Provinciaal Financieel verdiepingsonderzoek
Tekst van het document
26
Intussen ligt er een rapport van een ambtelijke werkgroep van het Rijk, de VNG en het IPO met een evaluatie van de werking van de normeringssystematiek in de laatste kabinetsperiode. Het rapport bevat geen advies, welke normeringssystematiek na 2021 moet worden gekozen. Het gaat daarbij om de vraag wat belangrijk(er) is: een stabiel accres of een accres, dat de ontwikkeling van de rijksuitgaven strak volgt. De ervaringen van de gemeenten in de laatste jaren spelen daarbij een rol. Door een achterblijvende uitvoering van de rijksbegroting is het accres van het lopende jaar regelmatig naar beneden bijgesteld, tot ongenoegen van de gemeenten. Door de bevriezing van het accres in 2020 en 2021 speelt nu ook de vraag hoe de normeringssystematiek weer in werking wordt gesteld. Op welk niveau wordt ingestapt? COVID-19-pandemie De COVID-19-pandemie zorgt er ook voor dat de gemeente op tal van terreinen extra lasten heeft en op andere gebieden juist baten misloopt. Het Rijk heeft tot nu toe in vier compensatiepakketten voor gemeenten hier geld voor beschikbaar gesteld. De pandemie heeft duidelijk gemaakt dat moeilijk te voorspellen is, hoe de pandemie zich ontwikkelt, welke maatregelen gelden en wat de gevolgen voor de gemeenten zijn. Veel gemeenten gaan er op basis van de ervaringen tot nu toe vanuit dat de financiële gevolgen van de pandemie voor de gemeenten beperkt zijn.
De compensatie van het Rijk dekt redelijk de extra lasten en het verlies aan baten. In hoeverre er sprake zal zijn van structurele gevolgen door een langdurige economische terugslag, is nog moeilijk te zeggen. De economische verwachtingen voor de jaren na de pandemie veranderen nog snel en zijn soms positief en dan weer somber. Leudal houdt in de meerjarenbegroting 2021-2024 geen rekening met budgettaire gevolgen van de COVID-19-pandemie. Duurzaamheid Leudal zet in op duurzaamheid binnen Limburg. De gemeente wil haar bijdrage hierin uitbreiden. Gemeentelijk eigendom wordt zo veel als mogelijk verduurzaamd. Verder worden duurzaamheidsinitiatieven die voortkomen uit de samenleving ondersteunt door de gemeente door regelgeving te beperken, door kennis beschikbaar te stellen, door subsidies te verstrekken of door fiscale regelingen te gebruiken. Energiebesparende maatregelen en het opwekken van zonne,- en windenergie zal de komende jaren verder geïnventariseerd worden. Leudal streeft daarbij zo veel mogelijk naar initiatieven waarbij burgers actief kunnen participeren in de verduurzaming van hun directe omgeving (bijv. in coöperatieve vorm). Financiële effecten uit de paragrafen In de zeven paragrafen van hoofdstuk 4 hebben we de zeven verplichte paragrafen uit het BBV onderzocht.
In de zeven BBV-paragrafen komen onderwerpen aan de orde die dwars door de hele begroting en meerjarenraming financiële gevolgen kunnen hebben. Aan het begin van elke paragraaf van hoofdstuk 4 hebben we met gezichtjes aangegeven hoe wij de financiële gevolgen van de onderwerpen die in die paragraaf aan de orde komen, voor de begroting en meerjarenraming zien. In tabel 3.1.3 zijn die beoordelingen in de vorm van gezichtjes bij elkaar gebracht.
27
Tabel 3.1.3 Financiële effecten uit de paragrafen Paragraaf Lokale heffingen Weerstandsvermogen en risicobeheersing Onderhoud kapitaalgoederen Financiering Bedrijfsvoering Verbonden partijen Grondbeleid
Begroting
Meerjarenraming
Betekenis symbolen en afkortingen: = positief, = neutraal; = negatief. Uit de tabel blijkt dat de effecten van de paragrafen voor de begroting vijf keer met een positief gezicht zijn aangeduid, één keer met een neutraal gezicht en één keer negatief gezicht. De negatieve uitkomst bij weerstandsvermogen komt naar voren in paragraaf 4.2. In de begroting 2021 is de weerstandscapaciteit niet voldoende om de risico’s te dekken. In de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing blikt Leudal vooruit naar de 2e raadsrapportage 2020. De weerstandscapaciteit neemt toe als gevolg van een toevoeging van € 1,4 miljoen aan de algemene reserve. Voor de meerjarenraming is de uitslag één keer een positief gezichtje en zes keer een neutraal gezichtje Het inzicht in meerjarige informatie in de paragraaf kan op onderdelen worden verbeterd. Jaarrekeningen We vinden het belangrijk om terug te kijken naar behaalde rekeningresultaten. Negatieve rekeningresultaten kunnen een indicator zijn voor een financiële probleemsituatie. Daarom kijken we naar de wijze hoe tekorten tot stand zijn gekomen en of sprake is van een structureel tekort. In de navolgende tabel worden de door de raad vastgestelde jaarrekeningresultaten gepresenteerd. Tabel 3.1.4 Terugblik jaarrekeningresultaten 2015-2019 (bedragen * € 1.000) Jaar R2016 R2017 R2018 R2019 Concept R 2020 Jaarrekeningresultaat
693
1.510
1.480
-868
3.421
Uit de tabel blijkt dat Leudal in de jaarrekening 2020 een tekort heeft. Belangrijkste oorzaak van het tekort is de uitvoering van het sociaal domein. Samenvattende conclusie met betrekking tot het financiële beeld 2021-2024 van Leudal In deze paragraaf hebben we uitgebreid gekeken naar het financiële beeld van de begroting 2021 en meerjarenraming 2022-2024 van Leudal. Te zien is dat Leudal door ontwikkelingen, die alle of bijna alle gemeenten raken, in financiële problemen is gekomen. De lasten voor de gemeentelijke taken nemen toe, de baten blijven achter hetgeen leidt tot tekorten. De invulling van de taakstellingen, waarbij de taakstelling voor het sociaal domein de grootste is, zullen moeten leiden tot een nieuw structureel en reëel evenwicht vanaf het begrotingsjaar 2023. 28
Landelijk zijn er inhoudelijke uitdagingen om te komen tot een goed functionerend stelsel voor kinderen en jongeren. In de meicirculaire zal een extra incidentele bijdrage van het Rijk voor het jaar 2021 beschikbaar worden gesteld van € 613 miljoen. Op dit moment is nog niet bekend welke bedrag Leudal zal ontvangen. Voor gebouwen zijn onderhoudsplannen in ontwikkeling. De gemeente heeft aangegeven dat bij vaststelling van de begroting 2022 de nieuwe Meerjaren onderhoudsplannen financieel vertaald worden in de begroting 2022 en meerjarenraming 2023-2025. De invulling van de taakstellingen, waarbij de taakstelling voor het Sociaal Domein de grootste is, zullen moeten leiden tot een structureel en reëel evenwicht vanaf het begrotingsjaar 2023. Als de taakstellingen niet realiseerbaar zijn, zal de gemeente alternatieve maatregelen moeten treffen om structureel en reëel evenwicht te bereiken in de jaren 2023 en 2024. De begroting 2022 en meerjarenraming 2023-2025 moet met de gekozen aanpak in 2023 weer een structureel en reëel evenwicht hebben bereikt, waarbij de structurele lasten gedekt worden met structurele baten en het gebouwenplan financieel is vertaald. Naast de inzet van de gemeente zelf zal dat in belangrijke mate afhankelijk zijn van allerlei macroontwikkelingen.
Te denken valt aan het verloop van de COVID-19-pandemie, het nieuwe verdeelmodel voor het gemeentefonds, extra middelen in het gemeentefonds en de economische situatie Indicatoren voor evenwicht Al eerder hebben wij het structurele evenwicht als een belangrijke factor in onze analyses genoemd. Wij gaan hier nog verder op in. Ons toezicht kent een belangrijke indicator voor evenwicht: - structureel en reëel evenwicht voor het begrotingsjaar en de meerjarenraming. Structureel en reëel evenwicht voor het begrotingsjaar Structureel en reëel evenwicht is in de huidige Gemeentewet / Gemeenschappelijk Toezichtkader 2020 het geldende beoordelingscriterium. Met structureel evenwicht bedoelen wij de situatie waarin: - ten minste alle structurele lasten worden gedekt door structurele baten en - incidentele lasten kunnen worden gedekt door incidentele baten (waaronder onttrekkingen aan de algemene reserve). Met het criterium reëel evenwicht beoordelen wij ook de kwaliteit van de begroting en meerjarenraming. Dit houdt in dat gekeken wordt naar het realiteitsgehalte en de volledigheid van de geraamde baten en lasten. Bij de beoordeling van de realiteit en de volledigheid van de ramingen zijn in beginsel ook alle risico’s die het structurele evenwicht in gevaar kunnen brengen relevant voor ons.
Of de ramingen reëel zijn, toetsen wij verder onder meer aan de hand van de paragrafen en de uiteenzetting van de financiële positie. Op basis van deze beoordeling kunnen wij voor de bepaling van het structureel en reëel evenwicht het door de gemeente geraamde en gepresenteerde resultaat, zowel voor de begroting als voor de meerjarenraming, corrigeren. Uit onze analyse blijkt, dat Leudal niet aan deze voorwaarde voldoet in begrotingsjaar 2021. Structureel en reëel evenwicht voor het begrotingsjaar Beoordeling: onvoldoende
29
Structureel en reëel evenwicht voor de meerjarenraming Met dit structureel en reëel evenwicht bedoelen wij de situatie waarin alle jaren van de meerjarenraming structureel en reëel in evenwicht zijn. Uit onze analyses blijkt, dat deze situatie in Leudal, net als het begrotingsjaar 2021, niet geldt voor het jaar 2022. Voor de jaren 2023 en 2024 is wel structureel en reëel evenwicht geraamd. Ondanks dat voor 2022 nog sprake is van een structureel en reëel tekort, geven we de gemeente een voldoende als kwalificering. Leudal zit in een intensief traject om de tekorten in het sociaal domein terug te dringen. Van belang is dat de taakstellingen gerealiseerd gaan worden in de lopende meerjarenraming. Structureel en reëel evenwicht voor de meerjarenraming Beoordeling: voldoende Stuurinformatie We bekijken of de raad goede stuurinformatie heeft bij de begroting. Voor de strategische stuurinformatie gaat het dan om de beschikbaarheid van een duidelijk en actueel kader met de visie van de raad, de relatie daarmee in de begroting, het inzicht geven in de begroting in ontwikkelingen en de toetsbaarheid van de programma’s in de begroting. De scores uit het onderzoek laten zien dat de strategische stuurinformatie op een voldoende niveau zit. De nieuwe strategische visie is op dit moment nog in ontwikkeling.
Voor de tactische stuurinformatie kijken we naar de toepassing van de regels voor de p-&c-producten en –processen in het BBV en de financiële verordening. Gemiddeld is de tactische stuurinformatie van goed niveau. Er zijn wel aanbevelingen om de stuurinformatie op tactisch niveau te verbeteren. In paragraaf 3.4 en in de afzonderlijke paragrafen zijn aanbevelingen openomen. Bij de operationele stuurinformatie kijken we of de begroting een volledig, actueel en begrijpelijk beeld schetst. Ook de operationele stuurinformatie is gemiddeld goed.
30
3.2.
Analyse vermogen
Onderzoek
Begroting
Meerjaren-
Strategisch
Tactisch
Operationeel
raming Vermogen
Algemeen
Ontwikkeling
oordeel Voldoende
Goed
Goed
Conclusie Reserves en voorzieningen maken onderdeel uit van respectievelijk het eigen en vreemd vermogen. Beleidsuitgangspunten voor reserves en voorzieningen zijn vastgelegd in de nota Reserves en voorzieningen (2019), die voor de onderdelen reserves en voorzieningen een actualisatie is van de nota reserves, voorzieningen en risicomanagement (2014). Ook in de nieuwe nota is een relatie gelegd met het weerstandsvermogen. De beleidsuitgangspunten voor weerstandsvermogen en risicobeheersing zijn gedateerd. Actualisatie is in 2021 voorzien. In paragraaf 4.2 staan we hier separaat bij stil. Leudal voldoet aan de eisen die het BBV stelt ten aanzien van reserves en voorzieningen. Op enkele onderdelen zijn verbeteringen mogelijk om de transparantie voor de raad en derden te vergroten. Ook aan de specifieke eisen in de financiële verordening (2018) is voldaan. Het totaal aan reserves en voorzieningen laat in de periode 2016-2019, op rekeningbasis, een dalend verloop zien. In de begroting 2021 is eenzelfde tendens te zien voor het begrotingsjaar en de meerjarenraming. Vanaf het begrotingsjaar 2023 laat de algemene reserve een gelijk verloop zien en is de omvang € 4,1 miljoen. In de begroting 2020 is een fors beslag gelegd op de algemene reserve vanwege tekorten in het sociaal domein en ter dekking van de begrotingstekorten in de jaren 2020, 2021 en 2022.
De gepresenteerde afname in de jaren 2021 en 2022 is het gevolg van de besluitvorming over de begroting 2020. Ook in de begroting 2021 sluiten de jaren 2021 en 2022 met tekorten. In de begroting 2021 zijn voor deze tekorten geen dekkingsmiddelen aangewezen. Wel is er bij de besluitvorming van de 2e raadsrapportage 2020 een bedrag van € 1,4 miljoen aan de algemene reserve toegevoegd. In de stand van € 6,3 miljoen per 1 januari 2021 is met dit bedrag nog geen rekening gehouden. Indien uiteindelijk wordt besloten om de tekorten in 2021 en 2022 te dekken uit de algemene reserve als algehele achtervang, zal de algemene reserve echter verder afnemen. Uit paragraaf 4.2 blijkt dat de weerstandsratio op basis van de begroting 2021 niet voldoet aan de eigen norm en < 1 is. Dat betekent dat de algemene reserve niet voldoende is om alle aanwezige risico’s te dekken. Leudal heeft aangegeven dat de ratio toeneemt in de jaarrekening 2020. De raad heeft geen minimale omvang van de algemene reserve vastgesteld. De raad is hiertoe niet verplicht, maar we geven wel in overweging om een minimale norm vast te stellen. Op basis van onze analyse de volgende aanbevelingen voeg incidentele meevallers toe te voegen aan de algemene reserve om de weerstandscapaciteit verder te vergroten; overweeg om een minimale omvang van de algemene te reserve vast te stellen.
31
Waarom onderzoek naar vermogen? Het vermogen heeft bij gemeenten een andere rol dan bij bedrijven. Bedrijven streven naar vermogensvergroting met als doel: continuïteit waarborgen. Via de exploitatie trachten zij inkomsten te verwerven. Het accent ligt daardoor op het vermogen/de balans. Voor gemeenten is, vanwege het inkomensbestedend karakter voor realisatie van maatschappelijke doelen, de exploitatie het belangrijkste. Het vermogen is secundair. Toch is een juist inzicht in de gemeentelijke vermogenspositie belangrijk om de financiële positie te kunnen beoordelen. Hoe gaat de gemeente Leudal om met haar reserves en voorzieningen? Beschikt zij over voldoende weerstandscapaciteit om eventuele tegenvallers op te vangen? Onderzoek en bevindingen In deze paragraaf kijken we naar het beleid van de gemeente met betrekking tot reserves en voorzieningen en de omvang van de reserves en voorzieningen over een wat langere periode. Voorzieningen behoren tot het vreemd vermogen, maar zijn wel een eigen financieringsmiddel en worden daarom hier samen met de reserves, het eigen vermogen van de gemeente, bekeken. We blikken terug en kijken vooruit. Allereerst vermelden wij een aantal functies van reserves en voorzieningen. Deze functies zijn: de bufferfunctie.
Vooral een reserve zonder bestemming kan gebruikt worden om tegenvallers op te vangen zonder dat daarvoor gelijk een bezuiniging hoeft te worden aangebracht. De bufferfunctie is van belang voor het weerstandsvermogen van de gemeente. Daarbij kijken we welke weerstandscapaciteit beschikbaar is om risico’s op te vangen. De algemene reserve is de meest beschikbare weerstandscapaciteit, omdat aan het geld in de algemene reserve nog geen enkele bestemming is gegeven; de bestedingsfunctie. Door vooraf te sparen voor een bepaalde, grote uitgaaf is zo’n incidentele uitgaaf mogelijk zonder dat de begroting daardoor uit het evenwicht raakt; de financierings- en inkomensfunctie. De gelden in de reserves en voorzieningen staan in de regel niet op de bank als ‘spaarpotjes’, maar worden primair bij de gemeente gebruikt om de investeringen te financieren: de financieringsfunctie. Het voordeel hiervan is dat de gemeente bij de financiering van haar investeringen geen gevolgen ondervindt van schommelingen in de rentestand op de (gelden) kapitaalmarkt. De begroting is hierdoor minder gevoelig voor renteschommelingen. De inkomensfunctie ontstaat doordat met reserves en voorzieningen rentelasten worden vermeden; de verplichtingenfunctie. Deze functie geldt voor voorzieningen.
De gemeente moet een voorziening vormen, omdat ze een verplichting is aangegaan, waarvoor ze een toereikend bedrag opzij moet zetten; de egalisatiefunctie. Met een reserve en voorziening kunnen schommelingen van jaar op jaar van lasten en baten, in de exploitatie worden gladgestreken. Tarieven of het resultaat worden zo geëgaliseerd. De wet- en regelgeving stelt eisen aan reserves en voorzieningen. We zetten dit hierna uiteen waarna we ingaan op de specifieke kaders die de raad van Leudal heeft gesteld ten aanzien van reserves en voorzieningen.
32
Wettelijke eisen BBV De landelijke kaderstelling voor reserves en voorzieningen is vastgelegd in het BBV. In het BBV is bepaald wanneer sprake is van een reserve en wanneer van een voorziening. Verder is geregeld welk soort reserves en welk soort voorzieningen mogelijk zijn. Over de omvang is echter voor reserves niets geregeld. Voorzieningen moeten de omvang hebben die overeenkomt met de verplichting, waarvoor de voorziening is gevormd. Aan voorzieningen mag dan ook geen rente worden toegevoegd, tenzij het een voorziening tegen contante waarde is. In het BBV is verder geregeld dat in de begroting een (meer)jarig overzicht moet zijn opgenomen met de stand en het gespecificeerde verloop van de reserves en voorzieningen. In de begroting zijn totaaloverzichten opgenomen van zowel de standen van de reserves als de voorzieningen. In beide overzichten is de stand per 31 december weergegeven. Omdat in de begroting de begrote cijfers zijn opgenomen, wijzen wij u erop om de standen dan ook per 1 januari op te nemen. Na het totaaloverzicht van de reserves en het totaaloverzicht van de voorzieningen zijn alle reserves en voorzieningen in een separaat overzicht opgenomen. In de overzichten is per reserve en per voorziening het gespecifieerde verloop cijfermatig weergegeven (toevoegingen en onttrekkingen) en is wel de stand per 1 januari opgenomen.
Er ontbreekt in de begroting een separaat overzicht van de structurele toevoegingen en onttrekkingen aan reserves, waarbij de afzonderlijke reserves aan bod komen, aangevuld met een toelichting. In paragraaf 3.4 is hierbij stilgestaan. In de brief met aandachtspunten voor de begroting 2022 is hier ook bij stilgestaan. Leudal voldoet met de informatie over reserves en voorzieningen in ruime aan de eisen die de wetgever stelt in het BBV. Net als in het BBV is ook in het gemeenschappelijk toezichtkader 2020 niets bepaald over de omvang van reserves. In het toezichtkader gaan we er wel vanuit dat de raad beleid rond het weerstandsvermogen heeft bepaald en dat de gemeente een werkend systeem van risicomanagement heeft. Daarmee bepaalt elke gemeente voor haar eigen situatie hoe groot de beschikbare weerstandscapaciteit moet zijn. De (incidentele) beschikbare weerstandscapaciteit bestaat meestal geheel of grotendeels uit de algemene reserve. Indirect zegt het toezichtkader dus wel iets over de omvang van de algemene reserve, maar dat is geheel afhankelijk van het risicoprofiel van de gemeente. In paragraaf 4.2 kijken we naar het weerstandsvermogen van Leudal. Financiële verordening In de financiële verordening 2018 zijn de kaders ten aanzien van reserves verder aangescherpt.
Vermeld is dat het college een nota reserves en voorzieningen ter behandeling en ter vaststelling aan de raad aanbiedt. In de nota dient in te worden gegaan op de vorming en de besteding van reserves en voorzieningen. Eénmaal per raadsperiode dient de nota geëvalueerd te worden en waar nodig te worden herzien. Voor instellingen van een nieuwe reserve dient minimaal in te worden gegaan op: het specifieke doel, de voeding van de reserve, de maximale hoogte en de maximale looptijd van de reserve. Tot slot is bepaald dat wanneer een bestemmingsreserve voor een investeringsvoornemen binnen de aangegeven maximale looptijd niet heeft geleid tot een investering, de bestemmingsreserve vrijvalt en wordt toegevoegd aan de algemene reserve. Wij zien dat Leudal de financiële verordening goed naleeft. De nota reserves en voorzieningen is in 2019 geactualiseerd en ter behandeling aan de raad voorgelegd. Voor het onderdeel weerstandsvermogen heeft voor geen volledige actualisatie plaatsgevonden. In paragraaf 4.2 staan we hier nader bij stil. 33
Nota reserves en voorzieningen 2019 Door de actualisering van de nota reserves en voorzieningen zijn actuele, specifieke beleidsuitgangspunten voor reserves en voorzieningen bepaald. In de nota is ingegaan op het doel, de vorming en de besteding van de diverse reserves en voorzieningen. Bij de vorming van een bestemmingsreserve of een voorziening dienen criteria te worden gehanteerd. Leudal verwijst hierbij naar de voorschriften, het BBV, dat in acht dient te worden genomen. Ook zijn aanvullende uitgangspunten/spelregels voor de instelling van een reserve bepaald. Leudal volgt het advies op van de commissie BBV om met ingang van het begrotingsjaar 2020 geen rente meer toe te voegen aan de reserves om de exploitatie niet onnodig te belasten. In de nota reserves en voorzieningen is een directe relatie gelegd met het weerstandsvermogen. Er is een separate alinea gewijd aan het weerstandsvermogen, de onderdelen die hiertoe behoren en er is verwezen naar de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing van de begroting. De algemene reserve is het belangrijkste onderdeel van de weerstandscapaciteit. Leudal heeft geen minimale norm voor de algemene reserve gesteld. Voor het weerstandsvermogen is in de nota ingegaan op een ideale bandbreedte (zie paragraaf 4.2). Bij de actualisering van de nota is een aantal reserves opgeheven.
Hierdoor is een bedrag van € 1,5 miljoen aan de algemene reserve toegevoegd om het weerstandsvermogen aan te vullen. In aanvulling op de nota reserves en voorzieningen heeft de raad op 11 februari 2020 besloten tot vorming van de Reserve Vastgoed. Hier staan we later in de paragraaf bij stil. Coalitieakkoord In het coalitieakkoord heeft de coalitie aangegeven het belangrijk te vinden om over een sterke buffer te beschikken: ‘het weerstandsvermogen moet dan ook tegen een stootje kunnen.’ Investeringen lange termijn Bij inzet van reserves voor investeringen, ook op de lange termijn, dient rekening te worden gehouden met de vervanging van de investeringen. Dit om te voorkomen dat bij de vervanging geen rekening is gehouden met kapitaallasten. Leudal heeft in het verleden aangegeven dat de reserve Essentgelden beschikbaar is om investeringen te doen die nodig zijn voor vervangingsinvesteringen. Het overhevelen uit de reserve Essentgelden voor vervangingsinvesteringen heeft voor het laatst plaatsgevonden voor Openbare Verlichting voor de jaren 2019-2022. Wij beoordelen de stuurinformatie op strategisch niveau gemiddeld voldoende. Op tactisch en operationeel niveaus scoort Leudal gemiddeld goed.
Verloop vermogen, terugblik en vooruitblik In de volgende alinea’s kijken we terug op het verloop van de reserves en voorzieningen in de periode 2016-2019 en blikken we vooruit op basis van de gegevens in de begroting 2021 en meerjarenraming.
34
Stand en verloop reserves en voorzieningen jaarrekeningen 2016-2019 In tabel 3.2.1 kijken we terug naar de stand van de algemene reserve, de bestemmingsreserves en de voorzieningen. In deze tabel zijn de rekeningcijfers in beeld gebracht per 31 december voor de jaren 2016 tot en met 2019. Na de tabel lichten wij de cijfers op hoofdlijnen toe. De jaarrekening 2020 is tijdens de samenstelling van dit onderzoek nog niet door de raad vastgesteld. We nemen in de tabel de conceptstanden van de reserves en voorzieningen op, maar in de analyse onder de tabel hebben we uitsluitend de definitieve cijfers meegenomen over de periode 2016-2019. Tabel 3.2.1 Terugblik reserves en voorzieningen 2021-2024, stand per 31-12 (bedragen * € 1.000) Jaar R2016 R2017 R2018 R2019 Conc. R 2020 Algemene reserve 5.497 5.798 5.147 9.166 9.535 Resultaat 694 1.511 1.480 -868 3.421 Bestemmingsreserves 68.260 63.699 62.185 55.104 54.348 waarvan dekkingsreserves
15.677
17.395
18.153
17.094
17.388
waarvan reserve
2.769
2.252
2.349
2.221
2.234
4.149 78.600
4.250 75.258
4.186 72.998
4.079 67.481
4.168 71.472
grondexploitatie
Voorzieningen Totaal
Het verloop van reserves en voorzieningen op rekeningbasis 2016-2019 laat het volgende zien: de algemene reserve laat een fluctuerend verloop zien. De algemene reserve laat in 2017 een stijging zien ten opzichte van 2016. Bij de vaststelling van de begroting 2017 is een bedrag van € 1,4 miljoen onttrokken aan de algemene reserve, als gevolg van afroming van de weerstandsratio. De hoogte van de algemene reserve is in de jaarrekening 2017, ondanks een forse onttrekking, per saldo toegenomen als gevolg van toevoegingen die gedurende het begrotingsjaar 2017 hebben plaatsgevonden, waaronder het resultaat van de 2e raadsrapportage 2017. Ook een deel van het jaarrekeningresultaat 2016 is toegevoegd aan de algemene reserve. De algemene reserve neemt in 2018 ten opzichte van 2017 af. Hier liggen een aantal mutaties aan ten grondslag. De 2e raadsrapportage liet onder meer een tekort zien van ruim € 535.000. In 2019 is de algemene reserve aanzienlijk toegenomen ten opzichte van 2018 als gevolg van bestemming van het rekeningsaldo 2018 en het opheffen van de reserve 3D; het jaarrekeningtekort 2019 is het gevolg van het tekort in het Sociaal Domein (Jeugd - € 1,3 miljoen en WMO - € 738.000); de bestemmingsreserves laten een dalend verloop zien. In 2019 is de daling groter dan de jaren ervoor.
De bestemmingsreserve 3D is opgeheven en overgeheveld naar de algemene reserve; van de totale bestemmingsreserves is in de jaarrekening 2016 23,0% gevormd om kapitaallasten van gedane investeringen te dekken. In de jaarrekening 2019 is het aandeel van de dekkingsreserves toegenomen tot 31,0%; de voorzieningen laten jaarlijks een dalend verloop zien. Verloop reserves en voorzieningen begroting 2021 en meerjarenraming 2022-2024 In tabel 3.2.2 zijn de begrotingscijfers per 1 januari voor de periode 2021-2024 in beeld gebracht. Na de gepresenteerde tabel volgt ook een korte analyse van de cijfers.
35
Tabel 3.2.2 Reserves en voorzieningen 2021-2024, stand per 1-1 (bedragen * € 1.000) Jaar B2021 B2022 B2023 Algemene reserve 6.364 4.344 4.136 Bestemmingsreserves 51.967 50.997 50.419
B2024 4.136 49.809
waarvan dekkingsreserves
17.395
16.757
16.078
15.400
waarvan reserve
2.004
1.983
1.957
1.957
4.167 60.270
4.535 59.668
4.893 59.448
5.228 59.173
grondexploitatie
Voorzieningen Totaal
Over het verloop van de reserves en voorzieningen merken wij het volgende op: de algemene reserve laat een dalend verloop zien. Vanaf het jaar 2023 blijft de omvang gelijk. Bij de vaststelling van de begroting 2020 lieten de jaren 2020, 2021 en 2022 tekorten zien waarvoor de algemene reserve is aangesproken. Later in deze paragraaf komen we hier nog op terug; de totale bestemmingsreserves laten een lichte afname zien in de periode 2021-2024. Tussen de bestemmingsreserves onderling en tussen de bestemmingsreserves en de voorzieningen vinden verschuivingen plaats; van de totale bestemmingsreserves is in 2021 33,5% gevormd om kapitaallasten van investeringen te dekken. In 2024 is het aandeel van de dekkingsreserves 30,9%; de totale voorzieningen nemen jaarlijks toe in de periode 2021-2024. De afgelopen jaren is een aantal nieuwe voorzieningen gevormd. In de meerjarenraming 2022-2024 neemt de dotatie aan de voorziening riolering elk jaar toe. Algemene reserve Bij de analyse van de jaarrekeningen 2016-2019 laat de algemene reserve een fluctuerend verloop zien met een stijging in de jaarrekening 2019. In de begroting 2021 is de stand van de algemene reserve gedaald ten opzichte van de stand in de jaarrekening.
In de begroting 2021 is het verloop van de algemene reserve duidelijk toegelicht waarbij alle raadsbesluiten zijn genoemd die hebben geleid tot een respectievelijk een onttrekking of toevoeging aan de algemene reserve. Deze toelichting is bij elke reserve en voorziening gedaan. In de begroting 2020 is een fors beslag gelegd op de algemene reserve. Voor de dekking van de tekorten in het sociaal domein zijn voor de jaren 2020 en 2021 onttrekkingen gedaan van respectievelijk € 1.175.000 en 1.071.000. Daarnaast liet de begroting 2020 en meerjarenraming 2021-2024 tekorten zien voor de jaren 2020, 2021 en 2022. De tekorten van respectievelijk € 205.000, € 930.000 en € 87.000 zijn ook in mindering gebracht op de algemene reserve. In de begroting 2021 is niet meer besloten om bedragen aan de algemene reserve toe te voegen of te onttrekken. De jaren 2021 en 2022 sluiten echter wel met een aanzienlijke tekorten (€ 876.000 in 2021 en € 1.479.000 in 2022). Voor de tekorten zijn in de begroting 2021 geen dekkingsmiddelen aangewezen. Bij de besluitvorming van de 2e raadsrapportage 2020 is de algemene reserve aangevuld met een bedrag van € 1,4 miljoen. In de stand van € 6,3 miljoen per 1-1-2021 is met dit bedrag nog geen rekening gehouden.
Bij daadwerkelijke tekorten in de jaarrekeningen 2021 en 2022 (zoals de verwachting is uit de ramingen van de begroting 2021 voor de jaren 2021 en 2022) zullen voor de desbetreffende jaren dekkingsmiddelen moeten worden aangewezen. Normaliter is de algemene reserve achtervang. De algemene reserve zal dan verder afnemen. Uit paragraaf 4.2 blijkt dat de weerstandsratio niet voldoet 36
aan de eigen norm en reeds < 1 is. We benadrukken om de bij incidentele meevallers de algemene reserve verder aan te vullen om de beschikbare weerstandscapaciteit verder te vergroten. In aanvulling op de cijfers in de jaarrekeningen 2015 tot en met 2019 en de begroting 2021 inclusief meerjarenraming 2022-2024, staan we kort stil bij een aantal bestemmingsreserves Instellen reserve verkoop vastgoed In aanvulling op de nota reserves en voorzieningen (2019) heeft de raad in februari 2020 besloten tot het instellen van een Reserve Verkoop vastgoed. Bij de instelling van de reserve is de reserve gevoed met een bedrag van € 650.000 uit de reserve Essentgelden. Leudal is in 2019 gestart met het aanwijzen van een viertal panden die aangewezen zijn als pilotlocatie voor het anders in de markt zetten. Niet langer is de prijs leidend, maar ook andere aspecten, zoals maatschappelijke meerwaarde, spelen een rol. Bij verkopen onder de boekwaarden, is sprake van een incidenteel boekverlies. De vier panden betreffen: boerderij Bruggerhof, voormalig bankgebouw Heythuysen, voormalig gemeentehuis Haelen en voormalig gemeentehuis Hunsel. De totale boekwaarde bedraagt volgens het raadsvoorstel 2020 afgerond € 1,2 miljoen. Uit het raadsvoorstel blijkt verder dat de panden niet goed zijn onderhouden en al geruime tijd te koop staan onder de boekwaarde.
Bij instelling van de reserve is besloten om 55% van de boekwaarden te storten in de reserve Verkoop vastgoed. Doel van de reserve is het opvangen van eventuele verliezen uit vastgoedtransacties voor bovenstaande vier panden. De omvang van de reserve, € 650.000, blijft in de begroting 2021-2024 constant. Reserve gemeentehuis Leudal De dekking van de kapitaallasten van het gemeentehuis in Heythuysen verloopt voor een groot deel via de dekkingsreserve gemeentehuis Leudal. In het verleden (1-1-2012) is besloten om de opbrengsten van de verkoop van het voormalig bankkantoor in Heythuysen en de verkoop van het voormalig gemeentehuis in Hunsel aan te wijzen als mede dekkingsmiddel voor het huidige gemeentehuis in Heythuysen. Verkoop van beide gebouwen heeft nog niet plaatsgevonden zoals geschetst in de vorige alinea bij ‘instellen reserve verkoop vastgoed.’ Tot 2020 is het tekort van dekking van kapitaallasten uit de begrotingsruimte gedekt. De raad van Leudal heeft in februari 2020 besloten om de reserve Essentgelden aan te spreken voor een bedrag van € 888.444 en dit bedrag toe te voegen aan de dekkingsreserve gemeentehuis Leudal. Hiermee is dekking van de kapitaallasten van het huidige gemeentehuis volledig voorzien. In de tabel is de toename van de dekkingsreserve opgenomen in de cijfers per 1-1-2021.
Van belang is om in de toekomst in de volledige dekking bij aanvang van de investering te voorzien en om hierin het voorzichtigheidsprincipe toe te passen. De gemeente heeft ambtelijk aangegeven om in de toekomst in de volledig dekking te voorzien. Reserve Essentgelden De reserve Essentgelden heeft een omvang van € 26,3 miljoen per 1 januari 2021 en heeft na de geraamde onttrekkingen in de meerjarenraming een omvang van € 25,3 miljoen. De reserve is in 2009 ingesteld als gevolg van de verkoop aandelen Essent. De minimale omvang is gesteld op € 20 miljoen. Dit bedrag is nodig om ook in de toekomst middelen beschikbaar te stellen ter vervanging van investeringen met een terugkerend karakter.
37
Voor de afzonderlijke jaren 2019-2022 zijn bedragen overgeheveld naar de reserve Openbare Verlichting voor vervangingsinvesteringen. In paragraaf 4.3 staan we separaat stil bij Openbare Verlichting. We zien dat het totale vermogen in de jaarrekeningen 2016-2019 is afgenomen, net als in de periode van de begrotingen 2021-2024.
38
3.3.
Analyse stuurinformatie
De informatie voor de raad om te sturen op strategisch niveaus is gemiddeld voldoende. De stuurinformatie op tactisch en operationeel niveau is gemiddeld goed. Leudal beschikt hiermee over belangrijke instrumenten om financieel in control te zijn. Op basis van onze analyse de volgende aanbevelingen de strategische stuurinformatie kan verder verbeterd worden door op onderdelen visies te actualiseren; de tactische stuurinformatie kan verbeterd worden door op enkele onderdelen een aantal verbeteringen aan te brengen om nog meer aan de eisen van het BBV te voldoen; de operationele stuurinformatie kan verder verbeterd worden door op onderdelen meer meerjarige cijfermatige informatie op te nemen, de cijfers meer toe te lichten en verschillen te verklaren.
Stuurinformatie Oordeel strategisch: voldoende Oordeel tactisch: goed Oordeel operationeel: goed Waarom onderzoek naar stuurinformatie? Een gemeente is een complexe organisatie met een grote diversiteit aan producten en diensten. Om sturing te kunnen geven, is het van belang, dat de raad kaders stelt. Het is voor raad en college van groot belang om in control te zijn en om in control te blijven. Daarmee bedoelen we, dat de gemeente in staat is, sturing te geven aan haar financiële positie. Om dit te kunnen bereiken dient de raad invulling te geven aan zijn functies, namelijk de kaderstellende, de autorisatie-, de allocatie- en de controlerende functie. Om al deze functies adequaat te kunnen uitvoeren, zal de raad onder meer nota’s en plannen vaststellen. Met de vaststelling van de verordening ex art. 212 Gemeentewet, de financiële beheersverordening, legt de raad de basis voor veel van deze kaders. Ook zal de gemeente over actuele (door de raad) vastgestelde beheerplannen moeten beschikken. Onderzoek en bevindingen Ons onderzoek richt zich op randvoorwaarden om in control te kunnen zijn. Dit doen we, door met name te kijken naar de drie informatieniveaus: strategisch, tactisch en operationeel. De raad stelt de kaders op basis van een visie en op basis van interne en externe ontwikkelingen.
Dit gebeurt met de gemeentelijke programmabegroting, kadernota’s en andere beleidstukken. Het komt ook voor dat gemeenten de paragrafen uit de begroting een kaderstellende functie laten vervullen. Dit alles omschrijven we als informatievoorziening op strategisch niveau. Voor het bereiken van doelstellingen is informatievoorziening op tactisch niveau nodig. Zo kan de gemeente beslissingen nemen, die betrekking hebben op het toewijzen van middelen, vaststellen van procedures, budgetten en de beoordeling ervan. De informatiebehoefte wordt bepaald, door de informatie die nodig is, om doelstellingen haalbaar te maken. Dat gebeurt doorgaans met verordeningen, paragrafen en programma’s. 39
Om uiteindelijk de juiste beslissingen te kunnen nemen, of om bijsturing te kunnen geven, zijn vaak meer detaillistische gegevens nodig. Kwaliteit en tijdigheid van deze informatie zijn belangrijk en moeten afgestemd zijn op de informatie die nodig is om de juiste beslissingen te kunnen nemen in lijn met de doelstellingen van de programmabegroting. Dit is informatievoorziening op operationeel niveau. In ons onderzoek gaat de aandacht met name uit, naar die onderwerpen die voor sturing op de financiële positie belangrijk zijn en bovendien bij elke gemeente voorkomen. Aan het begin van deze paragraaf is de totale beoordeling van de stuurinformatie weergegeven. Leudal scoort gemiddeld op strategisch niveau voldoende en op tactisch en operationeel niveau goed. In tabel 3.3.1 zijn de afzonderlijke scores van de stuurinformatie samengevat weergegeven. Tabel 3.3.1 Resultaten onderzoek stuurinformatie begroting 2021 Stuurinformatie Strategisch Tactisch Begroting en meerjarenraming Voldoende Goed Vermogen Voldoende Goed Lokale heffingen Goed Goed Weerstandsvermogen en Voldoende Voldoende risicobeheersing Onderhoud kapitaalgoederen Voldoende Goed Financiering Goed Goed Bedrijfsvoering Voldoende Goed Verbonden partijen Voldoende Voldoende Grondbeleid Voldoende Voldoende
Operationeel Goed Goed Goed Voldoende
WF 7 3 1 2
Voldoende Goed Voldoende Goed Goed
2 1 1 2 1
De gewogen totaalbeoordeling van de stuurinformatie voor de negen onderdelen hebben we aan het begin van deze paragraaf al vermeld, maar herhalen we hier nog een keer: - op strategisch niveau is de stuurinformatie gemiddeld voldoende; - op tactisch niveau is de stuurinformatie gemiddeld goed; - op operationeel niveau is de stuurinformatie gemiddeld goed. De wegingsfactor die we voor het totaaloordeel hebben gebruikt, staat in de laatste kolom van tabel 3.3.1. Daaruit blijkt dat de onderdelen die het meest direct de financiële positie weergeven, de begroting en meerjarenraming en het vermogen, in ons oordeel over de stuurinformatie het zwaarst wegen. Samen bepalen ze 50% van het oordeel. De strategische stuurinformatie hebben we twee keer als goed beoordeeld en zeven keer als voldoende. Bij Weerstandsvermogen en risicobeheersing heeft Leudal tijdens de afronding van dit onderzoek ontwikkelingen genoemd die op strategisch niveau tot score voldoende hebben geleid. Bij de scores ‘voldoende’ beschikt de gemeente wel over kaderstelling, maar zijn nog duidelijke verbeteringen mogelijk. Het gewogen gemiddelde is voldoende. Bij de tactische stuurinformatie hebben we zes keer het niveau als goed gekwalificeerd en drie keer als voldoende. Leudal kan deze paragrafen verbeteren door het BBV en de financiële verordening op onderdelen beter toe te passen.
In de afzonderlijke paragrafen van hoofdstuk 4 en in paragraaf 3.4 is dit 40
nader toegelicht. Ook bij de paragrafen waar Leudal gemiddeld goed scoort zijn op onderdelen verbeteringen mogelijk bij het toepassen van wet- en regelgeving en de financiële verordening. Het gewogen gemiddelde van de tactische stuurinformatie is goed. De operationele stuurinformatie kwam zes keer op goed uit en drie keer op voldoende. De gewogen gemiddelde score is goed. De drie ‘voldoendes’ geven meestal aan dat de (cijfermatige en meerjarige) informatie in de begroting op onderdelen nog verbeterd kan worden door de cijfers tekstueel toe te lichten. Samenvattend vinden we dat aandachtspunt is en blijft om de stuurinformatie te blijven verbeteren om aansluiting te blijven houden bij de informatiebehoefte van de raad en het college. Het voldoen aan weten regelgeving is niet alleen een vereiste, maar het zorgt er ook voor dat de raad en derden een transparanter beeld krijgen. Bij de presentatie van de cijfers dient telkens uitgangspunt te zijn om de raad in positie te brengen om zijn kaderstellende en controlerende taak uit te kunnen voeren. Als wij op basis van onze beoordeling van de stuurinformatie concrete aanbevelingen hebben geformuleerd, dan zijn deze in de desbetreffende paragraaf van hoofdstuk 3 of 4 te vinden.
41
3.4.
Analyse Wet- en regelgeving
Conclusie Leudal voldoet voor wat betreft de termijn van inzending voor de begroting 2021 aan de wet- en regelgeving. Over het proces van vaststelling van de jaarrekening 2019 heeft in de zomerperiode bestuurlijk overleg plaatsgevonden met de Provincie Limburg. De jaarrekening 2019 is, na vaststelling op 30 juni 2020, nogmaals op rechtmatige wijze vastgesteld inclusief accountantsverslag en verslag van bevindingen op 29 september 2020. Inzending na 15 juli 2020 heeft, op grond van artikel 200 van de Gemeentewet, geen consequenties gehad voor de vorm van toezicht voor het begrotingsjaar 2021. Leudal past het BBV in voldoende mate toe. Bij de afzonderlijke paragrafen zijn, met uitzondering van de paragraaf lokale heffingen, aanbevelingen opgenomen om de paragrafen volledig aan de eisen van het BBV te laten voldoen. Ook voor de overige delen van de begroting zijn aanbevelingen opgenomen. Het voldoen aan wet- en regelgeving vergroot het inzicht en verschaft de raad transparantie. In de financiële verordening zijn beperkte kaders gesteld voor de afzonderlijke paragrafen. Leudal werkt in praktijk wel met afzonderlijke nota’s en plannen. Leudal is voornemens om de nota’s en plannen te actualiseren. De raad is vrij om afzonderlijke nota’s en plannen vast te stellen, in aanvulling op de financiële verordening.
Uit oogpunt van transparantie bevelen wij aan om de financiële verordening periodiek te blijven herzien en de bepalingen in de financiële verordening meer aan te laten sluiten bij de praktijk. Als Leudal er voor kiest om kaders voor de afzonderlijke paragrafen op te nemen in een nota, adviseren wij om deze ook op te nemen in de door de raad periodiek vast te stellen financiële verordening. Op basis van onze analyse de volgende aanbevelingen breng de begroting verder in overeenstemming met de eisen van het BBV; actualiseer de verordeningen 212, 213 en 213a Gemeentewet periodiek en laat de raad deze vaststellen.
Waarom onderzoek naar wet- en regelgeving? Gemeenten moeten voldoen aan allerlei wet- en regelgeving. Vanuit financieel perspectief zijn met name die regels en wetten van belang die de gemeenteraad in zijn kaderstellende en controlerende taak ondersteunen. Vanuit onze toezichthoudende rol ligt de focus op termijnen van begroting en rekening, het navolgen van het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten, aanwezigheid van de rekenkamerfunctie en de aanwezigheid van de verplichte verordeningen 212, 213 en 213a. Wanneer een gemeente niet aan wettelijke verplichtingen voldoet, kan dit reden zijn om de gemeente onder preventief toezicht te stellen. Onderzoek en bevindingen Vervolgens staan we stil bij de toepassing van het BBV en de uitvoering van de specifieke kaders die gesteld zijn in de financiële verordening (ex artikel 212 Gemeentewet), in de controleverordening (ex 213 Gemeentewet) en de verordening met onderzoeken naar doelmatigheid en doeltreffendheid (ex artikel 213a Gemeentewet). Ook staan we kort stil bij de onderzoeken van de rekenkamercommissie. We beginnen eerst met de toepassing van de termijnen die voor de vaststelling en inzending van de begroting en jaarrekening gelden. 42
Termijnen De begroting 2021 is door de raad van Leudal vastgesteld op 3 november 2020. Op 10 november 2020 hebben wij de begroting 2021 ontvangen. Op grond van artikel 191 van de Gemeentewet wordt voldaan aan de wettelijke termijn van inzending. De jaarrekening 2019 is behandeld en in eerste instantie door de raad vastgesteld op 30 juni 2020 met de vermelding dat het besluit per 7 juli 2020 in werking zou treden. Bij de vaststelling heeft de raad niet kunnen beschikken over het accountantsverslag en het rapport van bevindingen. Op grond van artikel aan artikel 197 juncto artikel 213, derde en vierde lid van de Gemeentewet heeft geen rechtmatige besluitvorming plaatsgevonden. Over het proces van vaststelling van de jaarrekening 2019 heeft in de zomerperiode bestuurlijk overleg plaatsgevonden. De jaarrekening 2019 is vervolgens op rechtmatige wijze vastgesteld op 29 september 2020. Inzending na 15 juli 2020 heeft, op grond van artikel 200 van de Gemeentewet, geen consequenties gehad voor de vorm van toezicht voor het begrotingsjaar 2021. Begrotingswijzigingen dienen twee weken na vaststelling te worden ingezonden aan GS. Leudal voldoet aan deze verplichting. Termijnen Beoordeling: goed BBV Het BBV geeft aan waaruit de begroting tenminste dient te bestaan. Het BBV geldt vanaf de begroting 2004 en is voornamelijk ingegeven vanuit de invoering van het dualisme.
Hiermee is gekozen voor een andere opzet van begroting en rekening. Deze andere opzet is gekozen om een betere ondersteuning te bieden aan de raad. Belangrijke invalshoek bij de recente aanpassingen van het BBV is dat de begroting en jaarrekening voor de raad transparanter moeten worden om de kaderstellende en controlerende taak beter in te kunnen vullen. Meer transparantie is te realiseren door informatie uit begroting en jaarrekening te kunnen vergelijken met andere gemeenten en om dat mogelijk te maken moet er meer uniforme informatie in begroting en jaarrekening te vinden zijn. Daarmee is de vrijwel absolute vrijheid voor wat betreft de vormgeving van de informatie die het BBV tot deze aanpassing bood, losgelaten. Zo moeten er in de begroting en de jaarrekening financiële kengetallen staan, die exact zijn gedefinieerd, moeten er enkele tientallen beleidsindicatoren worden opgenomen en moeten begroting en jaarrekening, in een bijlage, naar taakvelden zijn ingedeeld, die ook zijn gedefinieerd. De wijzigingen in het BBV hebben ook te maken met nieuwe wetten en de risico’s die gemeenten in de economische crisis hebben gelopen. Maar ook met het nieuwe BBV zal elke gemeente zelf moeten uitzoeken hoe de BBV-kwaliteitseisen kunnen worden gerealiseerd. Dit is een continu proces. De wet- en regelgeving verandert voortdurend.
Bovendien is er elke vier jaar een nieuwe raad met mogelijk nieuwe behoeften. Volgens het BBV dient de begroting te bestaan uit de zeven verplichte paragrafen en programma’s die de raad vrij kan bepalen waarbij wel antwoord gegeven moet worden op de 3W vragen. We staan eerst stil bij de paragrafen en vatten de conclusies uit hoofdstuk 4 samen. Vervolgens komen de programma’s aan bod.
43
Paragrafen in relatie tot het BBV In artikel 9 van het BBV is bepaald dat de volgende verplichte paragrafen opgenomen moeten worden: lokale heffingen; weerstandsvermogen en risicobeheersing; onderhoud kapitaalgoederen; financiering; bedrijfsvoering; verbonden partijen; grondbeleid. Leudal heeft bovenstaande paragrafen opgenomen in de begroting en de jaarrekening. Naast de zeven verplichte paragrafen van het BBV heeft Leudal een facultatieve paragraaf demografische ontwikkelingen in de begroting 2021 opgenomen. Programma’s in relatie tot het BBV Naast de verplichte paragrafen bestaat de begroting uit een aantal programma’s die de raad zelf mag benoemen. Het BBV heeft wel regels opgesteld voor de opbouw van deze programma’s en de toelichting hierop. Deze regels zijn vastgelegd in de artikelen 17 tot en met 23 van het BBV. De programmabegroting bestaat uit zeven programma’s. Voorafgaand aan het programmaplan is een overzicht opgenomen waarin per programma inzicht geboden in de doelstellingen, het collegedoel en de subdoelstellingen. Verder is een bestuurlijke samenvatting opgenomen met de bestuurlijke hoofdlijn, de financiële hoofdlijn en inzicht in majeure projecten. Per afzonderlijk programma is antwoord gegeven op de eerste W-vraag.
Per collegedoel is vervolgens ingegaan op de 2e en 3e W vraag: ‘Wat gaan wij daar voor doen?’ en ‘Wat mag het kosten?’ Naast het programmaplan dient de begroting te bestaan uit een financiële begroting. Leudal gaat in de bijlagen van de begroting in op onderdelen van de financiële begroting. De naamgeving ‘financiële begroting’ komt niet terug. De begroting kan op dit onderdeel worden aangevuld om meer aansluiting te vinden bij de eisen die wet en regelgeving stellen. Een deel van de onderwerpen die verplicht worden gesteld in de financiële begroting, neemt Leudal op in de bijlagen van de begroting. We zien verder vooral cijfermatige overzichten, maar tekstuele toelichtingen op de baten en lasten zijn niet opgenomen. In de volgende alinea staan we stil bij de eisen van het BBV waaraan nu niet voldaan wordt, zonder hierbij uitputtend te zijn. Uitgebreide informatie over de inhoud van de financiële begroting is te vinden in artikelen 17 t/m 23 van het BBV. Recapitulatie ontbrekende eisen BBV Uit hoofdstuk 4 blijkt dat Leudal in de paragrafen het BBV gemiddeld voldoende toepast. Bij de paragraaf lokale heffingen voldoet Leudal volledig aan de eisen die het BBV stelt. Bij de overige paragrafen zijn aanbevelingen opgenomen om de paragrafen volledig aan de eisen van het BBV te voldoen.
In onderstaande recapitulatie hebben we aangegeven waar verdere verbeteringen van het BBV nodig/gewenst zijn. We noemen BBV-eisen die in de afzonderlijke paragrafen van hoofdstuk 3 en 4 zijn teruggekomen, zonder uitputtend te zijn.
44
De begroting en meerjarenraming dient op de volgende onderdelen verder te worden verbeterd: besteed in de begroting meer aandacht aan de onderdelen van de financiële begroting conform artikel 7 lid 3a, 3b en 3c. Ga in de begroting expliciet in op het onderdeel ‘financiële begroting’. Onderdelen van de financiële begroting kunnen op andere plekken worden behandeld. Het is dan wel van belang om deze onderwerpen te benoemen in de financiële begroting en te verwijzen naar de plekken waar deze informatie gevonden kan worden. Zo kan de ‘financiële hoofdlijn’ (paragraaf 1.2 van de begroting 2021), waarin de uitgangspunten zijn opgenomen gezien worden als onderdeel van de uiteenzetting van de financiële positie. Van belang is om de uiteenzetting van de financiële positie tekstueel toe te lichten. Ga hierbij ook in op belangrijke ontwikkelingen ten opzichte van het vorig begrotingsjaar; voorzie het overzicht van baten en lasten als onderdeel van de financiële begroting van een toelichting.
In de toelichting wordt onder andere aangegeven waarop de ramingen zijn gebaseerd en waardoor eventuele verschillen ten opzichte van vorig jaar zijn ontstaan; geef bij de toelichting op het overzicht van baten en lasten inzicht in het gerealiseerde bedrag van het voorvorig begrotingsjaar; ga in geval van een aanmerkelijk verschil met de realisatie van het voorvorig begrotingsjaar in op de oorzaken van het verschil; geef bij de uiteenzetting van de financiële positie de financiële gevolgen van het bestaand en het nieuw beleid dat in de programma’s is opgenomen; voorzie het overzicht van incidentele lasten en baten van een toelichting. Leudal heeft de incidentele baten en lasten opgenomen in een recapitulatieoverzicht. De commissie BBV heeft aangegeven dat het overzicht dient te worden voorzien van een toelichting per post2; neem een separaat overzicht op van de structurele toevoegingen en onttrekkingen aan de reserves, waarbij de afzonderlijke reserves zijn genoemd en waarbij de separate toevoegingen en onttrekkingen aan reserves zijn aangevuld met een tekstuele toelichting. De structurele toevoegingen en onttrekkingen aan reserves maken in de begroting 2021 onderdeel uit van de recapitulatie van baten en lasten. Er is geen separaat overzicht opgenomen.
Van belang is om een toelichting te verstrekken bij de afzonderlijke structurele toevoegingen en onttrekkingen aan reserves; geef voor de begroting en de meerjarenraming inzicht in de jaarlijks terugkerende arbeidskosten van vergelijkbaar volume; houd de beleidsuitgangspunten actueel door afzonderlijke nota’s en plannen bij voorkeur elke vier jaar, gelijk aan een raadsperiode, te actualiseren; geef de onderlinge verhouding weer tussen de kengetallen in relatie tot de financiële positie. In de paragraaf Weerstandsvermogen en Risicobeheersing zijn de vijf financiële kengetallen gepresenteerd. De afzonderlijke kengetallen zijn daarnaast ook separaat toegelicht. De onderlinge beoordeling voor de financiële positie ontbreekt op dit moment nog; houd alle beheerplannen actueel door deze elke vier/vijf jaar te actualiseren en vertaal de consequenties in de begroting en meerjarenraming. Geef in de paragraaf Onderhoud kapitaalgoederen op een transparante manier een totaal beeld van de uit de beleidskaders voortvloeiende (financiële) consequenties en besluiten van de raad. Ga hierbij in op kwaliteitsniveau, onderhoud en investeringen. Besteedt conform het BBV aandacht aan de voortgang van het geplande onderhoud; 2
Notitie structurele en incidentele baten en lasten (2018), Commissie BBV 45
geef inzicht in het belang dat de gemeente in de verbonden partij heeft aan het begin en de verwachte omvang aan het einde van het begrotingsjaar. De kopjes bestuurlijk en financieel belang is bij een groot aantal verbonden partijen niet ingevuld. Bij het merendeel van de verbonden partijen zijn voor de omvang van het eigen vermogen en vreemd vermogen de jaarrekeningcijfers opgenomen. Het is van belang dat, zo veel als mogelijk wordt ingegaan op de begrotingscijfers van het begrotingsjaar. Ga ook in het op resultaat van de desbetreffende verbonden partijen.
Naast het voldoen aan wet- en regelgeving, is de vraag relevant of de begroting de raad voldoende ondersteunt voor zijn kaderstellende en controlerende rol. Hoe is het gesteld met de informatiewaarde van de begroting? Het is uiteraard aan de raad om deze vraag te beantwoorden, als financieel toezichthouder kunnen wij dit niet. We kunnen wel nagaan of de informatie die in de begroting is opgenomen de ondersteuning biedt die het BBV beoogt voor de kaderstellende en controlerende rol. We vinden dat de begroting informatie bevat die gestructureerd is weergegeven. Op onderdelen dient de transparantie verder te worden vergroot door ook in beschrijvende zin op onderdelen de grotere en de belangrijkste mutaties toe te lichten. BBV Beoordeling: voldoende Naast de algemeen geldende kaders die gesteld zijn in de Gemeentewet en het BBV heeft Leudal specifieke kaders bepaald in de verordeningen ex artikel 212, 213 en 213a Gemeentewet. De raad van Leudal heeft deze wettelijk verplichte verordeningen vastgesteld. We gaan nog kort in op de uitgangspunten van de financiële verordening (verordening 212 Gemeentewet) en op de uitgangspunten van de verordeningen 213 en 213a.
Financiële verordening ex artikel 212 Gemeentewet Artikel 212 van de Gemeentewet verplicht een gemeente een verordening vast te stellen, waarin de uitgangspunten voor het financiële beleid en beheer en de financiële huishouding van de gemeente zijn uitgewerkt. Voor de gemeente en voor dit onderzoek is deze verordening van groot belang. In de afzonderlijke paragrafen van hoofdstuk 4 en van hoofdstuk 3 is bekeken hoe Leudal het desbetreffend onderwerp heeft geregeld in de financiële verordening. In de financiële verordening (2018) heeft de raad van Leudal bepaald dat beleidsuitgangspunten van de verschillende paragrafen voor het overgrote deel worden opgenomen in de paragrafen. Uitsluitend zijn voor het onderhoud aan kapitaalgoederen en financiering specifieke uitgangspunten opgenomen door de kaders vast te leggen in afzonderlijke nota’s. Uit hoofdstuk 4 bij de afzonderlijke paragrafen blijkt dat Leudal bij het merendeel van de paragrafen ervoor heeft gekozen om de kaders op te nemen in separate nota’s en plannen. Een aantal nota’s is gedateerd, maar de gemeente heeft aangegeven dat de kaders wederom in een nota of plan worden vastgelegd. Uit oogpunt van transparantie bevelen wij aan om de financiële verordening periodiek tegen het licht te blijven houden om te bezien of de financiële verordening nog aansluit bij de wensen van de raad.
We zien dat de specifieke kaders in de financiële verordening afwijken van dagelijkse praktijk. Uiteraard is de gemeente vrij om de raad afzonderlijke nota’s en plannen te laten vaststellen, in aanvulling op de bepalingen financiële verordening. De raad dient wel in positie te worden gebracht om
46
zijn kaderstellende rol te vervullen. Met de vaststelling van de financiële verordening stelt de raad kaders met betrekking tot het financieel beleid, financieel beheer en de financiële organisatie. Overigens merken wij op dat indien de raad geen kaders stelt in een separate nota, de paragraaf alle beleidsuitgangspunten dient te bevatten. Controleverordening ex artikel 213 Gemeentewet en Introductie rechtmatigheidsverklaring College B&W De raad als opdrachtgever van de accountant stelt in de controleverordening de regels vast voor de controle op het financiële beheer en op de inrichting van de financiële organisatie. Art. 213 Gemeentewet verplicht elke gemeente om zo’n controleverordening te hebben. Op 15 december 2009 heeft de raad de nog geldende controleverordening ex artikel 213 Gemeentewet vastgesteld. In het kader van de controle stelt de raad jaarlijks een controleprotocol en een normenkader vast. Met het controleprotocol geeft de raad de accountant toetsingscriteria voor zijn controle op de rechtmatigheid. We hebben de toepassing van de controleverordening niet beoordeeld, maar we zijn nergens opmerkingen van de accountant tegen gekomen dat er problemen zijn met de uitvoering van de controleverordening. Wij merken wel op dat de verordening ruim 11 jaar geleden is vastgesteld.
Ook al is er geen inhoudelijke reden om de verordening bij te stellen, ook dan kan een nieuwe vaststelling direct duidelijk maken dat de raad wel recent heeft beoordeeld dat de verordening passend is. In de paragraaf 4.5 Bedrijfsvoering is kort vooruitgeblikt naar de in control verklaring. Deze verklaring van het college komt met ingang van het verslagjaar 2021 in plaats van de rechtmatigheidsverklaring van de accountant. Verordening onderzoeken doelmatigheid en doeltreffendheid ex artikel 213a Gemeentewet Deze verplichte verordening ex art. 213a Gemeentewet is ingevoerd bij de introductie van het dualisme in 2002. In de verordening stelt de raad regels voor onderzoeken van het college naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het gemeentelijke beheer en beleid. De geldende verordening 213a is 7 oktober 2018 door de raad vastgesteld. Met deze verordening geeft de raad de kaders aan voor periodieke onderzoeken naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het door het college gevoerde beleid en beheer. In de verordening is bepaald dat het college periodiek een organisatiebrede risicoanalyse uitvoert, aan de hand van een door het college vast te stellen beoordelingskader. Doel hiervan is om potentiële onderzoeksobjecten te identificeren, gericht op de onderzoeken in het kader van 213a voor de komende vier jaar.
In de paragraaf is aangegeven dat in 2021 weer een onderzoek zal plaatsvinden. Er is geen verdere informatie opgenomen over de voortgang van de onderzoeken naar doelmatigheid en doeltreffendheid. In de periode 2016-2020 hebben over diverse onderwerpen/nota’s de volgende onderzoeken plaatsgevonden, namelijk: doelmatigheidsonderzoek subsidiebeleid (2018-2019); doelmatigheidsonderzoek kostendekkenheid leges, heffingen en rechten (2020). In 2009 werd bij de evaluatie van het dualisme door het ministerie van BZK duidelijk dat gemeenten weinig waardering hebben voor de uitvoering van onderzoeken in het kader van doelmatigheid en 47
doeltreffendheid. Daarop besloot het ministerie van BZK dat er een voorstel naar de Tweede Kamer zou gaan om artikel 213a uit de Gemeentewet te halen. Dit voorstel is echter nooit gedaan. In 2012 heeft de minister van Binnenlandse Zaken laten weten artikel 213a in stand te houden mede door de drie decentralisaties van het sociaal domein. