Rapport IOB Zorgcriminaliteit

Ondermijning in de zorg: Het Limburgse zorgstelsel in gevaar?

Samen slimmer tegen Georganiseerde criminaliteit

Colofon Dit rapport is samengesteld door het RIEC Limburg.

Opdrachtgever:

Dit rapport is tot stand gekomen in opdracht van de portefeuillehouder zorgcriminaliteit, Burgemeester B.M.T.J. Op de Laak.

Status:

Definitief

Opsteller:

Vakgroep Integrale intelligence en Onderzoek in samenwerking met de ketenregisseur zorgcriminaliteit – RIEC Limburg.

Datum:

14-4-2025

Rubricering:

Vertrouwelijk.

Vertrouwelijkheid informatie en privacy: De inhoud van dit document valt onder artikel 6 van het Convenant LIEC en is confidentieel. De informatie in dit document mag niet zonder uitdrukkelijke toestemming van de verstrekkende partner aan derden, geen convenantpartners, worden verstrekt. Voor elke andere handeling met de hier gepresenteerde gegevens geldt, ook nadat u deze hebt ontvangen, geheimhouding. Overtreding van deze geheimhoudingsbepaling is strafbaar gesteld in artikel 272 van het Wetboek van Strafrecht.

Inhoud 1.

Belangrijkste bevindingen ... 4

1.1

Bevindingen ......................................................... 4

1.2

Naar een aanpak en aanbevelingen ............ 8

5. De aard en omvang van zorgcriminaliteit in Limburg ....44 5.1

Verschijningsvormen .................................... 44

5.2 Indicatoren van zorgfraude en

2.

Inleiding ............................ 12

zorgcriminaliteit ...................................................... 50

2.1

Aanleiding .......................................................... 12

5.3 Omvang: een indicatie .................................. 56

2.2 Opdracht en doelstelling .............................. 13

5.4 Kenmerken van signalen .............................. 65

2.3 Onderzoeksvragen ......................................... 13

5.5 Trends en ontwikkelingen............................ 70

2.4 Definities zorgfraude en zorgcriminaliteit ............................................................................... 14

3.

Verkorte methode ............ 16

4. De aanpak van zorgfraude en zorgcriminaliteit in Limburg 17

6.

Bibliografie ....................... 74

7.

Bijlagen ............................. 76

7.1

Bijlage 1. Methodiek ........................................76

7.2 Bijlage 2. Aanvullende tabellen .................. 88 7.3 Bijlage 3. Een korte introductie: Wmo en

4.1 Inkoop en screening ........................................ 17 4.2 Beleid en werkafspraken .............................. 22

de Jeugdwet.............................................................. 98 7.4 Bijlage 4. Het melden van signalen......... 100

4.3 Toezichthouders .............................................25 7.5 Bijlage 5: Handelingsperspectief 4.4 De mogelijkheden van niet-bestuurlijke overheidspartners ................................................... 27 4.5 Gelegenheidsstructuren ............................... 32 4.6 Naar een aanpak ............................................. 37

Zorgcriminaliteit .................................................... 102 7.6 Bijlage 6: Advies Inspectie

Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ) ..................... 104

1. Belangrijkste bevindingen

De afgelopen jaren is geïnvesteerd in bewustwording ten aanzien van het thema zorgcriminaliteit in de provincie Limburg. In 2021 heeft het RIEC Limburg het ‘Handelingsperspectief Zorgcriminaliteit’ opgesteld om gemeenten meer bewust te maken van de risico’s van zorgfraude en zorgcriminaliteit en concrete handvatten te bieden voor het vergroten van de weerbaarheid hiertegen. Sindsdien hebben veel gemeenten stappen gezet om toezicht en handhaving op het gebied van zorgfraude en zorgcriminaliteit verder te ontwikkelen. In het huidige onderzoek dat is uitgevoerd in opdracht van de portefeuillehouder zorgcriminaliteit, is de actuele stand van zaken rondom zorgfraude en zorgcriminaliteit in het Limburgse zorgdomein in kaart gebracht. Eerst is de huidige aanpak binnen de provincie Limburg geanalyseerd, waarna verder is onderzocht in hoeverre zorg en criminaliteit met elkaar verweven zijn en wat de aard en omvang daarvan is. Uit het onderzoek blijkt dat de zes bouwstenen uit het ‘Handelingsperspectief Zorgcriminaliteit’ nog onvoldoende zijn geborgd binnen de Limburgse overheid. Dit heeft tot gevolg dat aanzienlijke risico’s op zorgfraude en zorgcriminaliteit blijven bestaan en deze risico’s worden zelfs groter door de toenemende professionalisering van criminelen. De integriteit van het Limburgse zorglandschap komt hiermee onder druk te staan.

In dit hoofdstuk wordt deze conclusie verder uiteengezet en worden de onderzoeksvragen beantwoord.

1.1

Bevindingen

1.1.1

De verwevenheid tussen zorg en criminaliteit

De inmenging van criminelen en criminele netwerken in de zorgsector wordt in toenemende mate door professionals gesignaleerd. Hierbij is een verschuiving zichtbaar tussen de ‘gewone’ crimineel, die met een zorgonderneming makkelijk geld wil verdienen, naar de ondermijnende crimineel die zich bezighoudt met verschillende vormen van criminaliteit en de zorgsector faciliterend inzet voor criminele doeleinden. Het zorgdomein wordt daarmee een onderdeel van de criminele wereld. Professionals zien steeds vaker dat criminelen niet alleen infiltreren in het zorgstelsel, maar ook in de daaraan gekoppelde keten van onderwijs en arbeid. Voorbeelden hiervan zijn het bieden van stageplekken en valse verklaringen over stages die niet verricht zijn. Ook richten criminelen bijvoorbeeld uitzendbureaus op om zelf verworven zzp’ers in de zorg te plaatsen, al dan niet voorzien van een vals diploma. Een alarmerende trend om dit laatste mogelijk te maken is dat er zogenoemde

4

EVC bureaus worden opgestart door criminelen. Deze bureaus kunnen certificeringen afgeven waarmee personen in de zorg kunnen werken. De gevolgen hiervan zijn verstrekkend. De kwaliteit van de zorg door onbekwame en ongekwalificeerde werknemers is vaak ondermaats waardoor er een vergoot risico op ernstige incidenten ontstaat en er regelmatig daadwerkelijk incidenten voorkomen. Diploma- en certificaatvervalsingen komen pas aan het licht na diepgravend onderzoek, of nog erger: wanneer de onbekwame werknemer fouten maakt en het misgaat met een cliënt. Bovenstaande laat zien dat criminelen steeds beter in staat zijn om in te spelen op de mogelijkheden om criminele activiteiten te ontplooien die het zorgdomein en aanverwante domeinen bieden. Criminelen zijn op de hoogte van de mazen in de wet en omzeilen controlemechanismen die worden ingezet om zorgfraude en zorgcriminaliteit te signaleren. Er is sprake van gemotiveerde daders waarbij een steeds hogere mate van professionaliteit wordt gezien. 1.1.2

De aanpak van zorgfraude en zorgcriminaliteit in Limburg

Terwijl criminelen steeds professioneler worden en steeds beter hun weg vinden binnen het zorgdomein, is de Limburgse overheid momenteel onvoldoende weerbaar om zorgfraude en zorgcriminaliteit effectief te beperken of tegen te gaan. Uit landelijke onderzoeken blijkt dat de inrichting van het Nederlandse zorgsysteem op zichzelf al risico’s ten aanzien van zorgfraude en zorgcriminaliteit met zich meebrengt. Het huidige onderzoek laat zien dat de manier waarop de aanpak in Limburg is ingericht, leidt tot aanvullende risico’s die de kans op zorgfraude en zorgcriminaliteit aanzienlijk vergroten. Hierdoor wordt de integriteit van het Limburgse zorgdomein aangetast.

