Provinciaal Financieel verdiepingsonderzoek

Na 2018 zijn geen rapporten meer samengesteld, maar rekenkamerbrieven. De laatste rekenkamerbrieven zijn:  Vastgoedloze gemeente (2017);  Maatschappelijke kosten baten analyse (MKBA) bij meerjarige investeringsprojecten (2017);  Ontwikkeling PLO (2018);  Digitale veiligheid (2018);  Tekorten jeugdhulp (2019);  Succesfactoren bij publiek private samenwerking (2019). Leudal heeft aanvullend toegelicht dat zowel rekenkamerbrieven als rekenkamerrapporten worden samengesteld.

48

4.

Financieel beleid en beheer

Kwaliteit van financieel beheer en beleid is van belang om een reële begroting te kunnen presenteren, en de financiële positie te sturen. Om te kunnen bepalen, óf de gemeente op belangrijke beleidsterreinen voldoende in control is, en of belangrijke financiële aspecten zijn doorvertaald in begroting, meerjarenraming en vermogenspositie passen wij in ons onderzoek een verdiepingsslag toe. De resultaten van deze verdiepingsslag, die wij in dit hoofdstuk presenteren, zijn al meegenomen in de beoordeling van de verschillende onderdelen van Hoofdstuk 3, Aandachtsgebieden. De verdiepingsslag houdt in dat we een analyse maken van onderwerpen, die zijn afgeleid van de verplichte paragrafen. Dat is op zich ook een logische keuze, omdat in de paragrafen de belangrijkste beheersaspecten aan de orde komen. Bovendien komen de paragrafen als verplichte onderdelen van de begroting bij iedere gemeente voor, waardoor de paragrafen een altijd aanwezig vertrekpunt zijn voor ons onderzoek. Aan deze verplichte onderdelen zijn vaak ook grote financiële belangen gekoppeld. Ze geven (extra) informatie over de gemeentelijke financiële positie op de kortere en langere termijn. In Wet- en regelgeving zijn belangrijke kaders rondom informatievoorziening vastgelegd, zoals in het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten.

Dit besluit heeft als doel de raad met begrotings- en verantwoordingsopzet te ondersteunen in zijn kaderstellende en controlerende taak. Daarnaast geeft de raad met verordeningen de uitgangspunten aan voor het financiële beleid en de regels voor financieel beheer en inrichting van de gemeentelijke financiële organisatie. Deze verordeningen moeten waarborgen, dat aan de eisen van rechtmatigheid, verantwoording en controle wordt voldaan. Gemeenten gaan in de regel divers om met de kaderstelling en verslaglegging op dit terrein. Onze bevindingen rondom het financiële beleid en beheer bij Leudal zijn te vinden in de volgende paragrafen: - 4.1 Lokale heffingen; - 4.2 Weerstandsvermogen en risicobeheersing; - 4.3 Onderhoud kapitaalgoederen; - 4.4 Financiering; - 4.5 Bedrijfsvoering; - 4.6 Verbonden partijen; - 4.7 Grondbeleid.

49

4.1.

Lokale heffingen

Onderzoek

Begroting

Meerjaren-

Strategisch

Tactisch

Operationeel

raming Lokale heffingen





Algemeen

Ontwikkeling

oordeel Goed

Goed

Goed





Conclusie In het coalitieakkoord 2018-2022 zijn uitgangspunten voor lokale heffingen opgenomen. Er is beschreven dat wanneer de politieke ambities en onvermijdelijke uitgaven niet meer kunnen worden afgedekt, maatregelen aan de uitgaven- en inkomstenkant aan de orde zijn indien er in redelijkheid niet meer aan kan worden ontkomen. In de paragraaf is een aantal interne en externe ontwikkelingen beschreven. In de paragraaf zijn beleidsuitgangspunten opgenomen: de gemeente dient zo veel mogelijk met kostendekkende tarieven te werken. In 2017 is de Notitie lokaal belastinggebied aan de raad voorgelegd. In deze notitie zijn de diverse aspecten met betrekking tot het lokaal belastinggebied nader belicht waarbij ook wettelijke kaders en nieuwe ontwikkelingen zijn beschreven. Bij de vaststelling van de belastingverordeningen 2021 in december 2020 heeft de raad bepaald een ingroeimodel te hanteren voor de dekkingsgraad van veruit de meeste leges. Voor 2021 is een kostendekking van 90% opgenomen en voor 2022 een kostendekking van 100%. Leudal voldoet aan de eisen die het BBV stelt. In de financiële verordening zijn, in aanvulling op de wettelijke eisen, geen specifieke eisen gesteld. De paragraaf is gestructureerd van opzet en bevat veel cijfermatige informatie.

Leudal gaat in op de opbrengsten van de verschillende heffingen, de kostendekkingspercentage en de berekening van de woonlasten. Bij de woonlasten wordt ook een vergelijking gemaakt met de woonlasten van een huishouden in de regio. Leudal scoort op alle niveaus gemiddeld goed. Op basis van onze analyse de volgende aanbevelingen  ga in de paragraaf nog meer in op actuele externe en interne ontwikkelingen ten aanzien van lokale heffingen.

Waarom onderzoek naar de lokale heffingen? Lokale heffingen hebben betrekking op heffingen, waarvan de besteding gebonden en ongebonden is. In de verplichte paragraaf moet de gemeente de beleidsvoornemens rondom de lokale heffingen en een overzicht op hoofdlijnen van de diverse heffingen, waaronder belastingen opnemen. De lokale heffingen vormen een belangrijk onderdeel van de gemeentelijke inkomsten. Ze zijn daarom integraal onderdeel van gemeentelijk beleid. Een overzicht van (en daarmee meer inzicht in) de lokale heffingen is van belang voor de raad. Een aanduiding van de lokale lastendruk is nodig voor integrale afweging tussen beleid, lasten en baten. Een beschrijving van het kwijtscheldingsbeleid maakt het beeld van de lokale lasten compleet. Artikel 10 van het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten legt de eisen aan deze verplichte paragraaf vast. 50

Onderzoek en bevindingen Beleidsuitgangspunten voor lokale heffingen heeft Leudal opgenomen in het coalitieakkoord en in de paragraaf Lokale heffingen. In het coalitieakkoord 2018-2022 is een separaat hoofdstuk gewijd aan ‘financiën en belastingen’. Er is vermeld dat wanneer de politieke ambities en onvermijdelijke uitgaven niet meer kunnen worden afgedekt, maatregelen aan de uitgaven en inkomstenkant aan de orde zijn indien er in redelijkheid niet meer aan kan worden ontkomen. Verder is in het coalitieakkoord aangegeven dat de heffingen kostendekkend zijn. In de paragraaf van de begroting zijn ook uitgangspunten opgenomen. De kostendekking van heffingen is hierin genuanceerder weergegeven. Er is aangegeven dat de gemeente zo veel mogelijk met kostendekkende tarieven dient te werken. In 2017 is de Notitie lokaal belastinggebied aan de raad voorgelegd. In deze notitie zijn de diverse aspecten met betrekking tot het lokaal belastinggebied nader belicht waarbij ook wettelijke kaders en nieuwe ontwikkelingen zijn beschreven. Bij de vaststelling van de belastingverordeningen 2021 in december 2020 heeft de raad bepaald een ingroeimodel te hanteren voor de dekkingsgraad van veruit de meeste leges. Voor 2021 is bepaald om 90% te hanteren en voor 2022 wordt gestreefd naar 100% kostendekking. In de paragraaf is verder een aantal interne en externe ontwikkelingen beschreven.

Leudal scoort voor de stuurinformatie op strategisch niveau gemiddeld goed. De paragraaf voldoet aan de eisen die het BBV stelt. In de paragraaf is ingegaan op de geraamde inkomsten, het beleid ten aanzien van lokale heffingen, een aanduiding van de lokale lastendruk en een beschrijving van het kwijtscheldingsbeleid. Verder biedt de paragraaf inzicht in de kostendekkendheid van een groot aantal heffingen. In de financiële verordening (2018) is bepaald dat minimaal aan de wettelijke eisen dient te worden voldoen. Er zijn verder geen specifieke uitgangspunten bepaald. De stuurinformatie op tactisch niveau scoort gemiddeld goed. De paragraaf is gestructureerd van opzet. In de paragraaf zijn alle belastingen en heffingen genoemd die de gemeente kent. Van al deze heffingen zijn de opbrengsten voor het begrotingsjaar en de meerjarenraming weergegeven. Tevens is inzicht gegeven in de opbrengst van het begrotingsjaar 2020 en de jaarrekening 2019. In de paragraaf is het kostendekkingspercentage voor de rioolheffing, afvalstoffenheffing, leges, begraafrechten en markrechten berekend. Verder is toegelicht dat voor de uitvoering van de lokale heffingen de gemeenschappelijke regeling BsGW is belast. In de paragraaf heeft Leudal vergelijkingscijfers opgenomen van gemeenten in de regio.

