2022-37 Raadsinformatiebrief Nationaal Programma Landelijk Gebied-Stikstof.pdf - bijlage 1.pdf

bijlage 1 bij Raadsinformatiebrief juni 2022

Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied 10 juni 2022

Inhoud 1

Nationaal programma voor transitie landelijk gebied

2 Inhoudelijke reik­wijdte en vraagstukken

7

11

3 Structurerende keuzes, (regionale) doelen en uitgebreide toelichting stikstof 17

4 Status: Programma als uitwerking Nationale Omgevingsvisie

35

5 Rijksbrede, inter­bestuurlijke en maatschappelijke samenwerking

39

6 Samenhang NPLG en andere trajecten in het landelijk gebied

43

7 Gebiedsprogramma’s, transitiefonds en onontkoombaarheid

49

8 Vervolgproces en planning

57

9 Ter afsluiting

61

Bijlage structurerende keuzes en doelen

65

3

Samenvatting Het landelijk gebied zal flink moeten veranderen. We willen de kwaliteit van onze natuur verbeteren, ons watersysteem robuuster en gezonder maken en op weg naar een klimaatneutraal landelijk gebied. De natuur kan niet langer meer wachten en op meerdere vlakken zullen grote stappen moeten worden gezet, niet in de laatste plaats op het terrein van de overbelasting aan stikstofdepositie. Een forse inzet op natuurherstel en -behoud is ook nodig om zo ruimte te creëren voor duurzame economische en maatschappelijke ontwikkelingen. Daarnaast geldt dat Nederland zich op meerdere terreinen Europees en internationaal verplicht heeft aan diverse natuur-, water- en klimaatdoelstellingen. Vanwege de samenhang met een toekomstbestendige ontwikkeling van de landbouw en het belang van voedselzekerheid wordt het de Kamerbrief perspectieven voor agrarische ondernemers gelijktijdig met deze startnotitie gepubliceerd. Het Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG) is een beleidsprogramma onder de Nationale Omgevingsvisie met het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties als opdrachtgevers. Het Rijk neemt in (de gebiedsprogramma’s van) het NPLG de gebiedsgerichte opgaven en maatregelen op voor natuur, stikstof, landbouw, water, bodem en klimaat.

In het NPLG zijn de EU-verplichtingen leidend: Vogel- en Habitatrichtlijn, Kaderrichtlijn Water (KRW) en (onder meer) de Europese Klimaatwet voor broeikasgassen. In het coalitieakkoord is het hoofddoel van het NPLG vastgelegd; het toekomstbestendig ontwikkelen van het landelijk gebied. Naast reeds beschikbare budgetten komt er een transitiefonds landelijk gebied en natuur met daarin 24,3 miljard euro om tot en met 2035 financieel bij te dragen aan de genoemde internationale verplichtingen. De middelen zijn specifiek bedoeld om invulling te geven aan de nationaal wettelijk verplichte doelstellingen op het gebied van stikstof, klimaat en water. De scope van het NPLG is in deze startnotitie vastgelegd, ook in relatie tot nauw verbonden trajecten en trajecten met meekoppelkansen op nationaal, regionaal en lokaal niveau, zoals luchtkwaliteit en zoönosen. Het NPLG legt structurerende, richtinggevende keuzes en (regionale) doelen vast, als basis voor integrale provinciale programma’s landelijk gebied – kortheidshalve ‘brede gebiedsprogramma’s’ genoemd. Het Rijk geeft deze voor nu richtinggevend mee aan de regionale overheden, onder regie van de provincies. De keuzes en doelen zijn in deze startnotitie deels al vastgelegd en moeten komende maanden deels nog verder uitgewerkt worden.

Met deze startnotitie NPLG worden de al bekende keuzes en doelen meegegeven, zoals richtinggevende emissiereductiedoelen voor stikstof per gebied, de doelen voor de Kaderrichtlijn Water en eerste beelden wat de keuze voor water en bodem sturend uit het coalitieakkoord betekent. Daarmee is de startnotitie de aftrap van een langjarig transitieproces en partnerschap, waarbij het Rijk de medeoverheden uitnodigt om het NPLG samen verder uit te werken. In oktober volgen de aanvullende doelen vanuit NPLG (zoals de uitwerking voor waterberging en definitieve provinciale klimaatdoelen) tegelijk met de andere ruimtelijke keuzes voor bijvoorbeeld woningbouw. Zo ontstaat een gebiedsgericht integraal kader voor de uitwerking van het NPLG waarbinnen doelstellingen in samenhang worden bezien en als zodanig bijdragen aan het noodzakelijk natuurherstel en -behoud evenals de klimaat- en waterverplichtingen. Volgend uit de afspraken in het Programma Stikstofreductie en Natuurverbetering (PSN) worden de stikstof- en natuurdoelen uiterlijk in juli 2023 verplicht en onontkoombaar ruimtelijk uitgewerkt en vastgelegd in een gebiedsplan. Vanuit de NPLG-ambitie wordt dit samen met de andere uitgewerkte doelen voor natuur, water en klimaat, en de wisselwerking met de verduurzaming van de landbouw en de sociaaleconomische ontwikkelingen, opgenomen in de eerste versie van de brede gebiedsprogramma’s.

4

—

Samenvatting

Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied

De uitwerking van deze gebiedsprogramma’s vraagt een enorme inspanning van de decentrale overheden met het Rijk als samenwerkingspartner. Maatschappelijke partners, zoals ondernemers, worden hier ook bij betrokken, en ook de betrokkenheid van grondeigenaren en grondgebruikers is cruciaal. Bottom-up initiatieven kunnen hierbij goed benut worden. Ook bij de uitwerking van het ontwerpprogramma NPLG worden naast het Rijk de provincies, waterschappen, gemeenten en de maatschappelijke partners betrokken. Voor de uitwerking van de richtinggevende stikstofdoelen per gebied zijn afgelopen tijd flinke stappen gezet, de resultaten zijn opgenomen in deze startnotitie. In het toekomst­ perspectief landbouw (Kamerbrief perspectieven voor agrarische ondernemers van 10 juni 2022) worden beleidsmatige keuzes gemaakt. Randvoorwaarde is dat duidelijkheid wordt geboden over hoe het perspectief voor de agrarische ondernemers er uitziet, gebiedsgericht in aanpak en beleid. De concrete uitwerking van water en bodem als sturend principe zal in september gereed zijn. Komende maanden wordt de wijze waarop de verschillende doelen en maatregelen in de gebiedsprogramma’s geïntegreerd en onontkoombaar vastgelegd gaan worden verder uitgewerkt.

Andere belangrijke bouwstenen die op dit moment verder uitgewerkt worden zijn de besteding van de middelen uit het Transitiefonds landelijk gebied en natuur, de spelregels voor de beoordeling en realisatie van de gebiedsprogramma’s (denk aan eisen aan het detailniveau) en de wijze waarop onontkoombaarheid steviger invulling krijgt. De belangrijkste mijlpalen voor het NPLG zijn: de al bekende keuzes en doelen beschikbaar voor de regionale overheden (met deze startnotitie), aangevulde keuzes en doelen beschikbaar voor de regionale overheden (oktober), hoofdlijnen NPLG naar de Tweede Kamer (oktober), uitgewerkt ontwerpprogramma NPLG inclusief planMER (voorjaar 2023), integrale provinciale gebiedsprogramma’s (1 juli 2023). Dit sluit aan bij de lijn uit de Ruimtelijke Ordeningsbrief van 17 mei, met dezelfde mijlpalen op weg naar wederkerige afspraken in oktober 2023 die het ruimtelijk arrangement per provincie vormen. Tot de primaire doelgroep van deze startnotitie behoren alle betrokken overheden, maatschappelijke partners zoals ondernemers, en het parlement.

Startnotitie samengevat in 1 alinea: De startnotitie NPLG geeft een aanzet voor de uitwerking van de kerndoelen natuur (waaronder de stikstof­ aanpak), water en klimaat tot regionale doelen en structurerende keuzes, met onder andere de relatie met de landbouw. Die vormen de basis voor de uitwerking van de brede provinciale gebiedsprogramma’s. Ook geeft de startnotitie de eerste (ruimtelijke) consequenties van deze doelen en structurerende keuzes. In de periode tot oktober worden de doelen en keuzes verder uitgewerkt en aangevuld en vormen zo een tweede ronde input voor de gebiedsprogramma’s. Daarbij geeft de startnotitie NPLG aan hoe de samenhang is met andere (Rijks)programma’s in het landelijk gebied. De startnotitie NPLG beschrijft tevens de wijze waarop de overheden en maatschappelijke partijen de komende tijd samen vorm geven aan de uitwerking, dat dit onontkoombaar tot resultaten moet leiden en hoe dit samenhangt met het transitiefonds landelijk gebied en natuur.

5

2 Verwachte ontwik­keling van de stikstof­depositie

3 Doelen: vertaling omgevings­waarden en tussendoelen

4 Maatregelen en beleid voor vermindering stikstofdepositie

5 Maatregelen voor natuurverbetering

6 Verwachte sociaal­economische effecten

7 Verwachte gevolgen op bereiken instandhoudingsdoelstellingen

8 Monitoring

9 Bijsturing

Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied

1 Nationaal programma voor transitie landelijk gebied

7

Het landelijk gebied staat aan de vooravond van grote veranderingen. De natuur en waterkwaliteit staan onder druk en het klimaat verandert. We moeten de biodiversiteit herstellen en een balans bereiken tussen wat de natuur kan dragen en wat we als samenleving van haar vragen. Ook de draagkracht van ons het bodem- en watersysteem wordt op veel plekken overschreden. Alle benodigde veranderingen om het tij te keren hebben een zichtbare weerslag op de fysieke ruimte, de regionale en lokale economie en de sociale cohesie van het landelijk gebied. Om de transitie van het landelijk gebied in goede banen te leiden is een brede aanpak nodig met scherpe keuzes en maatregelen. Ook in samenhang met de andere veranderingen in het landelijk gebied, zoals de aanpassingen in de energievoorziening en de bouw van nieuwe en bereikbare woningen. Het kabinet heeft al richting gegeven op hoofdlijnen en proces, met name in de Hoofdlijnen van de gecombineerde aanpak van natuur, water en klimaat in het landelijk gebied, en van het brede stikstofbeleid (1 april 2022) én in de Ruimtelijke Ordeningsbrief (17 mei 2022). Het kabinet heeft in het coalitieakkoord een Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG) en extra middelen in een transitiefonds opgenomen, met als hoofddoel de toekomstbestendige ontwikkeling van het landelijk gebied met toekomstperspectief voor de landbouw.

In deze startnotitie schetsen we uitgangspunten, ambities en context van het NPLG.

Water- en bodemsysteem leidend In het coalitieakkoord is ook vastgelegd dat de draagkracht van het water- en bodem­ systeem sturend wordt bij het landgebruik in het landelijk gebied. Dat draagt bij aan het voldoen aan internationale verplichtingen op het gebied van natuur, klimaat en water én aan een klimaatbestendige inrichting en beheer van het landelijk gebied. Het kabinet heeft daarbij in het coalitieakkoord gekozen voor een brede aanpak, waarin de natuuraanpak, waar de stikstofaanpak een belangrijk onderdeel van uitmaakt, samengaat met de aanpak van andere opgaven zoals klimaat- en waterkwaliteit. Dit betekent dat de keuzes voor een gebied ook in het licht van andere doelstellingen dan die voor stikstofgevoelige Natura 2000-habitats houdbaar moeten zijn.

Keuzes nodig Een passende inrichting van het landelijk gebied biedt ook kansen voor bijvoorbeeld nieuwe economische perspectieven, functiecombinaties, verduurzaming, versterken van gebiedsidentiteit en kenmerken, en daarmee verhoging van de kwaliteit van de leefomgeving. Maar de transitie zal in de schaarse ruimte die we in Nederland hebben ook leiden tot spanning met andere belangen, zoals verstedelijking en de energietransitie. Bepaalde gebieden ontzien van opgaven betekent intensiever gebruik van een gebied elders. Er zijn keuzes nodig. Deels zijn die vastgelegd in deze startnotitie, deels worden die komende maanden uitgewerkt en op 1 oktober vastgelegd.

8

—

Nationaal programma voor transitie landelijk gebied

Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied

Het NPLG bevat in de kern: 1. De kaderstellende doelen voor onder andere emissiereductie van stikstof, broeikasgassen en waterkwaliteit: dat is het ‘wat’. 2. De structurerende keuzes, zoals het bodem- en watersysteem leidend maken bij ruimtelijke planvorming: dat is het ‘hoe’. Dit werken we verder uit in een ruimtelijke strategie tot een richtinggevend kader voor de gebiedsprogramma’s in nauwe samenhang met de Kamerbrief perspectieven voor agrarische ondernemers met beleidsmatige keuzes, dat tegelijk met deze startnotitie verschijnt.

9

1 Inleiding

3 Doelen: vertaling omgevings­waarden en tussendoelen

4 Maatregelen en beleid voor vermindering stikstofdepositie

5 Maatregelen voor natuurverbetering

6 Verwachte sociaal­economische effecten

7 Verwachte gevolgen op bereiken instandhoudingsdoelstellingen

8 Monitoring

9 Bijsturing

Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied

2 Inhoudelijke reik­wijdte en vraagstukken

11

Het Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG) richt zich op drie kerndoelen: het in een samenhangende aanpak realiseren van de Europese internationale verplichtingen op het terrein van (1) natuur (met als onderliggend doel de stikstofopgave), (2) water en (3) klimaat. Deze doelen hangen sterk samen en zijn sterk normerend. Nederland is als EU-lidstaat juridisch verplicht eraan te voldoen. Maar het halen van de doelen is uiteindelijk vooral gericht op het waarmaken van een gedragen perspectief voor mensen, bedrijven en natuur. Deze doelen hebben ook een sterke relatie met andere opgaven en belangen in het landelijk gebied (zie paragraaf 6). De samenhang van de drie kerndoelen en de maatregelen die nodig zijn om de doelen te realiseren is de reden ze samen te brengen in het NPLG. Zo creëren we synergie en voorkomen we situaties waarbij maatregelen voor de verschillende doelen strijdig zijn met elkaar (als bijvoorbeeld urgente stikstofmaatregelen ten koste gaan van maatregelen voor KRW of het klimaatprobleem). In het NPLG moeten de kortere en lange termijn goed met elkaar verbonden worden. Het tempo van de uitwerking van de stikstofmaatregelen om het wettelijke stikstofdoel voor 2030 te realiseren, is leidend voor het algemene tempo van de stappen in de lange termijntransitie in het NPLG.

Ook voor de opgaven van de Europese Kaderrichtlijn Water (KRW) is de druk hoog: in 2027 moeten de benodigde maatregelen genomen zijn. Voor klimaat moeten in 2030 tussendoelen behaald zijn op weg naar een klimaatneutrale samenleving in 2050. Het NPLG gaat sturen op de ruimtelijke consequenties van de drie doelstellingen. Via structurerende keuzes helpt het NPLG alle benodigde veranderingen in het landelijk gebied zoveel mogelijk in samenhang vorm te geven. Het NPLG werkt het benodigde ruimtegebruik uit in relatie tot de transitie van de landbouw, van de beoogde nieuwe natuur en van de natuurinclusieve landbouw, met zoals gezegd het bodem- en watersysteem als vertrekpunt. Daarnaast maken de leefbaarheid en vitaliteit van het landelijk gebied en het realiseren van een goede omgevingskwaliteit integraal onderdeel uit van de afwegingen.

De drie kerndoelen toegelicht 1. Natuur Voor de Vogel- en Habitatrichtlijn (VHR) hebben de verplichtingen betrekking op de instandhouding van Europees beschermde soorten en habitats binnen Natura 2000-gebieden, maar ook daarbuiten. Het NPLG draagt bij aan de realisatie van die internationale verplichting. Op dit moment vormt de overbelasting van stikstofdepositie in N2000-gebieden een grote belemmering om te voldoen aan de verplichtingen van de VHR, met alle gevolgen van dien. Het is in dit kader dat het realiseren van de wettelijke stikstofdoelstellingen, ofwel het terugbrengen van deze overmatige depositie, van groot belang is. In het coalitieakkoord heeft het kabinet aangekondigd de huidige wettelijke omgevingswaarde voor stikstofdepositie voor 2035 uit de Wet stikstofreductie en natuurverbetering naar voren te halen. Dit betekent dat in 2030 74% van het stikstofgevoelig Natura 2000-areaal onder de kritische depositiewaarde moet zijn gebracht. In 2025 is dit conform de wettelijke verplichting 40% van dat areaal. 2. Water Vanuit de KRW, de Nitraatrichtlijn en de EU Grondwaterrichtlijn wordt in het NPLG de kwaliteit van oppervlakte- en grondwater meegenomen, voor zover beïnvloed door landbouw (nutriënten en gewasbeschermingsmiddelen). Ook de grondwaterkwantiteit is onderdeel van de KRW en wordt dus meegenomen.

