Provinciaal Financieel verdiepingsonderzoek

Aan het begin van de paragraaf zijn de BBV bepalingen en de bepalingen uit de financiële verordening uiteengezet. Het BBV eist actuele plannen. Met uitzondering van gebouwen zijn alle plannen actueel. Ook op tactisch niveau scoort Leudal gemiddeld voldoende. De financiële verordening vereist een integraal onderhoudsplan voor groen, water, wegen, kunstwerken en straatmeubilair, een gemeentelijke rioleringsplan en een onderhoudsplan gebouwen. We zien dat Leudal voor wegen en groen een integraal plan heeft, maar dat er voor de overige kapitaalgoederen afzonderlijke plannen zijn. Van belang is om in de paragraaf in te gaan op de financiële consequenties van de gekozen kwaliteitsniveaus. Bij wegen en groen is dit gedaan. Als er van afgeweken wordt, dient dit te worden 68

toegelicht. In de paragraaf zijn op onderdelen financiële cijfers opgenomen, maar het beeld kan verder worden aangevuld door expliciet aan te geven of de door de raad gekozen kwaliteitsniveaus financieel zijn vertaald. In de paragraaf dient toegelicht te zijn of van de plannen wordt afgeweken en wat de financiële omvang is van de afwijking. Indien er in de toekomst achterstallig onderhoud ontstaat, dient dit becijferd te worden. Voor de bepalingen voor het wegwerken van het achterstallig onderhoud verwijzen wij naar de bepalingen in het GTK. Het verlengen van afschrijvingstermijnen dient altijd onderbouwd te worden. Voorkomen moet worden dat lasten naar de toekomst worden verschoven. Ten aanzien van het onderhoud aan kapitaalgoederen onderstrepen wij het belang om kapitaalvernietiging bij alle kapitaalgoederen te voorkomen en om minimaal het niveau te handhaven waarbij géén kapitaalvernietiging optreedt. De stuurinformatie op operationeel niveau scoort voldoende.

69

4.4.

Financiering

Onderzoek

Begroting

Meerjaren-

Strategisch

Tactisch

Operationeel

raming Financiering





Algemeen

Ontwikkeling

oordeel Goed

Goed

Goed





Conclusie De raad van Leudal heeft de huidige beleidsregels voor de financiering vastgelegd in de financiële verordening (2018). In de financiële verordening is bepaald dat het college het treasurystatuut vaststelt. Het college heeft de specifieke beleidsuitgangspunten voor het financiële beleid vastgelegd in het Treasurystatuut gemeente Leudal 2017’. Hiermee is voldaan aan de financiële verordening. Belangrijk uitgangspunt is het beheersen van de risico’s. Leudal heeft bij de uitvoering van de financiering voldaan aan de eisen die het BBV stelt. De paragraaf kent een gestructureerde opzet. Cijfermatig heeft Leudal inzicht geboden in een aantal aspecten van de financiering. Meerjarig zijn de langlopende leningen in beeld gebracht, waarbij het vreemd vermogen een afname laat zien. De paragraaf kan worden aangevuld met het geven van een meerjarige vooruitblik van geplande investeringen, de hiervoor benodigde financiering en de verwachte invulling van de financiering. De informatiewaarde van de paragraaf kan op dit onderdeel verbeterd worden. Leudal scoort met de stuurinformatie op alle niveaus gemiddeld goed. Op enkele onderdelen kunnen verbeteringen worden aangebracht.

Op basis van onze analyse de volgende aanbevelingen  actualiseer het treasurystatuut periodiek;  ga in de paragraaf meer in op meerjarige ontwikkelingen van de liquiditeitspositie in relatie tot het meerjareninvesteringsplan;

Waarom onderzoek naar financiering? Bij financiering gaat het om de vraag hoe de gemeente zo adequaat mogelijk omgaat met de financieringsbehoefte en hoe daarin zo goed mogelijk kan worden voorzien. Hiervoor gelden niet alleen wettelijke kaders en regels, zoals vastgelegd in onder andere de wet Financiering Decentrale Overheden en Regeling Uitzettingen Derivaten Decentrale Overheden, maar ook interne richtlijnen zoals vastgelegd in een Treasurystatuut. Oftewel: hoe staat het met de gemeentelijke financieringsportefeuille? Deze moet adequaat worden beheerd om (ermee verbonden) kosten en risico’s te beperken.

70

Onderzoek en bevindingen In deze paragraaf bekijken we of de bepalingen van het BBV en de eigen kaders uit de financiële verordening ten aanzien van de financiering zijn nageleefd. Tevens gaan we na wat Leudal verder opneemt in de paragraaf ten aanzien van financiering. Welk beeld ontstaat er na het lezen van de paragraaf over financiering, wat betekent dit voor de financiële positie en zijn er specifieke risico’s? Volgens het BBV dient in de paragraaf Financiering ten minste te worden ingegaan op de beleidsvoornemens ten aanzien van het risicobeheer van de financieringsportefeuille. Vanaf de begroting 2017 zijn de bepalingen uitgebreid. Er dient inzicht te zijn in de rentelasten, het renteresultaat, de wijze waarop rente aan investeringen, grondexploitaties en taakvelden wordt toegerekend en de financieringsbehoefte. In een Notitie rente 2017, juli 2016, heeft de Commissie BBV aangegeven wat zij met de wijzigingen van het BBV op het punt van rente en rentetoerekening beoogt. In de Notitie komt de Commissie met drie stellige uitspraken en twee aanbevelingen. Stellige uitspraken moeten in principe worden gevolgd. Bij een afwijking van een stellige uitspraak moet de gemeente expliciet motiveren, waarom zij van de stellige uitspraak afwijkt. De eerste stellige uitspraak luidt dat alle externe rentelasten en -baten op het taakveld treasury moeten worden geboekt.

De tweede stellige uitspraak gaat over bespaarde rente. De derde stellige uitspraak gaat over de berekening van de omslagrente. In de Notitie rente geeft de Commissie ook aan dat de paragraaf inzicht moet geven in (…) de wijze waarop rente aan investeringen, grondexploitaties en taakvelden wordt toegerekend. De rentekosten moeten via een renteomslag aan de desbetreffende taakvelden worden toegerekend. Omdat onderlinge vergelijking het uitgangspunt is voor de aanpassingen van het BBV heeft de Commissie dit in een stellige uitspraak vastgelegd. Om de rentelasten van externe financiering, het renteresultaat en een rentetoerekening goed duidelijk te maken, heeft de commissie een renteschema in de notitie opgenomen en gemeenten aanbevolen deze in de paragraaf op te nemen. Leudal heeft dit renteschema in de paragraaf opgenomen. In het BBV zijn voor de begroting ook eisen opgenomen over het EMU saldo. Voor zowel het begrotingsjaar als de meerjarenraming dient een geprognosticeerde balans te worden opgenomen met het oog op een betere raming en beheersing van het EMU saldo. Hiermee krijgt de raad meer inzicht in de ontwikkeling van onder meer investeringen, het aanwenden van reserves en voorzieningen en de financieringsfunctie. In het BBV is aangegeven dat de geprognosticeerde balans ten minste de posten moet bevatten die nodig zijn om het EMU saldo af te kunnen leiden.

Bepaald is dat ook voor alle afzonderlijke jaren van de meerjarenraming inzicht dient te worden geboden in de berekening van het EMU saldo. Leudal heeft meerjarig inzicht geboden in het EMU saldo. Een geprognosticeerde balans is voor alle jaren opgenomen. Leudal voldoet aan de eisen die het BBV stelt. In de financiële verordening is bepaald dat alle zaken met betrekking tot de financieringsfunctie zijn vastgelegd in het treasurystatuut. Dit statuut wordt, indien dit noodzakelijk geacht wordt, geëvalueerd, herzien en door de raad vastgesteld. Belangrijk uitgangspunt in het treasurystatuut is het beheersen van de risico’s. Ook zijn er in het statuut richtlijnen opgenomen voor het college bij de uitvoering van het geldmiddelenbeheer. Deze gaan onder meer in op het beperken van de kosten. 71

In het treasurystatuut is aangegeven dat Leudal haar interne liquiditeitsrisico’s beperkt door haar treasury activiteiten te baseren op een meerjarige liquiditeitenplanning welke een looptijd van vier jaar kent. Deze planning wordt jaarlijks geactualiseerd bij het opstellen van de meerjarenbegroting waarbij tevens rekening wordt gehouden met het meerjarige investeringsprogramma, de bestaande leningenportefeuille en de grondexploitaties. Landelijk zijn er verschillende regelgevingen die voor deze paragraaf relevant zijn. De landelijke regelgeving op het gebied van financiering is steeds verder aangescherpt als gevolg van landelijke en zelfs mondiale ontwikkelingen en crises. De Wet Financiering decentrale overheden (Wet Fido) en de Wet Houdbare overheidsfinanciën (Wet Hof) zijn naast het al genoemde artikel 212 van de Gemeentewet de belangrijkste. Hierdoor zijn er voor gemeenten regels over de kasgeldlimiet (kort geld) en de renterisiconorm (lang geld). Het gebruik van derivaten is geregeld in het schatkistbankieren en is verplicht gesteld met de daarvoor geldende regels en er zijn regels en afspraken over het EMU-tekort van gemeenten.

Informatie in paragraaf In de paragraaf verwijst Leudal naar de wettelijke kaders in de Wet Financiering Decentrale Overheden (Fido), de Wet Houdbare gemeentefinanciën (HOF), het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV), de specifieke kaders in de financiële verordening (2018) en het Treasurystatuut (2017). Leudal gaat verder in op het risicobeheer (renterisico’s, liquiditeitenrisico’s en koersrisico’s). In beschrijvende zin komen de risico’s in de paragraaf aan bod. Het renterisico op de vlottende schuld en het renterisico op de vaste schuld zijn naast een tekstuele toelichting cijfermatig berekend. Om het renterisico op de netto vlottende schuld te beheersen, mogen gemeenten voor hun financieringsbehoefte niet onbeperkt kort geld aantrekken. De kasgeldlimiet stelt hier een grens aan. In de financieringsbehoefte wordt zo veel als mogelijk voorzien met kort geld, omdat de rente voor kort geld lager is en nu zelfs soms negatief is. Uit de paragraaf blijkt dat de kasgeldlimiet in het 3e en 4e kwartaal 2019 en het 1e en 2e kwartaal 2020 niet wordt overschreden. De paragraaf biedt ook inzicht in de renterisiconorm. Deze norm heeft als doel het toekomstig renterisico te beperken door de aflossingen en renteherzieningen te spreiden.

Voorkomen moet worden dat er in enig jaar een te grote concentratie van wijzigingen in de te betalen rente plaatsvindt door aflossingen en renteherzieningen op lopende leningen. Het renterisicobedrag wordt volgens de Wet Fido berekend als de som van de renteherzieningen en de aflossingen. Leudal voldoet voor alle jaren (2020 tot en met 2023) aan de norm. In de paragraaf schetst Leudal dat de financieringsbehoefte wordt gebaseerd op een meerjaren liquiditeitenplanning. Deze planning wordt twee keer per jaar in de twee raadsrapportages geactualiseerd. In de meerjarenbegroting wordt zo veel mogelijk rekening gehouden met nieuwe vaste financieringsmiddelen en de rentelasten van deze financieringsmiddelen De langlopende leningen laten een afname zien. De omvang bedraagt afgerond € 58 miljoen per 1 januari 2021 en loopt af naar € 39 miljoen per 1-1-2024. De algemene reserve, als grootste onderdeel van het eigen vermogen, neemt ook af (paragraaf 3.2).

72

De solvabiliteitsratio laat de verhouding tussen het eigen vermogen en het totale vermogen zien en geeft daarmee aan of de gemeente aan haar financiële verplichtingen kan voldoen. De ratio bedraagt 38% in 2021 en neemt toe tot 42% vanaf 2023, hetgeen een verbetering van de financiële weerbaarheid laat zien. Naast de opgenomen geldleningen gaat Leudal in op de uitgezette middelen. Leudal heeft een bedrag van € 33,7 miljoen aan leningen en garantstellingen verstrekt aan derden. Van dit bedrag is € 32 miljoen uitgeleend aan woningbouwcorporaties. De leningen dateren van voor 2000. In de paragraaf is beschreven dat na 2000 woningbouwcorporaties rechtstreeks bij banken leningen afsluiten. Leudal geeft aan geen risico te lopen bij de uitgezette bedragen. Het EMU saldo De meeste gemeenten gebruiken de paragraaf Financiering om de door het BBV gevraagde informatie over het EMU-saldo te presenteren. Die plaats is echter niet voorgeschreven. Leudal laat de EMU-saldi ook in de paragraaf zien. Voor 2021 wordt een EMU-overschot verwacht van € 539.000. Voor de jaren 2022 en 2024 bedragen overschotten respectievelijk € 3,7 miljoen, € 4,1 miljoen en € 392.000. Het EMU-saldo van elke overheid telt mee bij de bepaling van het EMU-saldo van de totale collectieve sector in Nederland. Voor dat landelijke EMU-saldo gelden de regels van de euro-landen, zoals een maximaal tekort van 3% van het BBP.

Met het overzicht van het EMU-saldo voor de jaren 2021-2024 voldoet de gemeente aan de voorschriften met betrekking tot het EMU-saldo. Voorafgaand aan de tabel heeft Leudal een korte tekstuele toelichting opgenomen over het EMU-saldo. N.B. Door de coronacrisis zal het EMU-saldo 2021 van Nederland sterk wijzigen. In lijn met de opmerking in paragraaf 3.1 over het niet meenemen van de gevolgen van de coronacrisis voor dit rapport gaan we daar niet op in. Leudal scoort met de stuurinformatie op alle niveaus gemiddeld goed.

73

4.5.

Bedrijfsvoering

Onderzoek

Begroting

Meerjaren-

Strategisch

Tactisch

Operationeel

raming Bedrijfsvoering





Algemeen

Ontwikkeling

oordeel Voldoende

Goed

Voldoende





Conclusie Leudal gaat in de paragraaf in op de prioriteiten voor 2021 op het terrein van Organisatieontwikkeling en Personeel en Organisatie. Er zijn voor personeel en organisatie een zestal prioriteiten genoemd. De zes beschreven speerpunten inzake personeel en organisatie zullen gerealiseerd moeten worden met inachtneming van een financiële taakstelling op personeel. Deze taakstelling is al een aantal jaren in de begroting ogenomen. De totale taakstelling heeft een omvang van € 1.404.000 in 2021 en loopt op naar € 1.852.000. Er dient nog een bedrag ingevuld te worden van € 104.000 (eind 2024) oplopend naar € 552.000 in 2024 (eind 2024). In de paragraaf is ook ingegaan op de motie Sturing, een structurele taakstelling van € 200.000 vanaf 2022 waartoe besloten is bij de vaststelling van de begroting 2021. In de paragraaf wordt naast Personeel en Organisatie verder ingegaan op de onderdelen Communicatie, Informatievoorziening en Financiën. In de financiële verordening zijn geen specifieke eisen gesteld ten aanzien van bedrijfsvoering. In de verordening 213a (2008) is bepaald dat Leudal in deze paragraaf rapporteert over de voortgang van de onderzoeken naar de doelmatigheid en doeltreffendheid. In de paragraaf geeft Leudal aan dat in 2021 wederom een onderzoek conform artikel 213a wordt gevoerd.

Er is in de paragraaf geen inhoudelijke toelichting opgenomen over de voortgang van de onderzoeken en de opvolging hiervan. De afgelopen jaren heeft Leudal telkens een goedkeurende controleverklaring ontvangen op het gebied van rechtmatigheid. Een goedkeurende verklaring is een indicator dat de bedrijfsvoering op orde is. Op basis van onze analyse de volgende aanbevelingen  actualiseer periodiek de verordening 213a;  ga in de paragraaf in op de voortgang van de onderzoeken van doeltreffendheid en doelmatigheid zoals voorgeschreven in de verordening 213a;  neem in de paragraaf meer cijfermatige informatie op rondom bedrijfsvoering of leg een relatie met overhead.