Risico’s tijdens het proces van inkoop en aanbesteding In de eerste plaats worden verschillende risico’s gezien in de manier waarop het proces van inkoop en aanbesteding binnen de gemeente is ingericht. Dit geldt met name in de fase waarin selectie en screening plaatsvinden en de wijze waarop dit gebeurt. Het screeningsproces is bij uitstek dé fase om risico’s ten aanzien van onrechtmatigheid, zorgfraude en zorgcriminaliteit te beperken. Veertien gemeenten signaleren risico’s tijdens het proces van inkoop en aanbesteding. Dit betekent dat in bijna 60% van de Limburgse gemeenten deze risico’s niet worden opgemerkt. Dat professionals de risico’s niet signaleren, vormt op zichzelf al een risico, omdat de betreffende gemeente zich hierdoor niet bewust is van de gevaren die zij loopt. Het gevolg is dat het proces van inkoop en aanbesteding in de meerderheid van de Limburgse gemeenten onvoldoende wordt ingericht op screening en selectie. Denk bijvoorbeeld aan het ontbreken van een systematische aanpak, het ontbreken van aan de voorkant vastgelegde voorwaarden waaraan een zorgaanbieder moet voldoen en het ontbreken van de inzet van instrumenten zoals de Wet Bibob. Uiteindelijk loopt de gemeente door het ontbreken van een adequaat screeningproces het risico om een overeenkomst aan te gaan met een malafide zorgaanbieder.

Risico’s door het ontbreken van – of de onbekendheid met vastgesteld beleid In de tweede plaats blijkt uit het onderzoek dat elf Limburgse gemeenten geen actueel beleid hebben vastgesteld ten aanzien van zorgfraude en zorgcriminaliteit. Daarnaast weet bijna de helft van de gemeenteprofessionals niet of er binnen de eigen gemeente beleid is om zorgfraude en zorgcriminaliteit te voorkomen. Ook is het merendeel van de gemeenteprofessionals er niet van op de hoogte of er in de gemeente beleid geldt dat kan worden gevolgd na een constatering van zorgfraude of zorgcriminaliteit. Vrijwel alle gemeenteprofessionals geven aan te weten bij wie ze binnen de gemeente terechtkunnen met signalen. Toch wordt in minder dan de helft van de gevallen verwezen naar de toezichthouder, die hier de aangewezen functie voor is. Hoewel ruim 80% van de Limburgse gemeenten toezichthouders heeft aangesteld, blijkt uit de resultaten van het onderzoek dat toezichthouders vaak nog onvoldoende gepositioneerd zijn en nog weinig bekendheid genieten binnen de gemeenten. In het geval van de Wet maatschappelijke ondersteuning (verder Wmo) geeft ongeveer een derde van de gemeenteprofessionals aan niet te weten of er een toezichthouder voor hun gemeente is aangesteld, bij de Jeugdwet gaat het zelfs om meer dan de helft van de professionals.

Deze bevindingen laten zien dat de urgentie om zorgfraude en zorgcriminaliteit aan te pakken nog niet in alle gemeenten wordt gevoeld en dat de bewustwording onvoldoende is verankerd. Door het ontbreken van of de onbekendheid met vastgesteld beleid blijven signalen van zorgfraude en zorgcriminaliteit liggen, worden ze niet gemeld op de juiste plek en worden ze dus ook niet adequaat opgepakt.

Gelegenheidsstructuren die het risico op zorgfraude en zorgcriminaliteit vergroten In het onderzoek zijn verschillende gelegenheidsstructuren in kaart gebracht die de risico’s op zorgfraude en zorgcriminaliteit vergroten. Sommige van deze structuren zijn structureel van aard en vragen om een aanpak op de lange termijn, mogelijk op landelijk niveau. Voorbeelden hiervan zijn de kwetsbare doelgroep, de complexiteit van wet- en regelgeving en de lage toetredingsdrempel voor zorgaanbieders. Daarnaast zijn er gelegenheidsstructuren geïdentificeerd die specifiek gelden voor Limburg of sterker naar voren komen in de provincie. Een eerste gelegenheidsfactor die meespeelt is de lage pakkans en daarvan in het verlengde de beperkte mogelijkheden tot handhaving. Het plegen van zorgfraude en zorgcriminaliteit kent hiermee een laag bedrijfsrisico voor de plegers. Op het moment dat fraude toch aan het licht komt, dan blijven sancties en straffen bovendien vaak uit. Deze gelegenheidsstructuur geldt voor heel Nederland, maar lijkt in Limburg verhoudingsgewijs een grotere rol te spelen. De eerder genoemde risico’s bij screening en het ontbreken van adequaat en sluitend beleid zijn belemmeringen in Limburg, maar uit het onderzoek blijkt ook dat het aantal daadwerkelijke meldingen en opgepakte casussen in de provincie Limburg achterblijft ten opzichte van andere provincies in Nederland.

6

Een tweede gelegenheidsfactor die direct van invloed is op de kwaliteit van het toezicht op het zorgaanbod is het kennisniveau van de professionals. Idealiter is iedereen die betrokken is bij de Wmo en de Jeugdwet zich bewust van het risico op misbruik van de wet en weet men hier alert op te reageren. Dit geldt ook voor de professionals die hier indirect bij betrokken zijn. De resultaten van het onderzoek laten echter zien dat een aanzienlijk deel van de Limburgse gemeentelijke professionals geen kennis heeft van eventuele risico’s op zorgfraude en zorgcriminaliteit, geen kennis heeft van het vastgestelde beleid, signalen niet weet te concretiseren en signalen niet weet te melden op de juiste plek. Daarbij beoordeelt bijna een derde van de gemeenteprofessionals de eigen kennis over het herkennen van signalen als onvoldoende. Omdat deze professionals een cruciale rol spelen bij de toewijzing, het toezicht en de controle van zorggelden, vergroot een gebrekkig kennisniveau onder gemeenteprofessionals het risico op zorgfraude en zorgcriminaliteit. Hiermee samenhangend leidt onvoldoende kennis ook tot ontoereikend toezicht. Een zwakke keten van naleving maakt toezicht en handhaving, het sluitstuk van naleving, namelijk extra moeilijk. Hierdoor neemt de kans op misbruik van zorggelden verder toe.

Veel gemeenten hebben hun eigen zorgveld niet goed in beeld en missen daardoor zicht op mogelijke risico’s. Vooral op de feitelijke levering van zorg ontbreekt adequaat toezicht. In sommige gevallen komt dit door een gebrek aan capaciteit, terwijl in andere gevallen sprake lijkt van een zekere blindheid voor oneigenlijke praktijken van zorgaanbieders. Over de hele linie ontbreekt het in veel gevallen aan daadkracht en kennis om vermoedens van fraude effectief aan te pakken. Het gevolg is dat vermoedens slechts vermoedens blijven en misstanden niet worden opgepakt. De volgende quote van een professional illustreert de hierboven beschreven situatie:

“Als ik als crimineel aan de slag zou gaan, zou ik het liefst in Limburg te werk gaan. De bestuurlijke bereidheid om hier iets aan te doen is er niet in Limburg en het toezicht op rechtmatigheid ligt zo goed als plat”.

1.1.3

De omvang van zorgfraude en zorgcriminaliteit in Limburg

Hoewel de vraag over hoe groot het probleem ten aanzien van zorgfraude en zorgcriminaliteit daadwerkelijk is, tot op heden niet beantwoord kan worden, blijkt uit verschillende informatiebronnen dat deze aanzienlijk is. Zo wordt door professionals geschat dat drie procent tot tien procent van het totaal aan zorggelden verdwijnt in de handen van criminelen. Zelfs voor een kleine gemeente komt dit neer op een bedrag tussen de 200.000 en 700.000 euro per jaar. Een tweede bevinding is dat professionals vaak vermoedens hebben van zorgfraude en zorgcriminaliteit, maar dat deze zelden leiden tot een melding, onderzoek of vaststelling. Hierdoor is de werkelijke omvang veel hoger dan op basis van het aantal meldingen en constateringen kan worden geschat. Ook bij landelijke organisaties valt op dat het aantal meldingen en casussen uit de provincie Limburg achterblijft ten opzichte van de rest van Nederland. Een bijzondere constatering is dat ook

fenomenen die bijna landelijk lijken voor te komen, niet in Limburg worden opgemerkt. Een voorbeeld hiervan is de fraude rondom de zorggelden vanuit het Centraal Administratie Kantoor (CAK), Uit analyses van risico-indicatoren op provinciaal niveau – zoals een niet-zorggerelateerde branchecode, activiteiten binnen een kwetsbare sector of eerdere veroordelingen – blijkt dat meerdere bedrijven in de provincie een verhoogd risico vormen. De redenen waarom in Limburg minder wordt gesignaleerd, gemeld en geconstateerd is volgens professionals het gevolg van een gebrek aan bewustzijn van de risico’s binnen het sociaal domein, het niet kunnen concretiseren van signalen, het ontbreken van daadkracht, het ontbreken van kennis en een tekort aan capaciteit. 1.1.4 De aard van zorgfraude en zorgcriminaliteit in Limburg Signalen over zorgfraude en zorgcriminaliteit hebben in de provincie Limburg het vaakst betrekking op foutieve indicaties, onjuist waarbij op grote schaal werd gefraudeerd met zorgkosten van onverzekerbare vreemdelingen.declaratiegedrag en ondermaatse kwaliteit van de zorg. Deze signalen komen in veel gevallen aan het licht door een oneigenlijke houding van de zorgaanbieder, een complexe organisatiestructuur achter het zorgbedrijf en een opvallende administratie.