Waterkwantiteit (droogte en wateroverlast) is onderdeel van het NPLG voor zover noodzakelijk voor natuur en landbouw, immers zonder water geen natuur en geen landbouw.

12

—

Inhoudelijke reik­wijdte en vraagstukken

Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied

Grondwateronttrekkingen en vasthouden van water zijn daarmee dus ook onderdeel van het NPLG. In 2027 moeten de benodigde KRW-maatregelen genomen zijn.

Uitvoering Kaderrichtlijn Water Op 18 maart 2022 zijn de Stroomgebiedbeheerplannen 2022-2027 voor de KRW vastgesteld. Hierin staan de waterkwaliteitsdoelen, de opgaven en de maatregelen van alle waterbeheerders voor de komende 6 jaar. Gezien de grote opgave vanuit de landbouw wordt aangesloten bij de transitie van het landelijk gebied. Daarbij wordt specifiek ingezet op grootschalig herstel van beekdalen op zandgrond. Door het zoeken van meekoppelkansen, zullen de overige maatregelen voor stikstof en klimaat ook positief kunnen bijdragen aan verbetering van de doelen van de KRW. In 2024 zal een tussenevaluatie plaatsvinden van de uitvoering van maatregelen in de Stroomgebiedbeheerplannen. Dit gebeurt onder meer in samenhang met de maatregelen in het 7e Actieprogramma Nitraatrichtlijn en de provinciale gebiedsprogramma’s. Indien nodig zal aan de hand van uitkomsten van de evaluatie worden bijgestuurd.

3. Klimaat De internationale klimaatafspraken, de Europese klimaatwetgeving, de nationale Klimaatwet en het Klimaatakkoord landbouw en landgebruik (terugdringen broeikas­ gassen door landbouw en landgebruik) bepalen de opgave voor landbouw en land­ gebruik: veeteelt, glastuinbouw, veenweide, landbouwbodems en bomen, bossen en natuur. Met het coalitieakkoord is het nationale reductiedoel in de Klimaatwet aangescherpt. Hier zijn indicatieve emissiedoelen voor 2030 van afgeleid voor de sectoren. Op basis van de ramingen in de Klimaat- en Energieverkenning 2022 worden definitieve restemissiedoelen 2030 voor alle sectoren, en dus ook voor de landbouw en voor het landgebruik, vastgesteld. De hiervoor benodigde broeikasgasreductie zal voor een belangrijk deel gerealiseerd moeten worden met de integrale aanpak in het landelijk gebied. In het coalitieakkoord is een indicatieve broeikasgasreductie van 5 megaton gekoppeld aan deze aanpak. De klimaatopgave voor de glastuinbouw maakt overigens geen onderdeel uit van de integrale aanpak in het landelijk gebied. Uitgangspunt van de integrale gebiedsprogramma’s moet zijn dat er in elk geval geen (lokale) verslechtering optreedt in luchtkwaliteit en leefbaarheid (inclusief geur) en waar mogelijk een verbetering, zeker met het oog op de verwachte Europese aanscherpingen van de eisen aan de luchtkwaliteit.

Emissie en depositie van stikstof NPLG gaat niet over de aanwending van stikstofruimte die ontstaat. Voor de doelen in het NPLG die samenhangen met emissie en depositie van stikstof, andere nutriënten, gewasbeschermingsmiddelen en broeikasgassen ligt de focus op de landbouw als belangrijkste ruimtegebruiker en emissiebron in het landelijk gebied, en binnen de landbouw op de relevante sectoren in het bijzonder de veehouderij, de akkerbouw en de (glas-)tuinbouw. Stikstofbronnen uit andere sectoren dragen op een evenredige manier bij aan stikstofreductie. Dit loopt via het spoor van het structurele stikstofpakket en via het klimaatbeleid. In de gebiedsprogramma’s kunnen lokale stikstofbronnen buiten de scope van het NPLG meegenomen worden als daarmee op een even zo effectieve, of effectievere wijze de doelstellingen van het NPLG kunnen worden bereikt. Dit is analoog aan het ‘omwissel­besluit’ uit Ruimte voor de Rivier, zie ook de toelichting bij het wetsvoorstel voor het transitiefonds. Met de buitenlandaanpak uit het stikstofspoor wordt bovendien ingezet op reductie van buitenlandse emissies en depositie in Nederland.

13

Toekomstperspectief landbouw (Kamerbrief perspectieven voor agrarische ondernemers van 10 juni 2022) Mede afhankelijk van de toekomstvisie op de landbouw van de provincies en de gebieds­ partners en de vaak gebiedspecifieke omstandigheden moet regionaal de ontwikkelrichting en ruimte voor de landbouw worden bepaald. Een langjarig economisch perspectief voor de landbouw- en tuinbouw is van belang bij het opstellen van de brede gebiedsprogramma’s. Het aantal boeren en tuinders zal de komende jaren verder afnemen in Nederland. De redenen om te stoppen kunnen heel divers zijn: er zijn bedrijven zonder bedrijfsopvolger, bedrijven die economisch onvoldoende presteren waardoor het onmogelijk wordt investeringen te financieren of bedrijven kunnen of willen hun bedrijfsvoering niet zodanig aanpassen dat die past bij scherpe ecologische opgaven in het gebied, bijvoorbeeld door de nabijheid van een Natura-2000 gebied. Streven is dat de land- en tuinbouwers die hun bedrijf wel willen voortzetten een langjarig renderend perspectief hebben na het uitvoeren van het gebiedsprogramma. Deze bedrijven moeten zicht hebben op een toereikende en houdbare Natuurbeschermingsvergunning. Zonder een succesvolle transitie van de landbouw en het landelijk gebied is het behalen van de verplichte milieu- en natuurdoelstellingen niet mogelijk.

De ontwikkeling van landbouwbedrijven kan gericht zijn op innovatie, extensivering, omschakelen naar nieuwe vormen van landbouw, verbreding van de bedrijfsvoering of combinaties hiervan en verplaatsing of beëindiging van bedrijven. Op basis van het toekomstperspectief landbouw wordt in overleg met provincies en betrokken agrarische partijen uitgewerkt welke bedrijfsvormen voor landbouwbedrijven binnen de gebiedsdoelen mogelijk zijn met inachtneming van het beperken van zoönosenrisico’s in bijvoorbeeld veedichte en waterrijke gebieden. En daarnaast welke voorwaarden en ondersteuning vanuit de overheid, banken en tussenhandel nodig zijn voor toekomstbestendige bedrijven met economisch perspectief. Hiervoor zal instrumentarium worden uitgewerkt en aangeboden. Bovendien wordt gebruik gemaakt van de mogelijkheden voor gebiedsgerichte samenwerking en investeringen uit het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid via het Nationaal Strategisch Plan (GLB-NSP), zoals voor groenblauwe diensten. Keuzes rond de woningbouwopgave, bedrijventerreinen, infrastructuur, datacenters en de energietransitie worden niet vanuit het NPLG voorbereid, maar vanuit andere programma’s van het Rijk. In paragraaf 6 beschrijven we hoe de koppeling wordt gelegd.