Ook het gemiddelde van de regio Midden-Limburg is weergegeven voor de afzonderlijke heffingen OZB, rioolheffing en de afvalstoffenheffing. Verder is verwezen naar het Belastingoverzicht 2020 van de provincie Limburg. De gemeente geeft aan dat op basis van dit overzicht Leudal op plek 5 staat van de goedkoopste gemeenten van Limburg. Ook op operationeel niveau scoort de stuurinformatie in deze paragraaf van Leudal gemiddeld goed.

51

Gewijzigd dekkingplan onroerendezaakbelasting begroting 2021 Bij de behandeling van de begroting 2021 werd voorgesteld om de onroerendezaakbelasting te verhogen met 6,5% voor het begrotingsjaar 2021 en de jaren 2022 en 2023. Bij de vaststelling van de begroting 2021 is echter besloten om de OZB te verhogen met 2% in de afzonderlijke jaren 2021 tot en met 2023. In de jaren 2021-2023 is rekening gehouden met een belastingopbrengst aan belastingen van respectievelijk € 276.000, € 567.000 en € 876.000. In het overzicht van algemene dekkingsmiddelen is een relatie gelegd met de paragraaf lokale heffingen. Er is voor de lokale heffingen aangegeven dat een onderscheid is gemaakt in gebonden en niet gebonden heffingen. Leudal heeft de begrippen toegelicht en per categorie voorbeelden genoemd. Onbenutte belastingcapaciteit Mocht de gemeente in slecht financieel weer terecht komen en een beroep willen doen op artikel 12 van de financiële verhoudingswet (Fvw), dan moet worden voldaan aan het redelijk peil van het belastingpakket. In deze situatie mag de gemeente geen onbenutte belastingcapaciteit meer hebben. Hiervoor geldt de eis dat de afvalstoffenheffing en de rioolheffing 100% kostendekkend zijn en dat daarnaast voor de opbrengst van de onroerendezaakbelasting gerekend is met een tarief van 0,1809% voor de drie heffingen. Leudal zit onder het rekentarief.

Dit betekent dat er onbenutte belastingcapaciteit is. De onbenutte belastingcapaciteit maakt onderdeel uit van de structurele weerstandscapaciteit (het vermogen om calamiteiten op te kunnen vangen). In paragraaf 4.2 staan we hier nader bij stil. Belastingoverzicht 2021, Provincie Limburg De lastendruk 2021 van de OZB, de riool- en afvalstoffenheffingen kunnen we aan de hand van het Belastingoverzicht 2021 van de Provincie vergelijken met het Limburgse gemiddelde en met de lastendruk van 29 andere Limburgse gemeenten. (Door de herindeling per 2019 is Beekdaelen in dit overzicht niet meegenomen). Bij de eigenaren komt de lastendruk 2021 in Leudal op € 795,00. Het Limburgs gemiddelde is € 817,30 Leudal staat daarmee op plek twintig. (Op plaats 1 staat de gemeente met de hoogste lastendruk). Voor de huurders is de lastendruk 2021 in Leudal € 225,80. In Limburg is dat voor 2021 gemiddeld € 353,97. Leudal staat daarmee op plek zesentwintig. De lastendruk voor zowel eigenaren als huurders ligt in Leudal in 2021 onder het Limburgse gemiddelde. De lastendruk voor huurders wordt in belangrijke mate bepaald door de keuze die gemeenten maken over wie de rioolheffing betaalt. De meeste Limburgse gemeenten brengen de lasten van de riolering voor een deel of volledig in rekening bij de huurder.

Daardoor zijn bij die gemeenten de gemeentelijke lasten voor een huurder een stuk hoger dan bij gemeenten die bij huurders alleen de afvalstoffenheffing in rekening brengen. Leudal brengt de rioolheffing voor een deel bij de eigenaar en voor een deel bij de gebruiker (huurder) in rekening.

52

4.2.

Weerstandsvermogen en risicobeheersing

Onderzoek

Begroting

Meerjaren-

Strategisch

Tactisch

Operationeel

raming Weerstandsvermogen en





Algemeen

Ontwikkeling

oordeel Voldoende

Voldoende

Voldoende





risicobeheersing

Conclusie In het coalitieakkoord is benadrukt dat het belangrijk is om over een sterke financiële buffer te beschikken. Aangegeven is dat het weerstandsvermogen tegen een stootje moet kunnen. De raad van Leudal heeft beleidsuitgangspunten voor het weerstandsvermogen en risicobeheersing vastgelegd in de nota reserves en voorzieningen en risicomanagement 2015-2018. Deze nota dient geactualiseerd te worden. Er wordt in de paragraaf ook verwezen naar de notitie ‘weerstandsvermogen nader bezien’ die bij de vaststelling van de begroting 2016 is vastgesteld en handvaten geeft voor de grootte van de buffer en de spelregels die daarbij horen. Actualisering van de nota is een aantal malen uitgesteld en vindt naar verwachting eind 2021/begin 2022 plaats. Voor de reserves en voorzieningen zijn de beleidsuitgangspunten in 2019 geactualiseerd. In deze nota wordt een directe relatie gelegd met het weerstandsvermogen en is onder meer ingegaan op de onderdelen die tot de weerstandscapaciteit behoren. In de paragraaf wordt geschetst dat risicomanagement anders wordt vormgegeven. In 2021 zal meer aandacht worden besteed aan de strategische risico’s en de soft controls. Leudal voldoet in voldoende mate aan de eisen die het BBV stelt ten aanzien van het weerstandsvermogen, maar er zijn wel verbeterpunten om volledig aan de eisen te voldoen.

In de financiële verordening zijn geen specifieke kaders gesteld. Indien de kaders niet worden opgenomen in een nota, dient volledige uitwerking in de paragraaf plaats te vinden. De kaders voor het weerstandsvermogen neemt Leudal wel op in een nota. In de nota reserves en voorzieningen en risicomanagement 2015-2018 is bepaald dat de omvang van de weerstandsratio tussen de 1 en 2 dient te bedragen. Verder is in de nota vermeld en door de raad bepaald dat de ideale bandbreedte tussen 1,2 en 1,6 ligt. In de nota reserves en voorzieningen 2019 is geen nieuwe minimale weerstandsratio bepaald. Wel is de ideale bandbreedte aangepast. Vermeld is ‘een minimale bandbreedte van 1 en maximale bandbreedte 1,4’. In de paragraaf is echter niet naar deze nieuwe ideale bandbreedte verwezen. In de paragraaf is de oude bandbreedte genoemd. Leudal voldoet voor alle jaren niet aan deze norm van 1. Leudal geeft aan dat de norm moet worden gezien als een doelstelling. We hebben in de gesprekken met Leudal aangegeven dat het de taak van de raad is om een minimale norm voor het weerstandsvermogen te bepalen. In het Gemeenschappelijk Financieel Toezichtkader is hier op ingegaan. Als de norm (of in geval van Leudal ‘de doelstelling’) niet gehaald wordt, is het van belang om aan te geven hoe en in welke tijdperiode de doelstelling wél gehaald gaat worden.

Indien de raad geen norm heeft bepaald, gaan wij uit van een minimale norm van 1. In de paragraaf is verwezen naar de besluitvorming van de 2e rapportage 2020 die een week na de begroting 2021 is vastgesteld en waarbij de raad besloten heeft om een bedrag van € 1,4 miljoen toe te voegen aan de algemene reserve. De weerstandsratio is volgens de paragraaf na de toevoeging 1,22 53

in 2021 en 1,18 voor 2022 en volgende jaren. Bij de berekening van de weerstandsratio is alleen de algemene reserve meegenomen bij de weerstandscapaciteit. Voor de begrotingstekorten 2021 en 2021 zijn bij de vaststelling van de begroting geen dekkingsmiddelen aangewezen. In de paragraaf is geen relatie gelegd met de tekorten in 2021 en 2022. Indien geen dekkingsmiddelen worden gevonden, zal de algemene reserve automatisch achtervang zijn en zal de omvang van de algemene reserve weer dalen. Op basis van de informatie in de begroting 2021 en meerjarenraming 2022-2024 hebben we hieronder een aantal aanbevelingen opgenomen. Tijdens de samenstelling van dit onderzoek heeft Leudal laten weten een groot aantal aanbevelingen al mee te nemen vanaf de jaarrekening 2020. In de jaarrekening 2020 zal naar verwachting de algemene reserve toenemen door gedeeltelijke bestemming van het rekeningresultaat 2020 en zal daarnaast de informatiewaarde verdere verbeteringen laten zien. Deze positieve ontwikkelingen, tezamen met de op handen zijnde actualisatie van de nota weerstandsvermogen en risicobeheersing, hebben we meegenomen in ons oordeel en hebben geleid tot aanpassing van de score op strategisch niveau naar voldoende.

Op basis van onze analyse de volgende aanbevelingen  actualiseer, zoals voorgenomen, integraal de beleidskaders inzake weerstandsvermogen en risicobeheersing en laat de raad deze beleidsuitgangspunten eind 2021/begin 2022 vaststellen. Houd hierbij rekening met de bepalingen uit het Gemeenschappelijk Financieel Toezichtkader;  actualiseer de financiële verordening inzake de beleidsuitgangspunten voor het weerstandsvermogen en risicobeheersing of neem de actuele beleidsuitgangspunten voor weerstandsvermogen en risicobeheersing volledig op de in de paragaaf;  verwijs in de paragraaf naar de meest actuele uitgangspunten die relevant zijn voor het weerstandsvermogen;  noem in de paragraaf ook de risico’s van de grondexploitatie en de hiervoor beschikbare buffer zodat in de paragraaf een integraal beeld van alle risico’s en capaciteit aanwezig is;  geef per risico in de risicobeheermatrix aan of er sprake is van een incidenteel of een structureel risico en leg hierbij een relatie met het programma/programma’s en thema’s zoals bepaald in de huidige nota;  bereken de omvang van de weerstandscapaciteit en de risico’s per 1 januari van het begrotingsjaar en de meerjarenraming;  kwantificeer bij de confrontatie tussen de weerstandscapaciteit en de risico’s alle onderdelen van de weerstandscapaciteit.

Waarom onderzoek naar weerstandsvermogen en risicobeheersing? Bij weerstandscapaciteit gaat het om middelen en mogelijkheden, waarover de gemeente beschikt of kan beschikken. Er kunnen niet begrote kosten mee worden gedekt. Wanneer we weerstandscapaciteit zien in relatie tot risico’s3 spreken we over weerstandsvermogen. Vanuit beleidsmatig perspectief, is het van belang, een afweging te maken tussen de risico's die de gemeente loopt en de manier om daarmee om te gaan. Of de gemeente zich bijvoorbeeld wil verzekeren en/of de aanwezige weerstandscapaciteit in dat licht moet worden verhoogd of verlaagd. 3

Alle risico’s waarvoor geen voorzieningen zijn gevormd, óf die niet tot afwaardering van activa hebben geleid. En die van materiële betekenis kunnen zijn in relatie tot het balanstotaal of de gemeentelijke financiële positie. 54

Het is hierbij van belang te bekijken of de programma's en activiteiten, die de gemeente ontplooit, op het gewenste niveau kunnen blijven gehandhaafd. Ook als er tegenvallers zijn. Daarom is het voor gemeenten van belang jaarlijks te overwegen, of de aanwezige weerstandscapaciteit meerjarig voldoende is met het oog op de gemeentelijke risico's. Kortom: hoe robuust is de begroting en meerjarenraming? Uit de verplichte paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing moet deze robuustheid in elk geval duidelijk worden. Door aandacht voor het weerstandsvermogen en risicobeheersing kan de gemeente voorkomen, dat elke financiële tegenvaller dwingt tot bezuinigen. Volgens artikel 11 van het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten moeten in de paragraaf weerstandscapaciteit en risico's zijn geïnventariseerd en beleid zijn geformuleerd. Onderzoek en bevindingen Het weerstandsvermogen geeft de verhouding aan tussen de weerstandscapaciteit en de risico’s. Allereerst staan we stil bij de beleidsuitgangspunten die door de raad van Leudal zijn bepaald. Separaat komen de omvang van de weerstandscapaciteit en de risico’s aan bod die genoemd zijn in de begroting 2021. De confrontatie tussen beide onderdelen komt tot uitdrukking in het weerstandsvermogen en het oordeel van de gemeente hierover.

Ook wij vormen een oordeel over het vermogen van de gemeente om financiële risico’s op te vangen die niet anderszins zijn afgedekt. In het coalitieakkoord is benadrukt dat het belangrijk is om een sterke financiële buffer te hebben. Aangegeven is dat het weerstandsvermogen tegen een stootje moet kunnen. Eisen BBV, financiële verordening en GTK Het BBV vraagt de relatie weer te geven tussen de weerstandscapaciteit en de risico’s. De paragraaf dient ten minste te bevatten: een inventarisatie van de weerstandscapaciteit, een inventarisatie van de risico's, het beleid omtrent de weerstandscapaciteit en de risico's, de zes verplichte kengetallen (netto schuldquote, netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen, solvabiliteitsratio, grondexploitatie, structurele exploitatieruimte en belastingcapaciteit) én de beoordeling van de onderlinge verhouding tussen de kengetallen in relatie tot de financiële positie. Leudal voldoet in ruime mate aan de eisen die het BBV stelt. Er zijn beleidsuitgangspunten opgenomen in een separate nota, er is ingegaan op de weerstandscapaciteit en de risico’s en de zes verplichte kengetallen zijn opgenomen. De kengetallen zijn afzonderlijke toegelicht; de onderlinge beoordeling van de kengetallen ontbreekt evenwel nog in de paragraaf. De beleidsuitgangspunten voor het weerstandsvermogen en risicobeheersing zijn er.

De nota is echter gedateerd. Onder het kopje ‘kaderstelling weerstandsvermogen en risicobeheersing’ staan we hier nader bij stil. In de financiële verordening (2017) zijn geen specifieke eisen gesteld ten aanzien van het weerstandsvermogen. De raad heeft niet bepaald dat beleidsuitgangspunten voor weerstandsvermogen en risicobeheersing opgenomen dienen te worden in de nota. In de praktijk gebeurt dit wel. Indien beleidsuitgangspunten niet in een nota worden opgenomen, dienen deze in de paragraaf te zijn uiteengezet.

55

Naast de eisen in het BBV, mogelijke specifieke kaders in de financiële verordening, stelt het Gemeenschappelijk Financieel Toezichtkader 2020 (GTK) ook aanvullende eisen voor de berekening van de weerstandscapaciteit. Het GTK maakt een onderscheid in de berekening voor de incidentele en de structurele weerstandscapaciteit. De incidentele weerstandscapaciteit kan bestaan uit:  de algemene reserve;  de post onvoorzien incidenteel;  stille reserves;  incidentele begrotingsruimte. De structurele weerstandscapaciteit kan bestaan uit:  de onbenutte belastingcapaciteit;  onvoorzien structureel;  de structurele begrotingsruimte. Met incidentele weerstandscapaciteit wordt het vermogen bedoeld om calamiteiten en andere eenmalige tegenvallers op te vangen zonder dat dit invloed heeft op de voortzetting van taken op het geldende niveau. Met de structurele weerstandscapaciteit worden de middelen bedoeld die permanent kunnen worden ingezet om tegenvallers in de lopende exploitatie op te vangen, zonder dat dit ten koste gaat van de uitvoering van bestaande taken. Kaderstelling weerstandsvermogen en risicobeheersing Beleidsuitgangspunten voor het weerstandsvermogen heeft Leudal opgenomen in de nota ‘reserves en voorzieningen en weerstandsvermogen 2015-2018 ‘van onbewust risico lopen naar bewust risico nemen’ waarin ook de uitgangspunten voor reserves en voorzieningen zijn opgenomen.

De nota is inmiddels gedateerd. Het beleid ten aanzien van reserves en voorzieningen is in 2019 wél geactualiseerd en door de raad vastgesteld. Voor het beleid van weerstandsvermogen en risicobeheersing is dat nog niet volledig gebeurd. Uit aanvullende informatie blijkt dat de beleidsuitgangspunten eind 2021/begin 2022 integraal, voor zowel weerstandsvermogen en risicobeheersing als reserves en voorzieningen, geactualiseerd zullen worden. De raad heeft bepaald dat de ratio van het weerstandvermogen tussen de 1 en 2 moet liggen. Verder is een genoemd dat de minimale bandbreedte 1,2 en de maximale bandbreedte 1,6 is. In de notitie ‘weerstandsvermogen nader bezien’ die bij de begroting 2016 is vastgesteld zijn handvaten voor de grootte van de buffer bepaald en de spelregels die daarbij horen. In de nota ‘Reserves en voorzieningen gemeente Leudal 2019’ is de ideale bandbreedte aangepast naar een minimale bandbreedte van 1 en maximale bandbreedte 1,4. In de paragraaf daarentegen wordt nog verwezen naar de ideale bandbreedte uit de nota van 2015. De informatie over het weerstandsvermogen is op deze manier niet transparant weergegeven, omdat op diverse plekken over verschillende normen wordt gesproken. In de nota reserves, voorzieningen en weerstandsvermogen 2015-2018 is aangegeven dat er een koppeling wordt gelegd tussen risicomanagement en de P&C cyclus.

Bij de programmabegroting en de jaarrekening wordt volgens de nota:  een risico-inventarisatie uitgevoerd;  in de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing ingegaan op de belangrijkste risico’s, wordt een relatie gelegd met het weerstandsvermogen en wordt de weerstandscapaciteit berekend;

56

Bij de tussentijdse rapportages wordt ingegaan op nieuwe risico’s en worden de risico’s in beeld gebracht die significant afwijken (ten opzichte van eerdere rapportages) en die om (bij)sturing vragen. Verder is aangegeven dat de relatie tussen de risico’s en de gemeentelijke doelen vanaf de begroting 2015 beter inzichtelijk wordt gemaakt door de risico’s te koppelen aan de thema’s in de begroting. Verderop in de paragraaf gaan we in op de berekening van de weerstandscapaciteit, de risico’s de confrontatie tussen beide zoals weergegeven in de paragraaf van de begroting 2021. De gemeente heeft aanvullend toegelicht dat Leudal voor alle P&C producten, ook de risicobeheermatrix, werkt met het softwareprogramma van Lias. In de paragraaf is aangegeven dat Leudal in 2021 aan de slag gaat met risicomanagement waarbij meer aandacht is voor de strategische risico’s en de soft controls. Geschetst is dat de nadruk voor Leudal steeds meer ligt op de verbinding met de doelstellingen. Er is aangegeven dat er een verschuiving plaatsvindt van systemen en processen naar de menselijke factor, cultuur en omgeving. Aanvullend heeft Leudal toegelicht dat naar alle waarschijnlijkheid meer vanuit thema’s gewerkt zal worden om de risico’s in kaart te brengen.

Nota reserves en voorzieningen gemeente Leudal 2019 In de nota Reserves en voorzieningen gemeente Leudal 2019 is een relatie gelegd met het weerstandsvermogen. Er is onder meer aangegeven waar de weerstandscapaciteit voor Leudal uit bestaat, namelijk uit de Algemene reserve, de post onvoorzien /saldo rekening, de begrotingsruimte, de stille reserves en de onbenutte belastingcapaciteit. Omvang weerstandscapaciteit De becijfering van de totale weerstandscapaciteit is weergegeven per 31 december van het begrotingsjaar en niet per 1 januari zoals de wetgever stelt. In de paragraaf is de totale weerstandscapaciteit becijferd. Er is geen onderscheid gemaakt in incidentele en structurele weerstandscapaciteit. Bij de risico’s is dit wel gedaan. De totale weerstandscapaciteit bedraagt € 7.030.000 per 31-12-2021. Meerjarig is voor de omvang van de weerstandscapaciteit alleen inzicht gegeven in de omvang van de algemene reserve, als grootste post van de weerstandscapaciteit, per 31 december van elk jaar. De omvang van de algemene reserve bedraagt € 4.344.000 eind 2021, neemt af naar € 4.136.000 eind 2022 en laat vervolgens een constant verloop zien. Leudal heeft voor de totale weerstandscapaciteit rekening gehouden met een groot aantal onderdelen die genoemd zijn in het GTK.

In het GTK is een splitsing gemaakt in incidentele en structurele weerstandscapaciteit zoals eerder in deze paragraaf genoemd. Van belang is om vanaf de begroting 2022 ook voor de weerstandscapaciteit een onderscheid te maken in incidentele en structurele weerstandscapaciteit en de onderdelen op te nemen uit het GTK. Dit betekent dat ook het begrotingstekort 2021 uitgesplitst dient te worden in begrotingstekort incidenteel en begrotingstekort structureel. Er is geen rekening gehouden met de geraamde resultaten in de periode 2021-2024. Omvang risico’s De risico’s zijn in beeld gebracht in de risicobeheermatrix. In de paragraaf is kort ingegaan op de risico’s. Leudal verwijst naar de risicobeheermatrix die als bijlage in de begroting 2021 is opgenomen. Voor het begrotingjaar 2021 en de afzonderlijke jaren bedragen de incidentele risico’s € 743.000 en de structurele risico’s € 4.593.000.

57

Uit de risicobeheermatrix blijkt dat de grootste risico’s structureel van aard zijn en betrekking hebben op de algemene uitkering uit het gemeentefonds en het sociaal domein. De grootste risicopost betreft de risicopost ‘effecten rijksmaatregelen, algemene uitkering uit het gemeentefonds’. De extra uitkering van € 400.000 voor jeugd, is eveneens vermeld in de risicobeheermatrix. Voor het sociaal domein is een structurele bezuinigingstaakstelling in de begroting 2021 opgenomen voor de begroting en meerjarenraming. In paragraaf 3.1 hebben we hier stil bij gestaan. De risico’s voor de grondexploitatie worden opgevangen binnen de reserve grondexploitatie. Voor de risico’s binnen het vastgoed is ook een separate reserve gevormd voor een viertal panden. Twee panden zijn reeds verkocht. Voor deze risico’s is de algemene reserve (in principe) geen achtervang. Van belang is om in de paragraaf ook in te gaan op de risico’s van de grondexploitatie en de hiervoor beschikbare buffer. In de paragraaf weerstandsvermogen ontstaat dan een integraal beeld van alle risico’s. Leudal kan de risicobeheermatrix verder aanvullen door een kolom toe te voegen met de namen van het programma waar het risico betrekking op heeft. Op deze manier wordt de leesbaarheid van de begroting (en jaarrekening) verder vergroot.

Confrontatie risico’s en weerstandscapaciteit Bij de confrontatie tussen de weerstandscapaciteit en de risico’s heeft Leudal alleen de algemene reserve becijferd per 31-12 van elk jaar. De omvang van de algemene reserve bedraagt € 4.344.000 eind 2021, neemt af naar € 4.136.000 eind 2022 en laat vervolgens een constant verloop zien. De weerstandsratio bedraagt volgens de paragraaf achtereenvolgens: 0,81 voor 2021 en voor de afzonderlijke jaren 2022-2024 jaarlijks 0,78. In deze berekening zijn de totale risico’s afgezet tegen de algemene reserve. De andere onderdelen van de weerstandscapaciteit zijn niet meegenomen. Leudal voldoet volgens de informatie in de paragraaf niet aan de eigen gestelde norm van r > 1 en r < 2. In de paragraaf is verwezen naar de oude ideale bandbreedte, terwijl de raad in 2019 in de nota reserves en voorzieningen de ideale bandbreedte naar r > 1 en r < 1,4 heeft bijgesteld. Een expliciete minimumnorm is niet in de nieuwe nota opgenomen. In de paragraaf is verwezen naar de 2e raadsrapportage 2020. In deze rapportage is besloten om een bedrag van € 1.400.000 toe te voegen aan de algemene reserve. Leudal berekent in de paragraaf, op basis van de toevoeging aan de algemene reserve, de volgende ratio’s 1,22 in 2021 en 1,18 voor 2022 en volgende jaren.

