Rapport IOB Zorgcriminaliteit

medisch beroepsgeheim vormen een uitdaging. Informatieknooppunt

Het IKZ is een samenwerking van

- Bewustwording creëren

zorgfraude (IKZ)

negen partners die gezamenlijk

voor de noodzaak om te

fraude in de zorg bestrijden. Het

melden.

IKZ brengt signalen van partners

- Het zou een waardevolle

over zorgfraude samen en vult de

aanvulling zijn als naar

signalen aan met informatie van de

aanleiding van de

IKZ-partners.

ontvangen signalen en vervolgens gecreëerde

Instrumenten:

informatieproducten - Per 1 januari 2025 werd het IKZ

interventieadviezen

een rechtspersoon met een

kunnen worden

wettelijke taak: gemeenten en

opgesteld.

ziektekostenverzekeraars worden

- Knelpunten en

geacht en in feite verplicht om

gegevensdeling in kaart

vermoedens van zorgfraude bij

brengen en daarop

het IKZ te melden.

acteren.

- Uitvoeren van fenomeenonderzoeken naar trends en ontwikkelingen naar fraude en/of criminaliteit in de zorgsector. - Inzet van nieuwe ICT-applicatie (zaaksysteem) die signalen en informatie van partners makkelijker en beter koppelt. Dat moet leiden tot een snellere opbouw van en betere informatieproducten. -

Inspectie Gezondheidszorg

IGJ is verantwoordelijk voor het

en Jeugd (IGJ)

toezicht op kwaliteit van zorg

gemeenten en andere

vanuit de Jeugdwet, de Wlz en de

organisaties

Zvw. IGJ gebruikt verschillende

versterken.

methoden om zorgfraude in beeld

-

Samenwerking met

Zoeken naar

te brengen zoals open

mogelijkheden om

bronnenonderzoek en controles op

informatiedeling te

locatie. Instrumenten die IGJ inzet

verbeteren. 28

om zorgfraude en -criminaliteit

-

aan te pakken zijn: -

Instellen van verscherpt

Focus van inspecteurs verbeteren.

-

Minder angst om

toezicht (deze maatregel geniet

juridisch de grenzen op

vanuit strategisch oogpunt de

te zoeken.

voorkeur); -

Opleggen van boetes;

-

Opleggen van een last onder

-

Daadkracht vergroten.

dwangsom. - Bij de aanpak van

Nederlandse

De NLA is de organisatie die

Arbeidsinspectie (NLA)

strafrechtelijk onderzoek doet naar

malafide zorgaanbieders

grootschalige fraude met

zou meer gekeken

zorggelden. Onder grootschalig

moeten worden welke

wordt niet zozeer een

organisatie als beste de

minimumbedrag verstaan maar

(korte) klap kan uitdelen.

het heeft betrekking op factoren

- NLA zou ook kleinere

zoals grootschalige netwerken en

zaken kunnen oppakken

het effect van het gedrag van de

in een korter tijdsbestek.

zorgaanbieder op de maatschappij.

- Mogelijkheden onderzoek om informatiewisseling tussen organisaties te verbeteren. - De NZa ziet veel signalen

Nederlandse Zorgautoriteit

De NZa is verantwoordelijk voor

(NZa)

het toezicht op de rechtmatigheid

van spookzorg maar

van zorg vanuit de Wlz en de Zvw.

heeft niet de

Antwoord:

bevoegdheid om hierop te acteren.

De NZa heeft een formeel en

- Toetredingsdrempels

informeel

verhogen. Dergelijke

handhavingsinstrumentarium.

drempels voor

Formeel kan de NZa een

aanbieders zorgen ervoor

aanwijzing, een last onder

dat je je capaciteit binnen

dwangsom en een bestuurlijke

het toezicht effectief kan

boete opleggen. Door middel van

inzetten.

een aanwijzing krijgt de zorgaanbieder de kans om zijn gedrag te verbeteren. Dit wordt altijd gevolgd door een nacontrole.

Deze formele maatregelen zien erop toe dat een aanbieder zijn gedrag verbeterd. In het geval van zorgfraude is het lastig dat de aanbieder bewust te werk gaat en niet onbewust onbekwaam is, omdat hij weet wat er van hem verwacht wordt om onder de radar te blijven. Informeel kan de NZa een waarschuwing geven of norm overdragende gesprekken voeren.

De NZa kan ook melding doen bij een andere organisatie of onderzoeksresultaten overzetten naar een andere partij (zoals de NLA) die hier vervolgens op kan acteren.

Naast toezicht heeft de NZa ook een afdeling regulering. Deze afdeling stelt detailregelgeving op over hoe prestaties in rekening dienen worden gebracht. Dit geeft de NZa concretere handvaten om te kunnen handhaven bij specifieke zorgsoorten. Openbaar Ministerie (OM)

Het Functioneel Parket: Het

-

Functioneel Parket (FP) werkt samen met de Nederlandse Arbeidsinspectie (NLA) aan onderzoeken naar zorgfraude. Jaarlijks is er capaciteit voor ongeveer twintig zaken, vaak complexe en omvangrijke

Aan de voorkant de juiste zaken selecteren.

-

Een aanspreekpunt binnen ieder Arrondissementsparket ten aanzien van zorgfraude en zorgcriminaliteit.

onderzoeken.

30

De selectie van zaken gebeurt op

-

Samenwerking met

basis van een zorgvuldige

gemeenten verbeteren

beoordeling van de bewijspositie,

in de aanpak.

waarbij wordt ingeschat of een

- Verbeteren operationele

zaak kans van slagen heeft. Binnen

aanpak: operationele

elk onderzoek ligt de focus op het

samenwerking. Tussen

strafrechtelijk aanpakken van

bijvoorbeeld de NLA-OM

zowel de hoofddaders als hun

en politie, maar ook

facilitators.

opsporing met toezicht.

Deze onderzoeken nemen vaak veel tijd in beslag. Daarom is er vanuit het OM ook aandacht voor strafbeschikkingen en schade beperkende maatregelen. De mogelijkheden van het Arrondissementsparket zijn afhankelijk van de capaciteit (en samenwerking met politie), maar ook prioriteit. Politie

De politie voert

-

opsporingsonderzoeken uit. De politie kan analyses doen en informatie verzamelen. In andere

Bewustwording creëren bij basisteams.

-

Eenduidig gaan registreren.

regio’s worden in strafrechtelijke onderzoeken naar bijvoorbeeld drugscriminaliteit of een nietnatuurlijk sterfgeval linken gevonden naar zorgaanbieders. Sociale Verzekeringsbank

De SVB voert sociale verzekeringen

-SVB beschikt over veel

(SVB)

uit, zoals het Persoonsgebonden

meer informatie die ten

budget (Pgb). Daarnaast

dienste van anderen kan

controleert SVB dat geen

worden ingezet. SVB

betalingen plaatsvinden aan

vraagt aandacht voor

klanten die daar geen recht op

verruiming van

hebben. Het aantal instrumenten

grondslagen.

om zorgfraude (en/of zorgcriminaliteit) aan te pakken is

in feite beperkt. Een en ander als gevolg van de wijze waarop zaken wettelijk geregeld zijn. Door de beperkte ruimte die men heeft kan men enkel signaleren en daarnaast ook maar beperkt controles uitvoeren. Indien onregelmatigheden worden geconstateerd, leidt dat tot afkeuren betalingen uit het budget c.q. een terugkoppeling naar indiener om een gecorrigeerde declaratie te verstrekken.

4.5 Gelegenheidsstructuren

Zowel binnen het zorgdomein als in bredere zin daarbuiten zijn systemen zo ingericht dat ze een voedingsbodem kunnen vormen voor zorgfraude en zorgcriminaliteit. Wanneer regels en procedures 32

te vrijblijvend zijn of wanneer toezicht en handhaving ontbreken, krijgen malafide zorgaanbieders de ruimte om misbruik te maken van het systeem. Volgens een rapport van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) is het op dit moment gemakkelijk voor zorgaanbieders om zorgfraude te plegen. Voor gemeenten is het daarentegen moeilijk om onrechtmatigheden aan te tonen in de besteding van zorggelden (VNG, 2020). Uit de interviews met deskundige respondenten komen verschillende factoren naar voren die bijdragen aan de aanwezigheid van zorgfraude en zorgcriminaliteit in de provincie Limburg. Deze factoren zijn onder te brengen in drie elementen die de basis vormen voor het ontstaan van criminaliteit in het algemeen en in het bijzonder voor zorgfraude en zorgcriminaliteit: een geschikt doelwit, gemotiveerde daders en het gebrek aan toezicht. 4.5.1 Kwetsbare doelgroep Een eerste gelegenheidsfactor voor het ontstaan van zorgfraude en zorgcriminaliteit, in de provincie Limburg maar ook Nederland breed, heeft te maken met het feit dat zorg per definitie gericht is op een kwetsbare doelgroep. Deze kwetsbaarheid kan voortkomen uit een bepaald ziektebeeld maar ook ontstaan door een taalachterstand en/of een kennisachterstand van wet- en regelgeving. Malafide zorgaanbieders weten deze kwetsbaarheid of onwetendheid vaak uit te buiten of om te buigen tot een bepaalde afhankelijkheid.