14

—

Inhoudelijke reik­wijdte en vraagstukken

Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied

15

1 Inleiding

2 Verwachte ontwik­keling van de stikstof­depositie

4 Maatregelen en beleid voor vermindering stikstofdepositie

5 Maatregelen voor natuurverbetering

6 Verwachte sociaal­economische effecten

7 Verwachte gevolgen op bereiken instandhoudingsdoelstellingen

8 Monitoring

9 Bijsturing

Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied

3 Structurerende keuzes, (regionale) doelen en uitgebreide toelichting stikstof

17

Het NPLG werkt de kerndoelen verder uit tot (regionale) doelen (het ‘wat’) en structurerende keuzes (het ‘hoe’). Die geven richting aan de brede gebiedsprogramma’s van de provincies. Alle betrokken overheden geven aan dat zij behoefte hebben aan scherpe keuzes vanuit het Rijk, anders worden er geen knopen doorgehakt bij tegenstrijdige belangen en is de benodigde transitie niet haalbaar. Als eerste worden de richtinggevende stikstofdoelen per gebied uitvoerig toegelicht, omdat daar afgelopen tijd flinke stappen zijn gezet. Vervolgens wordt ook de stand van zaken voor de andere doelen beschreven, die komende maanden gedeeltelijk nog verder worden uitgewerkt. Wat zijn structurerende keuzes? De term ‘structurerende keuzes’ is na het verschijnen van het interdepartementaal beleidsonderzoek ruimtelijke ordening door het NPLG omarmd. Het NPLG omschrijft dit als beleidsuitspraken over de (on-)wenselijkheid van (nieuwe) activiteiten in het landelijk gebied ten opzichte van andere activiteiten/functies in het ruimtegebruik, of ten opzichte van het functioneren van het water- en bodemsysteem, resulterend in een ruimtelijke strategie op hoofdlijnen. Daarmee stuurt het Rijk globaal op randvoorwaarden voor locatie- en inrichtingskeuzes, waarbij onder meer geanticipeerd wordt op de klimaatveranderingen.

Het NPLG brengt in deze startnotitie alle bestaande doelen en gemaakte structurerende keuzes bijeen, is waar nodig aanjager voor het formuleren van andere doelen en keuzes en (regionale) uitwerking door de beleidsverantwoordelijke rijksonderdelen én stuurt via de uitwerking daarvan in brede gebiedsprogramma’s NPLG op de realisatie van de doelen. Met deze startnotitie worden de keuzes en doelen - voor zover al bekend - vanuit het Rijk aan de provincies meegegeven. In deze paragraaf zijn de resultaten opgenomen, in bijlage 1 staat de meer gedetailleerde uitwerking. Als eerste een uitgebreide toelichting op de nieuwe uitwerking voor stikstof.

Richtinggevende Stikstofdoelen per Gebied Van nationale omgevingswaarde naar richtinggevende doelen voor gebiedsprocessen In de Wet stikstofreductie en natuurverbetering (WSN) is vastgelegd dat 74% van het stikstofgevoelige areaal van Natura 2000-gebieden (N2000) in 2035 onder de Kritische Depositiewaarde (KDW) moet zijn gebracht. De wettelijke verplichting ziet op het ambitieus verlagen van de overbelasting van stikstof op stikstofgevoelige gebieden, in de wetenschap dat dit ten dienste staat aan de realisatie van de instandhoudingsdoelstellingen die voortkomen uit de VHR. Met het coalitieakkoord heeft het kabinet besloten deze omgevings­waarde naar voren te halen naar 2030. Voor 2025 blijft de omgevingswaarde van 40% onder de KDW gelden. Invulling van de omgevingswaarden is van belang omdat sterke overbelasting door stikstof een van de belangrijkste drukfactoren op de natuur is, naast bijvoorbeeld hydrologiecondities of de inrichting van (leef)gebieden. De KDW is daarbij een belangrijke indicator: een overschrijding betekent dat niet langer op voorhand kan worden uitgesloten dat er een risico bestaat dat de kwaliteit van habitattypen wordt aangetast. Met de realisatie van de doelstelling voor 2030 wordt een grote bijdrage geleverd aan het uiteindelijke doel, voldoen aan de verplichtingen omtrent natuurherstel en -behoud in de Natura 2000-gebieden.

Omdat de landelijke omgevingswaarden geen sturing bieden op de vraag wáár stikstof­ reductie ruimtelijk gezien tot stand moet komen, maar dit vanuit het perspectief van de natuur wel van belang is, is er afgesproken om de benodigde stikstofreductie ruimtelijk te vertalen op een manier die recht doet aan de verscheidenheid van gebieden én de

18

—

Structurerende keuzes, (regionale) doelen en uitgebreide toelichting stikstof

Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied

omgevingswaarden uit de WSN. Deze ruimtelijke vertaling sluit aan bij het locatie-specifieke karakter van de instandhoudingsdoelen die gelden voor dier- en plantensoorten en habitattypen. Proces De landelijke omgevingswaarde voor stikstof (74% van het areaal onder de KDW in 2030) is naar richtinggevende gebiedsdoelen vertaald als input voor provinciale gebiedsprocessen en de concept gebiedsprogramma’s van provincies. Vanwege het tempo en de complexiteit van de stikstofopgave is het immers van belang om tijdig in het (gebieds)proces zo veel mogelijk informatie en richting te hebben. Vervolgens volgt in juli 2023 de vaststelling van definitieve gebiedsdoelen in de gebiedsprogramma’s. In het gebiedsproces kijken provincies samen met de gebiedspartners en betrokken stakeholders hoe deze doelen samen met de klimaat-, water- en natuurdoelen het beste behaald kunnen worden. Door naar meerdere doelstellingen tegelijk te kijken, kan de samenhang op maatregelniveau zo goed mogelijk worden geborgd en kunnen bijvoorbeeld lock-ins zoveel mogelijk worden voorkomen. De depositiereducties als gevolg van de maatregelen die in de gebiedsprogramma’s worden opgenomen, moeten bij elkaar opgeteld de landelijke omgevingswaarde voor 2030 behalen.

Met de provincies is afgesproken dat het Rijk een besluit neemt over de richtinggevende doelen, waarbij het de inbreng van de provincies zo veel mogelijk heeft verwerkt. Het afgelopen jaar is daarvoor een zorgvuldig proces doorlopen waarbij Rijk en provincies met hulp van het RIVM verschillende benaderingen voor het ruimtelijk vertalen van de stikstofopgave hebben bekeken en afgewogen.

Relatie natuurdoelen, ecologische autoriteit en KDW Nederland heeft zich via de Vogel- en Habitatrichtlijn (VHR) gecommitteerd aan belangrijke verplichtingen ten aanzien van de staat van de natuur. Stikstof is een van de belangrijkste drukfactoren waardoor de kwaliteit van de natuur onder druk staat. Inzet op stikstofreductie is daarom een onmisbare pijler om te komen tot de realisatie van het bovenliggende doel: de realisatie van de instandhoudingsdoelstellingen volgend uit de VHR. De KDW is daarbij een belangrijke, gekwantificeerde indicator voor de drukfactor stikstof: een overschrijding betekent dat niet langer op voorhand kan worden uitgesloten dat er een risico bestaat dat de kwaliteit van habitattypen wordt aangetast. Onder meer bij het toetsen van projecten voor vergunningverlening is de toename van stikstof, in relatie tot de KDW, een prominente factor. Bij realisatie van het uiteindelijke doel, voldoen aan de verplichtingen omtrent de instandhoudingsdoelstellingen die voortvloeien uit de VHR, gaat het echter niet om reductie van overmatige stikstofdepositie alleen. Uiteindelijk gaat het gaat om het op orde brengen van de ecologische condities van een gebied in brede zin.

Daarom is het ook belangrijk om rekenschap te geven van de andere drukfactoren op de natuur en de maatregelen die daarvoor nodig zijn om de gunstige staat van instandhouding te bereiken, bijvoorbeeld met het Programma Natuur. Met de natuurdoelanalyses, die worden getoetst door een onafhankelijke ecologische autoriteit, wordt breed gekeken naar wat er nodig is voor een goede staat van instandhouding. Stikstofreductie maakt daar een concreet en urgent onderdeel van uit. De ecologische autoriteit toetst de gebiedsprogramma’s, gebruikmakend van de natuurdoelanalyses en de analyses van de KRW. Naast een toets op de ecologische effecten worden de provincies gevraagd bij het opstellen van de brede gebiedsprogramma’s een sociaaleconomische impactanalyse voor de landbouw uit te voeren. Het kabinet kijkt eveneens naar de mogelijkheden om meet- en rekenmethodes te verbeteren, waarvoor onder andere het Nationaal Kennisprogramma Stikstof (NKS) is ingesteld. Daarnaast wil het kabinet een forse impuls geven aan het meten van emissies op bedrijfsniveau. Door meer en fijnmaziger te meten worden de rekenmethodes verbeterd.

