2022-37 Raadsinformatiebrief Nationaal Programma Landelijk Gebied-Stikstof.pdf - bijlage 1.pdf

De komende maanden werkt IenW dit met betrokken departementen en medeoverheden nader uit. In september informeert IenW de Tweede Kamer over de invulling hiervan en positionering ten opzichte van programma’s zoals het NPLG. • Op basis van de twee beleidskeuzes, stikstof en water en bodem sturend, ontstaan vervolgens belangrijke inzichten voor de landbouw en het perspectief dat in gebieden voor de verschillende sectoren ligt. Specifiek hierover is ook in de Ruimtelijke Ordeningsbrief van 17 mei 2022 aangegeven wat in het NPLG wordt uitgewerkt. Dit perspectief bestaat er uit dat er gebieden zijn die uitstekend geschikt zijn voor landbouw en gebieden waar landbouwextensivering of verplaatsing van landbouw voor de hand ligt. Het gaat daarbij om de contouren, niet om uitwerking op perceelsniveau, dat is een gebiedsgerichte uitwerking. Afhankelijk van de visie van de ondernemer en de (vaak gebiedspecifieke) omstandigheden van het bedrijf, zal de ondernemer een ontwikkelpad voor het bedrijf moeten bepalen. Dit pad kan gericht zijn op innovatie, extensivering, omschakelen naar nieuwe vormen van landbouw, of verplaatsing of beëindiging van het bedrijf. Samen met het toekomstperspectief landbouw wordt uitgewerkt welke voorwaarden en ondersteuning voor verschillende ontwikkelpaden nodig en mogelijk zijn.

29

Deze drie structurerende keuzes zijn ook opgenomen als ‘richtingen’ in het voorgaande doelenplaatje. Onderdeel van de structurerende keuzes wordt ook de verbetering van omgevingskwaliteit in brede zin. De consequenties van de structurerende keuzes kunnen drieledig zijn: • Ze zijn direct sturend: het Rijk maakt een keuze die consequenties heeft voor de gebiedsprogramma’s (waar het structurerende keuzes betreft die onvermijdelijk zijn om gebiedsgerichte doelen te bereiken); • Ze zijn indicatief maar bevatten wel scherpe randvoorwaarden die meegegeven worden aan de gebiedsprogramma’s; • Ze laten de verdere uitwerking over aan de regionale overheden en bevatten ruimere randvoorwaarden; Met de regionale overheden wordt komende maanden het gesprek gevoerd over welke mate van sturing op de structurerende keuzes nodig is vanuit het Rijk om de regionale doelen te kunnen halen en welke bandbreedte er is voor provincies om zelf een uitwerking te maken. Onderdeel van dat gesprek is ook hoe wordt omgegaan met de uitwerking van de keuzes op de kaart. Opties daarbij zijn: 1. Een op kaart uitgewerkte ruimtelijke uitwerking vanuit het Rijk (contouren, niet op perceelsniveau want dat is gebiedsgericht maatwerk). De ruimtelijke uitwerking is leidend in de ontwikkelrichting van het gebied (hier kan niet van afgeweken worden); 2.

Een globaal op kaart uitgewerkte ruimtelijke uitwerking die volgt uit het principe ‘water en bodem sturend’, de natuurdoelen en de regionale stikstofdoelstellingen. Deze ruimtelijke uitwerking is indicatief, een visualisering van de ontwikkelingsrichting en het perspectief voor gebieden. Het gaat bij een indicatieve uitwerking vooral om het schetsen van de randvoorwaarden ten aanzien van samenhang en kwaliteit, in ruimtelijke concepten, waarbij de provincie keuzes kan maken over de inrichting. Grofweg zijn er drie fases tot en met oktober die in detail verder invulling moeten krijgen. Tot en met juni verzamelen en uitdiepen concept keuzes in relatie tot de doelen en concretiseren ruimteclaims water, natuur, klimaat, landbouw. In de periode juli en augustus vertaling naar ruimtelijke concepten en richtinggevende uitspraken en uitwerken van de betekenis van ruimtelijke claims in relatie tot andere functies en voor het perspectief landbouw. In de periode september en oktober beschikbaar hebben van de formulering van keuzes en doelen voor de regionale overheden.

Ruimtelijke uitwerking structurerende keuzes Voor de stikstofaanpak heeft het RIVM in opdracht van het Rijk een kaart gebruikt met daarin een ruimtelijke uitwerking. Deze kaart is als scenario voor de stikstofaanpak en voor het uitwerken van de regionale stikstofdoelen gebruikt. Om de verbreding naar de andere opgaven te maken is onderstaande kaart doorontwikkeld, de kaart is nog niet eerder extern gepubliceerd. De belangrijke elementen van de integrale gebiedsgerichte benadering – natuur, stikstof, water en klimaat – hebben al een plek in de kaart, maar nadere uitwerking is nog wel nodig. De voorziene uitbreiding van natuurareaal zit bijvoorbeeld nog niet verwerkt in de kaart. Voor het NPLG kan de kaart helpen om de structurerende keuzes scherp te stellen, en de kaart kan een rol vervullen bij de gebiedsprocessen. Onderscheid tussen landbouwgebieden met verschillende ontwikkelperspectieven en sturen op de inrichting daarvan geeft bewoners en ondernemers in gebieden handelingsperspectief voor de lange termijn. Het geeft ook de overheden richting en daarmee handelingsperspectief voor gebieden en in het zoeken naar en verfijnen van instrumenten.

30

—

Structurerende keuzes, (regionale) doelen en uitgebreide toelichting stikstof

Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied

Globale ruimtelijke weergave van condities water, bodem, natuur en stikstof in relatie tot landbouw Landbouwgebieden met minder beperkingen vanuit water, bodem, natuur en stikstof Transitiegebieden Extensiveringsgebieden: Veenlandschappen Extensiveringsgebieden: 1000m en 2000m buffer om Natura 2000gebieden Gebieden met potentie voor grote stikstofreductie voor heel Nederland Natuurgebieden en Natura 2000gebieden Waterlichamen Kaderrichtlijn Water* Greenports Risico op verzilting landbouwgrond (grensvlak zoet-brak grondwater <10m onder maaiveld)

Bebouwd- semi-bebouwd- en recreatiegebied *Omwille van de leesbaarheid van de kaart zijn kleine KRW waterlichamen in en rond Waterland niet weergegeven

Kaart 4: Globale ruimtelijke weergave van condities water, bodem, natuur en stikstof in relatie tot landbouw

Verwachte consequenties Met de geschetste doelen en structurerende keuzes tekent zich nu al een aantal consequenties af om rekening mee te houden, vooruitlopend op de keuzes in oktober: 1. Om suboptimale keuzes te voorkomen werken de provincies de gebiedsprogramma’s integraal en gebiedsgericht uit. Dat resulteert in structurerende keuzes, die beschrijven welke activiteiten voor het functioneren van het water- en bodemsysteem wel of

31

niet wenselijk zijn. Zo kan het verplaatsen van een bedrijf weliswaar helpen om de stikstofdepositie in een gebied omlaag te brengen, maar haalt dit weinig uit voor de klimaatdoelen en kan het een negatief effect hebben op de luchtkwaliteit in het gebied waar het bedrijf naartoe wordt verplaatst. Ook kun je in veenweidegebieden broeikasgassen terugdringen door vernatting, extensivering en afwaardering, maar daar moet dan wel voldoende zoet water voor beschikbaar zijn. In de beekdalen op de hoge zandgronden zijn de doelen uit de Kaderrichtlijn Water (KRW) juist meer maatgevend. Brede bufferstroken langs beken zijn al als maatregel opgenomen in het addendum bij het 7e Nitraatactieprogramma. Daarmee worden de KRW-doelen voor stikstof en fosfaat in de beken waarschijnlijk al bereikt voor wat betreft de landbouwopgave. Ten slotte is het bijvoorbeeld ongewenst als veeteelt op de zandgronden wordt vervangen door (tijdelijke) uitspoelingsgevoelige gewassen die veel water en/of gewasbeschermingsmiddelen vragen, zoals lelies. Deze voorbeelden illustreren het belang van een integrale aanpak en hoe de doelstellingen in samenhang moeten worden bezien vanwege de bovenliggende doelstellingen zoals de instandhoudingsdoelstellingen in de VHR en de doelstellingen van de KRW. 2.

Het klimaatdoel voor de landbouw in 2030 kan alleen gerealiseerd worden met een substantiële vermindering van de uitstoot vanuit de veeteelt, wat maar deels lukt met technische maatregelen, zoals het PBL eerder heeft aangegeven in rapportages. In het coalitieakkoord is een emissiereductie van ongeveer 5 Mton gekoppeld aan de integrale aanpak in het landelijk gebied. De klimaatopgave voor de glastuinbouw maakt hier geen onderdeel van uit. 3. De inzet met het 7e Nitraatactieprogramma, het coalitieakkoord en het voorziene toekomstige mestbeleid is om de melkveehouderij binnen tien jaar volledig grondgebonden te maken. Daarbij hoort een aanzienlijk areaal (deels permanent) grasland. Dit zal resulteren in extensivering van de bedrijven, die minder mest plaatsen. Dit heeft naar verwachting een positief effect op de waterkwaliteit in de betreffende gebieden. 4. Bij goed voor landbouw geschikte grond met minder beperkingen vanuit water, bodem, natuur en stikstof moet breed ruimtelijk afgewogen worden of die in gebruik kan blijven voor landbouw, en dit moet op gemeentelijk niveau ruimtelijk vastgelegd worden. Waar de omstandigheden minder gunstig zijn voor landbouw, is het belangrijk dat boeren hun bedrijfsvoering aan kunnen passen en daarvoor een structureel bedrijfseconomisch perspectief kunnen ontwikkelen. 5.

We sturen op het realiseren van de instandhoudingsdoelen van de Vogel- en Habitatrichtlijn (VHR) en we anticiperen daarbij op nieuwe EU-regelgeving. De huidige afspraken (Natuurpact, programma Natuur) zijn daarvoor ontoereikend. Het Rijk gaat daarom samen met provincies in gesprek over het VHR-doelbereik, en hierover voor de periode tot en met 2035 concrete afspraken maken. Provincies moeten er in hun gebiedsprogramma’s nu al rekening mee houden dat ze op termijn de doelen moeten halen. Om te gaan voldoen aan de VHR moeten natuurgebieden worden uitgebreid en de kwaliteit van de natuur omhoog. Het gaat niet alleen om extra areaal, maar ook om zo’n 10% groen-blauwe dooradering van het agrarisch landschap om noodzakelijke verbindingen tussen natuur, landbouw en water te leggen. De inzet is daarbij eveneens om overgangsgebieden rond Natura 2000-gebieden te realiseren.

32

—

Structurerende keuzes, (regionale) doelen en uitgebreide toelichting stikstof

Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied

Gerelateerde passages uit de Kamerbrief perspectieven voor agrarische ondernemers (juni 2022) (Vrijwillig) stoppen Het staat vast dat in de omgeving van zeer overbelaste Natura 2000-gebieden, veenweidegebieden met een vernattingsopgave en in de kwetsbare beekdalen op de hoge zandgronden ingrijpende keuzes gemaakt moeten worden om de milieubelasting voldoende te reduceren. Binnen de gebiedsgerichte aanpak is er niet voor alle boeren toekomst. Tot nu toe leidt de afname van het aantal ondernemers niet of nauwelijks tot een afname van de productiecapaciteit omdat die in veel gevallen wordt overgenomen door andere ondernemers. Maar met name in de gebieden waar de druk op het milieu en de natuur heel groot is, zal de productiecapaciteit moeten afnemen. Dat geldt vooral voor de veehouderij, al kan bedrijfsbeëindiging ook binnen de plantaardige sectoren een realistisch scenario zijn met name voor het realiseren van waterkwaliteitsdoelen. De kaders die op gebiedsniveau bepalen welke ruimte er voor de landbouw blijft, volgen uit het NPLG, waarvoor de minister voor Natuur en Stikstof eerste verantwoordelijkheid draagt. Wij trekken dan ook samen op om waar nodig of gewenst is agrariërs te ondersteunen bij de beëindiging van hun bedrijf. Extensiveren Bij extensiveren gaat het om het verminderen van het aantal dieren per hectare of in een stal.

Vaak gaat extensivering samen met technische innovatie. In de plantaardige sector kan dat door een ruimere vruchtwisseling met meer maaigewassen. Extensivering maakt ook agrarisch natuur- en landschapsbeheer, het versterken van groenblauwe dooradering en aanleggen van bufferstroken langs sloten mogelijk. In veenweidegebieden, Natura 2000-gebieden, grondwaterbeschermingsgebieden, de kwetsbare beekdalen en overgangsgebieden rond Natura 2000-gebieden zijn de opgaven het grootst. Agrariërs hebben hier te maken met meer bedrijfsbeperkingen of minder ontwikkelingsmogelijkheden. Extensivering van de bedrijfsvoering is dan de meest geëigende route voor de landbouw. Bedrijfsverplaatsingen Voor agrarische ondernemers die economisch goed presteren, maar die hun bedrijfsvoering niet in overeenstemming met de opgave voor het gebied kunnen brengen, kan bedrijfsverplaatsing een optie zijn. Bedrijfsverplaatsing is geen makkelijk proces en vergt een maatwerkaanpak bij het opstellen van de gebiedsprogramma’s en een afgestemde aanpak met provincies met vrijvallende gunstig gelegen bedrijfslocaties. In het NPLG zal dit nadere uitwerking krijgen.

Het ligt het meest voor de hand dat die situatie zich voordoet in kwetsbare gebieden waar de opgaven voor de ecologische doelen groot zijn, (zoals in de zones rondom zwaarbelaste stikstofgevoelige natuurgebieden, in de veenweidegebieden met een vernattingsopgave of in kwetsbare beekdalen) of bijvoorbeeld in waterrijke en veedichte gebieden. In de Kamerbrief staat dit uitvoeriger beschreven met de instrumenten om dit te ondersteunen.

33

1 Inleiding

2 Verwachte ontwik­keling van de stikstof­depositie

3 Doelen: vertaling omgevings­waarden en tussendoelen

5 Maatregelen voor natuurverbetering

6 Verwachte sociaal­economische effecten

7 Verwachte gevolgen op bereiken instandhoudingsdoelstellingen

8 Monitoring

9 Bijsturing

Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied

4 Status: Programma als uitwerking Nationale Omgevingsvisie

35

Het NPLG is aangekondigd in de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) en opgenomen in het coalitieakkoord. De term ‘programma’ komt voort uit de Omgevingswet. Zo’n programma is een inhoudelijk beleidsdocument dat het beleid in een omgevingsvisie verder uitwerkt en (thematisch) beleid beschrijft voor de inrichting van de ruimte. Het NLPG doet dit voor de NOVI. Het NPLG is enerzijds een programma-aanpak in brede zin, is interbestuurlijk en omvat het gebiedsgerichte samenwerken en leren. Anderzijds wordt het NPLG een programma in enge zin dat door het kabinet wordt vastgesteld. Daarin worden onder meer de structurerende keuzes gemaakt, de doelen aangegeven waarop gestuurd gaat worden en wordt aangegeven welke middelen er vanuit het Rijk beschikbaar zijn. Gemeenten, provincies, waterschappen en het Rijk vervullen binnen het NPLG alle vier een rol bij het realiseren van de transitie van het landelijk gebied.

Zelfbindend en kaderstellend Als programma in enge zin is het NPLG zelfbindend voor het Rijk en daarmee kaderstellend voor besluiten van het Rijk. Het kan daarnaast ook de inhoudelijke inslag geven om – via verschillende algemene maatregelen van bestuur – doorwerking te realiseren naar de plannen van provincies en gemeenten. Een voorbeeld is een verplichting aan een gemeente om in bepaalde gebieden specifieke activiteiten alleen onder voorwaarden toe te laten. Ook wordt een gebiedsgerichte aanpak onderdeel van het programma en worden daarin afspraken met provincies gemaakt. Een procedure voor de milieueffectrapportage (planMER) is vereist om de milieueffecten van het programma in beeld te brengen.