Het gaat om zorgbehoevende mensen voor wie het moeilijk kan zijn om iets van de kwaliteit van zorg te vinden. Sommigen weten niet waar ze recht op hebben en anderen nemen genoegen met de zorg die ze wel ontvangen. Daarbij merkt een respondent op dat het de vraag is in hoeverre kwetsbare zorgbehoevenden zich slachtoffer voelen als zij worden ingezet of gebruikt door zorgfraudeurs.

“Als je al een beetje zorg krijgt, is beter dan niets en je weet niet waar je recht op hebt. De vraag is hoeveel je er nu echt van merkt dat je met een frauderende partij te maken hebt”. “Een cliënt durft niet altijd aan de bel te trekken. Zo was er bijvoorbeeld een cliënt waarbij na jaren nog altijd geen behandeldoelen waren bereikt. Tijdens de begeleiding werd alleen een wandeling gemaakt en een kopje koffiegedronken. De cliënt ervaart dit als prettig omdat hij elke week op sociale basis met iemand een praatje kan maken en zal zich dan ook niet snel melden.” In onderstaand kader wordt een voorbeeld gegeven van een casus waarin specifiek gebruik gemaakt wordt van de afhankelijkheidspositie en kwetsbaarheid van de cliënten om zorgcriminaliteit te plegen.

Kwetsbare cliënten als goedkope kracht

Al meerdere jaren bestaat het vermoeden dat organisatie X kwetsbare mensen manoeuvreert in een verdere afhankelijkheidspositie. Daarnaast zijn er vraagtekens over de besteding van zorggelden en vraagtekens over de kwaliteit van de geleverde zorg. Organisatie X biedt zorg aan jongeren en volwassenen in de vorm van dagbesteding en beschermd wonen in verschillende Limburgse gemeenten. De organisatie opereert in veel gevallen als onderaannemer.

De organisatie huisvest cliënten op verschillende adressen. Over deze panden komen verschillende klachten gerelateerd aan overlast waaronder klachten over drugsgebruik, drugshandel en dreigend gedrag naar omwonenden. Op meerdere locatie zijn hennepkwekerijen aangetroffen in de woningen van cliënten. Het vermoeden bestaat dat de organisatie hier direct bij betrokken is en cliënten vraagt om hennepkwekerijen te exploiteren. In een gesprek met een cliënt die hulp vroeg bij het afbetalen van schulden werd door de eigenaar van de organisatie gesuggereerd dat cliënt deze schulden met een aantal oogsten kon afbetalen. Daarbij valt op dat eigenaren een bijzonder luxeleven leiden. Denk aan de aankoop van vastgoed, luxe auto’s, dure kleding en het sponsoren van evenementen.

Uit meldingen blijkt dat de organisatie dreigt met het stopzetten van de zorg en het moeten verlaten van de woning als cliënten niet meewerken of moeilijke vragen stellen. Ook bestaan er twijfels over de geleverde zorg. Zo werd er zorg gedeclareerd voor een cliënt die al verhuisd bleek te zijn. Daarnaast zijn er meerdere signalen over slechte begeleiding en een slechte kwaliteit van zorg. Sommige cliënten zouden door acties van de organisatie verder in de schulden zijn geraakt. Tot slot worden cliënten ingezet voor verschillende klussen in en rondom de panden van de organisatie.

4.5.2 Een lage pakkans Een factor die leidt tot een gemotiveerde dader is de lage pakkans. Professionals stellen dat het plegen van zorgfraude een laag bedrijfsrisico kent. Op het moment dat fraude toch aan het licht komt, dan blijven echte sancties en straffen bovendien vaak uit. Deze gelegenheidsstructuur geldt voor heel Nederland, maar lijkt in Limburg een grotere rol te spelen, aangezien uit het onderzoek blijkt dat het aantal meldingen en opgepakte casussen in deze provincie achterblijft.

“Dan haalt de IGJ je cliënten weg, maar de cliënten interesseerden de zorgverlener toch al niet of ze leggen verscherpt toezicht op en dan moet je een verbeterplan aanleveren en dan schrijven ze zich uit bij de KvK”. 34

‘’Wanneer er geen vorm van gezond wantrouwen is, is er ook geen oog voor risico’s. Daardoor komen deze risico’s niet in beeld en staan mensen er niet bij stil’’. Ook noemt één professional dat de grensregio een factor is die bijdraagt aan de lage pakkans.

‘’Zorgverleners die in Nederland zorg verlenen maar net over de grens wonen, dat maak het voor ons lastig”. 4.5.3 Complexiteit van wet- en regelgeving Het toezicht op de zorg en de zorgaanbieders daarachter is enorm gecompliceerd door de complexiteit van wet- en regelgeving. Het zorglandschap bestaat uit vier domeinen waaruit zorg wordt verleend en is georganiseerd door middel van verschillende wetten (Jw, Wmo, Zvw en Wlz). Deze indeling heeft ook gevolgen voor de verschillende toezicht- en controlestructuren. Er is sprake van versnippering van bevoegdheden over organisaties die werkzaam zijn in de sector. Zo is de gemeente verantwoordelijk voor de rechtmatigheid van zorg die verleend wordt vanuit de Jeugdwet, maar de IGJ voor de kwaliteit van de zorg. Deze verschillende bevoegdheden maken het volgens professionals complex voor een toezichthouder waar het toezicht op gericht dient te zijn. Wanneer wet- en regelgeving onvoldoende duidelijkheid bieden, wordt het vervolgonderzoek ook lastig. De verschillende partijen kijken naar elkaar en schuiven zaken af naar een ander. Verder weten partijen niet van elkaar waar de ander mee bezig is. Door de betrokkenheid van zoveel partijen voelen partners zich niet altijd verantwoordelijk genoeg om een aanpak in te zetten. Ook de urgentie van de aanpak wordt hierdoor niet altijd gevoeld.

“De NZA kan spookzorg constateren maar dan houdt het op. We hebben daar geen bevoegdheden op, daar kunnen we niks mee”. Daar komt bij dat het delen van gegevens lastig kan zijn vanwege de privacywetgeving. Ook dit kan zorgen voor belemmeringen bij de aanpak van fraude. Criminelen zoeken naar de weg van de minste weerstand. Als de ene gemeente strengere inkoopeisen stelt, vertrekken ze naar de volgende gemeente waar de eisen minder streng zijn. Dit geldt ook voor de verschillende zorgvormen (RIEC ON, 2023). Informatie mag vaak niet gedeeld worden tussen de verschillende gemeenten. Tot slot wordt gewerkt met verschillende systemen waartoe de toegang beperkt is. Het uitvragen van gegevens is vervolgens lastig vanwege de complexe regelgeving daaromtrent. Vermoedens kunnen niet hard worden gemaakt, omdat via de systemen niet precies kan worden achterhaald wat er speelt. 4.5.4 Lage toetredingsdrempel zorgaanbieders Een landelijke gelegenheidsstructuur die ook verband houdt met de mogelijkheden tot adequaat toezicht is dat toetreding tot de zorgsector erg laagdrempelig is. Dat heeft voordelen ten aanzien van de tekorten binnen de zorg, maar de keerzijde is dat het een aanzuigende werking kan hebben voor partijen die hier misbruik van willen maken. Door gebrek aan keuze kan men onvoldoende

kritisch zijn. Er is slechts een inschrijving bij de Kamer van Koophandel nodig om toe te kunnen treden tot de zorgsector. Verder zijn er onvoldoende regels die toegangsbarrières opwerpen. Zo is bijvoorbeeld vaak geen diploma of een VOG vereist. Daar komt nog bij dat zorgaanbieders die Wmozorg of jeugdhulp leveren niet onder de wet Toetreding Zorgaanbieders vallen. 4.5.5 Het kennisniveau van professionals Een gelegenheidsfactor die direct van invloed is op de kwaliteit van het toezicht op het zorgaanbod is het kennisniveau van de professionals. Idealiter is iedereen die betrokken is bij de Wmo en de Jeugdwet zich bewust van het risico op misbruik van de wet en weet men hier alert op te reageren. Dit geldt ook voor de professionals die hier indirect bij betrokken zijn.

Uit de vorige paragrafen blijkt dat een aanzienlijk deel van de Limburgse gemeentelijke professionals geen kennis heeft van eventuele risico’s op basis van hoe de inkoop van zorg is ingeregeld (64-75 procent), geen kennis heeft van eventuele risico’s ten aanzien van de screening van zorgaanbieders door de gemeente (66 procent), niet weet of de gemeente werkafspraken of beleid kent om zorgfraude en zorgcriminaliteit te voorkomen (45 procent), niet weet of de gemeente uitvoeringsbeleid heeft (62 procent), niet weet of er een toezichthouder Wmo is aangesteld (30-34 procent) en niet weet of er een toezichthouder vanuit de Jeugdwet is aangesteld (56 procent). Het merendeel van de professionals weet wel waar eventuele signalen van zorgfraude en zorgcriminaliteit gemeld kunnen worden, maar de vraag is of die signalen nu op de goede plek worden belegd. Door middel van de vragenlijst is professionals uit de gemeenten ook gevraagd om hun eigen kennis over het herkennen van signalen van zorgfraude en zorgcriminaliteit te beoordelen. Respondenten beoordelen hun kennis gemiddeld met het cijfer 6,0. Van de 246 respondenten geven 73 respondenten (29,6 procent) hun kennis over het herkennen van signalen een onvoldoende (lager dan een zes). 4.5.6 Ontoereikend toezicht Professionals geven aan dat beter toezicht leidt tot de naleving van regels en het voorkomen van zorgcriminaliteit.

Zij laten echter merken dat het in veel Limburgse gemeenten ontbreekt aan voldoende zicht door het gebrek aan toezicht.

“Malafide zorgaanbieders hebben hun gang kunnen gaan zonder dat er veel controles waren”. De gemeenten hebben hun eigen zorgveld niet in beeld en daarmee ook niet de risico’s van wat daarbinnen gebeurt. Wanneer iemand een zorgtraject krijgt, wordt niet gecontroleerd of dit traject gestart is en hoe dit verloopt. Dit kan enerzijds komen doordat er onvoldoende capaciteit is om het zichtbaar te maken. Anderzijds is er ook een bepaalde blindheid dat iets onwenselijk of oneigenlijk is. De gelegenheid zit hem dan in de vaagheid waar het eigenlijk over gaat. Gemeenten vinden het lastig om het vage tastbaar te maken en vervolgens om te zetten in acties. Het ontbreekt aan daadkracht 36

en kennis om daadwerkelijk aan de slag te gaan met vermoedens van fraude, waardoor het ook bij vermoedens blijft. Er is in veel gemeenten geen duidelijke visie of een duidelijk handelingskader.

“Op het moment dat je constateert dat een aanbieder een hele hoge dividenduitkering heeft, wordt niet gezegd dat deze zich niet mag aansluiten. We zien het risico, we geven een negatief advies, maar er wordt verder niks mee gedaan.” Professionals noemen dat de basis van het zorgstelsel een fundamenteel onderdeel is van het probleem. Het sociale stelsel in Nederland steunt op vertrouwen, maar hiervan kan natuurlijk ook misbruik worden gemaakt. Er is geen controle aan de voorkant, en daarvan wordt misbruik gemaakt.

‘’We zitten achteraf, controle door een verzekeraar is achteraf, toezicht is achteraf. Daardoor kun je heel makkelijk tot de markt toetreden’’. “Als je naar Limburg kijkt dan zie je dat de toezichthouder overal ergens vasthangt”. Bovendien zijn veel toezichthouders nog onervaren en moeten ze het ingewikkelde systeem nog onder de knie krijgen. “Ze zijn allemaal jong en kort aangesteld, en zoekende naar taken en de

mogelijkheden die ze hebben. Vervolgens moeten ze nog een afweging maken: gaan we die inzetten of niet’’. Over de hele linie ontbreekt het, volgens diverse gemeentelijke professionals, aan adequaat toezicht en überhaupt zicht op de feitelijke situatie. “Het ontbreekt aan daadwerkelijk onderzoek naar een

aanbieder om te controleren wat een aanbieder daadwerkelijk heeft geleverd”. De feitelijke levering van zorg, daar wordt niet op toegezien.

4.6 Naar een aanpak Uit de voorgaande bevindingen komt naar voren dat de aanpak van zorgfraude en zorgcriminaliteit in Limburg nog niet optimaal functioneert. Uit de verdiepende gesprekken wordt duidelijk dat er verschillen zijn in aanpak tussen de gemeenten. Hoewel diverse gemeenten stappen zetten ter voorkoming van zorgfraude beoordelen professionals de totaal aanpak van zorgfraude en zorgcriminaliteit gemiddeld met een 5,9. Van de 246 respondenten geven 90 respondenten (36,6 procent) de aanpak van zorgfraude en zorgcriminaliteit door hun gemeente een onvoldoende. In deze paragraaf worden verbeterpunten genoemd die de aanpak kunnen versterken en wordt ingegaan op de behoeften van professionals die vanuit de gemeenten betrokken zijn bij zorgfraude en zorgcriminaliteit.

“Als ik als crimineel aan de slag zou gaan, zou ik het liefst in Limburg te werk gaan. De bestuurlijke bereidheid om hier iets aan te doen is er niet in Limburg en het toezicht op rechtmatigheid ligt zo goed als plat”.

4.6.1 Kansen om de aanpak te verbeteren Op basis van de resultaten van de vragenlijst en de bevindingen uit de verdiepende interviews zijn verschillende kansen om de aanpak in de toekomst te verbeteren geïdentificeerd. Hierbij kan een onderscheid worden gemaakt tussen kansen gericht op het versterken van de samenwerking, kansen om het kennisniveau van professionals te vergroten en kansen om het beleid en werkafspraken binnen een gemeente te verbeteren. De verschillende kansen worden uiteengezet in onderstaande tabellen.

Tabel 10: Kansen gericht op samenwerking Kans

Omschrijving

Verbeter de interne samenwerking binnen

Het is van belang om verbinding te maken

gemeenten

tussen het sociaal domein en het veiligheidsdomein. Vanuit beide domeinen kunnen signalen binnenkomen. Afstemming en een duidelijk proces zijn hierbij noodzakelijk. Voor de aanpak van zorgfraude en zorgcriminaliteit is het belangrijk om uitwisseling te organiseren tussen toezichthouders, het sociaal domein, het veiligheidsdomein en de afdeling inkoop en aanbesteding (Weerbare samenleving, 2025). Hieraan raken ook kennis en bewustwording onder professionals uit beide domeinen.

Verbeter de regionale samenwerking

Het is aan te bevelen een gezamenlijke regionale visie te creëren ten aanzien van dit thema en deze visie als onderlegger te gebruiken ten aanzien van de hele keten van naleving, startend bij inkoop. Door regionaal toezicht in te richten kunnen signalen in gezamenlijkheid worden opgepakt.

Deel signalen van zorgfraude en

Door gegevens van verschillende organisaties

zorgcriminaliteit met het IKZ

te combineren, kunnen de IKZ-partners zorgfraude effectiever opsporen en aanpakken en ontstaat een vollediger beeld van de aard en omvang. Hoe signalen kunnen worden gemeld, wordt weergegeven in de routekaart in bijlage 7.4.

38

Tabel 11: Kansen gericht op het kennisniveau van professionals Kans

Omschrijving

Scholing en training voor gemeenteambtenaren

Zorg voor periodiek terugkerende scholing en training voor professionals. Hierbij gaat het om het creëren van bewustzijn op dit thema, het leren herkennen van signalen van zorgfraude en zorgcriminaliteit, screening van zorgaanbieders, (juridische) mogelijkheden om signalen aan te pakken en het vervolgtraject dat naar aanleiding van een signaal kan worden opgestart. Het RIEC Limburg biedt hiervoor een workshop in samenwerking met de VNG.

Tabel 12: Kansen gericht op beleid en werkafspraken Kans

Omschrijving

Zorg voor een duidelijke bestuurlijke visie,

Er dient duidelijk en actueel beleid te worden

actueel beleid en beleidsregels

opgesteld waaruit een duidelijke bestuurlijke visie volgt. Ook is een duidelijk handhavingskader belangrijk. Op de website van de VNG zijn modelverordeningen te vinden voor de Wmo en Jeugdwet. Daarnaast biedt de VNG een model ‘geïntegreerde’ verordening voor het sociaal domein.

