de systema­ tiek beter kan aansluiten op de normen voor het sociaal minimum. In het eerste deel van de opdracht staat de hoogte van het sociaal minimum cen­ traal. Het gaat hierbij om de vraag wat verschillende huishoudtypen nodig heb­ ben om rond te komen en om mee te kunnen doen aan de maatschappij. Daarbij

4 5 6

Kamerstukken II, 2021/22, 35 925 XV, nr. 153 (link). Kamerstukken II, 2021/22, 35 845, nr. 17 (link). Omzien naar elkaar, vertrouwen in de toekomst, zie bijlage bij Kamerstukken II, 2021/22, 35 788, nr. 77 (link).

28

Een zeker bestaan

dient de Commissie vast te stellen welke goederen en voorzieningen minimaal noodzakelijk zijn, en in welke hoeveelheid. De Commissie dient daarbij niet alleen te kijken naar wat huishoudens in theorie nodig hebben, maar ook of die goederen en voorzieningen in de praktijk beschik­ baar en toegankelijk zijn. Ook is het verzoek om in kaart te brengen welke buffers verschillende huishoudtypen nodig hebben om schokken op te vangen. Daarbij is het van belang om onderscheid te maken tussen kleinere incidentele kosten (zoals de reparatie van huishoudelijke apparaten) en grotere collectieve schok­ ken (zoals de huidige prijsschok). Deze vragen moeten beantwoord worden voor verschillende huishoudtypen, zoals alleenstaanden met en zonder kinderen, gezinnen met en zonder kinderen, jongvolwassenen, studenten en mensen die langdurig in een Wet langdurige zorg (Wlz)-instelling verblijven. De Commis­ sie dient tot een onderbouwde selectie te komen van huishoudtypen. Voor inschattingen van de toereikendheid van het sociaal minimum dient de Commissie de minimumvoorbeeldbegrotingen van het Nibud en de referentiebudgetten van het SCP te gebruiken, die ook sociale participatie moeten omvat­ ten, zoals deelname aan sport of sociale activiteiten.

Mogelijk kunnen de bestaande minimumvoorbeeldbegrotingen verrijkt worden met informatie over de daadwerkelijke uitgaven van huishoudens en regionale verschillen. Ook kan de Commissie aanvullend onderzoek uitzetten. De tweede opdracht aan de Commissie is om voorstellen te doen om de systema­ tiek van het sociaal minimum ter verbeteren. Hierbij komen de volgende vragen aan de orde: 1. Hoe is de huidige systematiek van het sociaal minimum tot stand gekomen? 2. Voldoet de bestaande koppeling aan het wettelijk minimumloon om een toe­ reikend sociaal minimum te borgen? 3. Wat is de verhouding tussen de landelijke en gemeentelijke inkomensonder­ steuning? 4. Welke systematiek is in de toekomst nodig om het sociaal minimum vast te stellen? De Commissie dient niet alleen te kijken naar de bijstand, maar ook naar andere vormen van centrale en lokale inkomensondersteuning voor verschillende typen huishoudens. Ook kan de Commissie aandacht besteden aan de fiscaliteit rondom het sociaal minimum, zowel in beschrijvende als normatieve zin.

Rapport

29

Bij het onderzoek naar hoe de huidige systematiek tot stand is gekomen, dient de Commissie te kijken naar: - de uitgangspunten die zijn gehanteerd bij de vorming van het sociaal mini­ mum; - de instrumenten die onderdeel uitmaken van de systematiek; - de knelpunten en veranderingen in de systematiek in de loop der tijd. De Commissie heeft de opdracht gekregen om uiterlijk 30 juni een eindrapport op te leveren aan de Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen. Vervolgens kunnen de regering en het parlement aan de hand van het rapport een standpunt innemen over de vormgeving, hoogte en systematiek van het sociaal minimum.