Opvallende rechtspersonen die zorg aanbieden in Limburg, zijn vooral actief in de thuiszorg, maatschappelijk werk en lokaal welzijnswerk. Vanuit de Wmo worden de meeste risico’s gezien in de wijkverpleging en dagbesteding. Gemeenten zien daarbij vaker signalen van zorgfraude bij zorg die wordt aangeboden vanuit gecontracteerde zorg. Gemeenten komen vaker in aanraking met gecontracteerde zorgaanbieders en hebben hier beter zicht op dan op zorg die vanuit een persoonsgebonden budget (verder pgb) wordt geleverd.

1.2

Naar een aanpak en aanbevelingen

Op basis van de resultaten van het onderzoek kan worden geconcludeerd dat de aanpak van zorgfraude en zorgcriminaliteit in Limburg nog niet optimaal functioneert. Uit de verdiepende gesprekken wordt duidelijk dat er grote verschillen bestaan tussen gemeenten. Niet in alle gemeenten wordt de urgentie van het thema gevoeld en nog niet in alle gemeenten is sprake van actueel beleid om zorgfraude en zorgcriminaliteit te voorkomen en aan te pakken. Bovendien wordt onvoldoende aandacht besteed aan bestaande gelegenheidsstructuren zoals de lage pakkans, het kennisniveau van gemeenteprofessionals en het ontbreken van adequaat toezicht. Deze bevindingen, in combinatie met de conclusie dat de professionaliteit en het georganiseerde karakter onder zorgcriminelen toeneemt, maken het essentieel dat de Limburgse overheid gerichte maatregelen gaat nemen, om zowel zichzelf als kwetsbare cliënten beter te beschermen en zich beter weerbaar te maken tegen zorgfraude en zorgcriminaliteit, zeker daar waar dit een ondermijnend effect heeft op de Limburgse samenleving en overheid. 8

Door proactief op te treden en de weerbaarheid van het zorgstelsel te vergroten, kan de overheid misstanden voorkomen en de integriteit van de zorg waarborgen. De bevindingen uit het onderzoek leiden tot een aantal aanbevelingen die de overheid hierbij kan ondersteunen. Deze aanbevelingen zijn met name gericht op de Limburgse gemeenten. Daarnaast zijn er ook aanbevelingen voor politie en het Openbaar Ministerie. Het RIEC Limburg kan ondersteunen bij het implementeren van de aanbevelingen. In deze paragraaf worden de hoofdaanbevelingen uiteengezet.

1.2.1

Aanbeveling 1: Kijk als gemeente opnieuw naar de manier waarop het proces rondom zorg is ingericht vanuit de bril van het thema zorgfraude en zorgcriminaliteit.

Om zorgfraude effectief te bestrijden, is het cruciaal dat gemeenten niet alleen naar afzonderlijke maatregelen kijken, maar het gehele proces van zorginkoop, aanbesteding, screening en toezicht als samenhangend systeem benaderen. Het verdient aanbeveling om een analyse uit te voeren die in kaart brengt hoe deze processen binnen de gemeente zijn ingericht en of ze optimaal op elkaar zijn afgestemd. Dit omvat onder andere: -

Het evalueren en versterken van de screening van zorgaanbieders bij inkoopprocedures. Daarbij is het van belang om bij de basis te starten. In hoeverre zijn er bijvoorbeeld toetsbare kwaliteitscriteria vastgesteld?

-

Het verbeteren van de onderlinge samenwerking tussen afdelingen die betrokken zijn bij inkoop, screening, toezicht en handhaving.

-

Neem het gebruik van de Wet Bibob op in inkoop- en aanbestedingsstukken en benoem zorgaanbieders tot risicocategorie. Hierdoor vallen alle overige overheidsbeslissingen (vergunningen, subsidies, vastgoedtransacties) onder bereik van de Wet Bibob. Deze kan vervolgens worden ingezet om te voorkomen dat dubieuze zorgaanbieders gefaciliteerd worden. Het modelbeleid van het RIEC kan hierbij worden gevolgd.

-

Betrek toezichthouders en werknemers van inkoop en contractmanagement bij het vormen van beleid en beleidsregels. Zij hebben vanuit hun ervaring en dagelijkse werkzaamheden beter zicht op knelpunten en behoeften.

-

Benader als gemeente ook VNG Naleving voor hulp bij het inrichten van het sociaal domein, het inregelen van toezicht en andere onderdelen van het proces indien nodig.

1.2.2 Aanbeveling 2: Vergroot de bewustwording over zorgfraude en zorgcriminaliteit binnen alle relevante lagen van de gemeentelijke organisatie. Om zorgfraude effectief te bestrijden, is het van belang dat niet alleen toezichthouders en handhavers, maar ook bestuurders, beleidsmakers, contractmanagers en consulenten goed op de hoogte zijn van de risico’s en signalen van fraude. Daarom wordt aanbevolen om:

-

Gerichte trainingen en voorlichtingssessies te organiseren voor alle betrokken functionarissen.

-

Zorgfraude structureel op de agenda te zetten binnen beleidsontwikkeling en besluitvorming.

-

Heldere richtlijnen en signaleringsinstrumenten beschikbaar te stellen, zodat medewerkers fraude sneller herkennen en melden.

-

Samenwerking te bevorderen tussen afdelingen, zodat kennisdeling en informatieuitwisseling worden gestimuleerd. Vooral de verbinding tussen het veiligheidsdomein en het sociaal domein is noodzakelijk voor een adequate aanpak van zorgfraude en zorgcriminaliteit. Zorg dat medewerkers uit beide domeinen weten wat de ander doet, weten waar ze elkaar kunnen vinden en zorg voor regelmatige contactmomenten waarbij het thema zorgcriminaliteit een vast agendapunt is.

Door bewustwording en kennis te vergroten, wordt de gehele gemeentelijke organisatie weerbaarder tegen zorgfraude en kunnen preventieve maatregelen effectiever worden ingezet. 1.2.3 Aanbeveling 3: Stel een thema accenthouder zorgcriminaliteit aan binnen de politie eenheid Limburg. Vergroot de bewustwording over de aanwezigheid, signalen en mogelijk relaties naar andere vormen van criminaliteit binnen de politie organisatie. Uit andere regio’s blijkt dat zware, georganiseerde criminaliteit steeds vaker verweven is geraakt met de zorg. Zorgfraude en zorgcriminaliteit zijn dan ook regelmatig terugkerende thema’s in opsporingsonderzoeken naar bijvoorbeeld drugscriminaliteit en niet-natuurlijke doodsoorzaken. De verwevenheid tussen ondermijnende criminaliteit en het zorgsysteem wordt ook steeds vaker in de provincie Limburg opgemerkt. Het is dan ook belangrijk om de bewustwording van de aanwezigheid van zorgfraude en zorgcriminaliteit ook binnen de Limburgse politie aan te jagen. Politiefunctionarissen die bewust zijn van zorgcriminaliteit kunnen sneller verdachte constructies signaleren en voorkomen dat kwetsbare personen slachtoffer worden van uitbuiting.

Hierbij is het wenselijk om op eenduidige wijze te gaan registreren zodat het zicht op het thema zorgcriminaliteit in de provincie vergroot kan worden, informatiedeling mogelijk wordt gemaakt en een integrale aanpak van het thema kan worden versterkt. De regio Midden-Nederland kan hierbij als voorbeeld dienen. Daar zijn accenthouders aangesteld op het thema en is het bewustzijn van de aanwezigheid van het thema al beter ingebed in de politionele organisatie. 1.2.4 Aanbeveling 4: Zorg voor een aanspreekpunt binnen Arrondissementsparket Limburg ten aanzien van zorgfraude en zorgcriminaliteit. Versterk de samenwerking tussen Limburgse gemeenten en het Openbaar Ministerie. Een specifiek aanspreekpunt kan hierbij de basis vormen zodat gemeenten en toezichthouders weten bij wie ze terechtkunnen bij juridische vragen. Daarnaast kan een vast aanspreekpunt bijdragen aan een 10

consistente beoordeling en aanpak van zorgcriminaliteit in Limburg. Een vast aanspreekpunt kan een officier van justitie of een gespecialiseerde beleidsmedewerker zijn die zich richt op: -

Het coördineren van onderzoeken en strafrechtelijke vervolging.

-

Het adviseren van gemeenten en toezichthouders bij juridische vraagstukken over zorgfraude.

-

Het bevorderen van samenwerking tussen OM, politie en gemeenten.

1.2.5 Aanbeveling 5: Onderzoek de mogelijkheid om het toezicht op zorgaanbieders regionaal in te richten als gemeenten. Richt als gemeenten het toezicht regionaal in en zorg ervoor dat het toezicht effectief wordt gepositioneerd. Medewerkers uit verschillende gemeenten moeten weten waar en op welke manier toezichthouders bereikt kunnen worden. Hierbij kan een centraal meldpunt uitkomst bieden. Toezichthouders dienen toegang te hebben tot dit meldpunt zodat signalen direct op de juiste plek terecht komen. Hierbij wordt aanbevolen om taakaccenthouders te benoemen bij regionale regelingen voor de inkoop en aanbesteding van zorg. Een overweging kan zijn om de toezichthouders hiervoor aan te wijzen om hen steviger te positioneren Voor een effectieve samenwerking is het belangrijk dat het beleid van de verschillende gemeenten goed op elkaar wordt afgestemd, zodat malafide zorgaanbieders zich niet van de ene naar de andere gemeente kunnen verplaatsen om daar hun ongewenste activiteiten voort te zetten.

1.2.6 Aanbeveling 6: Zorg voor een professionaliseringsslag onder toezichthouders gericht op het signaleren van ondermijnende zorgcriminelen. Het onderzoek laat zien dat er een verharding plaatsvindt onder zorgcriminelen. Steeds vaker is sprake van ondermijnende criminaliteit waarbij het zorgdomein faciliterend wordt ingezet ten behoeve van andere criminele activiteiten. Criminelen worden daarbij steeds professioneler en zijn steeds beter op de hoogte van de werkwijze en onmogelijkheden van de overheid. Het is dan ook van belang dat ook onder toezichthouders een professionaliseringsslag wordt gemaakt. Hierbij is aandacht nodig voor het herkennen van signalen, maar ook het adequaat reageren, melden en handhaven. Ook is het belangrijk dat de toezichthouder effectief wordt gepositioneerd. Handhaving en toezicht dienen een volwaardige pijler te zijn van (de visie op) het zorgbeleid.

2. Inleiding

2.1

Aanleiding

De media staan er de afgelopen jaren vol mee: van luxe vakanties tot dure auto's – miljoenen euro’s aan zorggelden verdwijnen in de handen van criminelen. Door het gemak waarmee malafide zorgaanbieders kunnen frauderen binnen het sociaal domein gaat veel geld verloren. Zorgfraude raakt de gehele samenleving. Het raakt kwetsbare personen die ondermaatse zorg krijgen, het raakt de overheid die malafide zorgaanbieders onbedoeld faciliteert én financiert en het raakt bonafide zorgaanbieders die met hart en ziel goede zorg willen verlenen. Onderstaande berichten geven een beeld van de schaal waarop zorgfraude plaatsvindt en benadrukken het ondermijnende karakter van fraude met zorggelden.

“Volgens de Financial Intelligence Unit (FIU) zijn criminele netwerken steeds vaker actief in de zorgsector, waarbij zorgbedrijven worden gebruikt als dekmantel voor grootschalige fraude en witwassen. In 2023 werden tientallen bedrijven geïdentificeerd die uitsluitend leken te bestaan om fraude te faciliteren. Daarbij speelt een klein aantal individuen een sleutelrol” (Dagblad de Limburger, 28 juni 2024).

“Volgens een rapport van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) wordt jaarlijks tussen de 250 en 625 miljoen euro gefraudeerd met zorggeld, voornamelijk via gesjoemel met persoonsgebonden budgetten (pgb's). Veel malafide zorgaanbieders declareren zorg die niet geleverd is of uren die nooit gewerkt zijn. De VNG waarschuwt dat zorgfraude steeds meer verweven raakt met georganiseerde misdaad, waarbij kwetsbare groepen zoals mensen met dementie en jongeren met een verstandelijke beperking het hardst worden getroffen” (Dagblad de Limburger, 24 maart 2024). Sinds 2020 is zorgcriminaliteit aangenomen als thema onder het RIEC-convenant. Vanaf die periode is geïnvesteerd in bewustwording ten aanzien van het thema. Er zijn symposia georganiseerd en er is een handelingsperspectief ontwikkeld. In dit handelingsperspectief staan onder andere zes bouwstenen en een checklist die gemeenten kunnen ondersteunen in het vormgeven van een fundament ter preventie en bestrijding van zorgfraude en zorgcriminaliteit. In 2023 is door de ketenregisseur zorgcriminaliteit een ronde langs alle gemeenten gemaakt om een algemeen beeld te krijgen van de stand van zaken binnen gemeenten. Uit de gesprekken met gemeenten blijkt dat zij zorgfraude en zorgcriminaliteit willen bestrijden en vooral ook willen voorkomen. Echter, over het algemeen zijn zij zoekende naar de juiste manier om dit vorm te geven.

Dit komt enerzijds door de complexiteit van het thema en anderzijds doordat er verschillende (gemeentelijke) domeinen bij dit onderwerp betrokken zijn. Ondanks dat er sprake is van een algemeen bewustzijn van het bestaan van zorgfraude en zorgcriminaliteit is er onvoldoende zicht op de mate, frequentie en omvang. Op bestuurlijk niveau is er 12

behoefte aan een versteviging van de informatiepositie. Op ambtelijk niveau is er behoefte aan vergroting van kennis en passend beleid ten behoeve van de uitvoering. Om aan deze behoeften te voldoen is door de portefeuillehouder zorgcriminaliteit opdracht gegeven om nader onderzoek te doen naar de aard en omvang van de verwevenheid tussen zorg en criminaliteit in de provincie Limburg.

2.2 Opdracht en doelstelling De portefeuillehouder zorgcriminaliteit vraagt het RIEC Limburg om een IOB zorgcriminaliteit en zorgfraude op te stellen met als doelstelling:

“Zicht krijgen op de aard en omvang van zorgfraude en zorgcriminaliteit in de provincie Limburg en eventuele knelpunten in de huidige aanpak van zorgcriminaliteit.”

2.3 Onderzoeksvragen De doelstelling wordt beantwoord door middel van de onderstaande onderzoeksvragen.

Onderzoeksvragen met betrekking tot aard en omvang van zorgcriminaliteit en zorgfraude: 1.

Welke verschijningsvormen van zorgcriminaliteit en zorgfraude worden in de provincie Limburg herkend?

2.

Wat is de omvang van de verschijningsvormen van zorgcriminaliteit en zorgfraude die in de provincie Limburg worden herkend?

3.

Wat zijn de kenmerken van de zorgaanbieders waarop de signalen van zorgcriminaliteit en zorgfraude betrekking hebben in de provincie Limburg?

4.

Welke verbanden kunnen worden gelegd tussen de verschijningsvormen van zorgcriminaliteit en zorgfraude en de financiersvormen persoonsgebonden budget (pgb) en zorg in natura (zin) in de provincie Limburg?

5.

Welke verbanden kunnen worden gelegd tussen de verschijningsvormen van zorgcriminaliteit en zorgfraude en de wetten Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo), Jeugdwet, Wet langdurige zorg (Wlz) en Zorgverzekeringswet (Zvw) in de provincie Limburg?

Onderzoeksvragen met betrekking tot knelpunten in de huidige aanpak van zorgcriminaliteit en zorgfraude in de Wmo en Jeugdwet: 6.

Wat zijn de risico’s op zorgfraude en zorgcriminaliteit op basis van hoe de inkoop van zorg en screening van Wmo en Jeugdwet zorgaanbieders bij gemeenten zijn ingeregeld?

7.

Hebben gemeenten beleid en/of werkafspraken om zorgfraude en zorgcriminaliteit te voorkomen? a.

Bij ja: Hoe zien deze eruit?

b. 8.

Bij nee: Waarom zijn deze er niet?

Hebben gemeenten toezichthouders aangewezen voor de kwaliteit en rechtmatigheid op de Wmo en rechtmatigheid op de Jeugdwet?

9.

Welke behoeften hebben professionals om zorgfraude en zorgcriminaliteit beter te kunnen bestrijden?

10. Wat is het kennisniveau ten aanzien van het herkennen van signalen van zorgcriminaliteit en zorgfraude? 11. Welke

mogelijkheden hebben niet-bestuurlijke overheidspartners om zorgfraude en

zorgcriminaliteit aan te pakken? 12. Welke gelegenheidsstructuren maken de zorgsector kwetsbaar voor zorgcriminaliteit en zorgfraude? 13. Welke interventies en barrières kunnen worden ingezet en opgeworpen in de aanpak van zorgcriminaliteit en zorgfraude?

In het eindrapport is ervoor gekozen om de onderzoeksvragen met betrekking tot knelpunten in de huidige aanpak van zorgcriminaliteit in het eerste deel te beantwoorden en vervolgens in het tweede deel in te gaan op de aard en omvang van zorgfraude en zorgcriminaliteit.

2.4 Definities zorgfraude en zorgcriminaliteit In dit onderzoek wordt gesproken over zorgfraude en zorgcriminaliteit. De definitie van zorgfraude en zorgcriminaliteit is in de kern hetzelfde en komt overeen met de definitie zoals gehanteerd door het ministerie van VWS: “Het opzettelijk misleidend handelen binnen het zorgdomein, waarbij

doelbewust in strijd met de regels wordt gehandeld met het oog op eigen of andermans (financiële) gewin.” (VWS, 2018). Het onderscheid tussen zorgfraude en zorgcriminaliteit ligt in de verschijningsvorm. Bij zorgfraude gaat het daarbij om het constateren van bewuste ondoelmatigheid, onrechtmatigheid en/of gebrek aan kwaliteit van zorg (RIEC, 2023). In het geval van zorgcriminaliteit gaat het om de verwevenheid tussen zorg en criminaliteit. Dit houdt in dat zorgaanbieders – via bestuurders, medewerkers en/of cliënten – opzettelijk strafbare handelingen verrichten zoals witwassen, criminele uitbuiting of georganiseerde zorgfraude. Een schematische weergave van het onderscheid wordt weergegeven in tabel 1.

14

Tabel 1: Schematische weergave definitie zorgfraude en zorgcriminaliteit Overlap definitie zorgfraude en zorgcriminaliteit

Het opzettelijk misleidend handelen binnen het zorgdomein, waarbij doelbewust in strijd met de regels wordt gehandeld met het oog op eigen of andermans gewin. Definitie zorgfraude

Definitie zorgcriminaliteit

Bij zorgfraude hoeft niet altijd sprake te zijn van zorgcriminaliteit.

Bij zorgcriminaliteit is er vrijwel altijd sprake van zorgfraude.

Bij zorgfraude gaat het met name over het vaststellen van (bewuste) ondoelmatigheid, onrechtmatigheid en/of gebrek aan kwaliteit van zorg.

De term zorgcriminaliteit wordt gehanteerd vanwege de verwevenheid tussen zorg en criminaliteit. Hierbij voeren zorgaanbieders (via bestuurders, personeel en/of cliënten) doelbewust criminele activiteiten uit zoals onder andere: criminele uitbuiting, witwassen, verwevenheid met de drugs- en hennepmarkt, verwevenheid met criminele netwerken en het plegen van (georganiseerde) zorgfraude. Daarnaast kan het uitvoeren van zorgactiviteiten of het runnen van een zorgbedrijf als facilitator functioneren voor andere criminele activiteiten.

3. Verkorte methode Om een zo compleet mogelijk beeld te krijgen van de problematiek en antwoord te kunnen geven op de onderzoeksvragen, is gebruik gemaakt van een combinatie van kwantitatieve en kwalitatieve bronnen. In de eerste plaats zijn professionals binnen de gemeente die vanuit hun hoedanigheid (in)direct in aanraking kunnen komen met zorgcriminaliteit bevraagd door middel van een online vragenlijst. Om meer diepgang te krijgen zijn vervolgens, op basis van de resultaten van de vragenlijsten, gemeenten en/of functies geselecteerd om deel te nemen aan een interview. Daarnaast is ook de informatie van verschillende landelijke partners opgehaald door middel van een interview. Tot slot is ook data vanuit verschillende RIEC partners en buiten het convenant vallende instanties opgevraagd. De thema’s uit de onderzoeksvragen zijn op deze wijze vanuit verschillende invalshoeken belicht en de visies van verschillende professionals zijn met elkaar en met geregistreerde bronnen vergeleken. In de resultaten worden uitspraken geciteerd die zijn gedaan door experts tijdens de interviews. Een uitgebreide verantwoording van de methodiek is beschreven in bijlage 1.

16

4. De aanpak van zorgfraude en zorgcriminaliteit in Limburg In het eerste deel van dit onderzoek staat de huidige aanpak van zorgfraude en zorgcriminaliteit centraal, met een specifieke focus op fraude met zorggelden en criminaliteit binnen de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) en de Jeugdwet1. De keuze voor een focus op deze stelselwetten is gemaakt omdat gemeenten hiervoor verantwoordelijk zijn. Het rapport “Een wereld te winnen: Over zorgfraude (Wmo 2015 en Jeugdwet)” beschrijft drie fasen in de ontwikkeling van de aanpak van zorgfraude tussen 2015 en 2020. Deze fasering toont een verschuiving van een hectische beginperiode, waarin reorganisatie en continuïteit van zorg prioriteit hadden, naar een bewustwordingsfase waarin gemeenten meer aandacht besteden aan de risico’s van zorgfraude en de noodzaak van een gerichte aanpak (VNG Naleving, 2020). In 2021 heeft het RIEC Limburg het ‘Handelingsperspectief Zorgcriminaliteit’ opgesteld om gemeenten concrete handvatten te bieden voor het vergroten van hun weerbaarheid tegen zorgfraude en zorgcriminaliteit. Sindsdien hebben veel gemeenten stappen gezet om toezicht en handhaving op het gebied van zorgfraude verder te ontwikkelen. Dit hoofdstuk bespreekt de actuele stand van zaken rondom de aanpak van zorgfraude en zorgcriminaliteit binnen de provincie Limburg.

In de eerste paragraaf is er aandacht voor de risico’s met betrekking tot inkoop en screening van zorgaanbieders binnen gemeenten. De tweede paragraaf gaat over het huidige beleid van gemeenten ten aanzien van zorgfraude en zorgcriminaliteit. In derde paragraaf wordt gesproken over de aanwezigheid van toezichthouders. De mogelijkheden van niet-bestuurlijke organisaties worden uitgebreid besproken in paragraaf vier. Gelegenheidsstructuren worden behandeld in paragraaf vijf. Tot slot wordt in paragraaf zes teruggeblikt op de totaal aanpak en wordt ingegaan op verbeter kansen voor de toekomst.

4.1 Inkoop en screening

Kernbevindingen

o

Een deel van de gemeenteprofessionals ziet risico’s op zorgfraude en zorgcriminaliteit door de manier waarop de inkoop van zorg georganiseerd is. Dit geldt zowel voor zorg die wordt ingekocht vanuit de Wmo als voor de zorg ingekocht vanuit de Jeugdwet.

o

Risico’s ten aanzien van de inkoop van zorg ontstaan door onvolledig beleid, ontbrekende kaders met criteria en eisen, onvoldoende fraudebewustzijn bij medewerkers, niet voldoende gespecificeerde contracten en het gebruik maken van onderaannemers door zorgaanbieders.

1

Een introductie over de Wmo en de Jeugdwet wordt gegeven in bijlage 7.3

o

Ook door de manier waarop de screening van zorgaanbieders georganiseerd is, ontstaan risico’s op zorgfraude en zorgcriminaliteit. In veel gemeenten wordt gewerkt op basis van vertrouwen en worden zorgaanbieders onvoldoende gecontroleerd. Hier zijn vaak onvoldoende richtlijnen voor opgesteld. Daarnaast wordt niet gebruik gemaakt van een systematische aanpak en ontbreekt het aan screeningmogelijkheden voor aanbieders die zorg aanbieden vanuit pgb. Tot slot wordt er niet gecontroleerd op wijzigingen gedurende de contractperiode.

o

Het ontbreken of het niet op orde hebben van het screeningproces heeft tot gevolg dat de gemeente onbedoeld én onwetend malafide zorgaanbieders toelaat in het zorgdomein terwijl zij aan de poort geweerd hadden kunnen worden.

Eerder onderzoek toont aan dat belangrijke risico’s op zorgfraude en zorgcriminaliteit ontstaan tijdens het inkoop- en aanbestedingproces bij gemeenten (VNG Naleving, 2022). Bij het inkoop- en aanbestedingsproces binnen gemeenten wordt normaliter gezocht naar een balans tussen enerzijds het verminderen van administratieve lasten en het bieden van professionele ruimte voor zorgaanbieders en anderzijds het waarborgen van zorgkwaliteit, continuïteit en kosteneffectiviteit. Hoewel dit nog steeds belangrijke doelen zijn, is daar een derde belang bijgekomen: het voorkomen dat malafide zorgaanbieders misbruik kunnen maken van zorggelden. Door middel van ‘selectie aan de poort’ kan worden voorkomen dat malafide zorgaanbieders door de gemeente gecontracteerd worden (VNG Naleving, 2022). 4.1.1 Risico’s ten aanzien van de inkoop van zorg door gemeenten Via een vragenlijst is aan Limburgse gemeenteambtenaren, die vanuit hun functie in aanraking kunnen komen met zorgcriminaliteit en zorgfraude, gevraagd in hoeverre en welke risico’s zij zien voor zorgfraude en zorgcriminaliteit op basis van hoe de inkoop van gecontracteerde zorg vanuit de Wmo en Jeugdwet in de gemeente is ingeregeld.

Uit tabel 2 blijkt dat een deel van de gemeenteprofessionals risico’s ziet bij de inkoop van zorg vanuit de Wmo (19,1 procent) en een iets kleiner deel ziet risico’s bij de inkoop van zorg vanuit de Jeugdwet (17,1 procent). Hierbij gaat het om respondenten uit respectievelijk twintig en eenentwintig gemeenten. Vooral bij de inkoop van zorg vanuit de Jeugdwet zijn er weinig professionals die aangeven géén risico’s te zien voor zorgfraude en zorgcriminaliteit (7,7 procent). Voor de inkoop van zorg vanuit de Wmo ligt dit percentage iets hoger (16,7 procent). Een aanzienlijk deel van de respondenten heeft geen zicht op risico’s omtrent de inkoop.

18

Tabel 2: Risico’s voor zorgfraude of zorgcriminaliteit op basis van hoe de inkoop van gecontracteerd Wmo zorg en zorg vanuit de Jeugdwet is ingeregeld (N=246) Wmo

Gemeenten2

Jeugdwet

Gemeenten

Ja

47 (19,1 procent)

20

42 (17,1 procent)

21

Nee

41 (16,7 procent)

20

19 (7,7 procent)

14

Weet ik niet

158 (64,2 procent)

30

185 (75,2 procent)

30

Respondenten die risico’s identificeren, geven aan dat het beleid rondom de inkoop van zorg binnen hun gemeente vaak niet volledig is. Er ontbreekt soms een duidelijk en concreet kader voor de kwaliteit en rechtmatigheid van zorg, met heldere criteria en eisen waaraan zorgaanbieders moeten voldoen. Het ontbreken van zo'n kader creëert een grijs gebied, wat het lastig maakt om effectieve controles uit te voeren en misstanden tijdig te signaleren. Bovendien zijn medewerkers bij gemeenten vaak onvoldoende fraudebewust en niet altijd op de hoogte van de signalen van zorgfraude, waardoor het risico op onverwerkte of gemiste gevallen toeneemt. Bij gecontracteerde zorg ervaren professionals dat het vaak onduidelijk is waar de zorgaanbieder het geld aan uitgeeft en hoe de geldstromen precies verlopen. Daarnaast is het lastig te controleren of de zorg daadwerkelijk in de juiste uren en met de juiste kwaliteit wordt geleverd. Dit komt onder andere doordat contracten niet altijd specifiek genoeg zijn opgesteld. Gemeenten werken soms op basis van resultaat (bijvoorbeeld in segmenten) in plaats van op uurbasis, wat de zorgaanbieder de vrijheid geeft om zelf de uren vast te stellen, maar waarbij de gestelde doelen niet altijd worden behaald.

Bovendien worden er risico’s geïdentificeerd bij taakgerichte financiering3, omdat deze minder transparant zijn over de besteding van het geld en moeilijker inzicht geven in de vraag of zorg daadwerkelijk naar rato wordt ingezet.

“Er zijn een aantal zorgaanbieders waarbij de aanvraag van de hoogte van de indicatie meer afhankelijk is van de bedrijfsvoering in plaats van de zorgvraag van de cliënt (upcoding).” “Vanwege de afspraak dat de gemeente "het wat" bepaalt en de zorgaanbieder "het hoe", bepaalt de zorgaanbieder voor een belangrijk deel de intensiteit van de inzet. We constateren vaker dat zorg onnodig lang doorloopt of zwaardere zorg ingezet wordt dan ons inziens nodig. Dit is lastig in te regelen.” De inzet van onderaannemers door gecontracteerde zorgaanbieders wordt ook door meerdere respondenten als een risico genoemd. Bij de aanbesteding wordt namelijk geen controle uitgevoerd op de kwaliteit en rechtmatigheid van deze onderaannemers. Een ‘foute’ zorgaanbieder kan zo onder de radar blijven. Mogelijkheden om ook onderaannemers te controleren worden beschreven in paragraaf 4.6.1.

4.1.2 Risico’s ten aanzien van de screening van zorgaanbieders door gemeenten Screening is een onderdeel van het proces van inkoop en aanbesteding. Tijdens de screeningfase wordt beoordeeld of de gemeente een overeenkomst aangaat met een zorgaanbieder die kwalitatieve zorg levert en daarbij op een rechtmatige en integere wijze handelt. De gemeente wil de kans hierop zoveel mogelijk vergroten door het inrichten van een screeningproces. Het screeningsproces is daarmee een belangrijk startpunt voor rechtmatige zorg en het voorkomen van zorgfraude en zorgcriminaliteit.

Er zijn meerdere respondenten per gemeente bevraagd. Dit betekent dat er vanuit een gemeente meerdere antwoorden konden worden gegeven. Ook wel lumpsumregeling genoemd. Het gaat hierbij om een financieringsmodel waarbij een organisatie een vast budget krijgt dat ze naar eigen inzicht kunnen besteden binnen bepaalde kaders.

2

3

Professionals uit de Limburgse gemeenten zijn gevraagd in hoeverre zij risico’s zien in de manier waarop de screening van (toekomstige) zorgaanbieders is ingeregeld binnen hun gemeente. Vijftien procent van de respondenten geeft aan risico’s te zien in de huidige screening. Deze risico’s worden gezien in veertien gemeenten. Ook hier heeft het merendeel van de respondenten geen zicht op eventuele risico’s (tabel 3).

Tabel 3: Risico's ten aanzien van de screening van zorgaanbieders door de gemeente (N=246) Aantal

Gemeenten

Ja

37 (15,0 procent)

14

Nee

47 (19,1 procent)

19

Weet ik niet

162 (65,9 procent)

30

Professionals noemen verschillende oorzaken voor de ervaren risico’s ten aanzien van de screening door de gemeente. In de eerste plaats geven respondenten aan dat zij de screening van nieuwe zorgaanbieders onvolledig of niet streng genoeg vinden. Veel gemeenten werken op basis van vertrouwen, wat de kans vergroot dat zorgaanbieders niet grondig genoeg worden gecontroleerd. Hiermee wordt bedoeld dat er wordt gewerkt vanuit een vertrouwen dat niet, of onvoldoende, is gebaseerd op inhoudelijke argumenten, herleidbare feiten en omstandigheden die dat vertrouwen rechtvaardigen. Het gaat zogezegd om een ongefundeerd “blind vertrouwen”.

“Er is uitgegaan van vertrouwen en relatie met de zorgaanbieders. Aan de voorkant is weinig controle; want we werken al lang samen met deze aanbieders, en we kennen de aanbieders goed, ze zouden nooit kwaad in de zin hebben.”

In de tweede plaats wordt het ontbreken van een systematische aanpak. Zo vindt screening soms steekproefsgewijs plaats of zijn er weinig voorwaarden aan de voorkant vastgelegd waar een zorgaanbieder aan moet voldoen. Ook het inzetten van instrumenten zoals de Wet Bibob bij aanbestedingsprocedures ,wordt als een gemis ervaren, waardoor de mogelijkheid van fraude bij aanbestedingsprocedures niet wordt uitgesloten. Verder benoemen enkele respondenten de (beperkte) screening van pgb zorgaanbieders als een belangrijk risico.

“Daarnaast is de afspraak sinds een aantal jaar dat zorgaanbieders documenten (zoals VOG, SKJregistratie) niet daadwerkelijk naar de gemeenten toe hoeven te sturen. In het budgetplan hoeven zij alleen te ondertekenen dat zij verklaren deze documenten in bezit te hebben. Bij ondertekening wordt gevraagd of dit naar waarheid is ingevuld. In het begin werden deze gegevens wel opgevraagd. Nu wordt dit niet meer gedaan en kan het dus goed zijn dat bij een screening in het budgetplan 20

bijvoorbeeld het bezit van de VOG is aangevinkt, maar hier geen sprake van is of dat deze vervalst is.” Tot slot vindt screening voornamelijk aan de voorkant plaats bij aanvang van een contract waardoor gemeenten het risico lopen niet altijd op de hoogte te zijn van relevante wijzigingen gedurende de contractperiode. Respondenten benoemen verschillende mogelijkheden om de screening van (toekomstige) zorgaanbieders te verbeteren. Deze verbetermogelijkheden worden weergegeven in tabel 4.

Tabel 4: Mogelijkheden om het screeningproces van zorgaanbieders binnen gemeenten te verbeteren (N=49) Verbetermogelijkheden

Zorg als gemeente voor een duidelijk beleid en stel kaders vast waarbinnen een screening dient plaats te vinden. Hierbij moet aandacht zijn voor integrale samenwerking en informatieuitwisseling tussen relevante functies binnen een gemeente. Stel als gemeente strengere eisen aan zorgaanbieders die zorg leveren vanuit pgb. Deze eisen mogen niet voor meerdere uitleg vatbaar zijn. Stroomlijn waar mogelijk met bepalingen van gecontracteerde zorg. Zet Bibob in bij aanbestedingsprocedures wanneer dat mogelijk is. Benoem zorgaanbieders als risicogroep. Hierdoor vallen alle overige overheidsbeslissingen (vergunningen, subsidies, vastgoedtransacties) onder bereik van de Wet Bibob. Verplicht zorgaanbieders om bij de screening relevante documenten zoals diploma’s, VOG’s of SKJ-registraties aan te leveren. Heb aandacht voor de financiële situatie van zorgaanbieders (de hoogte van dividend, management fee, winstpercentage, opgevoerde kosten). Voer diepgaander onderzoek uit naar de organisatiestructuur en natuurlijke personen achter de zorgaanbieder. Breng (onaangekondigde) bezoeken aan de locatie waar zorg wordt verleend.

4.2 Beleid en werkafspraken

Kernbevindingen

o

Bijna de helft van de gemeenteprofessionals weet niet of er binnen de eigen gemeente beleid is om zorgfraude en zorgcriminaliteit te voorkomen.

o

In elf Limburgse gemeenten is er nog geen beleid om zorgfraude en zorgcriminaliteit te voorkomen.

o

Voor het merendeel van de gemeenteprofessionals is het onbekend of er in de gemeente uitvoeringsbeleid is vastgesteld dat kan worden gevolgd na een constatering van zorgfraude of zorgcriminaliteit.

4.2.1 Algemeen beleid Gemeenten hebben veel vrijheid gekregen bij het inrichten van beleid om invulling te geven aan hun verantwoordelijkheden vanuit de Wmo en de Jeugdwet. In de vragenlijst is aan professionals vanuit de gemeenten gevraagd of hun gemeente werkafspraken en/of beleid heeft om zorgfraude en zorgcriminaliteit te voorkomen (tabel 5).

Tabel 5: Gemeente heeft werkafspraken en/of beleid om zorgfraude en zorgcriminaliteit te voorkomen (N=246) Aantal

Gemeenten4

Ja

99 (40,2 procent)

28

Nee

20 (8,1 procent)

11

Weet ik niet

111 (45,1 procent)

29

Anders, namelijk

16 (6,5 procent)

8

Bijna de helft (45,1 procent) van de respondenten geeft aan niet te weten of hun gemeente werkafspraken en/of beleid heeft om zorgfraude en zorgcriminaliteit te voorkomen. Ook geeft 8,1 procent aan dat er binnen de gemeente geen werkafspraken en/of beleid zijn ten aanzien van zorgfraude en zorgcriminaliteit. Deze bevinding toont aan dat de eerder genoemde bewustwordingsfase in deze gemeenten nog moet worden doorgepakt. Uit de toelichting van respondenten die aangaven dat hun gemeente geen werkafspraken en/of beleid heeft om zorgfraude en zorgcriminaliteit te voorkomen, blijkt dat men binnen de gemeente soms onbekend is met het fenomeen en de gevolgen die het kan hebben. Naast deze onbekendheid wordt de noodzaak van het probleem zorgfraude niet altijd gezien waardoor de urgentie om beleid te

4

Er zijn meerdere respondenten per gemeente bevraagd zodat in één gemeente verschillende antwoorden konden worden gegeven. 22

maken ontbreekt. Ook mogelijke handvatten ter voorkoming van zorgfraude zijn niet altijd duidelijk en bekend. Opgestelde werkafspraken en beleid zijn nog niet of slechts versnipperd vastgelegd.

“Het onderwerp staat nog in de kinderschoenen. Er moet eerst bewustwording worden gecreëerd dat het zich ook binnen de eigen gemeente kan voordoen.” Uit de reacties van de respondenten blijkt verder dat er op dit moment veel in ontwikkeling is. Gemeenten hebben toezichthouders aangesteld of zijn hier nog mee bezig. In tabel 6 wordt weergegeven welke werkafspraken/beleid respondenten noemen die binnen hun gemeente worden ingezet om zorgfraude en zorgcriminaliteit te voorkomen.

Tabel 6: Werkafspraken en/of beleid dat wordt ingezet om zorgfraude en zorgcriminaliteit te voorkomen Werkafspraken

1. 2.

3. 4. 5. 6. 7. 8.

Toewijzen van (regionale) toezichthouders op rechtmatigheid (Jeugdwet en Wmo) en kwaliteit (Wmo). Nauwe samenwerking tussen consulenten en contractmanagement. Als consulenten signaleren dat contractafspraken niet worden nagekomen dan voert contractmanagement gesprekken met de desbetreffende zorgaanbieder. In contracten met zorgaanbieders afspraken maken over zaken zoals financiën, winstmarges, kwaliteitseisen, diploma’s etc. Toewijzen van een aandachtsfunctionaris binnen de organisatie die belast is met het onderwerp zorgfraude. Het invoeren van pgb-vaardigheidsgesprekken met de budgetbeheerder. Monitoren en evalueren van zorg door (periodiek) contact met de cliënten en zorgaanbieders. Proberen te sturen om zorg gecontracteerd te laten verlopen in plaats van via pgb. Signalen afgeven c.q. verzamelen en doorzetten naar (regionale) sleutelfiguren die fraude kunnen achterhalen.

4.2.2 Afspraken over het melden van signalen Voor een efficiënte aanpak is het belangrijk dat er afspraken zijn over waar vermoedens van zorgfraude en zorgcriminaliteit gemeld kunnen worden. Via de vragenlijst is aan professionals gevraagd bij wie in de gemeente zij terecht kunnen met eventuele signalen. De antwoorden worden weergegeven in tabel 7. Op één respondent na geeft iedereen één of meerdere functies aan waar ze terecht kunnen bij vermoedens van zorgfraude of zorgcriminaliteit. Het vaakst wordt de leidinggevende genoemd. Het is de vraag of het bij de functie van leidinggevende hoort om inhoudelijk iets met een signaal te doen of dat het aan de leidinggevende is het signaal door te verwijzen binnen de organisatie. Het is daarom van belang dat leidinggevenden de werkprocessen en afspraken binnen hun organisatie kennen als er vermoedens of signalen zijn van zorgfraude en zorgcriminaliteit. Bijna de helft (46%) van de professionals benoemt dat ze bij signalen terecht kunnen bij de toezichthouder rechtmatigheid en of kwaliteit. Het advies is om als gemeente werkafspraken te maken waarbij meldingen via een centraal meldpunt bij de toezichthouders terecht komen. Vanuit de

toezichthouders kan vervolgens worden bepaald wat de beste vervolg route is van een signaal. Bij de ‘anders, namelijk’ categorie worden functies genoemd die ook terugkomen in de antwoordcategorieën. Eén enkele keer geven respondenten aan zich te wenden tot een aandachtfunctionaris of kwaliteitsmedewerker.