Stel concrete werkafspraken, kaders en

Zorg voor een concreet stappenplan bij

handelingsperspectieven op

vermoedens van zorgfraude en zorgcriminaliteit. Denk hierbij aan concrete richtlijnen voor de (financiële) screening van (toekomstige) zorgaanbieders, controle op declaratiegedrag van zorgaanbieders en de inrichting van contractmanagement. Richtlijnen moeten niet voor meerdere uitlegmogelijkheden vatbaar zijn. Daarbij is het van belang om ook vast te leggen hoe om te gaan met (declaratie)fouten. Een duidelijke definitie van alle begrippen is daarbij ook noodzakelijk. Ook is het aan te bevelen om te eisen dat zorgplannen door zorgaanbieders worden opgesteld. Daaruit

blijkt dat ondersteuning wordt uitgevoerd op een doelgerichte, planmatige en geordende wijze. Richt een lokaal meldpunt in waar vermoedens

Zorg voor een centraal meldpunt binnen de

van zorgfraude en zorgcriminaliteit kunnen

gemeente. Besteed aandacht aan de

worden gemeld

bekendheid van dit meldpunt en zorg dat het makkelijk vindbaar is. Meldingen kunnen hier zowel door interne als externe partijen worden gedaan zodat er een compleet overzicht ontstaat en informatie niet versnipperd wordt over de organisatie.

Stel een toezichthouder Jeugdwet aan om de

Een toezichthouders om de rechtmatigheid van

rechtmatigheid van de zorg te kunnen

zorg uit de Jeugdwet te controleren is niet

controleren

verplicht maar wordt wel geadviseerd.

Rol toezichthouders

De rol van de toezichthouders dient professioneler te worden ingericht op basis van duidelijke kaders waarbinnen zij hun werkzaamheden kunnen doen. Hierbij zijn de adviezen van de IGJ van belang ten aanzien van onafhankelijkheid, transparantie en samenwerking. Het advies is te vinden in bijlage 7.6.

Benoem toezichthouders ook tot BOA

Voor sociale zekerheid geldt een aangiftegrens van € 50.000, - aan benadeling voor de uitkerende instantie. Deze grens maakt het moeilijker om aangifte te doen van strafrechtelijke feiten (denk hierbij aan bijstandsfraude) en daardoor strafrechtelijk onderzoek te doen. Voor het zorgdomein geldt deze aangiftegrens niet. Dit vergemakkelijkt het aangifteproces en het doen van strafrechtelijke onderzoeken naar zorgaanbieders/budgethouders. Echter, om dit soort onderzoeken te mogen doen heb je een opsporingsbevoegdheid nodig. Zorg valt onder Domein 5. Als de gemeentelijke toezichthouders voor Zorg ook worden beëdigd als BOA zouden zij, indien noodzakelijk, ook de doorstap kunnen 40

maken van bestuurlijk toezicht naar een strafrechtelijke interventie. Neem het gebruik van de Wet Bibob op in

De Wet Bibob kan worden toegepast op de

inkoop- en aanbestedingsstukken

inkoop in het sociaal domein van de gemeente als de gemeente dit uitdrukkelijk opneemt in de inkoop- of aanbestedingsstukken. Alle zorgaanbieders die door gemeenten worden gecontracteerd voor het leveren van jeugdhulp (Jeugdwet) of maatschappelijke ondersteuning (Wmo) kunnen worden onderworpen aan een Bibob-toets (Samen Weerbaar, 2025). Het RIEC Limburg kan hierbij helpen met expertise en capaciteit.

Benoem zorgaanbieders tot risicocategorie

In het algemeen kan ook geadviseerd worden om zorgaanbieders als risico-categorie op te nemen. Hierdoor vallen alle overige overheidsbeslissingen (vergunningen, subsidies, vastgoedtransacties) onder bereik van de Wet Bibob. Deze kan vervolgens worden ingezet om te voorkomen dat dubieuze zorgaanbieders gefaciliteerd worden. Dit kan eenvoudig door het modelbeleid van de RIEC’s over te nemen.

Kwalificeer zzp’ers als onderaannemers in

Het advies is om in aanbestedingsdocumenten

aanbestedingsdocumenten en contracten

en contracten bepalingen op te nemen die bepalen dat zzp’ers als onderaannemers worden gekwalificeerd en dat onderaannemers alleen mogen worden ingezet als er vooraf schriftelijke toestemming van de gemeente voor is verkregen. Deze instemming kan dan afhankelijk zijn van de vraag of de onderaannemer (en diens personeel) over de benodigde diploma’s en ervaring beschikt en of de onderaannemer door de Bibob-screening komt. Er dient dus ook uitdrukkelijk te worden bedongen dat de Wet Bibob ook plaatsvindt ten aanzien van de onderaannemers. Daarnaast dient in de overeenkomst een clausule te worden opgenomen dat de overeenkomst kan

worden ontbonden als zich een van de situaties als bedoeld in artikel 9 tweede lid van de Wet Bibob voordoet. Voorts dient in het bestek te worden opgenomen dat de Wet Bibob ook wordt ingezet in situaties waarin de aanbestedende dienst de integriteit van een beoogde onderaannemer moet toetsen met het oog op diens acceptatie. Die situatie kan zich zowel voordoen tijdens de aanbesteding als tijdens de uitvoering van de overeenkomst. Heb aandacht voor het potentieel van

Zorg als gemeente dat het invorderingsbeleid

terugvorderen zodra de aanpak van zorgfraude

oog heeft voor ondermijning en dat bij fraude

en zorgcriminaliteit meer vorm krijgt.

altijd een terugvorderingsprocedure wordt opgestart. Om de vordering vervolgens effectief te incasseren, is het cruciaal dat de gemeenteverbinding intern zoekt met de afdelingen die hiermee belast zijn (administratie, sociale zaken, veiligheid). De rol van opdrachtgever naar de deurwaarder is hierbij een randvoorwaarde om ervoor te waken dat het proces niet te administratief wordt. Hierbij zou de gemeente ook meer zelf kunnen doen als het raadplegen van open bronnen op internet om verhaalsmogelijkheden sneller in beeld te brengen.

Trek lering uit best practices van andere

Neem gemeenten die vooroplopen in de aanpak

gemeenten.

van zorgfraude en zorgcriminaliteit tot voorbeeld. Denk hierbij aan de gemeente Rotterdam die sterk heeft ingezet op de interne verbinding binnen de gemeente en de gemeente Twente die bekend staat om het KIT programma. KIT staat voor Kwaliteit en Integriteitsinstrument Twente waarmee de gemeenten kwalitatieve zorg kunnen inkopen en zorgfraude steviger aangepakt kan worden. KIT is een beoordeling van de contracten die worden afgesloten, waarbij de integriteit wordt getoetst, kwaliteitseisen aan de orde komen en 42

een risicoanalyse wordt uitgevoerd, zodat er kwalitatief goede en integere zorgaanbieders overblijven.

5. De aard en omvang van zorgcriminaliteit in Limburg In het tweede deel van het rapport worden de resultaten van het onderzoek naar de aard en omvang van zorgfraude en zorgcriminaliteit in provincie Limburg gepresenteerd. Deze resultaten bieden een inzicht in hoe vormen van fraude en criminaliteit zich manifesteren binnen de zorgsector. De eerste paragraaf richt zich op de verschillende verschijningsvormen van zorgfraude en zorgcriminaliteit die in provincie Limburg naar voren komen en de mate waarin professionals deze herkennen. Vervolgens behandelt paragraaf twee de signalen die kunnen wijzen op misstanden binnen het zorgdomein en de frequentie waarmee deze signalen door professionals worden gesignaleerd. Paragraaf drie schetst een beeld van de omvang van zorgfraude en zorgcriminaliteit in provincie Limburg. In de vierde paragraaf wordt ingegaan op de stelselwetten en financieringsvormen waaruit zorg wordt geleverd, de bijbehorende risico’s, en de mate waarin professionals fraude en criminaliteit signaleren binnen zorg die vanuit de benoemde kaders wordt geleverd. Tot slot worden in paragraaf vijf zichtbare trends en ontwikkelingen besproken, waarbij zowel landelijke trends als trends die specifiek voor provincie Limburg relevant zijn aan bod komen.

5.1

Verschijningsvormen

Kernbevindingen

•

Verschijningsvormen die het vaakst worden vermoed hebben betrekking op indicaties, declaratiegedrag en kwaliteit van de zorg.