Eerste en tweede rapport De Commissie heeft moeten vaststellen dat het niet haalbaar was om de ana­ lyse en oplossingen naar de hoogte en de systematiek van het sociaal minimum volledig af te ronden voor 30 juni 2023. Tegelijkertijd ziet de Commissie dat de politieke en maatschappelijke behoefte aan de uitkomsten van het werk van de Commissie groot is. Daarom heeft de Commissie besloten om voor de zomer een eerste rapport uit te brengen, dat voornamelijk ingaat op de hoogte van de nor­ men voor het sociaal minimum. Na de zomer brengt de Commissie een tweede rapport uit met het gehele advies, dat uitgebreider zal ingaan op de systematiek van het sociaal minimum.7

1.3

Kernconcepten en afbakening Brede context van bestaanszekerheid: meer dan alleen inkomen Een richtinggevend concept voor de Commissie is bestaanszekerheid. Bestaans­ zekerheid is een veelomvattend begrip. Bestaanszekerheid gaat niet alleen over voldoende inkomen, maar ook over een goede gezondheid, betaalbare en duur­ zame huisvesting, werk dat loont, een adequate opleiding, gezonde sociale rela­ ties en een zinvol leven.8 Bestaanszekerheid draagt bij aan de brede welvaart van

7 8

Zie de website rijksoverheid.nl (link). Vergelijk ook de omschrijving van Divosa: “Bestaanszekerheid is niet alleen de zekerheid van vol­ doende en voorspelbaar inkomen. Ook zekerheid om betaalbaar te wonen, toegang tot betaalbare zorg en de mogelijkheid om een financiële buffer op te bouwen voor onverwachte uitgaven zijn noodzake­ lijke voorwaarden om de rust en ruimte te vinden die nodig is om je als mens te ontwikkelen en mee te doen in de samenleving” (link). Relevant is ook de recente studie van het SCP (2023) Eigentijdse ongelijkheid (link). Daarin wordt vastgesteld dat niet alleen economisch kapitaal van belang is, maar ook andere hulpbronnen, ‘wie je kent’ (sociaal kapitaal), ‘waar je bij past’ (cultureel kapitaal) en ‘wie je bent’ (persoonskapitaal: gezondheid en aantrekkelijkheid).

30

Een zeker bestaan

burgers.9 In Nederland bestaat een set van arrangementen op het gebied van soci­ ale zekerheid, gezondheidszorg, welzijn, arbeidsbemiddeling, volkshuisvesting en het sociaal domein. Dit beleid is bedoeld om burgers te beschermen tegen de risico’s van de moderne samenleving en om ervoor te zorgen dat zij niet een grens passeren waaronder een behoorlijk bestaan niet mogelijk is. Deze arrangementen zijn tevens bedoeld om mensen kansen te geven zich zo goed mogelijk te ontwik­ kelen.10 Figuur 1.1 Bestaanszekerheid en financiële bestaanszekerheid, schematische weergave Bestaanszekerheid

Financiële bestaanszekerheid Doelen van het stelsel van sociaal minimum brede definitie zoals gevolgd door Commissie sociaal minimum

9 10

Zie de CBS (2022) monitor brede welvaart (link). Zie ook de brede welvaartsindicator, ontwikkeld door Universiteit Utrecht en Rabobank (link). Schuyt, C.J.M (1991) Op zoek naar het hart van de verzorgingsstaat. Leiden: Stenfert Kroese

Rapport

31

Signalen over problemen rond bestaanszekerheid Er zijn signalen dat de bestaanszekerheid in brede zin van een omvangrijke groep mensen in het geding is onder invloed van de flexibilisering van de arbeids­ markt11, de hardnekkigheid van kansenongelijkheid in het onderwijs12, het tekort aan betaalbare woningen13, en het bestaan van sociaal-economische gezondheidsverschillen.14 Het zijn vraagstukken die tijdens de coronapandemie zicht­ baarder zijn geworden.15

Het stelsel van het sociaal minimum moet mensen financieel in staat stellen om een zeker bestaan op te bouwen De Commissie onderschrijft het grote belang van een veelomvattende benade­ ring van bestaanszekerheid. Tegelijkertijd onderkent de Commissie dat het stel­ sel van het sociaal minimum bedoeld is om mensenfinancieel in staat te stellen om een zeker bestaan op te bouwen. Daarom richt dit rapport zich op het vraag­ stuk van financiële bestaanszekerheid. Wel hanteert zij, in lijn met de motie van het lid Omtzigt c.s., een brede opvatting van het stelsel van het sociaal mini­ mum, namelijk dat dit stelsel er niet alleen voor moet zorgen dat burgers in staat zijn te voorzien in elementaire levensbehoeften (zoals voeding, water en ener­ gie), maar ook in maatschappelijke participatie (sociale en culturele activiteiten en sport). Een ander wezenlijk onderdeel is dat burgers buffers moeten hebben voor onverwachte situaties. Onder buffers verstaat de Commissie dat burgers in beginsel geld moeten kunnen reserveren voor noodzakelijke uitgaven en ook dat zij een bufferruimte hebben in hun inkomen om onverwachte uitgaven en prijs­ stijgingen op te kunnen vangen. Buffers hoeven niet altijd individueel te zijn. Wanneer een grote prij sschok collectief plaatsvindt, zoals de recente stijging van energieprijzen, zal die op collectief niveau moeten worden ondervangen.