19

Uitgangspunten Rijk en provincies hebben gezamenlijk besloten de volgende uitgangspunten te hanteren bij de ruimtelijke vertaling: • Het tegengaan van verslechtering en het verbeteren van de staat van instandhouding van de natuur in elk N2000-gebied staat centraal. • De kenmerken van het water- en bodemsysteem worden als onderlegger gebruikt voor de ruimtelijke verdeling van stikstofreductie. Deze kenmerken vormen de ecologische grenzen voor de natuurkwaliteit én mogelijke activiteiten in een gebied. Hiermee wordt stikstofreductie – en de maatregelen die hiervoor nodig zijn – niet als afzonderlijke opgave aangevlogen, maar zo goed mogelijk gekoppeld aan de opgaven voor water, klimaat en de transitie van de landbouw in het gebied. Vertaald naar regionale stikstofreductiedoelen worden zo aan de voorkant de kaders gegeven waarbinnen verschillende ontwikkelrichtingen wel of niet mogelijk zijn, en wordt het risico op toekomstige lock-ins als gevolg van te nemen maatregelen verkleind. • De gebiedsdoelen zijn uitgedrukt in emissiereductie (uitstoot) van stikstof, zodat er door de betrokken partijen gestuurd kan worden op de stikstofbron.

Om ervoor te zorgen dat de emissiereductie ook leidt tot de benodigde reductie in stikstofdepositie op de desbetreffende N2000-gebieden, worden er naast deze emissiereductieopgave (in kton ammoniak - NH3) ook beoogde depositiereducties per Natura-2000 gebied per provincie meegegeven. Hiermee wordt aangegeven wat de emissiedoelen naar verwachting aan depositiereductie zullen moeten opleveren in de N2000-gebieden. • De gebiedsdoelen zijn doelen voor de reductie van NH3 emissies. Eerdere analyses1 hebben aangetoond dat voor reductie van NH3 een gebiedsgerichte aanpak gericht op de locatie van de emissie effectief is ten opzichte van een generieke aanpak van reductie. Oftewel, hoe dichter een NH3 emitter bij een natuurgebied ligt, hoe groter het effect op de depositie in dat gebied is. Omdat het grootste deel van de NH3 emissie vanuit landbouwbronnen komt, zal de bijdrage aan de gebiedsdoelen voor NH3 emissiereductie voornamelijk uit deze sector komen. • In het model is nu een generiek aandeel opgenomen van 12kton NH3 als vertrekpunt, maar dit kan op basis van extra inzet (zoals normering) naar boven bijgesteld worden. • De reductie van NOx wordt gerealiseerd door generiek landelijk beleid (onder andere Klimaatakkoord, Schone Lucht Akkoord, structurele aanpak stikstof) en Europese regelgeving.

De reductie van NOx die (landelijke) plaatsvindt, draagt zo bij aan reductie van de ‘stikstofdeken’. Verlaging van de deken is ook van invloed op reductie die daarnaast gebiedsgericht moet plaatsvinden. Omdat NOx emissies van onder andere industrie en mobiliteit in het algemeen minder tot piekbelastingen in Nederlandse N2000-gebieden leiden, maar wel bijdragen aan deze ‘stikstofdeken’, is het bij deze sectoren effectiever om de stikstofbelasting via generiek beleid te verlagen. Dit is ook geconcludeerd in het rapport van het RIVM.2 Waar dit effectief is, is er aanvullend ruimte in de gebiedsprocessen voor maatwerk, bijvoorbeeld ten aanzien van lokale piekbelasting. Dit geldt zowel voor bijvoorbeeld de agrarische als industriële sector. • Zoals aangegeven in de Hoofdlijnen van de gecombineerde aanpak van natuur, water en klimaat in het landelijk gebied, en van het brede stikstofbeleid (1 april 2022) zet het kabinet in op een evenredige bijdrage van alle sectoren bij het terugdringen van de stikstofbelasting op de Nederlandse natuur - en daarmee het realiseren van de doelen uit de WSN. Komende maanden zal het kabinet hier concreter invulling aan geven door ook doelen en afspraken vast te stellen voor de reductiebijdrage van de sectoren mobiliteit en industrie. De timing

20

—

1

RIVM 2021, Briefrapport ruimtelijke effecten zonering emissiereducties landbouw.

2

Maas et al, Bijdrage aan de stikstofdepositie in de natuur vanuit de industrie, het verkeer en de consumenten, RIVM, 2021.

Structurerende keuzes, (regionale) doelen en uitgebreide toelichting stikstof

Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied

hiervan hangt samen met de doorrekeningen van de Klimaat en Energieverkenning 2022. Uiterlijk begin 2023 zullen deze doelen vastgesteld worden. • Bij de ruimtelijke vertaling van de stikstofreductie wordt uitgegaan van richting­ gevend 39 kton NH3 reductie. Naar verwachting is 39kton emissiereductie van NH3 nodig om ten minste de wettelijke omgevingswaarde van 74% onder de KDW te behalen.3 Dit komt overeen met een daling van ongeveer 40% van de stikstofemissies uit de landbouw, bovenop de verwachte daling uit het basispad (circa 10 kton NH3) ten opzichte van ijkjaar 2018.4 Bij doorrekeningen van het RIVM leidt een emissiereductie van 39 kton NH3 naar verwachting tot circa 81% (met enkele procentpunten onzekerheid) onder de KDW in 2030. Dit geeft een zekere marge van enkele procentpunten ten opzichte van de wettelijke omgevingswaarde. Zo kunnen eventuele tegenvallende resultaten ondervangen worden, maar kan ook worden ingespeeld op mogelijke aanpassingen van model naar praktijk. Belangrijk is dat uiteindelijk het wettelijke doel van ten minste 74% onder de KDW en het tegengaan van verslechtering/verbeteren van de staat van instandhouding van N2000-gebieden leidend is. Als aan deze voorwaarden wordt voldaan, kan eventueel gemotiveerd afgeweken worden van de 39 kton NH3 die nu als uitgangspunt is genomen.

Bij ‘status en proces’ wordt aanvullend toegelicht hoe aan de hand van diverse evaluatiemomenten en stappen in het proces kan worden bijgestuurd. • Het type maatregelen dat vervolgens ingezet wordt om deze stikstofdoelen te behalen is naast stikstof ook bepalend voor het effect op de broeikasgasreductie die met deze maatregelen kan worden bereikt.5 Met het oog op doelbereik van de klimaatopgave kan het noodzakelijk zijn om aanvullende klimaatmaatregelen in de gebieden te treffen. Het type maatregelen is in zekere mate ook bepalend voor het doelbereik van de waterdoelen.6 Het Rijk werkt de mogelijkheden voor (generiek) normeren verder uit om invulling te geven aan de stikstofreductie. Samenstelling van doelen Op basis van de hierboven genoemde uitgangspunten zijn door Rijk en provincies verschillende varianten uitgewerkt voor de mogelijke invulling van regionale doelen. Het RIVM heeft daarbij ondersteund met berekeningen.7 Uiteindelijk is gekozen voor een maatwerkscenario, mede op verzoek van de provincies, dat de volgende kenmerken heeft. • Gebiedsgerichte reductiepercentages houden zoveel mogelijk rekening met de kenmerken van het bodem- en watersysteem in de gebieden. Door deze centraal te stellen worden activiteiten binnen de ecologische grenzen van het gebied gebracht.

Doelen voor stikstofreductie worden daarom verbonden aan de opgaven en omgevingscondities voor water, klimaat en de transitie van de landbouw. • De aanpak als geheel wordt effectiever als extra reductie wordt bewerkstelligd bij bronnen in midden-Nederland (Gelderland) die relatief veel depositie veroorzaken op alle Natura 2000-gebieden. Deze bronnen zijn niet alleen centraal gelegen, maar bevinden zich ook dichtbij het grootste Natura 2000-gebied op land: de Veluwe. Door hier extra te

3

RIVM, Toelichting bij richtinggevende emissiereductiedoelstellingen per gebied, 10 juni 2022.

4

Basispad: Als uitgangspunt voor de berekeningen in de tool wordt een Basispad gehanteerd. Dit Basispad is de depositie voor het prognosejaar 2030 uit AERIUS Monitor 2021. De Nederlandse emissies in deze prognose zijn conform de Klimaat- en Energieverkenning 2020 (KEV2020 ). Deze prognose bevat het beleid dat was vastgesteld voor 1 mei 2020.

5

PBL, Quick Scan van twee beleidspakketten voor het vervolg van de structurele aanpak stikstof Aaldrik Tiktak, Daan Boezeman, Gert Jan van den Born en Arjen van Hinsberg, 26 augustus 2021.