•

Het aantal gevallen waarbij een verschijningsvorm daadwerkelijk is geconstateerd door middel van onderzoek ligt een stuk lager dan het aantal verschijningsvormen dat werd vermoed.

•

Bij sommige verschijningsvormen rapporteren gemeenten een groot verschil tussen het aantal vermoedens en daadwerkelijke constateringen. Uit verdiepende interviews blijkt dat dit het gevolg is van het niet concreet genoeg kunnen maken van signalen, het ontbreken van daadkracht en kennis in de gemeenten, een tekort aan capaciteit om onderzoeken op te pakken en gebrek aan bewustzijn van de risico’s binnen het sociaal domein.

Zorgfraude en zorgcriminaliteit komen in uiteenlopende vormen voor, variërend van administratieve overtredingen tot goed georganiseerde criminele netwerken. Uit de literatuur komt naar voren dat zorgfraude zich vaak manifesteert door het opzettelijk onjuist declareren van zorgprestaties bijvoorbeeld door niet-geleverde zorg in rekening te brengen of zorg van lagere kwaliteit te registreren als gespecialiseerde zorg om hogere vergoedingen te verkrijgen. In dit onderzoek is uitgegaan van de verschijningsvormen zoals benoemd door de Vereniging Nederlandse gemeenten (hierna: VNG) in 2020 (tabel 2).

44

Tabel 13: Verschijningsvormen van zorgfraude Verschijningsvormen

Beïnvloeden zorgindicaties Spookzorg Strategisch declareren Huur betalen vanuit zorggelden Zorg sluit niet aan bij hulpvraag cliënt Kwalitatieve frauduleuze onder-behandeling Zorg is niet (meer) noodzakelijk Overstap gecontracteerde zorg naar pgb Onjuiste documentatie Onbekwaam of onvoldoende opgeleid personeel Overige criminaliteit Oneigenlijk gebruik Bron: VNG, 2020

5.1.1

Vermoedens en constateringen van verschijningsvormen

Door middel van de eerder benoemde vragenlijst is aan de Limburgse gemeenten gevraagd welke verschijningsvormen van zorgfraude en zorgcriminaliteit in de afgelopen twee jaar werden vermoed en/of geconstateerd. Figuur 1 geeft een overzicht van de verschillende verschijningsvormen van zorgfraude en zorgcriminaliteit die professionals bij gemeenten in de afgelopen twee jaar hebben vermoed. De figuur laat zien bij hoeveel gemeenten een specifieke fraudetechniek werd gesignaleerd.

Figuur 1: Aantal gemeenten waar een verschijningsvorm wel eens werd vermoed in afgelopen twee jaar 0

5

10

15

20

25

1. Zorgaanbieder doet inspanningen om de zorgindicaties van cliënten te beïnvloeden.

20

2. Zorgaanbieder vraagt zorg aan voor personen die eigenlijk geen hulpvraag hebben.

20

3. Zorgaanbieder declareert (strategisch) om de omzet te verhogen.

22

4. Met geld dat bestemd is voor zorg wordt huur van de woonruimte van de cliënt betaald.

13

5. Zorgaanbieder verleent zorg die niet voldoet aan de hulpvraag van de cliënt.

24

6. Zorgaanbieder verleent zorg die niet voldoet aan de kwaliteitseisen.

23

7. Zorgaanbieder levert en declareert zorg die niet (meer) noodzakelijk is.

23

8. Zorgaanbieder stimuleert cliënten om over te stappen van gecontracteerde zorg naar pgb.

16

9. Zorgaanbieder maakt gebruik van onjuiste documenten (zoals zorgindicaties, verwijsbrieven of urenlijsten) met betrekking…

7

10. Zorgaanbieder zet onbekwaam of onvoldoende opgeleid personeel in.

23

11. Zorgaanbieder zet (kwetsbare) cliënten in voor criminele activiteiten zoals drugshandel, knippen van hennep,…

7

12. Zorgaanbieder gebruikt zorggelden voor oneigenlijke of onrechtmatige doeleinden. Dit heb ik wel eens vermoed

30

13

Gemiddelde

Lineair (Gemiddelde)

Gemiddeld werd een fraudetechniek van zorgfraude of zorgcriminaliteit in twaalf Limburgse gemeenten wel eens geconstateerd (figuur 2). In tegenstelling tot de vermoedelijke aanwezigheid van fraudetechnieken in figuur 1 gaat het hier om de daadwerkelijke vaststelling van een fraudetechniek.

46

Figuur 2: Aantal gemeenten waar een specifieke verschijningsvorm wel eens werd geconstateerd in de afgelopen twee jaar 0

5

10

15

20

1. Zorgaanbieder doet inspanningen om de zorgindicaties van cliënten te beïnvloeden.

17

2. Zorgaanbieder vraagt zorg aan voor personen die eigenlijk geen hulpvraag hebben.

9

3. Zorgaanbieder declareert (strategisch) om de omzet te verhogen.

11

4. Met geld dat bestemd is voor zorg wordt huur van de woonruimte van de cliënt betaald. 5. Zorgaanbieder verleent zorg die niet voldoet aan de hulpvraag van de cliënt.

5 22

6. Zorgaanbieder verleent zorg die niet voldoet aan de kwaliteitseisen.

15

7. Zorgaanbieder levert en declareert zorg die niet (meer) noodzakelijk is.

14

8. Zorgaanbieder stimuleert cliënten om over te stappen van gecontracteerde zorg naar pgb. 9. Zorgaanbieder maakt gebruik van onjuiste documenten (zoals zorgindicaties, verwijsbrieven of urenlijsten) met… 10. Zorgaanbieder zet onbekwaam of onvoldoende opgeleid personeel in. 11. Zorgaanbieder zet (kwetsbare) cliënten in voor criminele activiteiten zoals drugshandel, knippen van hennep,…

25

15 5 19 1

12. Zorgaanbieder gebruikt zorggelden voor oneigenlijke of onrechtmatige doeleinden. Dit heb ik wel eens geconstateerd

5 Gemiddelde

De meest vermoede en geconstateerde vorm van fraude volgens gemeenteprofessionals is het leveren van zorg die niet aansluit bij de hulpvraag van de cliënt. In 24 gemeenten werd deze vorm van fraude de afgelopen twee jaar vermoed, en in 22 gemeenten ook daadwerkelijk vastgesteld. In bijlage 7.2.2 zijn alle verschijningsvormen uitgewerkt. Bij sommige fraudetechnieken is er een groot verschil tussen het aantal vermoedens en daadwerkelijke vaststellingen. Dit heeft ermee te maken dat vermoedens soms moeilijk zijn om hard te maken of omdat vermoedens niet verder worden onderzocht. Zo werd in 22 gemeenten vermoed dat zorgaanbieders zorg aanvroegen voor personen zonder echte hulpvraag (spookzorg), terwijl dit uiteindelijk slechts in negen gemeenten werd geconstateerd. Ook kregen 22 gemeenten te maken met vermoedens dat zorgaanbieders strategisch declareerden om de omzet te verhogen. In elf gemeenten kon strategisch declareren uiteindelijk worden geconstateerd. De fraudetechniek waarbij een zorgaanbieder zorg levert en declareert die niet (meer) noodzakelijk is werd ook aanzienlijk vaker vermoed (23 gemeenten) dan dat het daadwerkelijk werd vastgesteld (14 gemeenten).

Vermoedens en constateringen van de verschijningsvorm waarbij cliënten worden ingezet voor criminele activiteiten kwamen niet sterk naar voren vanuit de vragenlijst. In zeven gemeenten werd de link tussen zorg en criminaliteit in de afgelopen jaren vermoed en één gemeente kon dit daadwerkelijk constateren. Een gebrek aan kennis en herkennen van signalen kan hierin een rol spelen. Ook kan meespelen dat signalen binnen het veiligheidsdomein en het sociaal domein elkaar niet vinden. Mogelijk heeft ook de beperkte toegang tot strafrechtelijke gegevens voor gemeenteambtenaren hiermee te maken. De manier waarop naar een casus gekeken wordt speelt ook een rol. In hoeverre wordt enkel gekeken naar een onrechtmatige declaratie of wordt ook gelet op de mogelijkheid dat er een crimineel netwerk bij betrokken is? Een voorbeeld van een casus waarin sprake is van vermoedens van zorgcriminaliteit wordt gegeven in onderstaand kader.

Vermoedens van georganiseerde hennepteelt en zorgfraude in familieverband

In een Limburgse gemeente wordt een hennepkwekerij aangetroffen in een woning. Nader onderzoek wijst uit dat op diverse gelieerde adressen hennepplantages en materialen ten behoeve van de handel zijn aangetroffen. Verschillende leden van de familie lijken bij de casus betrokken. Ook zijn er linken naar andere bekende namen uit de drugswereld. Een van de familieleden zou mantelzorg verlenen. De hulpbehoevende ontvangt hiervoor pgb vanuit de Wlz. Er wordt sterk getwijfeld aan de geleverde zorg omdat de zorgverlener een groot deel van de tijd dat de zorg geleverd zou zijn fysiek niet beschikbaar kon zijn. Tot slot bestaan er aanwijzingen van onverklaarbare geldstromen.

5.1.2 Vanuit de praktijk Naast het afnemen van de vragenlijst, zijn er verdiepende interviews gehouden met zowel bestuurlijke professionals als professionals vanuit landelijke organisaties (zie 7.1.4 voor een overzicht van de geïnterviewde professionals). Tijdens deze interviews geven de professionals aan diverse verschijningsvormen van zorgfraude en zorgcriminaliteit vanuit de praktijk te herkennen. Er worden facturen vervalst door meer, dubbel of onjuist te declareren. Zo wordt zogenaamde upcoding geconstateerd, waarbij de zorgbehoefte en geleverde zorg wordt overdreven, en zwaarder wordt voorgesteld dan in de praktijk nodig is. Dit resulteert in een hoger declaratiebedrag. Ook lijken zorgindicaties te worden gestapeld. Onjuiste declaraties komen in beeld wanneer de declaraties bijvoorbeeld over het hele jaar inclusief feestdagen worden ingediend. In één geval werd vastgesteld dat er zorg gedeclareerd werd door een zorgaanbieder die op dat moment in het buitenland zat. In feite is er in deze gevallen sprake van het fenomeen ‘spookzorg’, waarbij zorg wordt gedeclareerd die niet geleverd is.

48

De analyse van de interviews onderschrijft de uitkomsten van de vragenlijst. Er zijn weinig vastgestelde criminaliteitsvormen en een heleboel vermoedens en indicatoren die mogelijk wijzen op de aanwezigheid van zorgfraude en zorgcriminaliteit. Op de vraag waarom er een groot verschil bestaat tussen het aantal vermoedens van verschijningsvormen en het aantal daadwerkelijke constateringen worden verschillende verklaringen aangehaald. In de eerste plaats noemen verschillende professionals dat vermoedens vaak niet concreet genoeg kunnen worden gemaakt waardoor er geen vervolgonderzoek plaatsvindt.

“Vermoedens zijn aanwezig, onderzoek daarnaar vindt niet of nauwelijks plaats. Althans respondent heeft daar geen notie van. Respondent deelt mee dat er te veel zorgtrajecten zijn, waarbij onvoldoende regie wordt gevoerd. De zorgaanbieder heeft zodoende veel vrijheid om naar eigen (wel)bevinden te handelen”. “Via de afdeling Openbare Orde en Veiligheid komt bijvoorbeeld een melding binnen over een bepaald bedrijf, maar dat signaal van ondermijning is niet concreet genoeg om er helemaal geen klanten meer naartoe te sturen. De vermoedens zijn er dus wel, maar die zijn niet concreet genoeg om nader te onderzoeken”. Deze voorbeelden maken duidelijk dat signalen niet worden opgepakt uit handelingsverlegenheid. De gemeente ziet de signalen, maar weet vervolgens niet welke vervolgtrajecten kunnen worden ingezet om signalen te concretiseren en op te pakken. Het resultaat is uiteindelijk dat een signaal blijft liggen. Ook zou het vaak ontbreken aan daadkracht en kennis in gemeenten waardoor vermoedens niet kunnen worden opgepakt. Gemeenten hebben soms ook de juiste middelen niet om onderzoek uit te voeren. Denk daarbij aan toegang tot systemen of mogelijkheden in het kader van wet- en regelgeving. “Je hebt mensen met een bepaalde specialisatie nodig die dit daadwerkelijk oppakken. Wij hebben dit

eigenlijk niet belegd. Het is geen punt van de agenda of diegene die het zou moeten doen, die vindt het niet belangrijk of diegene heeft andere belangen”. “Wat het ook complex maakt, is dat ik geen toegang heb tot bepaalde systemen. Wanneer een

zorgverlener een aantal panden bezit waarin alleen mensen zitten met een bepaalde indicatie dan zie ik wel wie er ingeschreven staat, maar ik zie niet welke indicatie zij hebben. Dan moet ik dat gaan uitvragen, terwijl de regelgeving daaromtrent heel complex is. Een snelle check kun je dus niet doen, er gaat altijd meer tijd in zitten”. Een andere verklaring is dat binnen gemeenten niet voldoende capaciteit is gereserveerd om vermoedens van zorgfraude en zorgcriminaliteit nader te onderzoeken.

“Dat zit ook heel erg in de capaciteit. Vooral als er echt onderzoeken gedraaid moeten worden of er moet toezicht gehouden worden. Er is bij ons in de gemeente een toezichthouder kwaliteit en de

toezichthouder rechtmatigheid zit Limburg breder. Die functies zijn belegd bij verschillende gemeenten, waardoor capaciteit om onderzoeken te draaien vanuit daar minimaal is”. Toezichtonderzoeken naar zorgfraude en zorgcriminaliteit zijn zeer tijdsintensief, waardoor een goede inschatting van de slagingskansen cruciaal is. Een breed handelingsperspectief maakt flexibel toezicht mogelijk: als fraude aantonen niet lukt, kan worden opgeschaald naar andere maatregelen, zoals strikter toezicht op betrokkenen. Dit vraagt om een goede inrichting van zowel het toezicht als het bredere sociaal domein. Door een enkele professional wordt ook de bewustwording en bestaande cultuur binnen het sociaal domein genoemd als een reden waarom vermoedens niet nader worden onderzocht. Daarmee samenhangend wordt gewezen op een angst voor de politieke gevolgen van bijvoorbeeld het stoppen van zorg of het stoppen van een uitkering. “Gebrek aan de wil van de organisatie om daadwerkelijk door te rechercheren. Een stukje angst, dat

hangt samen met de cultuur. Sociaal domein is sterk gericht op hulpverlening, veel minder op handhaving. Bewustwording en cultuur, mensen moeten geholpen worden. Ook dat criminaliteit zich voordoet in de keten van het sociaal domein. Dat wordt nog wel eens weggewuifd. Criminelen vragen geen uitkering aan, beginnen geen zorgbureau. Waarom zouden ze dat doen, ze kunnen toch ergens anders inkomsten uit halen. Dat stukje wordt weggewuifd”.

5.2 Indicatoren van zorgfraude en zorgcriminaliteit

Kernbevindingen

-

Risico indicatoren die te maken hebben met de houding van de zorgaanbieder, de

organisatiestructuur en de administratie worden het vaakst gesignaleerd door Limburgse gemeenten. -

Signalen die landelijk veel worden gezien, zoals het opzettelijk failliet gaan van

zorgaanbieders en het vervalsen van diploma’s en VOG’s in de zorg, worden minder vaak gezien in Limburgse gemeenten.

Indicatoren zijn signalen die kunnen wijzen op onregelmatigheden in het zorgdomein. Deze indicatoren zijn voorbeelden van situaties die kunnen duiden op misstanden of fraude en helpen toezichthouders6, gemeenten en andere belanghebbenden om mogelijke fraude vroegtijdig te herkennen.

6

Op de rol van toezichthouder wordt uitgebreid ingegaan in hoofdstuk 4.3. 50

5.2.1 Zichtbare signalen Via de eerder genoemde vragenlijst zijn professionals werkzaam binnen de Limburgse gemeenten gevraagd of zij de afgelopen twee jaar bij één of meerdere zorgaanbieders indicatoren hebben gezien die mogelijk kunnen wijzen op zorgfraude en zorgcriminaliteit. Deze indicatoren zijn vastgesteld op basis van de literatuur. In figuur 3 zijn de verschillende indicatoren uiteengezet en wordt aangegeven hoe veel professionals aangaven deze indicator te hebben gezien.