11

12

13 14

15

32

Commissie-Borstlap (2020) In wat voor land willen wij werken? Naar een nieuw ontwerp voor de regulering van werk. Eindrapport van de Commissie Regulering van Werk. Den Haag: Ministerie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid (link); SER (2021) Zekerheid voor mensen, een wendbare eco­ nomie en herstel van de samenleving, Ontwerpadvies Sociaal-economisch beleid 2021-2025. Den Haag: Sociaal-Economische Raad (link). OECD (2019). PISA 20Ĩ8 Results (Volume II): Where All Students Can Succeed. PISA, OECD Pub­ lishing (link); Onderwijsraad (2019) Doorgeschoten differentiatie in het onderwijsstelsel. Stand van educatiefNederland20Ĩ9. Den Haag: Onderwijsraad (link). Hochtenbach, C. (202 2) Uitgewoond. Waarom het hoog tijd is voor een nieuwe woonpolitiek. Amsterdam: Das Mag; Ministerie van BZK (2022) De Staat van de Corporatiesector 2021 (link). Broeders, D., D. Das, R. Jennissen, W. Tiemeijer en M. de Visser (2018) Van verschil naar potentieel. Een realistisch perspectief op de sociaaleconomische gezondheidsverschillen, WRR Working Paper 7, Den Haag: Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (link). WRR (2020) Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) ^ Koninklijke Neder­ landse Akademie van Wetenschappen (KNAW) (2021) COVID-19: Expertvisies op de gevolgen voor samenleving en beleid. Den Haag: WRR (link).

Een zeker bestaan

Afbakening van bestaanszekerheid binnen de Commissie sociaal minimum De Commissie zal in het rapport soms verwijzen naar het belang van flankerend beleid op beleidsterreinen als volkshuisvesting, gezondheidszorg en het sociaal domein, maar daar niet systematisch op ingaan. Dat gaat de taakopvatting van de Commissie te buiten. De Commissie gaat in haar advies ook niet in op het actuele debat over de loonontwikkeling in Nederland.16 De Commissie onderkent de relevantie van dit debat, maar dit onderwerp maakt geen deel uit van de opdracht van de Commissie. De brede opvatting van het stelsel van het sociaal minimum leidt ertoe dat de Commissie naar drie componenten kijkt die het inkomen van mensen rond het sociaal minimum bepalen: (1) De algemene bijstand, Toeslagenwet en AIO);17 (2) financiële tegemoetkomingen voor specifieke kosten (voornamelijk aanvul­ lende landelijke inkomensregelingen zoals toeslagen) en; (3) aanvullingen door gemeenten (bijzondere bijstand en gemeentelijk minimabeleid). Daarnaast is het van belang dat burgers niet alleen op papier toegang hebben tot voorzieningen zoals zorg en huisvesting, maar er in de praktijk ook gebruik van kunnen maken. Dit betekent dat de Commissie niet alleen kijkt naar het bedrag dat huishoudens nodig hebben, maar ook nadenkt over een stelsel dat voorspelbaar, toegankelijk en uitvoerbaar is en houdbaar is op de langere termijn.

Kader 1.2

Kernbegrippen

Bestaanszekerheid (brede invulling in lijn met UVRM) Een levensstandaard die ten minste voorziet in noodzakelijke levensbe­ hoeften (zoals voeding, kleding en onderdak) en daarbij een goede gezond­ heid, werk dat loont, een adequate opleiding, gezonde sociale relaties en een zinvol leven, in de wetenschap dat er voorzieningen zijn in geval van werkloosheid, schulden, ziekte, invaliditeit, overlijden van de echtgenoot, ouderdom of een ander gemis aan bestaansmiddelen.