74

Waarom onderzoek naar bedrijfsvoering? Bedrijfsvoering is van belang voor het slagen van de gemeentelijke programma’s. In de paragraaf moet de gemeente volgens artikel 14 van het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten ten minste de stand van zaken en de beleidsvoornemens rondom de bedrijfsvoering aangeven. Bedrijfsvoering bestaat traditioneel uit de onderdelen personeel, automatisering, communicatie, organisatie, financieel beheer (waaronder de administratieve organisatie en de interne controle) en huisvesting. Onderzoek en bevindingen In het coalitieakkoord is aangegeven dat voor bedrijfsvoering wordt ingezet op samenwerking op het gebied van het Sociaal Domein, onderwijs, cultuur en gemeentelijke bedrijfsvoering. Ook de coalitie wenst dat er in Midden-Limburg minder vrijblijvendheid en meer gezamenlijkheid in de samenwerking komt, waarbij uitgangspunt is dat dan wel alle zeven gemeenten dienen aan te sluiten. De strategische visie wordt binnen afzienbare tijd geactualiseerd. In de huidige strategische visie ‘Leven in Leudal’ (2013) zijn beleidsuitgangspunten voor de organisatie beschreven. Bepaald is dat er een klantgerichte benadering en een actieve samenwerking moet plaatsvinden met burgers, lokale gemeenschappen en regionale partners. Een voorbeeld van actieve samenwerking vindt plaats binnen het sociaal domein.

Leudal werkt hierin samen met de gemeenten Weert en Nederweert. De deelnemende gemeenten werken samen middels het gesloten uitvoeringsconvenant ‘Samenwerking sociaal domein Midden-Limburg West’. Het betreft een bundeling van kennis en expertise. In de begroting 2021 lezen we niets over dit convenant terug. Leudal kan in de paragraaf bedrijfsvoering of in de paragraaf verbonden partijen ingaan op belangrijke samenwerkingsvormen, in aanvulling op de categorie-indeling van het BBV. De gemeente kan volstaan met het kort noemen van belangrijke samenwerkingsvormen. Het BBV vraagt beleidsvoornemens te formuleren en een relatie te leggen met de programma’s uit het programmaplan. Leudal gaat in de paragraaf in op de prioriteiten voor 2021 op het terrein van Organisatieontwikkeling en Personeel en Organisatie. De gevolgen van Covid-19 zoals het op afstand werken, brengt kansen met zich mee in de vorm van versnelling van digitaal werken. Er zijn voor personeel en organisatie een zestal prioriteiten genoemd. Er is onder meer aangegeven dat een Organisatievisie en Dienstverleningsvisie in 2021 worden vastgesteld. In de Organisatievisie zal worden ingegaan op kernwaarden, visie over het gewenste gedrag en de bijbehorende competenties die cruciaal zijn om succesvol te functioneren als organisatie en als medewerker.

In de nieuwe organisatievisie zal plaats- en tijdsonafhankelijk werken een belangrijk uitgangspunt zijn. Er is verder genoemd welke stappen er zijn gezet om een strakke regie op de uitvoering van het college te houden. Ook gaat Leudal in op duurzame inzetbaarheid, opleiding en ontwikkeling, het project ‘Goed en tijdig antwoorden krijgen’ en de verdere implementatie van de strategische personeelsplanning. De zes beschreven speerpunten inzake personeel en organisatie zullen gerealiseerd moeten worden met inachtneming van een financiële taakstelling op personeel. Deze taakstelling is al een aantal jaren in de begroting ogenomen. De totale taakstelling heeft een omvang van € 1.404.000 in 2021 en loopt op naar € 1.852.000. Er dient nog een bedrag ingevuld te worden van € 104.000 (eind 2021) oplopend naar € 552.000 in 2024 (eind 2024). In de paragraaf is ook de motie Sturing genoemd waartoe besloten is bij de vaststelling van de begroting 75

2021. Er dient met ingang van het begrotingsjaar 2022 een bedrag van € 200.000 extra bezuinigd te worden. Invulling van dit laatste bedrag kan gevonden worden binnen de gehele begroting. In de paragraaf is naast Personeel en Organisatie ook ingegaan op de onderdelen Communicatie, Informatievoorziening en Financiën. In de financiële verordening zijn geen specifieke eisen gesteld ten aanzien van bedrijfsvoering. In de verordening 213a (2008) is bepaald dat Leudal in deze paragraaf rapporteert over de voortgang van de onderzoeken naar de doelmatigheid en doeltreffendheid. In de paragraaf geeft Leudal aan dat in 2021 wederom een onderzoek conform artikel 213a gevoerd wordt uitgevoerd en dat het onderwerp later wordt bepaald. Er is in de paragraaf geen inhoudelijke toelichting opgenomen over de voortgang van de onderzoeken en de opvolging hiervan. Aangezien de verordening 213a ex artikel 213a Gemeentewet dateert van 2008, vragen wij om deze verordening te actualiseren. De afgelopen jaren heeft Leudal telkens een goedkeurende controleverklaring ontvangen op het gebied van rechtmatigheid. Een goedkeurende verklaring is een indicator dat de bedrijfsvoering op orde is. Er zijn in het verslag van bevindingen geen opmerkingen gemaakt over de administratieve organisatie en de business control. De rechtmatigheidsverklaring komt in de nabije toekomst te vervallen.

De in control verklaring komt in de plaats van de rechtmatigheidsverklaring die de accountant normaliter geeft als onderdeel van haar controle. Vanaf 2021 zullen gemeentebesturen verantwoording gaan afleggen over de rechtmatige uitvoering van de begroting. De verantwoording van het college zal dan deel gaan uitmaken van de jaarrekening. Tot 2021 blijft de rechtmatigheidscontrole tot het takenpakket van de externe accountant behoren. Leudal scoort op strategisch niveau gemiddeld voldoende, op tactisch niveau gemiddeld goed en op operationeel niveau gemiddeld voldoende.

76

4.6.

Verbonden partijen

Onderzoek

Begroting

Meerjaren-

Strategisch

Tactisch

Operationeel

raming Verbonden partijen





Algemeen

Ontwikkeling

oordeel Voldoende

Voldoende

Goed





Conclusie Leudal heeft uitgangspunten over verbonden partijen opgenomen in de nota verbonden partijen (2011). Deze nota bestaat inmiddels tien jaar. In de nu nog geldende strategische visie (2014) wordt ingezet op samenwerking. Ook in het coalitieakkoord wordt ingezet op samenwerking in Midden-Limburg en in regionaal verband. In de paragraaf heeft Leudal een relatie gelegd met deze nota en de strategische visie. De nota verbonden partijen biedt kaders en handvaten voor de samenwerking met verbonden partijen. In de financiële verordening zijn geen eisen gesteld ten aanzien van verbonden partijen. Leudal kiest er toch voor om de beleidsuitgangspunten van verbonden partijen in een separate nota op te nemen. Leudal had het voornemen om de nota in 2017 te actualiseren. Actualisatie is niet gebeurd. In de paragraaf is de cijfermatige informatie over verbonden partijen opgenomen, die onderverdeeld is in de vier genoemde categorieën van het BBV: besloten vennootschap/naamloze vennootschap, gemeenschappelijke regeling, stichting/vereniging en overig. Leudal voldoet in voldoende mate aan de eisen die het BBV stelt, maar verdere verbeteringen zijn nodig om volledig aan de eisen te voldoen. Op basis van de informatie in de paragraaf loopt Leudal geen grote risico’s bij verbonden partijen.