Figuur 3: Indicatoren van zorgfraude en zorgcriminaliteit (N=246)

A. Een niet-transparante en/of complexe organisatiestructuur.

37,8%

B. Zorgaanbieder groeit ongebruikelijk snel in personeel, cliënten en/of locaties.

26,8%

C. Vermoedens dat een zorgaanbieder opzettelijk failliet is gegaan.

5,3%

D. Zorgaanbieder verstrekt onvolledige, dubbelzinnige of onjuiste informatie (bijvoorbeeld op de website of tijdens…

34,6%

E. Zorgaanbieder heeft een onjuiste of incomplete administratie.

34,1%

F. Vermoedens dat een of meerdere natuurlijke personen achter de zorgaanbieder betrokken zijn bij criminele…

15,9%

G. Ongebruikelijke wisseling van personeel.

15,9%

H. Vermoedens van onjuiste documenten of registraties met betrekking tot personeel of de organisatie zoals VOG's,…

16,7%

I. Zorg wordt verleend door een dubieuze, onzichtbare of ongebruikelijke onderaannemer.

15,4%

J. Zorgaanbieder maakt gebruik van dreiging of intimidatie in communicatie naar bijvoorbeeld gemeente of cliënten.

16,3%

K. Zorgaanbieder werft cliënten op een ongebruikelijke wijze.

33,3%

L. Zorgaanbieder neemt bij een zorgaanvraag een rol of houding aan die hem niet toebehoort.

45,1%

M. Zorgaanbieder stelt cliënten tevreden op een ongebruikelijke wijze zoals met (luxe) cadeaus of privileges.

8,1%

N. Er zijn vermoedens van een netwerk rond de zorg van de cliënt waarbij mogelijk sprake is van belangenverstrengeling.

24,8%

O. Zorgaanbieder heeft vermoedelijk een hogere winstmarge dan de gangbare drie procent.

19,9% 0%

Ja %

5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45% 50% Gemiddelde

5.2.2 Een verdieping In de verdiepende interviews is gesproken over de indicatoren die wijzen op de aanwezigheid van zorgfraude. Over verschillende indicatoren zijn relevante uitspraken gedaan. In sommige gevallen zijn indicatoren samengenomen omdat deze niet goed los van elkaar kunnen worden gezien. Dubieuze organisatiestructuren In de eerste plaats komt uit de vragenlijst naar voren dat meerdere gemeenten de aanwezigheid van zogenaamde niet-transparante of complexe organisatiestructuren herkennen (37,8 procent). Professionals benoemen in de interviews dat er ‘hele kerstbomen aan bv’s boven een zorgaanbieder hangen’, of ‘bv-constructies worden opgetuigd waar de zorgaanbieder zijn dienstenaanbod onderbrengt’. Een actuele trend die hierbij genoemd wordt is dat criminelen hele ‘ketens’ in eigen beheer nemen. Hier wordt in paragraaf 5.5 verder op ingegaan. Uit de interviews ontstaat het beeld dat criminelen die het zorgsysteem misbruiken, goed op de hoogte zijn van de mogelijkheden om succesvol fraude te plegen. Zij lijken steeds beter op de hoogte van ‘de mazen in de wet’.

“Daar kan relatief makkelijk gefraudeerd worden”. “Zorgverleners zijn op de hoogte van de wet- en regelgeving en het gehanteerde beleid” . Het valt experts op dat er veel partijen betrokken zijn die niet alleen zorg maar ook andere gerelateerde diensten regelen. Zo zou worden gewerkt met (dubieuze) uitzendbureaus en andere partijen die administratieve taken regelen. Juridische adviesbureaus worden ingezet om de hierboven genoemde complexe (bedrijfs- en juridische) constructies op te zetten. Op deze manier worden de overheid en het notariaat buiten spel gezet. Wat onder enkele professionals tevens opvalt is dat zorgaanbieders (afgaande op het handelsregister) niet alleen actief zijn in de zorg, maar ook in andere branches actief zijn, zoals de horeca en de schoonheidsbranche. Het eveneens werkzaam zijn in een kwetsbare branche komt uitgebreid terug in paragraaf 5.3.3.

“Dan hebben ze een KvK-inschrijving waarbij ze niet alleen zorg verlenen maar bijvoorbeeld ook taxi rijden en een schoonheidssalon hebben”. Betrokkenheid bij criminele activiteiten Uit de vragenlijst volgt dat 15,9 procent van de professionals vermoedt dat de natuurlijke personen van de zorgpartij ook betrokken zijn bij criminele activiteiten. Verschillende professionals hebben deze bevinding toegelicht in de interviews. Professionals vermoeden een verwevenheid tussen criminele netwerken en de zorgsector. Er zou daarbij sprake zijn van (de toenemende omvang van) netwerken van criminelen, die hun zinnen hebben gezet op de

52

zorgsector, en zich richten op het misbruiken van het zorgsysteem. Volgens één respondent infiltreren ‘zwaardere en professionelere’ criminele netwerken in de zorg. “Dat is tot topcriminelen aan toe die in de zorgbusiness zitten”. Door professionals van verschillende partijen wordt concreet de verwevenheid met drugscriminaliteit geconstateerd. Subjecten waarvan bekend is dat zij eerder actief waren in het drugsmilieu zijn nu werkzaam in de zorg. Wat in relatie tot dit soort zorgaanbieders ook opvalt, is de aankoop van luxe goederen. Hierbij wordt met name gewezen op de aankoop van luxe voertuigen.

“Deze levensstijl staat niet in verhouding tot het werk dat ze doen”. Tot slot wordt een zichtbare verwevenheid tussen zorgfraude en vastgoed genoemd. Hoewel deze indicatie vooral terugkomt in de interviews met landelijke partners, werd dit fenomeen ook in de Limburgse casuïstiek opgemerkt. “Op die manier wordt geprobeerd het wit verdiende zorggeld, waar vaak nauwelijks daadwerkelijke

dienstverlening of zorg tegenover staat, om te zetten in vastgoed. Vervolgens wordt hiermee een vastgoedportefeuille opgebouwd waarin cliënten worden geplaatst om een nieuwe inkomstenstroom te genereren”. In 2023 kwam een casus in de media aan het licht waarin deze verwevenheid duidelijk naar voren kwam. Deze zaak wordt toegelicht in het onderstaande kader.

Geld voor autistische kinderen ‘lijkt te worden weggesluisd’: bij deze stichting gaan veel euro’s naar landhuizen en dikke BMW’s, zo schrijft Dagblad de Limburger op 10 oktober 2023.

In een landelijke gemeente werd onderzoek gedaan naar mogelijke misstanden binnen een zorginstelling die zich richt op de begeleiding van kwetsbare jongeren met autisme. De instelling ontving aanzienlijke vergoedingen voor zorg op maat, maar signalen wezen erop dat deze middelen niet altijd werden besteed aan de zorgbehoeften van de cliënten.

Uit administratieve en financiële controles bleek dat er grote bedragen werden uitgegeven aan luxe aankopen, zoals dure voertuigen en onroerend goed, die niet direct gerelateerd waren aan zorgverlening. Verschillende klokkenluiders, waaronder voormalig medewerkers en bezorgde ouders, uitten hun zorgen over het gebrek aan transparantie in de financiële verantwoording. De oprichters brachten het verlenen van zorg aan autistische kinderen onder in een stichting. De stichting betaalde elk jaar 1,8 miljoen euro aan huur voor zeven zorgpanden. Een groot deel van dit geld ging naar de oprichters zelf. De eigenaren hadden drie van deze panden in eigendom. Het

rendement op deze panden lag rond de 87 procent. Dit wordt door specialisten gezien als buitensporig hoog. Vermoed werd dan ook dat er via huurpenningen zorggeld werd weggesluisd. Bovendien bleek dat binnen de organisatie sprake was van belangenverstrengeling door nauwe familierelaties tussen bestuurders en contractpartners, waardoor zakelijke beslissingen niet altijd objectief werden genomen. Dit vergrootte de risico’s van misbruik en verminderde de financiële transparantie verder.