16

17

Zie Borstlap (2023) Als we de arbeidsmarkt niet grondig moderniseren zullen de ambities van het kabinet stranden. De Volkskrant, 23 november 2022 (link); Cantillon, B. (2021) Het armoedevraag­ stuk en de tragiek van de welvaartstaat: zeven voorstellen voor een nieuw sociaal contract. p. 46. (link); FD (2022): Dutch miracle vraagt anno 202 2 om hogere lonen en langer werken. 17 november 2022 (link). In het onderhavige rapport van de Commissie sociaal minimum wordt voornamelijk gekeken naar de bijstandsuitkeringen voor alleenstaanden en paren van 21 jaar of ouder, al dan niet met jonge kin­ deren. In het tweede rapport zal de Commissie nader ingaan op bijzondere situaties, bijvoorbeeld de normen voor jongeren tussen 18 en 21 en kostendelers.

Rapport

33

Financiële bestaanszekerheid (brede invulling) Burgers moeten beschikken over voldoende financiële middelen om te voorzien in elementaire levensbehoeften (zoals voeding, water en energie), maar ook in maatschappelijke participatie (sociale en culturele activiteiten en sport). Burgers moeten kunnen beschikken over voldoende financiële buffers om onverwachte uitgaven op te vangen.

Sociaal minimum/wettelijk bestaansminimum Het sociaal minimum is het minimale bedrag dat mensen nodig hebben om in hun levensonderhoud te kunnen voorzien. In de praktijk bestaat de kern van het sociaal minimum uit de bijstandsuitkering en het AOW-pensioen. Het bedrag is afhankelijk van de leefsituatie (o.m. alleenstaand, samen­ wonend met partner, kostendelend) en leeftijd.

Minimumuitkering Minimumuitkeringen is de verzamelnaam van verschillende uitkeringen op de hoogte van het sociaal minimum. De belangrijkste zijn: -

Bijstandsuitkering: De belangrijkste minimumuitkering is de bijstand. Deze uitkering is voor mensen zonder andere inkomsten. Mensen met een inkomen uit werk dat lager is dan het sociaal minimum kunnen een aanvulling krijgen vanuit bijstand, zodat hun inkomen uitkomt op het

-

niveau van het sociaal minimum. Aanvullende inkomensvoorziening ouderen (AIO): De meeste ouderen hebben recht op AOW. Voor hen is de AOW in praktijk de minimumuit­ kering. Ouderen die geen recht hebben op AOW of ouderen met een onvolledige AOW-opbouw kunnen een beroep doen op de Algemene inkomensvoorziening ouderen (AIO). Deze uitkering vult het inkomen

-

aan tot het niveau van het sociaal minimum. Toeslagenwetuitkering: Mensen met een uitkering die wordt uitbetaald door het UWV (zoals de WW, WIA of Ziektewet) en waarbij de uitke­ ring lager is dan het sociaal minimum, kunnen een beroep doen op de Toeslagenwet. Deze uitkering vult het inkomen aan tot het niveau van het sociaal minimum.

Het stelsel van het sociaal minimum 1.

Het wettelijk sociaal minimum (minimumuitkering: algemene bijstand

en AOW); 2. Aanvullende landelijke inkomensregelingen zoals toeslagen; 3. Aanvullende lokale regelingen zoals bijzondere bijstand en gemeente­ lijk minimabeleid.

34

Een zeker bestaan

Sociale minima Huishoudens met een inkomen op het niveau van het sociaal minimum (bijstandsniveau).

De brede opvatting van het stelsel van het sociaal minimum dat de Commis­ sie hanteert, sluit aan bij het onderzoek dat Nibud en SCP samen met het CBS verrichten ten behoeve van een nieuwe armoedegrens op basis van referentiebudgetten. De armoedecijfers van SCP op basis van het niet-veel-maar-toereikendbudgeť8 en de nieuwe minimumvoorbeeldbegrotingen van Nibud vormen een bouwsteen voor de analyse in de volgende hoofdstukken, omdat ze actuele, empirische inzichten opleveren over de toereikendheid van het huidige soci­ aal minimum en van buffers om te kunnen omgaan met onverwachte situaties. Daarnaast zullen we gebruikmaken van ander onderzoek, waaronder studies naar de gevolgen en oorzaken van financiële bestaansonzekerheid. We besteden ook aandacht aan de schuldenproblematiek in relatie tot het stel­ sel van het sociaal minimum. Nederland telt een groot aantal huishoudens met problematische schulden, die daardoor een inkomen hebben dat lager is dan de minimumnormen van de bijstand. De oorzaken van problematische schulden zijn divers en de oplossing daarvan ligt voor een belangrijk deel buiten het stel­ sel van het sociaal minimum. Schuldenproblematiek komt in dit rapport aan de orde als een vorm van ontoereikendheid van het sociaal minimum.

Betalings­ verplichtingen, beslag op het inkomen of een gemeentelijke of wettelijke schuld­ regeling kunnen huishoudens in een situatie van ontoereikendheid brengen, omdat het feitelijk te besteden inkomen lager is dan het sociaal minimum. Ten slotte onderkent de Commissie dat het schrijven van dit rapport in een zeer specifiek tijdsgewricht heeft plaatsgevonden. Uit de ontwikkelingen in het afge­ lopen jaar zijn lessen te trekken over de noodzaak van incidentele maatregelen die zijn getroffen in verband met energiezekerheid. Dit laat zien dat er externe factoren kunnen zijn waartegen een stelsel van het sociaal minimum niet is opgewassen. Ook daar zullen wij bij stilstaan.

1.4

Beoordelingskader Om de toereikendheid van het huidige stelsel van het sociaal minimum vast te stel­ len, beoordeelt de Commissie in hoeverre de huidige regelingen en alternatieve

18

Zie SCP (2019) Armoede in kaart (link).

Rapport

35

voorstellen de inhoudelijke doelen en stelselkenmerken van bestaanszekerheid garanderen. Daarbij onderscheidt de Commissie drie doelen: inkomensbescherming, sociale participatie en arbeidsdeelname en activering. Tussen deze drie doelen kunnen spanningen bestaan: een te grote nadruk op arbeidsdeelname en activering kan bijvoorbeeld ten koste gaan van de inkomensbescherming.19 Omgekeerd kan een te nadrukkelijk accent op inkomensbescherming arbeids­ deelname in de weg staan.20 Er is echter niet altijd sprake van een afruil tussen de drie doelen. De Commissie ziet arbeidsparticipatie gedeeltelijk in het verlengde van inkomensbescherming. Als mensen erop kunnen vertrouwen dat het aan­ vaarden van werk geen onverwachte gevolgen heeft voor hun inkomen zal dat de overgang naar werk vergemakkelijken. Omgekeerd geldt dat langdurige onzeker­ heid over inkomen de opbouw van een stabiel bestaan belemmert, waardoor de stap naar werk moeilijker wordt. Daarnaast benadrukt de Commissie het belang van wederkerigheid. Tegenover het recht op inkomensbescherming en sociale participatie dient ook een ade­ quate inspanning van burgers te staan. Van hen mag worden verwacht dat zij zich inspannen om in hun eigen onderhoud te voorzien.

Wie dat niet op eigen kracht kan, dient ondersteuning te krijgen; wederkerigheid impliceert immers ook dat het collectief ondersteuning biedt waar dat nodig is.21 En voor wie niet in staat is een plek te vervullen op de reguliere arbeidsmarkt dienen beschutte vormen van werk beschikbaar te zijn of mogelijkheden tot het verrichten van vrijwilligers­ werk. Naast de drie doelen onderscheidt de Commissie vier stelselvereisten: voorspel­ baarheid, toegankelijkheid, uitvoerbaarheid en houdbaarheid. Ook tussen deze vier kenmerken kunnen spanningen bestaan. Het vergroten van toegankelijk­ heid kan in de context van een complex stelsel bijvoorbeeld op gespannen voet staan met uitvoerbaarheid, omdat het voor uitvoerders lastig is om alle rechtheb­ benden te bereiken als er veel verschillende regelingen zijn die allemaal anders in elkaar zitten. En maatregelen die het stelsel eenvoudiger en dus voorspelbaarder maken, kunnen gepaard gaan met minder mogelijkheden om gericht lage inko­ mens te ondersteunen, waardoor de houdbaarheid in het geding kan zijn, van­

19 20

21

Hirsch Ballin et al. (2021). Van der Veen, R. van (2023) Sturing van de arbeidsmarkt en van arbeidsparticipatie. Een (deels) bestuurskundige agenda voor de toekomst. In: Overmars, T., Honingh, M. & Noordegraaf, M. (red) Maatschappelijke bestuurskunde. Den Haag: Boom. pp. 169-189. Zie Commissie-Borstlap (2020).

36

Een zeker bestaan

wege hoge kosten of minder maatschappelijk draagvlak. De uitdaging is om een juiste balans te vinden tussen de vier stelselkenmerken.