Definitie landelijk gebied Het NPLG volgt de definitie landelijk gebied van het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP). Het gaat over heel Nederland, uitgezonderd het stedelijk gebied en de grote wateren. De relatie stad-regio (synergie en interactie) is van belang, evenals de relatie tussen het begrensde Natuurnetwerk Nederland en het overige landelijke gebied.

36

—

Status: Programma als uitwerking Nationale Omgevingsvisie

Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied

37

1 Inleiding

2 Verwachte ontwik­keling van de stikstof­depositie

3 Doelen: vertaling omgevings­waarden en tussendoelen

4 Maatregelen en beleid voor vermindering stikstofdepositie

6 Verwachte sociaal­economische effecten

7 Verwachte gevolgen op bereiken instandhoudingsdoelstellingen

8 Monitoring

9 Bijsturing

Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied

5 Rijksbrede, inter­ bestuurlijke en maatschappelijke samenwerking

39

Als interbestuurlijk programma wordt het NPLG ontwikkeld en uitgevoerd door het Rijk, samen met provincies, waterschappen, gemeenten en maatschappelijke partners. Onder aanvoering van het Ministerie van LNV en het Interprovinciaal Overleg (IPO) wordt samengewerkt in een regieorganisatie Realisatie Transitie Landelijk Gebied. Deze heeft als missie Rijk, provincies en andere overheden in staat te stellen om te komen tot een succesvolle en slagvaardige uitvoering van de transitie van het landelijke gebied volgens de in het NPLG opgenomen doelen. Het Rijk stuurt aan de voorkant via het NPLG en vervolgens neemt de provincie – als gebiedsautoriteit voor het landelijk gebied – het voortouw over. De provincie werkt samen met de andere overheden en maatschappelijke partijen de maatregelen uit in gebiedsprocessen om de doelen uit het NPLG te realiseren. Afspraken worden vastgelegd in brede gebiedsprogramma’s per provincie. Gezien de urgentie van de opgaven moet dit onontkoombaar (‘gegarandeerd’) worden vastgelegd, waarover meer in paragraaf 7. De bestaande kaders voor de beoordeling van de gebiedsplannen PSN, worden geactualiseerd zodat deze passend zijn bij de integrale ambities van het NPLG.

Deze actualisatie omvat naar verwachting onder meer de doelen per provincie, de structurerende keuzes, het minimale detailniveau van de programma’ s, een gebiedsindeling, en het perspectief voor de landbouw per gebied.

Commitment en continu leren De kern van interbestuurlijk gebiedsgericht werken is dat de bestuurlijke afspraken commitment hebben van alle vier de overheden. En dat zij samenwerken voor realisatie van opgaven vanuit de eigen rol en verantwoordelijkheid en met het bijpassende instrumentarium. De verschillende overheden hebben elkaar nodig om de complexe opgaven te realiseren. Kennis en onderzoek zijn daarbij onmisbaar. Daarbij is het belangrijk continu te evalueren en leren, en het geleerde toe te passen. Ervaringen en lessen uit het verleden, waaronder uit de evaluatie reconstructie zandgebieden, worden waar mogelijk meegenomen in de verdere ontwikkeling van het NPLG.

Schakelen tussen bestuursniveaus Door de aard van het NPLG zet het Rijk geld, capaciteit, kennis en instrumenten in om met de medeoverheden mee te denken en oplossingen mogelijk te maken. Bovendien moet het Rijk meer gebiedsgericht en samenhangend werken, wat in de samenwerking vraagt om ‘schakelen’ tussen de bestuursniveaus, om zo samen beleid te maken én dit samen effectief uit te voeren. In de brede gebiedsprogramma’s komen de resultaten bij elkaar. Hoewel het noodzakelijk is om vraagstukken in samenhang te bezien en op te pakken, is het ook belangrijk om selectief te zijn. Want te veel integraliteit gaat ten koste van de voortgang. In het NPLG worden de structurerende keuzes, de (regionale) doelen en de kaders voor de brede gebiedsprogramma’s vastgesteld na goed overleg met provincies en andere medeoverheden.

Rol regieorganisatie Bij de inzet van middelen en uitvoeringsinstrumenten zal behoefte ontstaan aan een geïntegreerde aanpak, omdat veel instrumenten nu nog zijn ontwikkeld voor het bereiken van een specifiek (sectoraal) doel. Zowel voor geldstromen als voor andere (wettelijke) instrumenten geldt dat nader moet worden onderzocht hoe die voldoende toegesneden kunnen worden op een cross-sectorale of themadoorsnijdende toepassing, als dat voor een samenhangende benadering van de opgaven en belangen in de gebieden nodig is. Juist hiervoor is de nieuwe regieorganisatie Realisatie Transitie Landelijk Gebied bedoeld. In deze regieorganisatie komen een partnerrol en een regierol samen. Bij de partnerrol past een 40

—

Rijksbrede, interbestuurlijke en maatschappelijke samenwerking

Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied

horizontale werkwijze, gericht op samenwerking tussen overheden en andere belangrijke spelers. Voorbeelden zijn kennis delen, uitvoeringscapaciteit organiseren en producten en diensten ontwikkelen. Bij de regierol past juist een verticale werkwijze, gebaseerd op gemeenschappelijke kaders gericht op het halen van de NPLG-doelen in de uitvoering, focus op monitoring van de voortgang, het extern laten toetsen van de programma’s, het via spelregels organiseren van een beheerst besluitvormingsproces voor het vrijgeven van de middelen en het zo nodig interveniëren, signaleren en/of escaleren naar bestuurlijk niveau.

Financiële slagkracht Om samenhangende programma’s per provincie te genereren is financiële slagkracht nodig. In het coalitieakkoord kondigt de coalitie aan dat er tot en met 2035 24,3 miljard wordt vrijgemaakt voor het onontkoombaar halen van de doelen. Het kabinet stelt een Transitiefonds landelijk gebied en natuur in, waarlangs die middelen zullen worden uitgegeven. Met dit fonds wil het kabinet zelf landelijke maatregelen nemen en meebetalen aan maatregelenpakketten van medeoverheden op basis van samenhangende programma’s per provincie. In paragraaf 7 wordt dit uitvoerig toegelicht.

Betrokken departementen De minister voor Natuur en Stikstof is de eerstverantwoordelijke minister voor het NPLG. De Ministeries van LNV, IenW en BZK zijn gezamenlijk opdrachtgever vanwege hun inhoudelijke verantwoordelijkheid voor onderdelen van het NPLG. Vanwege de inhoudelijke samenhang is het NPLG breed georganiseerd vanuit drie departementen, in nauwe samen­ werking met de medeoverheden. De verbinding met de maatschappelijke organisaties zal onder andere via het maatschappelijk platform landelijk gebied en stikstof goed gelegd worden.

Afstemming en inspraak Interbestuurlijke afstemming vindt plaats met (de koepels van) provincies, waterschappen en gemeenten, mogelijk via een (verbreding van) het bestaande Bestuurlijk Overleg stikstof. Gezien de grote uitdagingen, de kansen, maar ook de moeilijke keuzes, is het voeren van het onderlinge bestuurlijke gesprek belangrijk, ook met het oog op de verkiezingen van provincies en waterschappen in maart 2023. Bij de regionale uitwerking is verbinding met alle provincies, waterschappen en gemeenten uiteraard noodzakelijk. Dit krijgt onder andere invulling via regiosessies, waarbij het gaat om inhoud, proces en draagvlak. Het gebiedsproces krijgt uiteraard invulling samen met de maatschappelijke partners in het gebied. Zorgpunten zijn de beperkingen in beschikbare capaciteit en het effectief integraal laten werken van de verschillende sectorale aanpakken. Dit stelt dus eisen aan de wijze van organiseren. Parallel vindt communicatie naar bredere doelgroepen plaats. Uiteraard vindt ook formele inspraak plaats op bijvoorbeeld het planMER en in gebiedsprocessen.