Uit de toelichting van de afzonderlijke verbonden partijen blijkt dat een aantal verbonden partijen heeft besloten om geen weerstandsvermogen op te bouwen. Dat betekent dat mogelijke verliesbijdragen naar rato van het inwonertal door de gemeente worden gedragen. Leudal kan hierdoor, samen met de andere deelnemende gemeenten, voor onverwachte tegenvallers komen te staan. Op basis van onze analyse de volgende aanbevelingen  actualiseer de nota verbonden partijen elke vier/vijf jaar, bekijk of de uitgangspunten nog actueel zijn, actualiseer de wettelijke bepalingen die opgenomen zijn in de nota en leg de nota ter vaststelling aan de raad voor;  neem in de financiële verordening de nota verbonden partijen op indien in de praktijk de beleidsuitgangspunten voor verbonden partijen in een nota worden opgenomen;  geef per verbonden partij specifiek aan of sprake is van een bestuurlijk en/of een financieel belang;  voldoe aan alle eisen die het BBV stelt ten aanzien van verbonden partijen;  geef meerjarig inzicht in (financiële) ontwikkelingen en risico’s bij verbonden partijen.

77

Waarom onderzoek naar verbonden partijen? Verbonden partijen dragen bij aan uitvoering van gemeentelijk beleid. Ze zijn daarom van belang bij het uitvoeren van programma’s. Vanuit financieel perspectief is met name van belang: - het financiële belang4 van de gemeente in de verbonden partij; - te verwachten resultaten van de verbonden partij; - inzicht in de samenhangende risico’s en in de weerstandspositie van de verbonden partij. Praktijkvoorbeelden hebben laten zien dat er grote risico’s kunnen vastzitten aan verbonden partijen, zoals sociale werkvoorzieningschappen. Onderzoek en bevindingen De beleidskaders voor verbonden partijen zijn opgenomen in de nota verbonden partijen (2011). De gemeente heeft in het vorige financieel verdiepingsonderzoek (2017) aangegeven dat een nieuwe nota verbonden partijen in 2017 aan de raad ter vaststelling zou worden voorgelegd. Deze herziening heeft niet plaatsgevonden. De nota van 2011 bevat op dit moment nog steeds de geldige beleidskaders ten aanzien van verbonden partijen. In de paragraaf is naar de nota van 2011 verwezen. In de paragraaf worden de begrippen bestuurlijk belang en financieel belang kort uitgelegd.

Na de algemene toelichting is ingegaan op de diverse verbonden partijen waarbij de indeling in categorieën is gehanteerd die het BBV vraagt, namelijk: besloten vennootschap/naamloze vennootschap, gemeenschappelijke regeling, stichting/vereniging en overig. Naast de verwijzing naar de nota verbonden partijen, legt Leudal in de paragraaf ook een relatie met de strategische visie. Een relatie met het coalitieakkoord ontbreekt. In het akkoord is eveneens aandacht voor samenwerking op allerlei terreinen. Specifiek is hierbij de brede samenwerking op Regioniveau genoemd. Leudal geeft in het coalitieakkoord aan meer grip te willen krijgen op verbonden partijen, door deze kritisch te volgen. Reeds eerder is er een regiegroep opgericht met enkele werkgroepen, waarin ook Leudalse afgevaardigden namens de raad actief zitting hebben. Eerder beschikbare informatie ten aanzien van verbonden partijen wordt met de raad gedeeld om de raad eerder in stelling te kunnen brengen. In het coalitieakkoord zijn taken genoemd die in regionaal verband opgepakt gaan worden. Uit aanvullende informatie blijkt als gevolg van corona dat de werkgroepen stil liggen. In de financiële verordening is het opstellen en door de raad vaststellen van een nota verbonden partijen geen vereiste. Desondanks kiest de raad er voor om de beleidsuitgangspunten van verbonden partijen in een separate nota op te nemen.

In de paragraaf wordt naar de nota verwezen. We dringen er op aan om de nota periodiek, elk vier/vijf jaar, opnieuw aan de raad voor te leggen zodat in elke raadsperiode bezien kan worden of de uitgangspunten aanpassingen behoeven.

4

Met een financieel belang wordt bedoeld dat de gemeente middelen ter beschikking heeft gesteld die ze kwijt is in geval van faillissement van de verbonden partij en/of als financiële problemen bij de verbonden partij verhaald kunnen worden op de gemeente.

78

Indien in de praktijk de gemeente blijft werken met een nota, dient de financiële verordening hierop aangepast te worden. Indien de werkwijze met een nota wordt losgelaten, dienen alle beleidsuitgangspunten in de paragraaf van de begroting te worden opgenomen. Doel van de nota verbonden partijen is kaders en handvaten scheppen in de samenwerking met verbonden partijen. In de nota is het begrip verbonden partijen toegelicht, is het wettelijk kader tot het oprichten of deelnemen in een verbonden partij uiteengezet en zijn de kaders genoemd die nodig zijn bij de evaluatie en de uittreding. Daarnaast zijn uitgangspunten opgenomen tot het aanwijzen van gemeentelijke vertegenwoordigers bij gemeenschappelijke regelingen en privaatrechtelijke organisaties. Verder is in de nota stilgestaan bij de regiefunctie rondom verbonden partijen die handvatten aan de ambtelijke organisatie moet bieden bij het samenwerken met verbonden partijen. Ook is in de nota separaat aandacht gewijd aan de financiële positie van verbonden partijen. Bepaald is dat een risico bij een verbonden partij groter dan € 300.000 door Leudal wordt meegenomen in de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing. Leudal heeft hier invulling aan gegeven. Uit de risicobeheermatrix behorend bij de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing blijkt dat twee verbonden partijen zijn opgenomen bij de risico’s.

Het risico bij Ontwikkelingsmaatschappij MiddenLimburg (OML) is geraamd voor een bedrag van € 432.000. Een tweede verbonden partij die opgenomen is, betreft de Regionale Samenwerking Midden-Limburg (SML). Het risico is becijferd op € 0. Deze verbonden partij hoeft niet in de matrix opgenomen te worden. Leudal heeft aangegeven dat deze verbonden partij in de jaarrekening 2020 niet meer is opgenomen. In de nota verbonden partijen is ook vermeld hoe invulling is gegeven aan de aanbevelingen van de rekenkamer. In de nota is bij het wettelijk kader aangegeven dat goedkeuring nodig is van Gedeputeerde Staten. De wet- en regelgeving is op dit onderdeel aangepast. Voor deelname in een privaatrechtelijke rechtsvorm is geen toestemming meer nodig van Gedeputeerde Staten. De voorschriften voor verbonden partijen zijn de afgelopen jaren een aantal keren gewijzigd. Het BBV eist, gelet op de risico´s, meer financiële informatie in de programmabegroting. Voorheen werd de financiële informatie hoofdzakelijk opgenomen in de productenraming en -realisatie. Volgens de huidige voorschriften dient de paragraaf van de begroting te bestaan uit:  de visie op en de beleidsvoornemens omtrent verbonden partijen;  de lijst van verbonden partijen, die onderverdeeld is in gemeenschappelijke regelingen, vennootschappen en coöperaties, stichtingen en verenigingen en overige verbonden partijen.

Verder geven de voorschriften aan dat in de lijst van verbonden partijen ten minste de volgende informatie wordt opgenomen:  de wijze waarop de gemeente een belang heeft in de verbonden partij en het openbaar belang dat ermee gediend wordt;  het belang dat de gemeente in de verbonden partij heeft aan het begin en de verwachte omvang aan het einde van het begrotingsjaar;  de verwachte omvang van het eigen vermogen en het vreemd vermogen van de verbonden partij aan het begin en aan het einde van het begrotingsjaar;  de verwachte omvang van het financiële resultaat van de verbonden partij in het begrotingsjaar; de eventuele risico’s van de verbonden partij. In de paragraaf verbonden partijen gaat Leudal in op de afzonderlijke verbonden partijen. Aan een aantal onderdelen van het BBV wordt niet voldaan. Een aantal van onze aanbevelingen is reeds ook in het 79

financieel verdiepingsonderzoek van 2017 aan de orde gekomen. Om meer aansluiting te zoeken bij de eisen die het BBV stelt, dient in te worden gegaan op:  de wijze waarop de gemeente een belang heeft in de verbonden partij en het openbaar belang dat ermee wordt gediend. We adviseren om het belang in de diverse verbonden partijen duidelijker weer te geven door expliciet aan te geven of sprake is van een bestuurlijk en/of financieel belang;  het belang dat de gemeente in de verbonden partij heeft aan het begin en de verwachte omvang aan het einde van het begrotingsjaar. De kopjes bestuurlijk en financieel belang is bij een groot aantal verbonden partijen niet ingevuld. Bij het merendeel van de verbonden partijen zijn voor de omvang van het eigen vermogen en vreemd vermogen de jaarrekeningcijfers opgenomen. Het is van belang dat, zo veel als mogelijk wordt ingegaan op de begrotingscijfers van het begrotingsjaar. De termijnen voor inzending van de begroting zullen wijzigen, waardoor meer actuele informatie in de begroting kan worden opgenomen;  het resultaat van de desbetreffende verbonden partijen. Leudal gaat per verbonden partij in op de ontwikkelingen voor het begrotingsjaar 2021. Ook is een aparte kolom risicobeheer opgenomen. Per verbonden partij geeft Leudal een toelichting op de risico’s. Meerjarige ontwikkelingen en risico’s zijn niet genoemd.

Daar waar mogelijk adviseren wij om ook hiervoor informatie op te nemen. Uit de toelichting bij de afzonderlijke verbonden partijen blijkt dat een aantal verbonden partijen heeft besloten om geen weerstandsvermogen op te bouwen. Dat betekent dat mogelijke verliesbijdragen naar rato van het inwonertal door de gemeente worden gedragen. Leudal kan hierdoor, samen met de andere deelnemende gemeenten, voor onverwachte tegenvallers komen te staan. De Commissie BBV heeft in 2016 de geactualiseerde notitie Verbonden Partijen gepresenteerd. Bij actualisering van de nota verbonden partijen kan de inhoud van deze notitie ter harte worden genomen. Leudal kan het uitvoeringsconvenant Samenwerking Sociaal Domein gemeenten ML-West’ ook kort noemen in de paragraaf verbonden partijen of in de paragraaf bedrijfsvoering. De gemeente kan volstaan door belangrijke samenwerkingsverbanden kort aan te halen in de paragraaf. Leudal werkt met een centraal register waarin afspraken met verbonden partijen worden vastgelegd. Als gevolg van samenwerkingsverbanden met gemeenten en/of partners kan het aandeel in verbonden partijen veranderen. Uit navraag blijkt dat Leudal 10,2% van het begrotingstotaal bijdraagt aan verbonden partijen en professionele instellingen. Leudal scoort op strategisch en tactisch niveau voldoende. Op operationeel niveaus scoort Leudal goed.

80

4.7.

Grondbeleid

Onderzoek

Begroting

Meerjaren-

Strategisch

Tactisch

Operationeel

raming Grondbeleid





Algemeen

Ontwikkeling

oordeel Voldoende

Voldoende

Goed





Conclusie Specifieke beleidsuitgangspunten voor het Grondbeleid heeft Leudal opgenomen in de nota grondbeleid (2010). Deze nota is echter niet meer actueel. In de paragraaf is aangegeven dat de nieuwe nota in 2020 aan de raad ter vaststelling zou worden voorgelegd. Aanvullend is toegelicht dat dit niet haalbaar is gebleken en op dit moment geen zicht is of in 2021 wel actualisatie kan plaatsvinden als gevolg van capaciteitsproblemen. Leudal geeft aan dat de nieuwe nota een combinatie is van een grond- en vastgoednota. In de paragraaf grondbeleid is reeds vooruitgeblikt naar de nieuwe nog vast te stellen nota en zijn nieuwe nog vast te stellen uitgangspunten uitgewerkt. Het beleid van Leudal zal veranderen van een actief en faciliterend grondbeleid naar beleid met een beheerfunctie. Leudal zal gaan inbreiden in plaats van uitbreiden, met het doel de leefbaarheid en duurzaamheid in kernen te behouden. Hiermee wordt ingespeeld op de toenemende behoefte in herstructurering van gebieden. Leudal wil streven naar een zo gunstig mogelijk maatschappelijk en financieel eindresultaat. Leudal noemt verderop in de paragraaf dat door economische en demografische ontwikkelingen uitbreidingsplannen nauwelijks mogelijk zijn. Leudal heeft teveel bouwplannen en dient het aantal te beperken. Vrijwel alle kernen hebben overcapaciteit.

Leudal geeft aan dat voor nieuwe, nog te ontwikkelen grondexploitaties een keuze gemaakt dient te worden. Per kern dienen plannen te worden heroverwogen. Aan de andere kant is in de paragraaf genoemd dat de vraag naar kavels toeneemt en dat in bepaalde gevallen wél een actief grondbeleid dient te worden heroverwogen. In de paragraaf is een relatie gelegd met het nieuwe accommodatiebeleid. Er zullen, als gevolg van (vrijwillige) fusies tussen verenigingen, gronden en accommodaties vrijkomen. Afhankelijk van de locatie kan het wenselijk of noodzakelijk zijn om locaties toch actief te herontwikkelen en te herbestemmen. Leudal heeft een reserve grondexploitatie beschikbaar. Doel van de reserve is het verrekenen van winsten en verliezen van de exploitaties, het afdekken van risico’s, de buffer voor het voeren van een actieve grondpolitiek en de grens bepalen voor het voeren van een actieve grondpolitiek. De reserve is uitsluitend voor de grondexploitatie beschikbaar. Leudal noemt in de paragraaf dat de bestemmingsreserve onderdeel uitmaakt van het weerstandsvermogen. Dit is echter niet in de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing weergegeven. Bovendien merken wij op dat in het GTK bestemmingsreserves geen deel uitmaken van de weerstandscapaciteit. De reserve grondexploitatie betreft een reserve die (uitsluitend) de risico’s van de grondexploitatie dekt.

Aanvullend heeft Leudal toegelicht dat de reserve grondexploitatie buiten de bepaling weerstandsvermogen blijft. De risico’s van vier panden binnen het vastgoed worden gedekt door de in 2020 gevormde reserve vastgoed. Uit een aanvullend toelichting blijkt dat inmiddels twee panden zijn verkocht. Leudal geeft in de paragraaf cijfermatig inzicht in het de woningbouwplannen, bedrijventerreinen en de 81

exploitaties door derden. Bij de woningbouw verwacht Leudal een winst van afgerond € 736.000 (eindwaarde) en bij bedrijven is een winstverwachting van afgerond € 1.750.000 (eindwaarde) geraamd. Bij de exploitaties door derden verwacht Leudal op basis van de gegevens in de paragraaf nog een bijdrage te moeten doen van € 227.000. De paragraaf grondbeleid is uitvoerig en gestructureerd van opzet. Op basis van onze analyse de volgende aanbevelingen  voldoe volledig aan de eisen van het BBV door, zoals voorgenomen, de nieuwe grond- en vastgoednota vast te stellen in 2021, de uitgangspunten periodiek te actualiseren en een relatie te leggen met de programma’s;  leg in de paragraaf relaties met de strategische visie en het coalitieakkoord;  pas de financiële verordening aan, indien de kaders voor het grondbeleid wederom worden opgenomen in een nota;  leg een relatie tussen de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing en de paragraaf grondbeleid voor wat betreft de risico’s.

Waarom onderzoek naar grondbeleid? Grondexploitatie is het proces waarbij grond wordt aangekocht, bouwrijp wordt gemaakt en rioleringen en wegen worden aangelegd om vervolgens grond te verkopen voor de bouw van woningen en/of bedrijven. Grondbeleid is voor de raad van belang vanwege de relatie met de programmadoelstellingen. Via grondbeleid kan een gemeente nadere invulling geven aan het uitvoeren van programma's. Denk aan: groen, water, wonen, werken en recreëren. Verder is grondbeleid van belang vanwege de financiële betekenis en de risico's. Grondbeleid kan leiden tot extra lasten, maar ook tot extra baten. Deze kunnen een significante invloed hebben op de gemeentelijke financiële positie. Onderzoek en bevindingen Specifieke beleidsuitgangspunten voor het Grondbeleid heeft Leudal opgenomen in de nota grondbeleid (2010). Deze nota is echter niet meer actueel. In de paragraaf is aangegeven dat de nieuwe nota in 2020 herzien aan de raad ter vaststelling voorgelegd. Aanvullend is toegelicht dat dit niet haalbaar is gebleken en op dit moment geen zicht is of in 2021 wel actualisatie kan plaatsvinden. In de paragraaf grondbeleid is reeds vooruitgeblikt naar de nieuwe nog vast te stellen nota en zijn uitgangspunten uitgewerkt. Uit aanvullende informatie blijkt dat actualisatie opnieuw vertraging heeft opgelopen als gevolg van capaciteitsproblemen.