Bij de confrontatie tussen de weerstandscapaciteit en de risico’s zijn de begrotingstekorten 2021 en 2022 niet meegenomen. De tekorten in 2021 en 2022 bedragen respectievelijk € 876.000 en € 1.479.000. Voor deze tekorten zijn bij de vaststelling van de begroting 2021 geen dekkingsmiddelen aangewezen. Indien gedurende de jaren 2021 en 2022 geen dekkingsmiddelen worden gevonden, is de algemene reserve achtervang. De berekende weerstandsratio zal dan verder afnemen en zal dan naar verwachting weer < 1 zijn. Oordeel toezichthouder weerstandsvermogen Ook de toezichthouder vormt een oordeel over het vermogen om financiële risico’s op te vangen die niet anderszins zijn afgedekt. Dit is beschreven in het Gemeenschappelijk Financieel Toezichtkader 2020. 58

We kijken of het weerstandsvermogen voldoet aan de door de raad vastgestelde norm en of naar het oordeel van de toezichthouder voldoende weerstandsvermogen in relatie tot gekwantificeerde risico’s aanwezig is. Voldoet de gemeente voor het weerstandsvermogen aan haar eigen vastgestelde norm? Wij zien dat de op basis van de begroting 2021 de opgenomen weerstandscapaciteit niet voldoende is om de totale risico’s te dekken. De weerstandsratio onderschrijdt de doelstelling/norm van 1. Leudal heeft aanvullend aangegeven dat de ratio moet worden gezien als een doelstelling niet als norm. We hebben in de gesprekken met Leudal aangegeven het de taak van de raad is om een minimale norm voor het weerstandsvermogen te bepalen. In het Gemeenschappelijk Financieel Toezichtkader is hier op ingegaan. Als de norm (of in geval van Leudal ‘de doelstelling’) niet gehaald wordt, is het van belang om aan te geven hoe en in welke tijdperiode de doelstelling wél gehaald gaat worden. Indien de raad geen norm heeft bepaald, gaan wij uit van een minimale norm van 1. Aan de hand van de risicomatrix van de Universiteit van Twente beoordelen wij het weerstandsvermogen voor het begrotingsjaar 2021 als onvoldoende. Dit geldt ook voor de afzonderlijke jaren van de meerjarenraming.

Het is van belang om het weerstandsvermogen te verhogen en wij dringen er op aan om incidentele meevallers toe te voegen aan de algemene reserve. Belangrijk is om de beleidsuitgangspunten voor weerstandsvermogen en risicobeheersing eind 2021 / begin 2022 zoals voorgenomen integraal te actualiseren en door de raad te laten vaststellen en daarbij de uitgangspunten uit het GTK mee te nemen, zowel in het beleid, als jaarlijks in de paragraaf. We dringen erop aan om de beleidsuitgangspunten elke vier/vijf jaar aan de raad ter vaststelling voor te leggen, De paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing van de begroting bevat cijfermatige informatie, maar er zijn wel aanbevelingen opgenomen om een volledig beeld van het weerstandsvermogen te geven. Zo dient er te worden ingegaan op alle ontwikkelingen, positieve maar ook verwachte negatieve meerjarige ontwikkelingen zoals de nog te treffen dekkingsmaatregelen voor de jaren 2021 én 2022. Op deze manier ontstaat een vollediger en integraal beeld. Verder is het van belang om de omvang van zowel de weerstandscapaciteit als de risico’s per 1 januari van elk jaar te becijferen. Daarnaast adviseren wij om voor de berekening van de ratio alle onderdelen van de weerstandscapaciteit cijfermatig mee te nemen. We zien in de praktijk dat gemeenten met twee ratio’s werken.

Er is namelijk voor de risico’s en voor de weerstandscapaciteit een onderscheid te maken in een incidenteel en structureel onderdeel. Risico’s met een structureel effect, waaronder de risico’s van het herverdeeleffect, zijn risico’s die een meerjarig karakter hebben. Als structurele risico’s zullen optreden, zullen structurele maatregelen getroffen moeten worden door inkomstenverhogende maatregelen (belastingen) of door de lasten te verlagen. Het afzetten van risico’s die een structureel karakter hebben tegen de incidentele weerstandscapaciteit (algemene reserve) is dan geen juiste weergave. Bij de actualisering van de nota weerstandsvermogen en risicobeheersing is het van belang om de bepalingen in het Gemeenschappelijk Financieel Toezichtkader bij de hand te nemen.

59

Tijdens de samenstelling van dit onderzoek heeft Leudal laten weten al een groot aantal aanbevelingen mee te nemen in de jaarrekening 2020 die ter vaststelling aan de raad wordt voorgelegd en in de kadernota 2022 die kennisgeving aan de raad wordt aangeboden. In de jaarrekening 2020 zal naar verwachting de algemene reserve toenemen door gedeeltelijke bestemming van het rekeningresultaat 2020 en zal daarnaast de informatiewaarde verdere verbeteringen bevatten. Deze positieve ontwikkelingen, tezamen met de op handen zijnde actualisatie van de nota weerstandsvermogen en risicobeheersing, hebben we meegenomen in ons oordeel en hebben geleid tot aanpassing van de score op strategisch niveau naar voldoende. Op tactisch en operationeel niveau scoort Leudal eveneens gemiddeld voldoende.

60

4.3.

Onderhoud kapitaalgoederen

Onderzoek

Begroting

Meerjaren-

Strategisch

Tactisch

Operationeel

raming Onderhoud kapitaalgoederen





Algemeen

Ontwikkeling

oordeel Voldoende

Voldoende

Voldoende





Conclusie In het coalitieakkoord is aandacht geschonken aan de kapitaalgoederen. Er is een expliciete relatie met het gemeentelijk vastgoed gelegd. Beschreven is dat Leudal veel accommodaties kent: gemeenschapshuizen en binnen- en buitensportaccommodaties. Er is ook beschreven dat de laatste jaren een achterstand is ontstaan in het onderhoud vanwege bezuinigingen. Ambtelijk heeft Leudal aangegeven dat de aflopen jaren, na de bezuinigingsmaatregelen op onderhoud ook weer extra bedragen aan de onderhoudsbudgetten zijn toegevoegd. Bij de vaststelling van de begroting 2015 (4 november 2014) is besloten om vastgoed af te stoten. In de kadernota 2017 is bepaald dat op de lange termijn een ombuiging van € 1,6 miljoen gerealiseerd moet worden. In de begroting 2017 is besloten tot het verlagen van het onderhoudsniveau (van 3 naar 4 volgens NEN), afschrijvingstermijnen te verlengen en op leegstaande panden niet meer af te schrijven. We hebben in dit kader aangegeven dat voorkomen moet worden dat lasten naar de toekomst worden verschoven. In de begroting 2021 bedraagt de resterende taakstelling voor vastgoed € 175.000 in 2021 en € 175.000 in 2022. Leudal heeft aangegeven dat op dit moment niet duidelijk is of de taakstelling in 2021 gerealiseerd kan worden. Invulling is afhankelijk van de uitgaven die in 2021 nog zullen plaatsvinden.

Voor accommodaties bedraagt de taakstelling € 175.000 ingaande 2021 voor de afzonderlijke jaren 2021 tot en met 2024. Leudal heeft actuele plannen voor het onderhoud, met uitzondering van de meerjaren onderhoudsplannen voor gebouwen. Voor gebouwen heeft Leudal toegezegd dat dit plan uiterlijk in het derde kwartaal van 2021 door de raad wordt vastgesteld en financieel wordt vertaald in de begroting 2021 en meerjarenraming 2022-2024. Alle andere plannen worden volgens de tabel in de paragraaf vanaf volgend jaar geactualiseerd. Leudal heeft aangegeven dat bij geen enkel kapitaalgoed sprake is van achterstallig onderhoud. Voor wegen en groen heeft de raad op 25 juni 2019 een aanvullend besluit genomen. Ook bij de vaststelling van de begroting 2021 is dit gedaan. Voor wegen en groen is kwaliteitsniveau B volgens CROW bepaald. Voor vervangingsinvesteringen heeft Leudal bedragen vermeld in het raadsvoorstel van 25 juni 2019. Deze worden in tranches van 10 jaar aangepast. De piek van vervanging zal plaatsvinden in de jaren 2030-2050. Op basis van de beschikbare gegevens is niet na te gaan of de plannen vertaald zijn. We bevelen aan om in de paragraaf aan te geven als en zo ja in hoeverre wordt afgeweken van het plannen. Ten aanzien van het onderhoud aan kapitaalgoederen onderstrepen wij het belang om kapitaalvernietiging bij alle kapitaalgoederen te voorkomen.