6

WUR, Gebiedsgerichte verkenning van de ‘verdere aanpak stikstof’, Gerard Velthof, Hans Kros, Jan -Cees Voogd, Co Daatselaar, Tia Hermans, Karin Groenestein, Nico Ogink, Jan Peter Lesschen, Edo Gies, Roel Jongeneel, Daan Verstand, Raymond Jongschaap, Jan Huijsmans.

7

RIVM, Toelichting bij richtinggevende emissiereductiedoelstellingen per gebied, 10 juni 2022.

21

reduceren, ontstaat er meer ruimte in heel Nederland. Met deze reductie in Gelderland wordt gekozen voor een dekenpotentie benadering. • Daarnaast is besloten tot een generiek reductiepercentage8 van 12% voor alle land­bouw­ bronnen, waarvoor landelijke maatregelen zullen worden genomen. Dit percentage komt in het maatwerkscenario overeen met een gehanteerde 12 kton NH3 reductie. Op deze manier draagt iedereen bij aan de verduur­zamingsslag die we met elkaar te maken hebben en het verkleinen van de stikstofdeken over Nederland. 12 kton is daarbij als vertrekpunt gehanteerd. Dit kan als gevolg van aanvullend landelijk beleid verder opgehoogd worden. In dit kader werkt het Rijk de mogelijkheden voor normeren verder uit. • Tot slot is de keuze gemaakt om een ringenbenadering te gebruiken, waarbij een ring van een x aantal (kilo)meters om Natura 2000-gebieden gelegd wordt. Daarbinnen wordt vervolgens een steviger reductiepercentage gehanteerd. Dit doen we omdat er Natura 2000-gebieden zijn waarbij het vanuit ecologisch of beleidsmatig perspectief wenselijk dan wel efficiënter is om in de directe omgeving extra in te grijpen op stikstofbronnen. Deze ringenbenadering (waaronder de omvang van de ring) zal nader ingevuld worden in de gebiedsprocessen. Bij de keuze voor dit maatwerkscenario is met name gekeken naar het doelbereik voor stikstof.

Afhankelijk van de keuze voor de maatregelen en het instrumentarium zal een stikstofemissiereductie van 39 kton stikstof ook een grote bijdrage kunnen leveren aan de doelen voor klimaat en bijdragen aan de wateropgave.9 Omvang richtinggevende doelen Het maatwerkscenario leidt tot richtinggevende emissiereductiedoelen die als volgt zijn opgebouwd: • In kton een richtinggevende emissiereductie NH3 (procentueel en absoluut) per provincie; • Hierbij een richtinggevende onderverdeling per gebiedstype per provincie, zowel absoluut in hoeveelheden kton NH3 en procentueel (emissiereductiepercentages); • De daarbij horende ruimtelijke gebiedsindeling (zoals op de kaart 1); • De emissiereductiedoelen zijn gekoppeld aan de beoogde depositiereductie per N2000-gebied.

22

—

8

Onder generiek wordt het volgende verstaan: het algemeen reduceren van de emissies per kilometervak met een vooraf bepaald percentage, zonder te letten op relatieve effectiviteit, afstand tot de natuur of depositiebijdrage per bronlocatie (kilometer vak). In de werkelijkheid zullen generieke maatregelen zowel de stikstofdeken over Nederland verkleinen als ook gebiedsgericht effect hebben.

9

PBL, Quick Scan van twee beleidspakketten voor het vervolg van de structurele aanpak stikstof Aaldrik Tiktak, Daan Boezeman, Gert Jan van den Born en Arjen van Hinsberg, 26 augustus 2021.

Structurerende keuzes, (regionale) doelen en uitgebreide toelichting stikstof

Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied

Dit ziet er als volgt uit:

Kaart 1: Reductie volgens de richtinggevende doelen stikstof. Toelichting De kaart toont de ruimtelijke gebiedsindeling voor stikstof, wanneer de regionale richtinggevende doelen zijn toegepast per gebieds­ type. De kleurcodes komen overeen met het benodigde reductiepercentage. Hierbij gelden een aantal belangrijke noties: • Het is belangrijk om in acht te nemen dat de gepresenteerde kaarten een modelberekening betreffen die helpen richting te geven aan de gebiedsprocessen. De emissiereductiepercentages per gebied tellen bij elkaar op tot de landelijke doelstelling voor 2030 (74% onder KDW). • Bij het definiëren van de reductiedoelstellingen wordt niet uitgegaan van een bepaald type maatregelen, maar worden (algemene) reductiepercentages toegekend aan specifieke gebieden in Nederland. Er is dus enkel bepaald wat er indicatief gereduceerd moet worden, maar nog niet met welke instrumenten of maatregelen hier invulling aan gegeven wordt. • In het gebiedsproces wordt samen met de gebiedspartners gekeken hoe deze doelen het beste behaald kunnen worden. • In de gebiedsprocessen is het van belang om breder dan alleen naar de noodzakelijke stikstofreductie te kijken.

De pakketten aan maatregelen in de gebiedsprogramma’s moeten ook gericht zijn op de andere opgaven voor natuur, water en klimaat en leiden tot samenhangende pakketten waarmee de ecologische omstandigheden op orde worden gebracht. • Er kan gemotiveerd worden afgeweken van de richtinggevende percentages als uit de gebiedsprocessen blijkt dat een andere verdeling passender is. Realisatie van de landelijke stikstof- en natuurverplichtingen is hiervoor een voorwaarde. • Bij de modelmatige berekening is gerekend met de uitstoot van NH3 (ammoniak) vanuit de landbouw (veehouderij). Er is ruimte in de gebiedsprocessen voor maatwerk, bijvoorbeeld om doelstellingen voor een deel in te vullen met reductie in andere sectoren (zoals industrie) waar dit even effectief, dan wel effectiever is. • In Natura 2000- en NNN-gebieden kunnen (agrarische) activiteiten veel directe impact hebben op (stikstofgevoelige) habitats. Desondanks kunnen activiteiten nodig zijn voor bijvoorbeeld agrarisch natuurbeheer (denk aan: begrazing). Dit vraagt maatwerk in het gebiedsproces, waar per gebied gekeken zal worden wat een realistische reductie is die mogelijk afwijkt van het genoemde percentage, maar beter aansluit bij de praktijk en/of de afspraken omtrent realisatie van het NNN. Modelmatig is gerekend met 95% emissiereductie.

23

De bovenstaande emissiereducties leiden tot onderstaande effecten.

Kaart 2 (links): Mate van overbelasting t.o.v. KDW in 2030 na reductie volgens richtinggevende doelen. Toelichting Op deze kaart is in verschillende kleurcodes de mate van onder- en overschrijding van de KDW in N2000-gebieden weergegeven. De verschillende klassen geven zo meer inzicht in de trend van stikstofreductie op de gebieden dan alleen de informatie of de KDW wel of niet overschreden is. Kaart 3 (rechts): Mate van overbelasting t.o.v. KDW in 2030 na reductie volgens richtinggevende doelen. Toelichting De percentages op deze kaart geven weer hoeveel procent van de hectares in het betreffende N2000-gebied zich onder de KDW bevin­ den na uitwerking van de regionale doelen.

Verdere concretisering en uitwerking van het richtinggevende gebiedsdoel, net als de uitwerking van het doel in maatregelen, vindt plaats in de gebiedsprocessen. De keuze voor het type maatregelen zal mede bepalend zijn voor het behalen van het broeikasgaseffect dat met de maatregelen kan worden behaald en zal bepalend zijn voor de wateropgave. De doelen voor klimaat, water en natuur worden zoveel mogelijk met deze startnotitie al meegegeven zodat hier ook al zo goed mogelijk op kan worden voorgesorteerd in de gebiedsprocessen. Uiterlijk in oktober zullen de doelen voor klimaat, water en natuur per regio bekend zijn. Er zal in aanloop naar de definitieve gebiedsprogramma’s en daarna bij de monitoring van de aanpak gekeken worden of de uitwerking leidt tot het behalen van de doelen en of deze bijstelling behoeven. Daarbij wordt ook gekeken of de middelen om de gestelde doelen te bereiken toereikend zijn, waaronder het transitiefonds (zie paragraaf 7). Status en proces richting gebiedsprogramma’s juli 2023 De richtinggevende emissiereductiedoelstellingen zijn bedoeld om richting te geven aan het gebiedsproces. Deze richtinggevende doelen hebben geen status onder de Omgevings­ wet. De richtinggevende doelen worden definitief (taakstellend) vastgelegd in de gebieds­