In de paragraaf is geschetst dat het grondbeleid anders wordt ingestoken. Het beleid van Leudal zal veranderen van een actief en faciliterend grondbeleid naar beleid met een beheerfunctie. Leudal zal gaan inbreiden in plaats van uitbreiden, met het doel de leefbaarheid en duurzaamheid in kernen te behouden. Hiermee wordt ingespeeld op de toenemende behoefte in herstructurering van gebieden. Leudal wil streven naar een zo gunstig mogelijk maatschappelijk en financieel eindresultaat. Leudal noemt verderop in de paragraaf dat er door economische en demografische ontwikkelingen uitbreidingsplannen nauwelijks mogelijk zijn. Leudal heeft te veel bouwplannen en dient het aantal te beperken. Vrijwel alle kernen hebben overcapaciteit. Leudal geeft aan dat voor nieuw te ontwikkelingen plannen een keuze gemaakt dient te worden. Per kern dienen plannen te worden heroverwogen. Aan de 82

andere kant is in de paragraaf genoemd dat de vraag naar kavels toeneemt en dat in bepaalde gevallen wél een actief grondbeleid dient te worden heroverwogen. In de paragraaf is een relatie gelegd met de Omgevingswet en de omgevingsvisie die Leudal, in samenspraak met burgers en bedrijven, aan het opstellen is. In de omgevingsvisie wordt een integrale visie op de gevraagde ontwikkeling en kwaliteit van de leefomgeving in de gemeente vastgesteld. Verder gaat Leudal in op de structuurvisie Wonen Midden-Limburg. De uitgangspunten uit de structuurvisie worden meegenomen in de nog te actualiseren grondnota. Leudal licht toe dat er een gezamenlijke nota Grond- en vastgoedbeleid wordt opgesteld. In de paragraaf is een relatie gelegd met het nieuwe accommodatiebeleid. Er zullen, als gevolg van fusies tussen verenigingen, gronden en accommodaties vrijkomen. Afhankelijk van de locatie kan het wenselijk of noodzakelijk zijn om locaties te herontwikkelen en te herbestemmen. Het nieuwe accommodatiebeleid landt in de nota grond- en vastgoedbeleid. Leudal schetst dat de vraag voor uitgifte van kavels weer aangetrokken is en dat in sommige gevallen een actief grondbeleid dient te worden heroverwegen. In de grondnota 2010 en in de paragraaf legt Leudal een relatie gelegd met risicomanagement. De gemeente licht in de grondnota en in de paragraaf toe hoe zij een actief risicomanagement voert.

Leudal heeft een reserve grondexploitatie beschikbaar. De Reserve grondexploitatie heeft de volgende functies:  het verrekenen van winsten en verliezen van de exploitaties;  het afdekken van risico’s;  de buffer voor het voeren van een actieve grondpolitiek;  de grens bepalen voor het voeren van een actieve grondpolitiek. In de nota is aangegeven dat het plafond van de reserve jaarlijks wordt bepaald bij de vaststelling van de jaarrekening. Leudal heeft in 2010 een methodiek ontwikkeld om de gewenste omvang/plafond van de reserve grondexploitatie te berekenen. Per investering en per exploitatie wordt aan de hand van risico’s en/of de hoogte van de investering bepaald hoeveel reserve aanwezig moet zijn als buffer voor een risico en/of een investering. De risico’s tezamen bepalen de hoogte van de reserve grondexploitatie. Jaarlijks wordt het college van burgemeester en wethouders separaat geïnformeerd over de risico’s van de grondexploitatie en de reserve grondexploitatie als het proces van winst- en verliesnemingen voor de jaarrekening is afgerond. De meerjarenplanning van de grondexploitaties wordt eveneens jaarlijks bij de jaarrekening geactualiseerd en door het college van burgemeester en wethouders aangeboden aan de gemeenteraad. Leudal memoreert in de paragraaf dat het weerstandsvermogen, naast de algemene reserve ook bestaat uit de reserve grondexploitatie.

In de paragraaf weerstandsvermogen is dit echter niet zo geschetst. We merken op dat volgens het GTK bestemmingsreserves geen deel uitmaken van de weerstandscapaciteit. De reserve grondexploitatie betreft een reserve die (uitsluitend) de risico’s van de grondexploitatie dekt. De omvang van de risico’s en dus ook de omvang van de reserve grondexploitatie bedraagt volgens de begroting 2021 € 2.226.000. Voor de risico’s van de grondexploitatie heeft Leudal verwezen naar de risicobeheermatrix.

83

In de risicobeheermatrix is een onderscheid te zien in risico’s die binnen de reserve grondexploitatie kunnen worden opgevangen en risico’s die worden meegenomen in de berekening van de benodigde weerstandscapaciteit. De risico’s binnen de grondexploitatie worden opgevangen binnen de reserve grondexploitatie. De risico’s binnen vastgoed werden voorheen volledig afgezet tegen de benodigde weerstandscapaciteit (algemene reserve). Sinds 2020 heeft Leudal een Reserve vastgoed beschikbaar om risico’s binnen het vastgoed op te vangen voor een viertal panden. Voor overige gebouwen worden mogelijke risico’s meegenomen bij de risico’s in de paragraaf weerstandsvermogen. In paragraaf 3.2 is specifiek stilgestaan bij de Reserve vastgoed. We adviseren om een relatie te leggen met de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing en om in de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing integraal alle risico’s op te nemen. BBV In de paragraaf is verwezen naar de bepalingen uit het BBV.

Voor de paragraaf grondbeleid vraagt het BBV:  een visie van het grondbeleid in relatie tot de doelstellingen van de programma’s die zijn opgenomen in de begroting;  een aanduiding van de wijze waarop de gemeente het grondbeleid voert;  een actuele prognose van de te verwachten resultaten van de totale grondexploitatie;  een onderbouwing van de geraamde winstneming;  beleidsuitgangspunten omtrent reserves voor grondzaken in relatie tot de risico’s van de grondzaken. Het BBV is gewijzigd ten aanzien van het grondbeleid. Leudal noemt dit ook in de paragraaf. Wij concluderen, net als vier jaar geleden, dat op dit moment geen relatie is gelegd tussen de visie van het grondbeleid en de doelstellingen van de programma’s. Wij vragen aandacht om informatie in de paragraaf volledig aan de eisen van het BBV te laten voldoen. Leudal heeft in de jaarrekening 2019 een zestal activiteiten beschreven ten aanzien van de grondexploitatie. Leudal heeft geen voorraad grondposities meer. De gronden zijn volgens de nieuwe BBV eisen ondergebracht bij de materiële vaste activa. Dat is in de jaarrekening 2019 gebeurd voor het Leudalplein. Financiële verordening in relatie tot grondnota en grondprijzen In de financiële verordening heeft de raad van Leudal geen eisen gesteld voor het grondbeleid. In de grondnota zelf is opgenomen dat de nota elke vier jaar geactualiseerd wordt.

De raad heeft de nota niet meer geactualiseerd. Een aantal instrumenten uit de grondnota is inmiddels achterhaald als gevolg van de nieuwe structuurvisie. Wij vragen aandacht om de nota grondbeleid periodiek te actualiseren. Indien geen kaderstelling plaatsvindt in een nota, dient de paragraaf de volledige kaderstelling te bevatten. In de paragraaf zijn de nieuwe uitgangspunten nu deels opgenomen. Resultaten grondexploitatie Bij de woningbouw verwacht Leudal een winst van afgerond € 736.000 (eindwaarde) en bij bedrijven is een winstverwachting van afgerond € 1.750.000 geraamd. Bi de exploitaties door derden verwacht Leudal op basis van de gegevens in de paragraaf nog een bijdrage te moeten doen van € 227.000.