Het vervalsen van diploma’s, VOG’s en EVC’s Hoewel het vervalsen van zorgdiploma’s, VOG’s en EVC’s onder gemiddeld vaak door respondenten werd genoemd in de vragenlijst, komt deze indicator in meerdere interviews met zowel bestuurlijke als niet-bestuurlijke professionals terug. “Wat je nog meer ziet, zijn de valse diploma’s, valse certificaten en vals werknemerschap. Denk aan

het opzetten van een uitzendbureau met de mogelijkheid om certificaten te verlenen waarbij je mensen aanneemt die door de certificaten gediplomeerd zijn. Deze mensen worden uitgezonden waar geld mee verdiend wordt”. Met EVC certificaten kun je een vrijstelling krijgen voor een mbo-opleiding. Respondenten van landelijke organisaties zien een zorgwekkende ontwikkeling van zorg- en bemiddelingsbureaus die zelf bedrijven opzetten die deze EVCs verkopen. Ook landelijk is het vervalsen van de VOG of diploma een veelvoorkomende verschijningsvorm (IKZ, 2023). Sinds 2019 is landelijk een onderzoek gestart waarbij sprake was van vervalsingen van diploma’s en VOG’s. Meerdere professionals geven aan dat er de laatste twee jaar een toename wordt gezien van deze fraudetechniek. Bij zorgaanbieders ligt een wettelijke verplichting om te toetsen of hun werknemers de juiste papieren hebben. Als zorgbedrijf moet je controleren om te voorkomen dat je malafide medewerkers in dienst neemt. Gemeenten kunnen eisen stellen aan kwaliteit van zorg en daarmee samenhangend onder andere aan diplomering. Daarbij moet worden opgemerkt dat criminaliteit ondertussen zover doorgedrongen is in scholing, EVC certificering, valse stages en dienstverbanden, dat de controle op diploma’s bijna niet meer te doen is voor gemeenten, en dus ook niet voor aanbieders die werken met onderaannemers en zzp’ers.

Feitelijk geeft een officieel DUO diploma geen sluitend bewijs meer van voltooide opleiding en competenties. Een vervalsing komt pas aan het licht na diepgravend onderzoek, of erger: wanneer de “gediplomeerde” fouten maakt en het mis gaat met de cliënt.

54

Een dubieuze, onzichtbare of ongebruikelijke onderaannemer Meerdere professionals zien de inzet van veel zzp’ers, die als onderaannemer worden ingezet. Het risico hiervan is dat de bedrijfsconstructie complexer wordt zodat de vraag welke zorgpartij bij misstanden verantwoordelijk is, niet eenvoudig te beantwoorden is. “De partij die geld declareert en ontvangt is een andere partij dan de partij die de daadwerkelijke

zorg levert, waardoor je moeilijker aansprakelijk gesteld kan worden. Als een zorgpartij in onderzoek is geweest bij een zorgverzekeraar, dan wordt er een andere bv opgezet waarnaar de cliënten overgeplaatst worden, en zo kan er gewoon weer verder worden gegaan”. Volgens een respondent worden jongeren via Whatsapp en Telegram opgeroepen om in de zorg te komen werken, omdat het daar makkelijk is om veel geld te verdienen. Dit resulteert in een toenemend aantal jonge zzp’ers die niet over de vereiste kennis beschikken om zorg te leveren. Resultaat is dat de kwaliteit van de zorg achteruit holt. Ongebruikelijke werving Door een professional wordt genoemd dat mensen wordt aangepraat dat ze zorg nodig hebben, waarna ze een zorgindicatie aanvragen.

“Burgers wordt een probleem aangepraat door zorgaanbieders, en vervolgens staan deze aanbieders klaar om te helpen”. Volgens de professional komt er een breed spectrum aan technieken te pas bij het werven van nieuwe cliënten. Naast de beïnvloeding hierboven kan dit gaan om manipulatie en ronselen, maar ook intimidatie en bedreiging met geweld. Opvallend hoge winst Uit de lijst met risico-indicatoren van de VNG volgt dat winstmarges van meer dan drie procent in de bonafide zorgsector niet gangbaar zijn. Een winst van meer dan 20 tot 30 procent van de omzet is uitzonderlijk hoog en niet realiseerbaar binnen de gezondheidszorg. Hoge winsten van zorgbedrijven kunnen daarmee mogelijk wijzen op fraude. Onder de geïnterviewde professionals vallen hoge dividenduitkeringen op. Ook zij noemen hoge winsten een belangrijke indicator voor de aanwezigheid van fraude. Een belangrijke kanttekening wordt geplaatst door één respondent. Sommige zorgaanbieders weten dat een hoge winstmarge opvalt, en manipuleren deze door verschillende kostenposten op te voeren. Volgens deze respondent worden telefoonkosten, huurkosten en energiekosten kunstmatig opgehoogd, waardoor de winst wordt gedrukt. Fraude komt op deze manier minder snel in beeld.

Een bevinding die mogelijk ook in deze context geplaatst kan worden is dat sommige zorgaanbieders opmerkelijk hoge reiskosten registreren terwijl sprake is van een beperkte woon-werkafstand.

Experts wijzen ook op opvallendheden rondom de personeelskosten. Een laag percentage personeelskosten (lager dan 65%) kan volgens een professional wijzen op fraude en zicht hierop kan helpen om zorgfraude te detecteren. Volgens een andere respondent worden deze personeelskosten (net als de winstmarges) door zorgaanbieders ook beïnvloed door inleen of inhuur mee te tellen. Lage percentages vallen dan niet meer op. Het opvoeren van kostenposten (zoals dividenden, managementfees en kosten voor de inhuur van externe adviseurs) waarvan onduidelijk is of er een redelijke tegenprestatie tegenover staat, worden ook gebruikt om bedrijfsresultaten kunstmatig te verlagen.

5.3 Omvang: een indicatie

Kernbevindingen

-

Er zijn veel vermoedens van zorgfraude en zorgcriminaliteit, maar slechts weinig vermoedens leiden tot een daadwerkelijke melding, onderzoek en constatering. Hierdoor is de werkelijke omvang veel hoger dan op basis van het aantal meldingen en constateringen kan worden geschat.

-

Vanuit Limburg worden relatief minder meldingen over zorgfraude en zorgcriminaliteit gedaan bij landelijke partners (IKZ, FIOD, NLA) dan vanuit andere regio’s in Nederland.

-

Mogelijke verklaringen voor het achterblijven van het aantal Limburgse meldingen zijn een gebrek aan kennis van signalen en risico-indicatoren, gebrek aan kennis van waar welke signalen gemeld moeten worden, positie en bevoegdheden van toezichthouders binnen het sociaal domein onvoldoende bekend bij personen waar signalen terecht komen. Met als gevolg dat relevante signalen niet terecht komen bij de daarvoor aangewezen toezichthouders.

-

Een analyse van risicofactoren op provinciaal niveau (Zicht op Ondermijning en TRACK) resulteert in de volgende bevindingen: o

In totaal zijn ruim 5.000 zorgaanbieders actief in de provincie Limburg.

o

230 zorgaanbieders in Limburg (13,9 procent) die zorg leveren vanuit pgb gelden, hebben geen aan zorg gerelateerde SBI-code.

o

210 zorgaanbieders in Limburg (12,5 procent) die zorg leveren vanuit pgb gelden, werken vanuit een branche die bekend staat als kwetsbaar voor inmenging van ondermijnende criminaliteit.

o

300 zorgaanbieders in Limburg (2,9 procent) die zorg leveren vanuit pgb gelden, hebben een of meerdere veroordelingen op hun naam staan.

56

o

Ruim een kwart (28 procent) van personen achter de niet natuurlijke rechtspersonen die zorg leveren in Limburg, komt voor in het Justitieel Documentatie Systeem.

o

Veertig rechtspersonen die zorg aanbieden in Limburg vallen op omdat zij hoog scoren op een combinatie van risico-indicatoren.

5.3.1 De precieze omvang van zorgfraude en zorgcriminaliteit De vraag over wat de precieze omvang van zorgfraude en zorgcriminaliteit is, kan tot op heden niet beantwoord worden. Het is nog altijd een blinde vlek. Dit komt doordat er te weinig zicht op is en er te weinig onderzoek naar wordt gedaan. In 2021 heeft het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid vooralsnog tevergeefs geprobeerd om een methode te ontwikkelen om de omvang van fraude met zorggelden in kaart te brengen. Uit eerdere onderzoeken variëren schattingen van de totale omvang van zorgcriminaliteit tussen 3 procent en 10 procent van het totaal aan zorggelden (Naleving VNG, 2020). Volgens het Openbaar Ministerie (2024) komt dit neer op ongeveer tien miljard euro dat jaarlijks wordt gefraudeerd in Nederland. Hoewel het bij schattingen blijft, geven deze cijfers wel een indicatie van de ernst en omvang van het probleem in de Nederlandse zorgsector. Om deze cijfers te vertalen naar de provincie Limburg, kan worden gekeken naar de jaarbegroting van het sociale domein7. In een kleine gemeente in Zuid-Limburg, die ruim zeven miljoen euro begroot voor het sociaal domein (gemeente Vaals, 2023), betekent dit dat jaarlijks tussen de 200.000 euro en 700.000 euro verloren gaat door fraude met zorggelden. Voor de Noord-Limburgse regio werd in 2023 ruim 53 miljoen begroot voor het sociaal domein (MGR, 2022).