24

—

Structurerende keuzes, (regionale) doelen en uitgebreide toelichting stikstof

Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied

programma’s in juli 2023. De provincies krijgen op drie manieren de ruimte om de doelstel­ lingen aan te passen in het proces van richtinggevend naar definitief. Dit sluit aan bij het iteratieve karakter van het gebiedsproces. • Vanuit het principe dat bodem en water leidend zijn, volgt een gebiedsindeling. Deze gebiedsindeling hanteert het Rijk voor het bepalen van de richtinggevende reductiepercentages. Provincies bepalen de bestuurlijke gebiedsindeling ten behoeve van de gebiedsprocessen. • De stikstofdoelstellingen per gebied kunnen in aanloop naar de definitieve gebieds­ programma’s worden aangepast aan de hand van nieuwe inzichten. Het gaat dan onder andere om: - De doorvertaling van de andere opgaven naar de regio. Dit gebeurt (uiterlijk) oktober 2022 wanneer de regionalisering van de doelstellingen voor water, klimaat en natuur en de structurerende keuzes van het NPLG bekend zijn. Het streven is om de regionale doelen voor klimaat vóór de zomer 2022 te communiceren met de provincies. Dat betekent niet dat de inzet op deze doelstellingen tot die tijd stil ligt. Zoveel mogelijk zal worden voortgebouwd op de processen die momenteel al lopen of in voorbereiding zijn, voor bijvoorbeeld natuurherstel, KRW en de veenweidegebieden. - Oktober/November 2022 wanneer de resultaten van de Klimaat- en Energieverkenning (KEV) bekend zijn.

Dit zal inzichtelijker maken wat de verwachte stikstofreductie tot aan 2030 is op basis van vastgesteld en voorgenomen beleid. Hierin zitten ook de maatregelen vanuit onder andere het Klimaatakkoord, Schone Luchtakkoord en het structurele pakket 2020. - Wanneer blijkt (bijvoorbeeld naar aanleiding van de KEV 2022) dat generieke reductiemaatregelen gebiedsgericht anders uitpakken dan vooraf gedacht. - Uiterlijk begin 2023 wanneer de doelen voor de stikstofuitstoot van mobiliteit en industrie vastgesteld zijn. - In het eerste kwartaal van 2023 wanneer de natuurdoelanalyses bekend zijn. Dit leidt mogelijk nog tot een bijstelling van de opgave; uiteindelijk is het cruciaal dat in de gebiedsprogramma’s en op maatregelniveau wordt geborgd dat de verplichtingen ten aanzien van natuurherstel en -behoud worden nagekomen. • Provincies kunnen bij het concept gebiedsplan (zie paragraaf 7 voor de relatie met het gebiedsplan PSN) en het brede gebiedsprogramma 1.0 motiveren waarom zij afwijken van de richtinggevende doelen stikstof. - Via een onafhankelijke toets wordt gekeken of de voorgestelde wijzigingen van de richtinggevende doelen stikstof mogelijk zijn.

Dat biedt de ruimte om in de gebiedsprogramma’s te komen tot zo goed mogelijke maatregelenpakketten gericht op de invulling van de bovenliggende verplichtingen uit de Habitatrichtlijn (voorkomen verslechtering en verbetering mogelijk houden) in samenhang met de andere verplichtingen. Ecologische analyses kunnen bijvoorbeeld extra inzicht geven in de relatie tussen de (overbelasting van de) KDW en natuurkwaliteit. Wel geldt dat de gebiedsprogramma’s bij elkaar opgeteld moeten leiden tot realisatie van de drie internationale verplichtingen. - Provincies kunnen onderling ook afspraken maken waarbij de ene provincie meer doet en de andere provincie minder, waarbij voorkomen moet worden dat dit leidt tot afwenteling of suboptimale keuzes. Ook hier geldt dat de gebiedsprogramma’s bij elkaar opgeteld moeten leiden tot het behalen van de drie internationale verplichtingen voor natuur, water en klimaat. Voor stikstof geldt daarbij dat 74% van het areaal onder de kritische depositiewaarde (KDW) moet komen en er niet mag worden afgeweken van de geldende verplichtingen uit de Habitatrichtlijn. Samen met provincies wordt verkend hoe de gebiedsprogramma’s juridisch geborgd worden.

Het Rijk zal een vinger aan de pols houden via verschillende ijkmomenten, waarbij de maatregelen bij elkaar worden opgeteld en er gekeken wordt wat dit doet voor onder andere de stikstofemissie, -depositie en de kosten. Op basis hiervan kan vervolgens worden

25

bijgestuurd. Er zijn in ieder geval evaluatiemomenten ingebouwd: bij de evaluatie van de conceptgebiedsplannen PSN (3e kwartaal 2022), bij het ijkpunt voortgang ontwikkeling gebiedsprogramma’s (januari 2023) en bij de evaluatie (dan wel doorrekening) van de gebiedsprogramma’s na juli 2023 door het consortium van PBL, WUR en RIVM. Tot slot worden spelregels meegegeven aan provincies die ervoor moeten zorgen dat de gebiedsprogramma’s binnen de budgettaire kaders blijven van het transitiefonds (zie de toelichting in paragraaf 7). Er zullen in het kader van het transitiefonds heldere afspraken en kaders worden gemaakt over: • Het toetsen van de gebiedsprogramma’s op onder andere doelmatigheid en uitvoerbaarheid. • Het escalatiemechanisme indien blijkt dat de maatregelen in de gebiedsprogramma’s onvoldoende concreet zijn, de doelstellingen niet worden gehaald, of de budgettaire kaders worden overschreden. • Monitoring van de voortgang gedurende de looptijd van het fonds. De bijsturings­ momenten zullen volgen op basis van de beoogde maatregelen. Dit zal langjarig worden gemonitord.

Ontwikkelruimte Naast het voorkomen van verslechtering en het realiseren van een gunstige staat van instandhouding van de natuur, het behalen van de KRW en de klimaatopgave is er ook ruimte nodig voor ruimtelijke en maatschappelijke ontwikkeling zoals bijvoorbeeld het oplossen van het woningentekort en het realiseren van de energietransitie en klimaatopgaven. In de Hoofdlijnen van de gecombineerde aanpak van natuur, water en klimaat in het landelijk gebied en van het brede stikstofbeleid (1 april 2022) is aangegeven dat met de integrale, onontkoombare gebiedsgerichte aanpak het fundament wordt gelegd voor een eenvoudiger systeem van toestemmingsverlening dat op termijn meer ruimte gaat bieden voor maatschappelijke ontwikkeling. Dit is uiteindelijk ook van belang voor realisatie van andere maatschappelijke opgaven uit het coalitieakkoord. Het treffen van (bron) maatregelen draagt hier aan bij. Tegelijkertijd leidt de huidige staat van de natuur ertoe dat er op dit moment zeer beperkt ruimte is voor nieuwe ontwikkelingen. Dat zal de komende jaren zo blijven, ondanks de inzet op de verbetering van de natuur en het verminderen van de stikstofbelasting. In de gebiedsprocessen wordt daarom óók in beeld gebracht hoe de verschillende opgaven en beoogde maatregelen zich verhouden tot de gewenste ruimtelijke en maatschappelijke ontwikkelingen in het gebied.

Totaaloverzicht doelen De doelen, deels richtinggevend, deels al kaderstellend, zijn samengevat in onderstaande tabel. In bijlage 1 staat de uitgebreide toelichting, waarbij meer in detail is aangegeven wat al vastligt, wat nog aangevuld wordt en op welke wijze dat gebeurt.

26

—

Structurerende keuzes, (regionale) doelen en uitgebreide toelichting stikstof

Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied

Aspecten

Elementen

Status regionale doeluitwerking

Natuur

Realiseren gunstige staat van instandhouding conform VHR. Via NPLG regionaal verdeeld. Instandhoudingsdoelen per Natura 2000-gebied dragen bij aan gunstige staat (concretisering volgt o.a. uit de natuurdoelanalyses, actualisatie doelensystematiek, aanscherping Vogelrichtlijngebieden en Europese Biodiversiteitsstrategie) verschillende tussendoelen zoals 70% condities op orde in 2030

Deels bestuurlijk vastgesteld, vooral op hoofdlijnen (In oktober 2022 indicatieve regionale verdeling). Natuurdoelanalyses uiterlijk april 2023 gereed.