84

Conclusie stuurinformatie In de paragraaf zijn financiële cijfers opgenomen voor het begrotingsjaar, begrotingsjaar -1, maar ook voor de meerjarenraming. Er is financieel inzicht geboden in de gemeentelijke grondexploitaties (woningbouwexploitatie en de exploitaties van bedrijventerreinen) en daarnaast ook in de exploitaties door derden. Voor de eigen exploitaties is ook een meerjarenraming opgesteld, waarbij voor de jaren 2020-2024 inzicht is geboden in de (verwachte) uitgaven en inkomsten. De paragraaf kan worden verbeterd door te verwijzen naar bepalingen uit de strategische visie en het coalitieakkoord en daarnaast ook bij de opgenomen financiële cijfers een tekstuele toelichting te geven. Op strategisch en tactisch niveau scoort Leudal voldoende. Leudal scoort op operationeel niveau goed.

85

86

5.

Het onderzoek

5.1.

Inleiding

Het financieel verdiepingsonderzoek Dit is het rapport van het financiële verdiepingsonderzoek van de gemeente Leudal. De Provincie Limburg voert bij elke gemeente één keer in de vier jaar zo’n financieel verdiepingsonderzoek uit. Dit is een belangrijk onderdeel van de wijze waarop het financieel toezicht bij de Provincie Limburg sinds 2005 wordt uitgevoerd.

Doel van het financieel verdiepingsonderzoek is, een meerjarige uitspraak te doen over de vorm van financieel toezicht. Op basis van dit onderzoek nemen Gedeputeerde Staten een besluit over de toezichtvorm, die in principe voor vier jaar geldt.

Het onderzoek in Leudal Het financieel verdiepingsonderzoek hebben wij bij Leudal uitgevoerd in de periode januari-juni 2020 op basis van de begroting 2021. Wij danken de gemeente voor de samenwerking en bereidheid steeds op korte termijn antwoord te geven op onze vragen om informatie en toelichting. In verschillende ambtelijke en bestuurlijke overleggen hebben wij afstemming van en overeenstemming over cijfers, gegevens en feiten gezocht én gevonden. Meerjarige uitspraak Het doen van een uitspraak over de toezichtvorm voor vier jaar is gebaseerd op een bepaling opgenomen in het Gemeenschappelijk Financieel Toezichtkader 2020. Elke financieel toezichthouder heeft de mogelijkheid om het toezicht op deze manier uit te voeren. Uitspraak rondom toezicht Wij gebruiken het financiële verdiepingsonderzoek om een uitspraak te doen over de toezichtvorm voor vier jaar. Zo’n uitspraak voor vier jaar repressief toezicht is natuurlijk goed mogelijk als uit het onderzoek blijkt dat de financiële positie en functie in orde zijn. De gemeente krijgt in het financiële verdiepingsonderzoek groen licht. Alleen bij extreme in- of externe schokken, waardoor de gemeente volledig uit de financiële koers raakt, komt de Provincie in die periode van vier jaar terug op haar uitspraak.

Als het financiële verdiepingsonderzoek voor vier jaar structurele tekorten laat zien dan is een uitspraak voor vier jaar repressief toezicht natuurlijk uitgesloten. De gemeente krijgt tot het volgende verdiepingsonderzoek elk jaar op basis van haar begroting en meerjarenraming een besluit over de toezichtvorm voor de begroting. De gemeente krijgt in het financiële verdiepingsonderzoek rood licht.

87

Net als een verkeerslicht heeft het financiële verdiepingsonderzoek ook een oranje licht. Dit is het geval bij een gemeente die op basis van het onderzoek voor vier jaar repressief toezicht in aanmerking komt, onder de voorwaarde dat binnen een benoemde termijn één of meer voorwaarden worden vervuld. Als de gemeente de voorwaarden niet op tijd realiseert, dan kunnen Gedeputeerde Staten hun uitspraak van vier jaar repressief toezicht herzien. Vervult de gemeente de voorwaarden, dan is de situatie voor die gemeente daarna gelijk aan die voor een gemeente met groen licht. Ongeacht de uitkomst verricht de Provincie na vier jaar een nieuw financieel verdiepingsonderzoek en wordt opnieuw de kleur van het licht bepaald. De periode tot het volgende financiële verdiepingsonderzoek Tot het volgende financiële verdiepingsonderzoek volgt de Provincie ook de gemeenten die vier jaar repressief toezicht hebben gekregen, zij het op een aangepaste manier. De Provincie bekijkt globaal of een gemeente financieel op koers blijft. De Provincie zal dan ook jaarlijks in december de gemeente een brief sturen, waarin de toezichtvorm voor het volgende begrotingsjaar wordt medegedeeld. Voor alle duidelijkheid: die toezichtvorm is en blijft repressief, tenzij de financiële situatie dramatisch is verslechterd. Daarnaast bevatten alle financiële verdiepingsonderzoeken aanbevelingen voor de gemeente.

Wij vertrouwen erop dat de gemeenten daar op adequate wijze uitvoering aan geven. In de periode tot het volgende onderzoek zullen wij de uitvoering van de aanbevelingen door de gemeente volgen.

88

5.2.

Doel en kaders financieel toezicht

Doel van financieel toezicht is: het bevorderen van een financieel gezonde situatie bij gemeenten. Hiermee bedoelen we een situatie, waarin een gemeente kan voortbestaan, zónder beroep te hoeven doen op de collectiviteit van gemeenten; de zogeheten artikel 12 steun van de Financiële verhoudingswet. Onze missie als financieel toezichthouder is dan ook: Houd de Limburgse gemeenten financieel gezond! Gemeenten zijn allereerst zelf verantwoordelijk voor een gezond financieel beleid. Als financieel toezichthouder willen wij er echter graag aan bijdragen, dat gemeenten goed in staat blijven hun rol en taak waar te maken. Dat betekent in de praktijk, dat wij de eigen verantwoordelijkheid respecteren, maar reageren op risico’s, die tot financiële ontsporingen kunnen leiden.

Wij toetsen via ons financieel verdiepingsonderzoek, of er binnen de gemeente sprake is van een structureel evenwichtige situatie. Hierbij kijken wij verder dan de cijfers. Het gaat bij ons toezicht ook duidelijk om de vraag, of de processen die ten grondslag liggen aan de gepresenteerde ramingen kwalitatief goed zijn. Ons financieel toezicht richt zich daarbij vooral op het volgen van de hele (financiële) gemeentelijke beleidscyclus. Zo beschikken we over relevante en actuele informatie rondom financiële ontwikkelingen en/of problemen, op basis waarvan de bepaling van de toezichtvorm voor de gemeente uiteindelijk ook tot stand komt. Toezichthouden moet door gemeenten trouwens niet worden verward met controleren. Toezichthouders varen immers ook duidelijk op vertrouwen. Dat vertrouwen moet wel kunnen worden geverifieerd bij bijvoorbeeld substantiële afwijkingen. Aanvullend op andere controlemechanismen Toezicht bestaat naast andere controlemechanismen. Bij de gemeente hebben de raad, de accountant en de rekenkamer(functie) een controlerende functie. Wij wijken van dit rijtje af door onze plaats in een verticale lijn ten opzichte van de gemeente, waardoor onafhankelijkheid gemakkelijker gewaarborgd is. En door het accent te leggen op de begroting en niet op de jaarstukken, waardoor wij zaken eerder kunnen signaleren.

Kaders waaruit wij ons oordeel vormen: - Gemeentewet - Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten - Gemeenschappelijk Financieel Toezichtkader 2020 - Jaarlijkse begrotingsbrief aan gemeenten We kunnen onafhankelijk het toezichtwerk doen, omdat wij geen rol vervullen in de wijze waarop de financiële positie en functie, die wij beoordelen, tot stand zijn gekomen. >>

89

Via publicatie van en toelichting op onze bevindingen bieden we de gemeenten transparantie. Tegen onderzoeksresultaten is geen officieel bezwaar en/of beroep mogelijk. Wel is, conform de Algemene wet bestuursrecht, bezwaar en/of beroep mogelijk tegen de besluitvorming door Gedeputeerde Staten over de vorm van toezicht. Zodra Gedeputeerde Staten een besluit over de toezichtvorm hebben genomen, informeren wij de gemeente schriftelijk hierover.