Tabel 7: Waar kunnen professionals terecht bij signalen van zorgfraude en zorgcriminaliteit? (N=246) Antwoord Ik weet niet bij wie ik terecht kan. Ik ga naar mijn leidinggevende. Ik ga naar de toezichthouder rechtmatigheid/kwaliteit. Ik ga naar de bestuurlijk coördinator ondermijning. Ik ga naar de sociaal rechercheur. Ik ga naar de contractmanager. Ik ga naar de beleidsmedewerker sociaal domein. Anders, namelijk

Aantal 1 122 113

46 61 74 66 27

4.2.3 Uitvoeringsbeleid Aan gemeente professionals is gevraagd of hun gemeente (uitvoerings)beleid heeft in het geval zorgfraude of zorgcriminaliteit wordt vastgesteld (tabel 8). Het merendeel van de professionals geeft aan hier geen kennis van te hebben (62,2 procent). In de categorie 'anders, namelijk' melden enkele respondenten dat dit beleid nog in ontwikkeling is of dat er werkafspraken zijn voor het leveren van maatwerk. Enkele respondenten met de functies toezichthouder en sociaal rechercheur gaven ook aan niet te weten of dit beleid binnen hun organisatie bestaat. Dit is opmerkelijk, aangezien zij dit beleid nodig hebben om hun werk effectief uit te voeren.

Tabel 8: De gemeente heeft uitvoeringsbeleid wanneer zorgfraude en/of zorgcriminaliteit wordt geconstateerd (N=246) Antwoord Ja Nee Weet ik niet Anders, namelijk

Aantal 48 (19,5 procent) 32 (13,0 procent) 153 (62,2 procent) 13 (5,3 procent)

24

4.3 Toezichthouders

Kernbevindingen

o

In 26 van de 30 deelnemende Limburgse gemeenten is een toezichthouder kwaliteit Wmo aangesteld en in 25 van de 30 gemeenten een toezichthouder rechtmatigheid Wmo.

o

In 26 van de 30 gemeenten is een toezichthouder rechtmatigheid Jeugdwet benoemd.

o

Voor veel gemeenteprofessionals zijn de toezichthouders nog onvoldoende bekend.

Een toezichthouder beoordeelt of zorgaanbieders voldoen aan de gestelde kwaliteitseisen en controleert de rechtmatigheid van hun handelen. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen kwaliteits- en rechtmatigheidstoezicht. Bij kwaliteitstoezicht richt hij zich op zaken als cliëntgerichtheid, medezeggenschap, vakbekwaamheid en veiligheid. Dit gebeurt door observatie, rapportage en inspectierapporten die aangeven of aan de normen is voldaan. Rechtmatigheidstoezicht controleert of declaraties correct en volgens afspraken worden ingediend, om fraude en misbruik te voorkomen. Dit toezicht omvat onder andere administratief onderzoek, observaties, internetrecherche, gesprekken met zorgaanbieders, buurtonderzoeken en het horen van getuigen of tipgevers (Samen Weerbaar, 2025). De wettelijke basis voor het aanstellen van een toezichthouder verschilt tussen de Wmo en de Jeugdwet. In de Wmo 2015 is dit geregeld in artikel 6.1, dat gemeenten verplicht een toezichthouder aan te wijzen. Deze toezichthouder houdt toezicht op zowel de rechtmatigheid als de kwaliteit van de geleverde zorg. Onder de Jeugdwet is het daarentegen niet verplicht om specifiek een toezichthouder voor rechtmatigheid aan te stellen. Wel stelt de Regeling Jeugdwet eisen aan controles: een detailcontrole moet worden uitgevoerd door, of onder verantwoordelijkheid van, iemand met een medisch beroepsgeheim.

Gemeenten kunnen in hun Jeugdwetverordening echter een ambtenaar aanwijzen als toezichthouder, die bevoegd is om onderzoek te doen op grond van artikel 2.9 Jeugdwet (Samen Weerbaar, 2025). Toezicht kan door de gemeente zelf worden georganiseerd maar in de praktijk werken gemeenten vaak samen en wordt toezicht regionaal ingericht. Dit komt vooral voor bij de Jeugdwet. Via de vragenlijst is aan professionals van gemeenten gevraagd of voor hun gemeenten toezichthouders zijn aangewezen. De resultaten worden weergegeven in tabel 9.

Tabel 9: Aangewezen toezichthouders (N=246) Toezichthouder

Toezichthouder

Toezichthouder

kwaliteit Wmo

rechtmatigheid Wmo

rechtmatigheid Jeugdwet

Ja

139 – 56,5 procent

138 – 56,1 procent

90 – 36,6 procent

Nee

16 – 6,5 procent

10 – 4,1 procent

11 – 4,5 procent

Weet ik niet

73 – 29,7 procent

84 – 34,1 procent

137 – 55,7 procent

Anders, namelijk:

18 – 7,3 procent

14 – 5,6 procent

8 – 3,3 procent

In 26 van de 30 deelnemende Limburgse gemeenten geven één of meer respondenten aan dat een toezichthouder kwaliteit Wmo is aangesteld. Voor de toezichthouder rechtmatigheid Wmo geldt dit voor 25 van de 30 gemeenten, terwijl bij de rechtmatigheid Jeugdwet 26 van de 30 gemeenten aangeven een toezichthouder te hebben benoemd5. Bij de Wmo geeft ongeveer een derde van de respondenten aan niet te weten of er een toezichthouder voor hun gemeente is aangesteld, terwijl dit bij de Jeugdwet meer dan de helft betreft. De grotere onbekendheid rondom de toezichthouder rechtmatigheid Jeugdwet kan mogelijk verklaard worden door de regionale organisatie van deze functie, waardoor deze minder zichtbaar is binnen de afzonderlijke gemeenten. Dit roept echter de vraag op of toezichthouders voldoende bekend en bereikbaar zijn wanneer er signalen of vermoedens van zorgfraude ontstaan. Onder ‘anders, namelijk’ geven respondenten aan dat het toezicht regionaal is georganiseerd, enkel plaatsvindt bij calamiteiten of een toezichthouder(opnieuw) moet worden geworven.

“Toezichthouder heeft 36 uur voor 7 gemeenten. Bij een evenredige verdeling komt dit neer op 5,14 uur per week.”

5

Meerdere respondenten uit één gemeente kunnen antwoord hebben gegeven. 26

4.4 De mogelijkheden van niet-bestuurlijke overheidspartners

Kernbevindingen

o

De integrale aanpak en samenwerking op het thema zorgfraude en zorgcriminaliteit kan momenteel niet worden geoptimaliseerd door de onmogelijkheden die inherent zijn aan de manier waarop het zorgstelsel is ingericht. Denk hierbij aan gefragmenteerde of gedeelde verantwoordelijkheid, versnippering van bevoegdheden, regels omtrent informatiedelen en de bevoegdheid om te melden of te acteren naar aanleiding van signalen.

In deze paragraaf worden de mogelijkheden die niet-bestuurlijke partners hebben in de aanpak van zorgfraude en zorgcriminaliteit uiteengezet. Deze mogelijkheden zijn tot stand gekomen op basis van literatuur en interviews met de desbetreffende organisaties. De genoemde verbeterpunten zijn door de organisaties zelf aangedragen. In bijlage 7.4 is een routekaart opgenomen waarin staat wanneer welke organisatie mogelijkheden heeft in de aanpak van zorgfraude en zorgcriminaliteit.

Organisatie

Mogelijkheden

Verbeterpunten

Fiscale Inlichtingen en

Binnen de FIOD is er steeds meer

- Interne bewustwording

Informatiedienst (FIOD)

bewustwording rond dit thema, ook

vergroten.

door steeds meer meldingen in combinatie met verdachte transacties. FIOD voert onderzoeken uit in het geval van de volgende thema’s: Fiscale fraude Witwassen Faillissementsfraude Niet ambtelijke corruptie

- Specifieke duiding van thema’s binnen zorgfraude waarop de FIOD kan acteren. - Verbeteren samenwerking: veel overheidspartners hebben een deel verantwoordelijkheid waardoor niet altijd duidelijk is wie waarvan is en wie wat doet. - Informatiedeling tussen relevante partners en het