In de paragraaf is aangegeven dat bij geen enkel kapitaalgoed sprake is van achterstallig onderhoud en dat financiële vertaling van de door de raad vastgestelde plannen plaatsvindt vanaf de begroting 2022 en 61

meerjarenraming 2023-2025. Leudal scoort bij de stuurinformatie gemiddeld op elk niveau voldoende. Op basis van onze analyse de volgende aanbevelingen  leg in de paragraaf relaties met de verschillende visiedocumenten die het onderhoud aan kapitaalgoederen raken;  stel, zoals voorgenomen, de nieuwe meerjarenonderhoudsplannen (MJOP’s) vast uiterlijk in het derde kwartaal van 2021 en vertaal de financiële consequenties in de begroting 2022 en meerjarenraming 2023-2025 of in een 1e begrotingswijziging 2022 bij de vaststelling van de begroting 2022;  hanteer bij het bepalen van de kwaliteitsniveaus bij alle kapitaalgoederen uniforme normen (CROW en NEN-normen) en neem deze normering jaarlijks ook op in de paragraaf;  geef in het raadsvoorstel en raadsbesluit bij de afzonderlijke beheerplannen aan welke financiële consequenties voortvloeien uit de gekozen kwaliteitsniveaus van elk afzonderlijk kapitaalgoed;  geef in het raadsvoorstel en raadsbesluit en in de paragraaf aan als bezuinigd is op het onderhoud en of van het beleidsplan wordt afgeweken;  geef de financiële consequenties van de gekozen kwaliteitsniveaus weer in de paragraaf en geef aan als hiervan wordt afgeweken;  voldoe aan de eisen van de financiële verordening of stem de financiële verordening af op de praktijk;  ga in de paragraaf ook in op de omvang van de taakstelling vastgoed, taakstelling accommodaties,

de realisatie ervan en relevante ontwikkelingen.

Waarom onderzoek naar onderhoud kapitaalgoederen? Raadsleden worden vaak aangesproken op onderhoud kapitaalgoederen. Loszittende stoeptegels, gaten in de wegen, slecht onderhouden gebouwen. Onderhoud is belangrijk, maar niet elk individueel onderdeel hoeft te worden besproken. Met de paragraaf onderhoud kapitaalgoederen krijgt de raad de mogelijkheid kaders te stellen voor onderhoud van infrastructuur (wegen, water, riolering, kunstwerken), voorzieningen (groen, verlichting, sportfaciliteiten) en gebouwen. Daarnaast zijn kapitaalgoederen van belang voor realisatie van gemeentelijke programma’s, zoals milieu, onderwijs en verkeer. De meeste kapitaalgoederen vervullen daarbij een belangrijke rol. Een integrale afweging tussen aanwezigheid van kapitaalgoederen, kwaliteitsniveau, onderhoud en visie is van strategisch belang voor de gemeente, en voor de financiële positie. Een aantal van de taken, waarop kapitaalgoederen betrekking hebben, is verplicht. Zo heeft de gemeente een wettelijke plicht rondom riolering en onderhoud van wegen. Achterstallig onderhoud kan leiden tot risico’s en daarbij mogelijke aansprakelijkstelling van de gemeente. Bovendien kan het leiden tot kapitaalvernietiging. Er is enige keuzevrijheid bij onderhoud kapitaalgoederen. De raad kan kiezen uit kwaliteitsniveaus bij onderhoud.

Het is van belang dat de raad zich binnen een periode van vier jaar ten minste één keer buigt over de vraag welke kwaliteitsniveaus passend worden gevonden. Oftewel: welke kwaliteit wil de raad, wat gaat dat kosten, nu en in de toekomst?

62

Met het onderhouden van kapitaalgoederen zijn forse bedragen gemoeid die structureel ten laste van de gemeentelijke begroting komen. Een zo volledig mogelijk overzicht én onderbouwing van deze kosten zijn daarom van groot belang voor een goed inzicht in de financiële positie. Lasten van instandhouding (onderhoud en vervanging) moeten realistisch zijn geraamd, conform beheerplannen. Verschuiven van lasten naar de toekomst is geen echte oplossing van een financieel probleem en moet daarom worden voorkomen. Kwalitatief goede beheerplannen zijn daarom belangrijk. Onderzoek en bevindingen In ons onderzoek hebben we gekeken naar de stand van zaken in de gemeente Leudal met betrekking tot het onderhoud aan kapitaalgoederen. We hebben bekeken of in visies aandacht is voor het beheer en onderhoud aan kapitaalgoederen. Verder hebben we onderzocht of er actuele plannen zijn, of de stuurinformatie uit de paragraaf Onderhoud kapitaalgoederen voldoet aan de eisen die het BBV stelt en of de financiële verordening is nageleefd voor wat betreft het onderdeel onderhoud kapitaalgoederen. We zetten eerst de bepalingen in het BBV en in de financiële verordening uiteen. Ook staan we in deze paragraaf specifiek stil bij de actuele uitgangspunten van het Gemeenschappelijk Financieel Toezichtkader.

Aan het einde van deze paragraaf vatten we onder de kop ‘conclusie’ samen in hoeverre Leudal aan de eisen voldoet en zetten we de scores van de stuurinformatie op de verschillende niveaus uiteen. BBV In het BBV is bepaald dat in de paragraaf Onderhoud kapitaalgoederen ten minste moet worden ingegaan op:  wegen, riolering, water, groen en gebouwen;  het voor deze kapitaalgoederen geldende beleidskader, de financiële gevolgen van die beleidskaders en de vertaling van de financiële gevolgen in ramingen voor onderhoud in de begroting. Financiële verordening In de financiële verordening (2018) heeft de raad van Leudal bepaald dat:  het college aan de raad ten minste eens in de vier jaar een onderhoudsplan openbare ruimte aanbiedt. Het plan geeft het kader weer voor het beoogde onderhoudsniveau, de planning van het onderhoud en de kosten van het onderhoud voor het openbaar groen, water, wegen, kunstwerken en straatmeubilair. De raad stelt het plan vast;  het college aan de raad ten minste eens in de vijf jaar een rioleringsplan aanbiedt. Het plan geeft het kader weer voor het beoogde onderhoudsniveau, de planning van het onderhoud, de uitbreiding van de riolering en de kosten van het onderhoud en de eventuele uitbreidingen. De raad stelt het plan vast;  het college aan de raad ten minste eens in de vier jaar een onderhoudsplan gebouwen aanbiedt.

Het plan bevat voorstellen voor het te plegen onderhoud en de bijbehorende kosten aan de gemeentelijke gebouwen. De raad stelt het plan vast. Bepalingen in Gemeenschappelijk Financieel Toezichtkader 2020 Voor het onderhoud aan kapitaalgoederen verwijzen we in deze paragraaf specifiek naar het gemeenschappelijk financieel toezichtkader 2020 waarin alle provincies gezamenlijk uitgangspunten hebben bepaald voor de begrotingen van gemeenten. Dit kader is met ingang van het begrotingsjaar 63

2020 geactualiseerd. De bepalingen rondom het onderhoud aan kapitaalgoederen zijn gewijzigd en zijn op onderdelen aangescherpt. Een bezuiniging op het regulier en groot onderhoud van kapitaalgoederen wordt alleen als reëel aangemerkt, als voldoende aannemelijk is gemaakt dat de verlaging van het kwaliteitsniveau van het onderhoud niet zal leiden tot achterstallig onderhoud, kapitaalvernietiging en/of onveilige situaties. Daarnaast zal actualisatie van het beheerplan, op basis van de door de raad vastgestelde verlaging van het kwaliteitsniveau, noodzakelijk zijn. De paragraaf onderhoud kapitaalgoederen is bij uitstek de plaats om inzicht te geven in de aanwezige en geldende beheerplannen. Daarbij kan aangegeven worden:  wat de geldende beheerplannen zijn;  of de beheerplannen recent zijn (wanneer vastgesteld, looptijd);  hoe de financiële vertaling in de begroting is;  of er wel of geen sprake is van achterstallig onderhoud. Een beheerplan dient ten minste elke vijf jaar geactualiseerd te worden. Deze vijf jaar moet worden gehanteerd als richtlijn waar gemotiveerd van kan worden afgeweken. Een gemotiveerde afwijking houdt in dat deze motivatie is geautoriseerd door de raad en verantwoord is in de paragraaf ‘Onderhoud kapitaalgoederen’.