Areaal: o.a. doelen uit Natuurpactafspraken, afspraken Programma Natuur en bossenstrategie, daarnaast extra benodigd leefgebied en areaaldoel Natuurinclusief (diverse data per onderdeel: tussen 2027 en 2040)

Deels bestuurlijk vastgesteld, rest in ontwikkeling en nog besluiten over te nemen (in oktober 2022 gereed)

Stikstofreductie: 74% van het areaal stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden onder de KDW in 2030 en 40% onder de KDW in 2025

In deze notitie richtinggevend opgenomen.

Hydrologie (natuurpactafspraken) (2027)

Bestuurlijk vastgesteld

Droge en natte ecologische verbindingen (10 % groenblauwe dooradering landschap)

Per provincie minimaal 10%, en vervolgens doorwerking naar 10% per gemeente en waterschap (voorstel)

Nutriënten in oppervlakte- en grondwater cf. KRW incl. innamepunten drinkwater (uitvoering maatregelen uiterlijk in 2027)

Wettelijke verplichting, directe implementatie KRW

Water

In regionaal verband (RBO) kan het nog nodig zijn om een beter beeld te krijgen van de vrachten en bijbehorende benodigde reductie vanuit de landbouw.

Klimaat (reductie van uitstoot broeikasgassen en koolstofvastlegging) volgend uit Klimaatakkoord en coalitieakkoord

Goede kwantitatieve toestand grondwaterlichamen cf. KRW (uitvoering maatregelen uiterlijk in 2027)

Wettelijke verplichting, directe implementatie KRW

Zoetwaterbeschikbaarheid (koppeling met hydrologie natuur, beekherstel zandgronden en vernatting veenweide)

Nog in ontwikkeling (binnen enkele maanden gereed)

Gewasbeschermingsmiddelen in grond- en oppervlaktewater en metalen in oppervlaktewater cf. KRW, incl. innamepunten drinkwater (uitvoering maatregelen uiterlijk in 2027)

Wettelijke verplichting, directe implementatie KRW

Landgebruik (Veenweiden Bomen, bossen, natuur Landbouwbodems): Indicatieve restemissie 1,8 – 2,7 Mton CO₂-eq. in 2030); indicatief, worden met de Klimaatnota 2022 in oktober definitief vastgesteld.

Veenweide: Nog niet bestuurlijk vastgesteld Bomen, bossen, natuur: nog in ontwikkeling, eerst verdeling naar sectoren vaststellen Landbouwbodems: Nog in ontwikkeling, eerst verdeling naar sectoren vaststellen

Indicatieve restemissie landbouw (veehouderij +glastuinbouw) 18,9 Mton CO₂-eq. in 2030)

Nog in ontwikkeling, moet nog worden vertaald naar doelen per provincie Glastuinbouw: Geen verdeling naar regio voorzien

Toelichting bij de tabel: Nationale doelen zijn en worden vertaald naar het geografische schaalniveau van de provincie. Die vertaling betekent niet automatisch dat de verantwoordelijkheid voor het bereiken van deze doelen (uitsluitend) bij de provincies ligt. Het NPLG vertrekt vanuit de bestaande verdeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden in het domein van de fysieke leefomgeving. Rond de uitwerking van de kaders voor de gebiedsprogramma’s en rond de vaststelling van de gebiedsprogramma’s zelf, maken medeoverhe­ den helder wat zij als randvoorwaarden zien die door het Rijk ingevuld zouden moeten worden. Een adequaat generiek rijksbeleid kan een substantiële bijdrage leveren aan het realiseren van de doelen van de gebiedsprogramma’s. De bijdrage van dit beleid zal het Rijk meenemen bij de afspraken die met de medeoverheden gemaakt worden over de provinciale opgaven. Ook de bijdrage van gemeenten en waterschappen aan deze doelen wordt de komende tijd nog nader ingevuld.

27

Aansluiten bij langere termijn perspectief Veel doelen zijn concreet voor de kortere termijn (2025, 2027, 2030). In de (cyclische) gebiedsuitwerking moet echter al rekening gehouden worden met de langere termijn doorkijk. Het lange termijn perspectief is in de NOVI geschetst en wordt stap voor stap concreter. De realisatie van een toekomstbestendig landelijk gebied zal jaren gaan duren. Denk aan de grotere opgaven voor VHR, broeikasgassen, stikstof, waterbeschikbaarheid en het perspectief landbouw die na 2030 verder invulling moeten krijgen. Deels vloeit dit voort uit klimaatverandering, deels betreft dit verwachte aanscherpingen vanuit EU regelgeving. De effectiviteit en wenselijkheid van kortere termijn maatregelen in het kader van NPLG moeten dus mede beoordeeld worden vanuit het langere termijn perspectief. In een oogopslag zijn de belangrijkste doelen van het NPLG als volgt weer te geven:

Water en bodem sturend

Regionale stikstofreductiedoelstellingen

Landbouwperspectief

Stikstof

Natuur

Water

Klimaat

Stikstofreductie

Schoon oppervlakte- en grondwater

Reductie van uitstoot broeikasgassen.

Areaaluitbreiding

Goede toestand grondwaterlichamen

Koolstofvastlegging

Instandhoudingsdoelen natuurkwaliteit

Goede zoetwaterbeschikbaarheid

Hydrologische doelen Groenblauwe dooradering

Doelen NPLG

28

—

Structurerende keuzes, (regionale) doelen en uitgebreide toelichting stikstof

Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied

De belangrijkste structurerende keuzes De structurerende keuzes zijn beleidsuitspraken over de wenselijkheid en onwenselijkheid van (nieuwe) activiteiten in het landelijk gebied. Dit resulteert in een ruimtelijke strategie op hoofdlijnen, die de ontwikkelrichting van gebieden aangeeft. Dit kan bijvoorbeeld vorm krijgen in een vertaling naar inhoudelijke randvoorwaarden of ruimtelijke concepten voor specifieke gebieden of landschappelijke eenheden: kleigebieden langs de kust, veengebieden en de hoge zandgronden. De belangrijkste (aanzetten tot) structurerende keuzes volgen uit de gemaakte beleidskeuzes: • Ruimtelijke doorwerking van de regionale stikstofreductiedoelstellingen (vanuit het bredere perspectief van de NPLG-opgaven voor natuur, water en klimaat). Door water en bodem centraal te stellen brengen we de activiteiten binnen de ecologische grenzen van het gebied en koppelen we stikstofreductie aan de opgaven voor water, klimaat en de transitie van de landbouw. Volgens deze systematiek blijft er echter een aantal plekken over waar we strenger moeten ingrijpen om de landelijke omgevingswaarde stikstof te realiseren. Er zal extra reductie moeten plaatsvinden bij een aantal bronnen in midden-Nederland, die relatief veel uitstoten over alle Natura 2000-gebieden. Door hier extra te reduceren, ontstaat er meer ruimte in heel Nederland.

Ook zullen er Natura 2000-gebieden zijn, waarbij het beleidsmatig of ecologisch wenselijk is om in de directe omgeving extra in te grijpen. Dit is mogelijk door een ring om het Natura 2000-gebied te leggen, waarbinnen een steviger reductiepercentage wordt gehanteerd. Dit wordt ingevuld in de gebiedsprocessen, onder andere op basis van natuurdoelanalyses. In het ontwerp-NPLG worden overgangsgebieden, kaders voor begrenzing nieuwe natuur en het versterken van de groenblauwe dooradering onderdeel van de ruimtelijke strategie op hoofdlijnen. • Doorwerking van het uitgaan van water en bodem sturend voor de ruimtelijke planvorming. Dit betekent een duidelijk onderscheid tussen de verschillende typen gebieden in ons land zoals de hoge zandgronden, veenweidegebieden, kleigebieden langs de kust met elk hun dominante water- en bodemopgaven. Hoe sturend dit is voor het ontwikkelperspectief en grenzen aan het landgebruik verschilt per wateropgave. De KRW is een duidelijk sturende, stevige randvoorwaarde, bijvoorbeeld voor brede bufferzones in de beekdalen. Voor waterberging is er nu nog veel ruimte in de afwegingen, maar wordt wel gewerkt aan een steviger randvoorwaarde. In het op 13 mei 2022 gepubliceerde beleidsprogramma van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) is al wat verder uitgewerkt hoe water en bodem als sturend principe concreter invulling kan gaan krijgen.