Evalueren en leren Aard, urgentie, omvang, onderlinge verwevenheid en complexiteit van opgaven (transitiekarakter) en de vele betrokken partijen vragen om leren over de hele linie. Belemmeringen waar de partijen in de gebiedsprocessen tegenaan lopen moeten zo snel mogelijk benoemd en opgelost worden, ook waar escalatie op rijksniveau nodig is. Het NPLG draagt hieraan bij met een lerende aanpak van doen, samen ervaren, evalueren en beter doen. De regieorganisatie krijgt hier een belangrijke rol bij. Het leren krijgt een interbestuurlijk vormgegeven plek met onder meer systematische uitwisselingen, lerend opgavegericht netwerk en een stevige verbinding tussen beleid en uitvoering. Evaluatie en monitoring worden lerend ingestoken. Als onderdeel hiervan is het PBL gevraagd om een lerende evaluatie uit te voeren. 41

1 Inleiding

2 Verwachte ontwik­keling van de stikstof­depositie

3 Doelen: vertaling omgevings­waarden en tussendoelen

4 Maatregelen en beleid voor vermindering stikstofdepositie

5 Maatregelen voor natuurverbetering

7 Verwachte gevolgen op bereiken instandhoudingsdoelstellingen

8 Monitoring

9 Bijsturing

Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied

6 Samenhang NPLG en andere trajecten in het landelijk gebied

43

Bij de relatie tussen het NPLG en andere rijksprogramma’s is er onderscheid tussen: a. Brede ruimtelijke programma’s, zoals de NOVI, waar een regierol ligt voor het afstemmen van de grote ruimtelijke vraagstukken b. Programma’s die inhoudelijk sterke samenhang vertonen en waarmee landelijk en op gebiedsniveau intensieve samenwerking nodig is c. Programma’s met ruimtelijke impact vanuit andere vraagstukken, waarmee afstemming nodig is In onderstaande kaders zijn voorbeelden van concrete programma’s benoemd en is de wijze waarop NPLG de verbinding vormgeeft verder geconcretiseerd. Goed lopende programma’s moeten vooral doorlopen en niet vertragen. Het NPLG voegt ontbrekende elementen toe en zorgt waar nodig voor de verbinding tussen lopende programma’s en nog ontbrekende opgaven. Ook van goed lopende governance van gebiedsgerichte programma’s kan goed gebruik gemaakt blijven worden, denk aan het Deltaprogramma en de Regionale Bestuurlijke Overleggen van de KRW. En benut bijvoorbeeld de gebiedsdossiers die de provincies met de drinkwaterbedrijven hebben opgesteld om drinkwaterbronnen te beschermen.

A. Brede ruimtelijke programma’s met een regierol Structurerende keuzes rond de woningbouwopgave, bedrijventerreinen, infrastructuur, datacenters en de energietransitie worden door andere beleidsonderdelen binnen het Rijk voorbereid. Deze hebben ook een ruimtelijke relevantie voor het landelijk gebied. Voor de afstemming tussen deze keuzes en de keuzes binnen het NPLG heeft elk programma/beleidsonderdeel een eigen verantwoordelijkheid. Daarnaast ligt er een coördinerende (regie)rol bij de minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening voor het bewaken van het geheel. Periodieke afstemming tussen de verschillende trajecten en departementen is nodig om aansluiting te verzorgen en overlap te vermijden. Als het nodig is voor de samenhang kunnen elders ontwikkelde keuzes ook een plek krijgen in het NPLG. Het NPLG stuurt richting provincies op de realisatie van de hoofdopgaven van het NPLG. In de programma’s per provincie staan deze opgaven centraal. Uiteraard kunnen in programma’s ook voor de andere onderwerpen uitwerkingen worden gedaan. De brede gebiedsprogramma’s NPLG vormen weer een onderdeel van het grotere geheel van de provinciale arrangementen, zoals die in de Ruimtelijke Ordeningsbrief van 17 mei 2022 benoemd zijn.

B. Voorbeelden van programma’s die inhoudelijk sterke samenhang vertonen en waarmee landelijk en op gebiedsniveau intensieve samenwerking nodig is • Programma Stikstofreductie en Natuurverbetering • Programma Veenweiden, en regionale veenweidestrategieën • Uitvoering Klimaatakkoord landbouw en landgebruik • Toekomstperspectief Landbouw (Perspectieven voor agrarische ondernemers) • Uitvoering vastgestelde stroomgebiedbeheerplannen KRW 2022-2027 • 7e Actieprogramma Nitraatrichtlijn • Programma Bodem en Water sturend • Deltaprogramma’s Zoetwater en Ruimtelijke Adaptatie • Natuurprogramma’s zoals Natuurpact en nationale parken • Programma Mooi Nederland • Nationaal Programma Bodem en Ondergrond • Deltaplan Agrarisch Waterbeheer Met alle genoemde programma’s en trajecten zullen afspraken gemaakt worden over de wijze waarop de inhoudelijke en procesmatige relaties in samenhang vorm worden gegeven, zowel op nationaal als decentraal niveau. Deze afspraken zullen worden betrokken bij de beoordeling of de gebiedsgerichte uitwerking voldoende invulling geeft aan de integrale opgave die vanuit de verschillende rijksverantwoordelijkheden moet doorwerken.

44

—

Samenhang NPLG en andere trajecten in het landelijk gebied

Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied

C. Voorbeelden van programma’s met ruimtelijke impact vanuit andere opgaven waarmee (bij voorkeur) afgestemd wordt Bovengenoemde programma’s liggen op het terrein van natuur, water, bodem en klimaat en zijn gebiedsgericht. Daarnaast zijn er rijksprogramma’s op andere terreinen, die raakvlakken hebben vanwege de (grote) ruimtelijke impact zoals: • Programma Energiehoofdstructuur • Programma Verstedelijking en Wonen • Programma Werklocaties • Ruimte voor defensie • Nationaal Milieuprogramma • Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport (vanwege effect op ruimtelijke keuzes in landelijk gebied) • Erfgoeddeals De beoogde samenwerkingsvorm is hier lichter dan in categorie B.

De intensiteit van de samenhang is visueel als volgt weer te geven:

afstemmen:

zoals geur, erfgoed, bedrijventerreinen

intensief samenwerken:

NPLG

zoals wateroverlast, landschap, bodem en ondergrond

kerndoelen:

natuur, water, klimaat

45

De samenhang tussen NPLG en de programma’s voor stikstof en natuur is meer in detail in de volgende figuur weergegeven.

Nationaal Programma Landelijk Gebied

Gebiedsprogramma's natuur (o.a. relatie stikstof), water en klimaat (broeikasgassen landbouw en landgebruik)

Overige opgaven landelijk gebied o.a. wateroverlast, waterveiligheid, landschap, bodem en ondergrond

Programma stikstofreductie en natuurverbetering

Verbetering stikstofgevoelige natuur (uivoeringsprogramma natuur) Generieke stikstofreductie

Meer natuurinclusief areaal (agenda natuurinclusief)

Gebiedsgerichte stikstofreductie

Landelijk gebied Stedelijk gebied

Programma natuur

Stedelijk gebied

Landelijk gebied overgangsgebied

Samenhang NPLG met programma's voor stikstof en natuur

46

—

Samenhang NPLG en andere trajecten in het landelijk gebied

Natura 2000 gebied

Landelijk gebied overgangsgebied

Stedelijk gebied

Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied

47

1 Inleiding

2 Verwachte ontwik­keling van de stikstof­depositie

3 Doelen: vertaling omgevings­waarden en tussendoelen

4 Maatregelen en beleid voor vermindering stikstofdepositie

5 Maatregelen voor natuurverbetering

6 Verwachte sociaal­economische effecten

8 Monitoring

9 Bijsturing

Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied

7 Gebiedsprogramma’s, transitiefonds en onontkoombaarheid

49

De ambitie van het NPLG is te komen tot brede gebiedsprogramma’s per provincie, inclusief de verplichte gebiedsplannen uit de Wet stikstofreductie en natuurverbetering. Deze programma’s zijn provincie dekkend, voldoen minimaal aan de verplichting vanuit Programma Stikstofreductie en Natuurverbetering (PSN) én werken ook de drie kerndoelen van het NPLG verder uit (natuur, water en klimaat). De brede gebiedsprogramma’s, die (nog) niet de status van verplichte programma’s onder de Omgevingswet hebben, worden door de provincies vastgesteld. Waar nodig met advies van waterschappen en gemeenten en waar nodig ook in samenspraak met het Rijk, bijvoorbeeld met Rijkswaterstaat als beheerder van Natura 2000-gebieden. Vanuit hun expertise in de gebieden en passend bij hun bevoegdheid leggen de provincies in de gebiedsprogramma’s de maatregelen en het instrumentarium vast om de doelstellingen te realiseren. Provincies hebben aanvullend op de kerndoelen ruimte om ook andere doelstellingen mee te nemen, waarvoor dan ook andere financiële middelen nodig zijn. Zoveel mogelijk bouwen provincies voort op de processen die momenteel al lopen of in voorbereiding zijn, bijvoorbeeld voor natuurherstel, KRW en de veenweidegebieden.

Relatie gebiedsplan PSN Volgend uit de afspraken in het Programma Stikstofreductie en Natuurverbetering (PSN) worden de stikstof- en natuurdoelen uiterlijk in juli 2023 verplicht en onontkoombaar ruimtelijk uitgewerkt en vastgelegd in een gebiedsplan. Vanuit de NPLG-ambitie wordt dit in de eerste versie van de brede gebiedsprogramma’s opgenomen én samen met de uitgewerkte doelen voor natuur, water en klimaat startend vanaf de publicatie van deze startnotitie in een gezamenlijk werkproces opgenomen. Vooruitlopend hierop staan in de reeds afgesproken eerste conceptversie van het gebiedsplan PSN (najaar 2022) stikstof en natuur nog centraal. De provincies leveren zo conform de wettelijke verplichting de informatie – die nodig is voor het PSN – tijdig aan bij de minister voor Natuur en Stikstof. Komende maanden worden in een spelregelkader de minimale eisen uitgewerkt die gelden voor de brede gebiedsprogramma’s van juli 2023. Daar zullen met oog op de tijdsdruk maatregelen voor stikstof en KRW bijvoorbeeld volledig in moeten zitten. Voor sommige andere opgaven is er nog wat meer tijd om dit uit te werken, zoals verzilting door zeespiegelstijging.

Transitiefonds financiële basis Het Transitiefonds landelijk gebied en natuur heeft tot doel landbouw- en natuurmaat­ regelen te financieren met het oog op de opgaven voor natuur, stikstof, water en klimaat. Met het fonds wil het kabinet de maatregelen bekostigen die nodig zijn om de stikstofbelasting van de natuur terug te dringen, evenals de emissies van broeikasgassen door landbouw en landgebruik, om te voldoen aan de wettelijk gestelde doelen voor 2030. Daarnaast wil het kabinet maatregelen financieren die bijdragen aan het beschermen en ontwikkelen van de natuur en het tijdig voldoen aan de Kaderrichtlijn water en de verduurzaming van de landbouw om tijdens de transities in het landelijk gebied perspectief te bieden aan de landbouw. In het onderstaande kader is de letterlijke tekst van het wetsvoorstel opgenomen die weergeeft waar de 24,3 miljard euro in het fonds voor bedoeld is. Het fonds biedt zo een financiële basis voor de uitvoering van de maatregelen uit de gebiedsprogramma’s die bijdragen aan deze doelen en de benodigde transitie van de landbouw. De kaders en afspraken over de toekenning van middelen uit het fonds aan maatregelen in de brede gebiedsprogramma’s hangen nauw samen met de uitwerking van het NPLG. Het fonds voorziet voorts in de mogelijkheid om de uitvoeringskosten voor de ontwikkeling en

50

—

Gebiedsprogramma’s, transitiefonds en onontkoombaarheid

Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied

ondersteuning van de gebiedsgerichte aanpak te financieren. Welke kosten gedekt worden en wat de afbakening is, wordt de komende tijd nader uitgewerkt. Het is goed om voor ogen te houden dat het NPLG verder reikt dan de doelomschrijving van het fonds. De middelen die beschikbaar worden gesteld via het fonds, zijn niet de enige bron voor bekostiging van de maatregelen of de investeringen. De middelen zijn ten dele aanvullend op de bestaande geldstromen die de overheid nu al inzet. Het NPLG kijkt voorts wat betreft doelbereik vooruit tot 2050, terwijl de doelomschrijving van het fonds met name de wettelijke doelen voor 2030 bevat. Het fonds is tijdelijk en stelt de middelen beschikbaar tot en met 2035. Het wetsvoorstel is op 25 april 2022 met toelichting in consultatie gebracht en voorgelegd voor advies aan onder andere de Algemene Rekenkamer. Het is de verwachting dat het wetsvoorstel en de memorie van toelichting dit najaar worden toegezonden aan de Tweede Kamer.

Artikel 2 Instelling en doel van het fonds 1. Er is een Transitiefonds landelijk gebied en natuur. 2. Het fonds heeft als doel de financiering van landbouw- en natuurmaatregelen met het oog op: a. het verminderen van de depositie van stikstof op voor stikstof gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden om te voldoen aan de omgevingswaarden voor stikstofdepositie, bedoeld in artikel 2.15a, eerste lid, van de Omgevingswet; b. het verminderen van de emissie van broeikasgassen en het vastleggen van koolstof om te voldoen aan: 1°. de klimaatdoelen die voor landbouw en landgebruik zijn vastgesteld ter uitvoering van artikel 2, eerste en tweede lid, van de Klimaatwet; 2°. de verordening landgebruik; c. het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen voor de Natura 2000-gebieden en het behoud of herstel van dier- en plantensoorten die van nature in Nederland in het wild voorkomen, van hun biotopen en habitats, en van in Nederland voorkomende typen natuurlijke habitats, in overeenstemming met de internationaalrechtelijke verplichtingen; d. het beschermen en verbeteren van de chemische en ecologische toestand van watersystemen volgens de doelstellingen van de kaderrichtlijn water, in samenhang met de emissies door de landbouw en de inrichting van het landelijk gebied; e. d e verduurzaming van de landbouw met het oog op het bereiken van de onder a tot en met d genoemde doelen. 3.

Uit het fonds kunnen mede worden gefinancierd: a. maatregelen ten behoeve van het landelijk gebied die als onderdeel van een gebiedsgerichte aanpak gericht op de in het tweede lid genoemde doelen aantoonbaar ten minste even effectief zijn voor het bereiken van die doelen als de in het tweede lid bedoelde maatregelen en niet leiden tot meer uitgaven uit het fonds; b. kosten voor de ontwikkeling en ondersteuning van een gebiedsgerichte aanpak gericht op het bereiken van de in het tweede lid genoemde doelen. 4. Onder landbouw- en natuurmaatregelen als bedoeld in de aanhef van het tweede lid worden niet verstaan maatregelen: a. in de sector glastuinbouw, voor zover het gaat om maatregelen met het oog op de klimaatdoelen die voor die sector zijn vastgesteld ter uitvoering van artikel 2, eerste en tweede lid, van de Klimaatwet; b. ten behoeve van watersystemen of onderdelen daarvan die in beheer zijn bij het Rijk, voor zover de kosten van die maatregelen al gedekt zijn door het deltafonds, bedoeld in de Waterwet.

51

In de Memorie van Toelichting is nader uitgewerkt waar het geld uit het fonds wel en niet aan besteed kan worden. De 24,3 miljard die tot en met 2035 is gereserveerd bepaalt de totale financiële bandbreedte van het fonds. NPLG en fonds hebben niet dezelfde scope. Niet alle maatregelen uit de gebiedsprogramma’s NPLG worden uit het fonds gefinancierd. Met name maatregelen die op basis van vastgesteld beleid bijdragen aan de kerndoelen van het NPLG kunnen uit het fonds gefinancierd worden. Zo beschrijft de Memorie van Toelichting dat voor de KRW wordt ingezet op het inrichten van 100 tot 250 meter brede bufferstroken in beekdalen in de zandgebieden van Centraal Nederland, Oost-Nederland en Zuid-Nederland en dat watermaatregelen kunnen bijdragen aan de doelen voor natuur en klimaat. Het fonds financiert ook maatregelen die geen onderdeel zijn van het NPLG, zoals generieke bronmaatregelen.

Toetsen en voorwaarden Een onafhankelijke ecologische autoriteit toetst de gebiedsprogramma’s, waarbij onder andere gebruik gemaakt wordt van de natuurdoelanalyses en de analyses van de KRW. Naast een toets op de ecologische effecten worden de provincies gevraagd bij het opstellen van de brede gebiedsprogramma’s een sociaaleconomische impactanalyse voor de landbouw uit te voeren. Op deze wijze borgen het kabinet en de provincies dat het perspectief van de blijvende agrarische ondernemers onderdeel is van de gebiedsgerichte aanpak. Voor de impactanalyse zal in overleg met de provincies, sectorpartijen en kennisinstituten een methodiek met indicatoren worden opgesteld. Een analyse van de sociaaleconomische effecten is al als een wettelijke verplichting opgenomen in de Wet Stikstofreductie en Natuurverbetering. De methodiek daarvoor is over enkele maanden gereed. Er zijn nog andere belangrijke bouwstenen voor de gebiedsprogramma’s die komende maanden verder uitgewerkt worden. Naast de doelen en de structurerende keuzes zijn belangrijke bouwstenen bij de uitwerking van de gebiedsprogramma’s het minimale detailniveau van uitwerking, de wijze van vaststelling (procedure en status), de relatie met vervolgbesluiten en de relatie met andere opgaven. Deze startnotitie loopt niet vooruit op het gesprek met provincies hierover.

Deze bouwstenen worden de komende maanden vastgelegd in een kader, dat samen met provincies wordt opgesteld. Dat kader bouwt voort op de bestaande kaders van het gebiedsplan PSN. In het gesprek met de provincies komt ook aan de orde wat provincies van het Rijk aan randvoorwaarden nodig hebben om tot vaststelling en uitvoering van de gebiedsprogramma’s te kunnen komen. Ook voorwaarden die worden verbonden aan de financiering vanuit het transitiefonds spelen een belangrijke rol bij het borgen van het onontkoombaar halen van de doelen. De komende periode worden toetsing en voorwaarden verder uitgewerkt.

Vervolgbesluitvorming Voor een deel van de in de gebiedsprogramma’s opgenomen maatregelen is vervolgbesluit­ vorming nodig, bijvoorbeeld een wijziging van een omgevingsplan, peilbesluit of verordening of het nemen van een projectbesluit. Dat vergt uiteraard proceduretijd, bijvoorbeeld voor een op te stellen planMER. Daarnaast kunnen de gebiedsprogramma’s ook de basis vormen voor beschikkingen en het uitvoeren van feitelijke handelingen. Deze kunnen snel uitgevoerd worden.

Cyclisch proces De uitwerking van het beleidsprogramma Bodem en Water sturend leidt tot aanvullende doelen (gereed in het najaar), en het toekomstperspectief landbouw (Kamerbrief perspectieven voor agrarische ondernemers van 10 juni 2022) met beleidsmatige keuzes wordt tegelijk met deze startnotitie gepubliceerd. Zonder dit toekomstperspectief, met gebiedsgerichte kaders, kan het NPLG niet toekomstbestendig vorm krijgen. Ook zullen er steeds nieuwe doelen bijkomen, denk aan de nieuwe EU-biodiversiteitsstrategie, waarmee het gebiedsproces een cyclisch karakter heeft met geregeld nieuwe input. Dat betreft

52

—

Gebiedsprogramma’s, transitiefonds en onontkoombaarheid

Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied

bijvoorbeeld het verder uitwerken van doelen, de praktijktoets van de haalbaarheid daarvan, het ‘passend maken’ van de gebiedsgerichte opgaven en de uitvoerbaarheid. Streven is om naast de doelstellingen voor stikstof ook de (regionale) doelstellingen voor natuur, klimaat en water op 1 juli 2023 definitief vast te stellen voor zover dat nog niet gebeurd is. Na de eerste versie van de gebiedsprogramma’s zijn de jaren erna iteraties en wijzigingsvoorstellen mogelijk, op voorwaarde dat de doelstellingen volledig en op tijd gerealiseerd worden. Daarbij is ook ruimte om gebruik te maken van een zogenaamd omwisselbesluit, waarbij maatregelen mogen worden ingewisseld tegen alternatieven, zolang de doelstellingen evenzogoed worden gerealiseerd en de maatregel een minstens zo doelmatige bijdrage levert. De uitwerking van de gebiedsprogramma’s is dus een cyclisch proces, waarbij de mate van integraliteit en uitwerking per provincie in de tijd zal verschillen. Voor het proces om te komen tot gebiedsprogramma’s is het belangrijk dat de kaders en procedures helder zijn en betrokken partijen – overheden, maatschappelijke partners en grondeigenaren – gelijkwaardig aan tafel zitten. Het Rijk zal met de provincies afspraken maken over de wijze waarop overheden hier gezamenlijk zorg voor dragen. Ter uitvoering van de motie Boswijk (TK 35925 XIV, nr.

105) zal ook een afspraak opgenomen worden over de wijze waarop de positie van de boer in de gebiedsprocessen geborgd wordt. Het cyclische proces op weg naar integrale gebiedsprogramma’s ziet er als volgt uit:

eerste set doelen en keuzes voorjaar 2022

tweede set doelen en keuzes najaar 2022

Verbreden naar integrale gebiedsprogramma’s (gereed 1 juli 2023)

Lopende gebiedsprocessen

vervolgproces

Escalatiemechanisme Als er op 1 juli 2023 onvoldoende zicht is op concrete maatregelen om de doelen te halen dan zal het Rijk zijn bevoegdheden inzetten. De Hoofdlijnen van de gecombineerde aanpak van natuur, water en klimaat in het landelijk gebied en van het brede stikstofbeleid (1 april 2022) en de Ruimtelijke Ordeningsbrief (17 mei 2022) schetsen al enkele contouren, zoals de inzet van RO-instrumenten om besluiten door te zetten en onteigenen. Dit escalatiemechanisme wordt nog verder uitgewerkt onder voortouw van de minister voor Natuur en Stikstof. Voor oktober moet dit leiden tot een interbestuurlijk gedeelde aanpak.

53

Onontkoombaarheid De afspraken moeten onontkoombaar worden vastgelegd en uitgevoerd. Anders verbetert de natuur niet en blijft toestemmingsverlening voor nieuwe ontwikkelingen lastig. Onontkoombaarheid is een samenspel van verschillende elementen: • Stevigheid van het brede gebiedsprogramma en de mix van landelijke en gebiedsgerichte maatregelen: Het Rijk gaat in het toetsingskader duidelijke (minimum)eisen stellen, ook als basis voor de financiële toedeling uit het transitiefonds. • Bestuurlijk commitment: De overheidspartijen moeten zich committeren aan de in het gebiedsprogramma gemaakte afspraken. Het gezamenlijke proces is hiervoor belangrijk, waarbij ieder ook zijn eigen rol kan waarmaken en zijn eigen verantwoordelijkheden heeft. Financiële afspraken worden helder vastgelegd, bijvoorbeeld via een specifieke uitkering of via (periodieke) bestuurlijke afspraken in het meerjarenprogramma gerelateerd aan het transitiefonds. Het Rijk zet alles op alles om de benodigde randvoorwaarden (middelen, grond, capaciteit) te realiseren. • Vastlegging beleidsregels: Doelen en randvoorwaarden zullen deels in instructieregels en omgevingswaarden vastgelegd worden. Hiervoor wordt een juridische agenda opgeleverd. • Monitoring van voortgang en resultaten om, indien nodig, tijdig bij te kunnen sturen.

Hierbij wordt gebruik gemaakt van de bestaande monitoringssystemen voor natuur, stikstof, water en klimaat en de wettelijk vastgelegde opdracht voor stikstofreductie en natuurverbetering. Aanvullende monitoringsbehoeften op verschillende niveaus (bijvoorbeeld doelbereik, procesvoortgang, uitvoeringsvoortgang, draagvlak voor de transitie en/of sociaaleconomische effecten) worden door het Rijk in kaart gebracht en uitgewerkt. Na juli 2023 worden de brede provinciale gebiedsprogramma’s doorgerekend en volgt er een effectief ritme van monitoring, evaluatie, verantwoording en waar nodig bijsturing. • Waar nodig gebruik maken van doorzettingsmacht volgens een voorspelbare interventieladder: Er kunnen diverse redenen zijn waarom resultaten achterblijven bij de afspraken en verwachtingen. Voor situaties waarin het niet lukt om decentraal lastige, maar onvermijdelijke keuzes te maken, kan het uiteindelijk nodig zijn om andere bevoegdheden in te zetten. Het Rijk heeft op grond van de Omgevingswet diverse bevoegdheden om in concrete gevallen meer sturing te geven wanneer dat nodig blijkt om doelen te realiseren. Richting medeoverheden gaat het om het instructiebesluit, het projectbesluit en de vergunning omgevingsplanactiviteit van nationaal belang, al dan niet in combinatie met een voorbereidingsbesluit.

Daarnaast zijn er voor medebewindstaken de algemene instrumenten uit het interbestuurlijk toezicht (indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing en schorsing en vernietiging). Richting burgers en bedrijven is er, naast de algemene bevoegdheid tot het stellen van algemene regels, de onteigeningsbeschikking en het voorkeursbesluit van nationaal belang. In overleg met de medeoverheden zal in oktober een interventieladder uitgewerkt zijn.

Versnelling integrale gebiedsgerichte aanpak Parallel aan het traject van het opstellen van de brede gebiedsprogramma’s loopt de versnelling integrale gebiedsgerichte aanpak, zodat ook in 2022 en 2023 al concrete uitvoeringsresultaten worden geboekt. Mogelijke maatregelen zijn inmiddels geïnventariseerd en worden beoordeeld.

NOVI-gebieden aanvullend Voor de transitie landelijk gebied zijn vrijwel alle gebieden in Nederland belangrijk, dus ook alle 12 provinciale gebiedsprogramma’s. De NOVI/NOVEX-gebieden zijn hierop aanvullend. In die gebieden heeft het Rijk extra betrokkenheid vanwege de complexiteit en de samen­ hang bij de soms tegenstrijdige opgaven. De leerervaringen in het onderstaande kader

54

—

Gebiedsprogramma’s, transitiefonds en onontkoombaarheid

Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied

illustreren waar betrokkenen tegenaan lopen bij de uitwerking in het NOVI-gebied De Peel. Dit is waardevol bij de verdere uitwerking van (het proces van) de gebiedsprogramma’s.

Leerervaringen NOVI-gebied De Peel • Er loopt al jarenlang een intensieve samenwerking en afstemming tussen provincies, waterschappen, gemeenten en Rijk, waarbij we het werken als één overheid vanuit gelijkwaardigheid uitvinden. • Beleid voor natuur, stikstof, water en klimaat verschilt tussen de provincies Brabant en Limburg en tussen de twee waterschappen, terwijl de transitieopgaven grensoverschrijdend zijn. • Zolang er geen helder toekomstperspectief is voor de landbouw en natuur en aanpak stikstof lukt het niet om grotere keuzes te maken die nodig zijn voor de gewenste transitie. • Koppel dit toekomstperspectief aan de instrumentenkoffer van de vier overheidslagen en creëer daardoor maatwerk. • Bouw voort op alles wat al loopt, daar zit de energie. Benader het gebiedsproces niet lineair. We beginnen niet pas als de plannen klaar zijn. We zijn al bezig. • Voorwaarde voor het slagen van de transities is het versterken van de regionale uitvoeringskracht door extra capaciteit, door innovatieve samenwerking en door minder dubbel te doen. • Met name een structurerende keuze voor de landbouw wordt gemist: het noordelijke deel van De Peel is toekomstbestendiger voor (kringloop/extensieve) landbouw vanuit de eisen van natuur, stikstof, water en bodem dan het zuidelijke deel.

• Duidelijke keuzes vanuit het Rijk en het flexibel inzetten van instrumenten en grondposities (door het Rijk) zijn belangrijk. Vanuit die duidelijkheid kunnen maatwerk arrangementen voor het gebied worden uitgewerkt. • Er is gevaar voor dominantie van de opgaven voor landbouw en natuur en het onvoldoende meenemen van andere opgaven zoals klimaat en KRW. Voor het slagen van het gebiedsproces moet daarnaast verbinding worden gemaakt met de thema’s vanuit de regio en brede welvaart. Benut daarbij de lokale kennis van onder meer de gemeenten en de waterschappen. • Ook de relatie met verstedelijking van Eindhoven en de twee vliegvelden Eindhoven (burgerluchtvaart en defensie) en Volkel (defensie) speelt een rol bij de ruimtelijke uitwerking. • De scheiding van bestuurlijke portefeuilles bij onder meer de provincies is lastig, er is (nog) te weinig regie vanuit het ruimtelijke totaalplaatje. Dat geldt ook voor regie vanuit de sectorale waterkolom (RBO Maas). Deze is onvoldoende gekoppeld aan de integrale gebiedsprocessen. • Escaleren is lastig omdat de organisaties (nog) te veel gericht zijn op hun huidige beleid, aanpak en programma’s en nog onvoldoende gesteld staan voor de grote opgaven.

55

1 Inleiding

2 Verwachte ontwik­keling van de stikstof­depositie

3 Doelen: vertaling omgevings­waarden en tussendoelen

4 Maatregelen en beleid voor vermindering stikstofdepositie

5 Maatregelen voor natuurverbetering

6 Verwachte sociaal­economische effecten

7 Verwachte gevolgen op bereiken instandhoudingsdoelstellingen

9 Bijsturing

Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied

8 Vervolgproces en planning

57

De uitgangspunten opgenomen in deze startnotitie zijn van belang om de verwachtingen bij het NPLG helder te hebben, gezien de vele trajecten die reeds in gang zijn gezet rondom natuur, stikstof, water en landbouw. Goed lopende programma’s moeten vooral door kunnen blijven lopen voor zover dit no-regret is. Het NPLG legt waar nodig de verbindingen en vult ontbrekende opgaven aan. Belangrijke bouwstenen die komende maanden nog verder uitgewerkt worden zijn: • De wijze waarop de verschillende keuzes, doelen en maatregelen in het gebiedsprogramma geïntegreerd en onontkoombaar vastgelegd gaan worden (beleidsmatig of juridisch). • De concrete uitwerking van bodem en water sturend en het toekomstperspectief landbouw. • De detailuitwerking van de besteding van de middelen uit het Transitiefonds landelijk gebied en natuur. • De risico’s, bijvoorbeeld wat betreft planning, budget en doelbereik. • De spelregels voor de beoordeling van (pakketten van) maatregelen die onderdeel zijn van de gebiedsprogramma’s. • De interventieladder, de wijze waarop onontkoombaarheid steviger invulling krijgt. De mijlpalen zijn: • Aangevulde keuzes en doelen beschikbaar voor de regionale overheden (oktober 2022). • Hoofdlijnen NPLG naar de Tweede Kamer (oktober 2022).

• IJkpunt voortgang ontwikkeling gebiedsprogramma’s of onontkoombare afspraken in juli haalbaar zijn, en bijsturen als dat nodig is (januari 2023). • Uitgewerkt ontwerpprogramma NPLG inclusief planMER (voorjaar 2023), (NB: tevens natuurdoelanalyses en richtinggevende sectordoelen stikstof voor mobiliteit en industrie). • Brede provinciale gebiedsprogramma’s (1 juli 2023). Deze mijlpalen sluiten aan bij de lijn uit de Ruimtelijke Ordeningsbrief van 17 mei, met dezelfde mijlpalen op weg naar wederkerige afspraken in oktober 2023 die het ruimtelijk arrangement per provincie vormen. Het NPLG is een planMer-plichtig programma met een uitgebreide procedure, omdat het een programma betreft dat kaderstellend is voor m.e.r.-(beoordelings)plichtige besluiten. Het plan stelt onder meer kaders voor activiteiten in een plangebied en de ontwikkelingen binnen het plan kunnen leiden tot significante gevolgen voor onder meer Natura 2000-gebieden. Een passende beoordeling is vanwege het detailniveau niet nodig. Aangezien de doorlooptijd van een zorgvuldige planMER-procedure – inclusief het opstellen van een Notitie Reikwijdte en Detailniveau - al snel een jaar is, bepaalt dit de doorlooptijd van het opstellen van het ontwerpprogramma NPLG. Daarmee wordt de totale planning als volgt:

58

—

Vervolgproces en planning

Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied

2022

2023

juni

Richtinggevende keuzes en doelen naar de gebieden

augustus

Oplevering Notitie Reikwijdte en Detailniveau (onderdeel planMER)

oktober

Aangevulde keuzes en doelen naar de gebieden (in aansluiting op de Rijksbrede planning uit de RO-brief) Hoofdlijnen NPLG naar de Tweede Kamer

januari

IJkmoment voortgang provinciale gebiedsprogramma’s

voorjaar

juli

medio

Uitgewerkt ontwerpprogramma NPLG inclusief planMER, start inspraak Brede provinciale gebiedsprogramma’s gereed

Vaststelling programma NPLG

59

1 Inleiding

2 Verwachte ontwik­keling van de stikstof­depositie

3 Doelen: vertaling omgevings­waarden en tussendoelen

4 Maatregelen en beleid voor vermindering stikstofdepositie

5 Maatregelen voor natuurverbetering

6 Verwachte sociaal­economische effecten

7 Verwachte gevolgen op bereiken instandhoudingsdoelstellingen

8 Monitoring

Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied

9 Ter afsluiting

61

De ambitie uit deze startnotitie NPLG vraagt om een stevige transitie op vele fronten. Niet overal zijn opgaven meer inpasbaar en in delen van het landelijk gebied kan dit leiden tot een herinrichting. Het vraagt keuzes op wat we als samenleving belangrijk vinden en keuzes op de opgaves die nodig zijn. Het vraagt ook een andere manier van werken als overheden onderling en in samenwerking met de maatschappij, burgers en bedrijfsleven. Meer samenhangende gebiedsgerichte aanpak is nodig! Deze aanpak zal zo ingrijpend zijn dat het veel van velen zal vergen om haar vorm te geven. Daar oog en begrip voor hebben zal essentieel zijn voor het slagen en het met tempo werken aan de benodigde veranderingen. Langjarig, met elkaar waarbij iedereen nodig is.

62

—

Ter afsluiting

Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied

63

1 Inleiding

2 Verwachte ontwik­keling van de stikstof­depositie

3 Doelen: vertaling omgevings­waarden en tussendoelen

4 Maatregelen en beleid voor vermindering stikstofdepositie

5 Maatregelen voor natuurverbetering

6 Verwachte sociaal­economische effecten

7 Verwachte gevolgen op bereiken instandhoudingsdoelstellingen

8 Monitoring

9 Bijsturing

Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied

Bijlage

65

Structurerende keuzes en doelen Doelen In de komende maanden zullen provincies een eerste versie van een gebiedsplan ontwikkelen voor stikstofreductie en natuurverbetering. Dit overzicht is bedoeld als een doorkijkje naar oktober 2022. Dan zal namelijk de aanvullende set aan (indicatieve) NPLGdoelen met de provincies wordt gedeeld. Door dit overzicht krijgen provincies dus alvast in beeld hoe de maatregelen van het Programma Stikstofreductie en Natuurverbetering die al in voorbereiding zijn zich verhouden tot de bredere doelen van het NPLG. Het doel van het overzicht is ook om bij te dragen aan een doelmatige besteding van middelen. Sommige van de opgenomen doelen zijn al wettelijk vastgelegd, zoals de doelen op grond van de Kaderrichtlijn Water. Diverse natuurdoelen zijn in eerdere trajecten interbestuurlijk afgesproken. Daarnaast bevat het overzicht doelen en ambities die nog in ontwikkeling zijn (bv. voor het klimaat) en die nog in afwachting zijn van politieke besluitvorming. Deze doelen moeten nog gebiedsgericht worden vertaald of geactualiseerd. Voor een deel van deze doelen zijn nog geen financiële middelen beschikbaar. Wat de middelen uit het Transitiefonds landelijk gebied betreft: deze worden ingezet voor het realiseren van doelen die in het wetsvoorstel Transitiefonds zijn benoemd. Dit wetsvoorstel is momenteel in consultatie.

Deels zijn deze doelen ook ondergebracht in het NPLG. Naast het transitiefonds zijn er andere bronnen van financiering beschikbaar. Dit overzicht loopt niet vooruit op de besluitvorming over de uitgaven vanuit het transitiefonds of vanuit andere bronnen. In de tekst staat expliciet aangegeven als doelen de looptijd van het transitiefonds (tot 2035) overschrijden en daarvoor niet op voorhand financiële dekking is vastgelegd.

Natuur Een te hoge stikstofdepositie is slecht voor de kwaliteit van de natuur. Andere factoren die van invloed zijn op een gunstige staat van instandhouding van de natuur zijn areaal, hydrologie, voldoende robuuste droge en natte ecologische verbindingen tussen natuurgebieden en andere condities. In het kader van het NPLG worden, naast de stikstofdoelen, ook voor deze andere vier factoren doelen geformuleerd voor de gebiedsprogramma’s. Daarnaast gaat het om algemene doelen voor natuurkwaliteit. In de tabel is aangegeven welk beleid nu al van toepassing is (‘bestaand’) en welk beleid in ontwikkeling is (‘nieuw’).

66

—

Bijlage

Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied

Natuur: Algemeen

Onderdeel/ nationaal doel

Opgave helder vertaald Toelichting opgave naar provinciaal schaalniveau

Achtergrond

Gunstige staat van instandhouding conform VHR

Deels

Bestaand Het bereiken van een gunstige staat van instandhouding is een bestaande opgave vanuit de Vogel- en Habitatrichtlijn. Per soort en habitattype zijn landelijke doelen en/of nationaal gunstige referentiewaarden opgesteld.

Vindplaats: Wet Natuurbescherming (wetten.nl - Regeling - Wet natuurbescherming - BWBR0037552 (overheid.nl)

Nieuw: uiterlijk 1 oktober 2022 worden gunstige referentiewaarden aangevuld/verbeterd en indicatief verdeeld per provincie. Hieruit kunnen in oktober 2022 ook de belangrijkste opgaven per regio worden geduid. Nieuw: Provincies brengen met de gebiedsprogramma’s in beeld hoeveel zij per soort en habitattype op lange termijn bijdragen aan een gunstige staat van instand­ houding in de provincie als geheel. Ze maken daarbij onderscheid tussen de bijdrage, (inclusief extra areaal) binnen en buiten de beschermde gebieden en welk deel daarvan in 2030 kan worden gerealiseerd.

https://www.natura2000.nl/ sites/default/files/Bibliotheek/Europa/EC%20 2005%20 Assessment%2C%20 monitoring%20reporting%20conservation%20 status.pdf

Nieuw: Voor het bereiken van een gunstige staat van instandhouding is extra areaal leefgebied nodig. Dit hoeft geen beschermde natuur in de zin van N2000 te zijn, maar kan ook deels extensief beheerde of natuurinclusieve landbouwgrond zijn. Ook het concept landschapsgrond uit het regeerakkoord kan hier aan bijdragen. Om de doelstellingen dichterbij te brengen heeft het kabinet in het regeerakkoord binnen het transitiefonds indicatief in totaal tot 2035 €2,33 miljard gereserveerd voor uitbreiding van het natuurareaal. Voor de opgave in het agrarisch gebied is tevens voor natuurinclusieve landbouw tot 2035 indicatief €2,59 miljard gereserveerd in het transitiefonds. Het kabinet werkt de opgaves voor extra natuurareaal en natuurinclusieve landbouw zo snel als mogelijk verder uit met kennispartners, zodat in de gebiedsprogramma’s meegenomen kan worden om welke natuur of vereiste agrarische condities het gaat, hoe die ruimtelijk gedifferentieerd zijn en wat een restopgave blijft waar gebiedsprogramma’s in het NPLG al op kunnen voorsorteren. Het Rijk wil dat provincies zich in hun gebiedsprogramma’s rekenschap geven van het feit dat er extra areaal leefgebied en natuurinclusieve landbouw nodig zal zijn. Condities gunstige staat van instandhouding op orde tot 70% gSvI

Deels

Afgeleid van hoofddoel VHR. Bestaand Programma Natuur: in 2030 zijn voor 70% van de VHR soorten en habitats de condities op orde, die nodig zijn voor een gunstige staat van instandhouding. Het doel voor 2030 (programma Natuur) is bestuurlijk vastgesteld.

Vindplaats: https://open.overheid.nl/ repository/ronl-813b2c1c6b78-4336-bf2a3e156dd679e8/1/pdf/ Programma%20Natuur%20 20282379%20bijlage.pdf