Tussentijdse bijstelling van het beheerplan binnen de vijf jaar is verplicht als er een belangrijke afwijking is opgetreden in de staat van het onderhoud. In geval van achterstallig onderhoud dient er volgens het BBV een voorziening te worden gevormd. Deze voorziening kan gevoed worden met een onttrekking aan de algemene reserve, als deze daartoe de mogelijkheid biedt. De voorziening die hiervoor is genoemd (artikel 44 lid 1c BBV) moet altijd gevoed worden vanuit de exploitatie. Wanneer een gemeente over onvoldoende middelen beschikt om een voorziening te vormen, wordt het achterstallig onderhoud, daadwerkelijk en financieel, binnen een termijn van maximaal vier jaar ingelopen. Strategische visie In de strategische visie gaat Leudal in op onderwerpen die het onderhoud van kapitaalgoederen raken. De strategische visie wordt op korte termijn geactualiseerd en door de raad vastgesteld. In deze paragraaf gaan we niet verder in op de strategische visie van 2013. Coalitieakkoord 2018-2022 In het coalitieakkoord is een expliciete relatie met het gemeentelijk vastgoed gelegd. Er is beschreven dat Leudal veel accommodaties kent: gemeenschapshuizen en binnen- en buitensportaccommodaties. Ook wordt aangegeven dat de laatste jaren een achterstand is ontstaan in het onderhoud vanwege de bezuinigingen.

Vermeld is dat Leudal het principe hanteerde: ‘stenen voor de gemeente, exploitatie voor de gemeenschap en dat gezien de hoge kosten daarvan dit uitgangspunt niet meer haalbaar is. Deze coalitie zet in op het behoud van de accommodaties die een toekomstbestendige exploitatie willen en kunnen realiseren. Genoemd zijn maatregelen op het gebied van duurzaamheid. Accommodaties die niet toekomstbestendig blijken, doordat er te weinig behoefte aan is zullen niet meer ondersteunt worden en zullen mogelijk gesloten worden. Samenwerking van verenigingen zal gestimuleerd worden.

64

Accommodatiebeleid De raad heeft in februari 2020 de ‘Nota Accommodatiebeleid gemeente Leudal 2019’ vastgesteld. Voorafgaand aan dit beleid is de startnotitie accommodatiebeleid vastgesteld in juni 2019. Deze notitie bevat kaders en uitgangspunten die leidend zijn voor het accommodatiebeleid. In ieder dorp dienen de functies ontmoeten en zorg aanwezig te zijn. Voor overige functies wordt rekening gehouden met geografische spreiding, waarbij maatwerk per dorp noodzakelijk is. Daarnaast streeft Leudal naar toegankelijke en betaalbare accommodaties. Maatschappelijke organisaties zijn van en voor de gemeenschap. Leudal streeft ernaar om de accommodaties over te dragen aan een stichting, gebruiker of commerciële partij, waarbij de gemeenschap verantwoordelijk is voor het onderhoud. Er zijn vier hoofduitgangspunten geformuleerd. Verder zijn per dorp ontwikkelopgaven geformuleerd. Per dorp zijn acties beschreven, zoals het afstoten en slopen van accommodaties of het terugbrengen van de bijdrage in exploitatie van zwembaden, die structurele besparingen opleveren. Voor de toekomstbestendigheid van de accommodaties zijn drie pijlers bepaald: inhoud en functies (maatschappelijke functie en betekenis van de accommodatie), beheer (bestuurskracht en exploitatie) en gebouw (kwaliteit van de accommodatie en de multifunctionaliteit).

In het accommodatiebeleid is aangegeven dat geen onderhoud wordt gepleegd aan een gebouw als er een gebouw wordt afgestoten. De gemeente heeft aanvullend aangegeven dat noodzakelijk onderhoud altijd wordt uitgevoerd. In 2024 wordt het accommodatiebeleid geëvalueerd. In de memo zijn doelstellingen opgenomen. Uit de tabel met doelstellingen blijkt dat met name het aantal tennisbanen waarin Leudal investeert, zullen gaan afnemen. Ook is aangegeven dat Leudal aan de slag gaat met het vastgoedbeleid en het duurzaamheidsbeleid. Voor duurzaamheid is reeds een visie vastgesteld met doelstellingen: ‘Duurzaam Leudal 2030 . Voor de uitvoering van het duurzaamheidsprogramma is structureel een bedrag van € 50.000 geraamd in de begroting en meerjarenraming. Met ingang van de begroting 2020 is dit bedrag structureel verhoogd naar € 100.000. Taakstelling gemeentelijk vastgoed en taakstelling accommodaties Bij de vaststelling van de begroting 2015 in november 2014 is besloten om vastgoed af te stoten. In de kadernota 2017 is bepaald dat een ombuiging van € 1,6 miljoen gerealiseerd moet worden. In de begroting 2017 is besloten tot het verlagen van het onderhoudsniveau 4, afschrijvingstermijnen te verlengen en op leegstaande panden niet meer af te schrijven. In de brief over de toezichtvorm 2017 is aangegeven dat voorkomen moet worden dat lasten naar de toekomst worden verschoven.

De resterende taakstelling voor vastgoed bedraagt € 175.000 in 2021 en € 175.000 in 2022. Voor accommodaties bedraagt de taakstelling € 175.000 voor de afzonderlijke jaren 2021 tot en met 2024. In paragraaf 3.1 is ingegaan op de actuele stand van zaken medio juni 2021. Inhoud paragraaf In de paragraaf is een gecomprimeerde tabel opgenomen waarin de plannen zijn genoemd met het jaar van vaststelling door de raad, de frequentie van actualisering, het jaar waarin het nieuwe plan wordt vastgesteld, de financiële vertaling van de plannen en of er sprake is van achterstallig onderhoud. Uit de tabel blijkt dat bij geen enkel kapitaalgoed achterstallig onderhoud aanwezig is.

65

In de paragraaf is verwezen naar de eisen die het BBV stelt. In een tabel zijn de gemeentelijke kapitaalgoederen wegen, Gemeentelijk Rioleringsplan (GRP), Kunstwerken, Openbare verlichting, Groen en Gemeentelijke vastgoed genoemd. Per plan is inzicht gegeven in: jaar van vaststelling plan door raad, frequentie van actualisatie, jaar waarin volgende actualisatie is voorzien, of er een voorziening is gevormd, of het plan financieel is vertaald in de begroting en of er sprake is van achterstallig onderhoud. Uit de tabel blijkt dat er geen sprake is van achterstallig onderhoud bij de gemeentelijke kapitaalgoederen. In het coalitieakkoord daarentegen is aangegeven dat bij het gemeentelijk vastgoed achterstallig onderhoud is ontstaan. Deze achterstand is opgelopen als gevolg van de bezuinigingen die hebben plaatsgevonden. Leudal heeft aanvullend aangegeven dat in de kadernota 2018 en 2019 extra middelen beschikbaar zijn gesteld voor het onderhoud aan vastgoed. De achterstand is ingelopen. Leudal geeft aan op dit moment aan het minimale noodzakelijk onderhoud te voldoen. Meerjarenonderhoudsplannen gebouwen (2014) en actualisatie meerjarenonderhoudsplannen in 2021 Voor het onderhoud aan gebouwen werkt Leudal met de meerjarenonderhoudsplannen uit 2014 (‘Bremen’). Deze plannen zijn niet door de raad vastgesteld, maar zijn wel financieel vertaald in de begroting 2021 en meerjarenraming.

In deze rapporten is gekozen voor onderhoudsniveau 4 (volgens NEN) waarmee een bedrag van € 460.000 is gemoed. Voor de jaren 2023 en 2024 zijn deze bedragen genoemd in de paragraaf. Voor de jaren 2021 en 2022 is elk jaar een bedrag opgenomen van € 413.000 voor ‘onderhoud gebouwen groot’. In de paragraaf zijn naast ‘onderhoud gebouwen groot’ ook bedragen opgenomen voor ‘herijking MJOP’ en MJOP kaders 2019-2022’. In totaliteit is voor het onderhoud aan gebouwen afgerond € 1,760 miljoen opgenomen in 2021 oplopend naar € 1,810 miljoen in 2022. Vanaf 2023 is voor het onderhoud een bedrag van € 1,7 miljoen geraamd. De gemeente heeft aanvullend toegelicht dat het laatstgenoemd bedrag overeenkomt met de oorspronkelijke plannen van 2014. Op dit moment vindt actualisatie van onderhoudsplannen voor gebouwen plaats. De actuele onderhoudstoestand van de gebouwen wordt op dit moment in beeld gebracht. Leudal gaat werken met een onderhoudsvoorziening groot onderhoud. De raad zal uiterlijk in het derde kwartaal de Meerjarenonderhoudsplannen vaststellen, het kwaliteitsniveau bepalen zodat financiële vertaling plaatsvindt in de begroting 2022 en meerjarenraming. We benadrukken het belang van het blijven werken met actuele beheerplannen en het hierin kiezen van een niveau waarbij geen kapitaalvernietiging optreedt.