90

5.3.

Werkwijze

Het belangrijkste doel van ons onderzoek is, om een uitspraak te doen over de vorm van toezicht voor vier jaar. Om voor een meerjarig repressieve uitspraak in aanmerking te kunnen komen, moet de gemeente minimaal voldoende scoren op een aantal kritische factoren. Deze factoren vloeien voort uit de kaders zoals beschreven in paragraaf 5.2, Doel en kaders van financieel toezicht.

Ons onderzoek richt zich niet op de vraag of de gemeente al dan niet haar bestuurlijke doelstellingen bereikt. Dit vraagt om een kwalitatief/politiek oordeel, dat niet aan de financieel toezichthouder is opgedragen.

Op basis van de in paragraaf 5.2 genoemde kaders van financieel toezicht zijn er vier belangrijke aandachtsgebieden: - begroting en meerjarenraming; - vermogen; - wet- en regelgeving; - stuurinformatie. In hoofdstuk 3 van dit rapport komen deze vier aandachtsgebieden aan de orde. Extern perspectief

Intern perspectief

91

Deze aandachtsgebieden zijn niet zomaar gekozen. De aandachtsgebieden Begroting en meerjarenraming en Vermogen, geven inzicht in de financiële positie zoals die ook voor de omgeving van de gemeente, waartoe ook de toezichthouder behoort, zichtbaar is. De aandachtsgebieden Wet- en regelgeving en Stuurinformatie zijn onderwerpen die vooral binnen de gemeente/gemeentelijke organisatie spelen. Deze zeggen veel meer over de procesmatige kant en zijn van belang voor de beoordeling of de financiële ramingen kwalitatief goed zijn. En of de gemeente over voldoende instrumenten beschikt om financieel in control te kunnen zijn. Al deze aandachtsgebieden zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden en beïnvloeden elkaar. In onze ogen is sprake van een financieel gezonde gemeente als de uit de aandachtsgebieden voortvloeiende kritische indicatoren voldoende tot goed scoren en daarmee een evenwichtig beeld vertonen. Een voorbeeld De financiële positie van een gemeente lijkt goed te zijn. Het ontbreekt deze gemeente echter aan essentiële stuurinformatie. Dit kan betekenen, dat deze gemeente onvoldoende mogelijkheden heeft om in control te zijn. Zij loopt hiermee aanzienlijk financieel risico. Op basis van het verdiepingsonderzoek formuleren wij dan aandachts- en/of verbeterpunten.

Afhankelijk van hun belang volgen we op verschillende manieren hoe een gemeente deze punten in de tussenliggende jaren, dus tot aan ons volgende verdiepingsonderzoek oppakt. In enkele gevallen kunnen behaalde tussentijdse resultaten bepalend zijn, of een gemeente een meerjarige status kan behouden. Als dit voor een gemeente speelt, dan benoemen wij deze punten expliciet met vermelding hoe en wanneer invulling aan deze punten moet zijn gegeven. In zo’n geval heeft de gemeente oranje licht gekregen in het financiële verdiepingsonderzoek.

92

5.4.

Reikwijdte van het onderzoek

Primair richt het onderzoek zich op de financiële positie, zoals de gemeente die presenteert in de begroting 2021 en de bijhorende meerjarenraming 2022-2024. Ook behaalde resultaten, zoals gepresenteerd in de jaarrekeningen vanaf 2016 zijn nader onderzocht, net als tussentijdse rapportages.

93

5.5.

Onderzoek naar het financieel verdiepingsonderzoek

In oktober 2008 is er in het blad B&G een artikel gepubliceerd door drs. Jean Schutgens, Anke Maessen MSc LLB, en prof.dr. Arno Korsten over de betekenis van een financieel verdiepingsonderzoek bij gemeenten in het kader van het moderne provinciaal toezicht. Zij concluderen onder meer het volgende:

Het onderzoek is breder dan de traditionele beoordeling van begrotingsstukken van gemeenten en levert in de praktijk bruikbaar materiaal op voor de financiële planningsfunctie. Voor gemeenten is het instrument nuttig omdat iedere toetsing door een onafhankelijke instantie aan een vooraf vastgesteld toetsingskader een zekere waarborg geeft voor de kwaliteit van het gevoerde financiële beleid. Zeker het gebruik van indicatoren – zoals materieel, structureel en duurzaam financieel evenwicht – geeft de gemeentebesturen inzicht in de ‘gezondheid’ van de eigen financiële huishouding. Daarboven levert het financiële verdiepingsonderzoek aanbevelingen op ter verbetering vooral van de begrotingskant (planning) daar waar de accountant met zijn managementletter zich meer richt op de betrouwbaarheid van de verantwoordingsinformatie en de rechtmatigheid van de uitvoering. De vraag ‘Kan een scan ook elders in Nederland worden toegepast?’ beantwoorden de auteurs positief. De gebruikte indicatoren zijn universeel toepasbaar en het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (deel toetsingskader) geldt voor alle gemeenten. De auteurs merken verder op dat het onderzoek een momentopname is. Volgend jaar kan het anders zijn.

94

6.

Begrippen

Dit hoofdstuk bundelt de belangrijkste begrippen uit deze rapportage, die betrekking hebben op gemeentefinanciën. Algemene reserve Reserve waaraan door de raad nog geen bestemming is gegeven. De algemene reserve heeft primair een bufferfunctie voor het opvangen van onvoorziene, eenmalige tegenvallers. Dekkingsreserve/bruteringsreserve Dekkingsreserves kapitaallasten zijn bestemmingsreserves voor de dekking van kapitaallasten van gerealiseerde of nog te realiseren investeringen. De omvang van de dekkingsreserve moet bij besluitvorming voldoende zijn om (om een deel) de kapitaallast gedurende de gehele afschrijvingstermijn te dekken. Dit betekent dat het mogelijk is, dat de dekkingsreserve op het moment van besluitvorming lager is dan de investering en dus onvoldoende is om de kapitaallasten volledig te kunnen dekken. In dat laatste geval kunnen middelen alleen naar evenredigheid tussen de investering en de dekkingsreserve aan deze reserve worden onttrokken ter dekking van de kapitaallasten. Ook in dit geval is het noodzakelijk dat de dekkingsreserve gedurende de gehele afschrijvingstermijn beschikbaar en voldoende van omvang is, ter dekking van het evenredig deel van de kapitaallasten. De resterende lasten, die niet gedekt worden uit de dekkingsreserve kapitaallasten, moeten structureel in de begroting zijn gedekt.

Financiële functie Onder de financiële functie wordt verstaan, alles wat van belang is voor de wijze waarop gemeenten omgaan met hun financiële middelen, zoals de beleidsbegroting, financiële begroting, meerjarenraming, productenraming, jaarverslag en jaarrekening, treasuryfunctie, planning & control, kostprijzen, rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid. Formeel begrotingssaldo Formeel begrotingssaldo is het saldo van de begroting en de meerjarenraming na resultaatbestemming, zoals opgenomen in de door de raad vastgestelde begroting. Geblokkeerde reserves Geblokkeerde reserves zijn reserves waarover niet geheel of gedeeltelijk vrij kan worden beschikt, omdat deze reserves worden gebruikt om structurele dekkingsmiddelen voor de gemeentelijke begroting te genereren en bij andere inzet van deze reserves vervangende structurele dekkingsmiddelen moeten worden aangewezen. Het gaat vooral om reserves waarvan de rente geheel of gedeeltelijk als structureel dekkingsmiddel ten gunste van de gemeentelijke begroting wordt gebracht en om reserves die het BBV verplicht en waar de raad formeel over heeft besloten. Groot onderhoud Onderhoud voor uitvoering van preventieve dan wel correctieve maatregelen om het kapitaalgoed (gedurende de levensduur) in goede staat te houden of te brengen.