Leudal heeft aangegeven dat naar ver Wegen en Groen Het Beheerplan groen en wegen 2019-2022 is door de vastgesteld in september 2018. De raad heeft voor beide kapitaalgoederen gekozen voor kwaliteitsniveau B. Op 25 juni 2019 heeft de raad een aanvullend besluit genomen voor het wegen- en groenonderhoud en de bijbehorende vervangingsinvesteringen. Voor wegen blijft het kwaliteitsniveau B, voor groen is eveneens kwaliteitsniveau B bepaald, met uitzondering van de buitenwegen waaraan kwaliteitsniveau C is toegekend. Bij de vaststelling van de begroting 2021 in november 2020 is het kwaliteitsniveau van groen voor het buitengebied weer teruggebracht naar kwaliteitsniveau B. Leudal geeft aan dat er bij wegen en groen geen sprake is van achterstallig onderhoud. Voor vervangingsinvesteringen heeft Leudal bedragen vermeld in het raadsvoorstel van 25 juni 2019. De gemeente heeft de verschillen in bedragen in de paragraaf en de afzonderlijke plannen toegelicht. We vragen aandacht om in de toekomst in de paragraaf te verwijzen naar de (aanvullende) besluiten van de gekozen kwaliteitsniveaus en de besluiten over vervangingsinvesteringen. 66

Voor wegen worden in 10-jaren tranches investeringsbedragen beschikbaar gesteld. De piek komt over 30-50 jaar. Voor de jaren 2020-2030 is jaarlijks een bedrag van € 1,4 miljoen nodig voor de vervanging van wegen. Dit loopt op naar € 2,7 miljoen voor de periode 2030-2040 en € 4 miljoen voor de periode 2040-2050. Voor groen is in de periode 2020-2030 jaarlijks een bedrag nodig van € 138.000. Ook voor groen is de piek in de jaren € 2030-2050. In de jaren 2030-2040 is een bedrag nodig van € 171.000 en voor de jaren 2040-2050 is € 305.000 nodig. Op basis van de beschikbare gegevens is niet na te gaan of plan vertaald is. We bevelen aan om in de paragraaf in te gaan als en in hoeverre wordt afgeweken van het plan. Voor wegen is er een dekkingsreserve infrastructuur beschikbaar. Deze heeft een omvang van € 2,8 miljoen per 1-1-2021 oplopend naar 2,3 miljoen per 1-1-2023. Gemeentelijke rioleringsplan 2017-2021 Het onderhoud aan riolering vindt plaats op basis van het Gemeentelijk Rioleringsplan 2017-2021 dat in 2016 door de raad is vastgesteld. Het GRP betreft een Verbreed Rioleringsplan waarin het traditionele GRP is uitgebreid met de grondwater- en hemelwatertaken. Leudal neemt deel in een Samenwerkingsverband Limburgse Peelen.

Leudal werkt hierin samen met de gemeenten Echt-Susteren, Maasgouw, Nederweert, Roerdalen, Roermond, Peel en Maas, Weert, de Waterschap Limburg, Waterschapsbedrijf Limburg en Waterleidingmaatschappijen. In het Waterketenplan Limburgse Peelen 2017-2021 zijn gezamenlijke uitgangspunten en actie opgenomen. Leudal heeft in het raadsvoorstel bij het GRP aangegeven dat een andere vervangingsstrategie wordt gehanteerd dan de andere deelnemende Limburgse gemeenten. Aangegeven is het riool over het algemeen in goede staat verkeert. De vervangingsinvesteringen zijn voor een deel naar de toekomst geschoven. Het vervangingsbudget is lager. Dat geldt ook voor pompen en gemalen. Bij de vaststelling van het GRP is aanvullend besloten tot een tarief van € 282,51, ook voor 2021. In de begroting 2021 is eveneens besloten tot dit tarief. Jaarlijks is in de begroting 2021-2024 een bedrag opgenomen van € 966.000 voor Vrijvervalrioleringen. Deze investeringen worden afgeschreven met een termijn van 50 jaar. Voor gemalen zijn eveneens jaarlijkse investeringen opgenomen van jaarlijks € 101.000 aflopend naar € 60.000 in 2024. Openbare verlichting Het plan van openbare verlichting 2018-2022 is door de raad vastgesteld in december 2017. Leudal heeft een reserve openbare verlichting beschikbaar voor het onderhoud aan verlichting. Deze is in 2016 ingesteld.

De reserve is in 2016 gevormd als gevolg van een opmerking van de accountant dat het niet meer is toegestaan om energiekosten en reguliere onderhoudskosten uit een voorziening te dekken. Uit de voorziening is in 2016 een bedrag van € 539.000 gehaald en toegevoegd aan de instelde reserve openbare verlichting. In het raadsvoorstel behorend bij plan is ingegaan op de energiekosten, onderhoudskosten en de vervangingskosten. Uit het raadsvoorstel blijkt dat in de begroting 2018 meer energiekosten, meer onderhoudskosten en meer vervangingskosten zijn opgenomen dat volgens het plan is becijferd. Voor de vervangingsinvesteringen haalt Leudal in de jaren 2018 tot en met 2022 een bedrag uit de reserve Essent. De bedragen zijn respectievelijk € 218.000 in 2018, € 211.500 in 2019, € 218.000 in

67

2020, € 203.000 in 2021 en € 204.000 in 2022. Deze bedragen zijn de bedragen zie nodig zijn voor de investeringen, niet de afschrijvingsbedragen. De bestemmingsreserve Openbare Verlichting heeft een omvang van € 1,7 miljoen per 1-1-2021 en loopt op naar € 2,2 miljoen per 1-1-2024. Aanvullend is in 2019 besloten om in de jaren 2019 tot en met 2022 een bedrag uit de reserve Essent te halen ten behoeve van vervangingsinvesteringen. Bij alle kapitaalgoederen zit de vervanging in de exploitatie. Alleen bij openbare verlichting is dit nog niet het geval. In de paragraaf is aangegeven dat geen sprake is van achterstallig onderhoud. Civieltechnische kunstwerken De raad heeft in 2016 het beheerplan civieltechnische kunstwerken 2017-2021 vastgesteld. Het plan omvat het onderhoud aan bruggen/duikerbruggen. In begroting en meerjarenraming is jaarlijks een bedrag van € 94.000 opgenomen voor het onderhoud. In de paragraaf is aangegeven dat geen sprake is van achterstallig onderhoud. Conclusie paragraaf onderhoud kapitaalgoederen In de paragraaf is voor alle kapitaalgoederen aangegeven dat de plannen financieel zijn vertaald en er geen achterstallig onderhoud is. Na een samenvattende tabel komt in de paragraaf elk kapitaalgoed afzonderlijk aan bod.

Per plan is een onderscheid gemaakt in bedrag voor regulier onderhoud en het bedrag dat aan vervangingsinvesteringen is opgenomen voor de afzonderlijke jaren 2021-2024. Het onderhoud aan kapitaalgoederen komt in het coalitieakkoord expliciet naar voren. In het accommodatiebeleid zijn ontwikkelopgaven voor de gemeentelijke accommodaties beschreven. Het onderhoud aan gemeentelijke gebouwen wordt op dit moment geactualiseerd. We benadrukken het belang ervan en om de plannen financieel te vertalen uiterlijk in de begroting 2022 en meerjarenraming 2023-2025 of in een 1e begrotingswijziging 2022 bij de vaststelling van de begroting 2022. Leudal gaat geen onderhoud plegen aan gebouwen die worden afgestoten. Risico is dat er achterstallig onderhoud ontstaat. Als er nog een boekwaarde rust op de af te stoten panden, dient rekening te worden gehouden met afwaardering van de panden. Indien sprake is van een duurzame waardevermindering als gevolg van bestemmingswijziging (zoals leegstand), dient het verlies direct te worden genomen. Indien een gebouw is bestemd voor de verkoop, dient afwaardering plaats te vinden als de marktwaarde lager is dan de boekwaarde. In programma 2.3 Voorzieningen is een relatie gelegd met de maatschappelijke voorzieningen en accommodaties. Leudal scoort met de stuurinformatie op strategisch niveau gemiddeld voldoende.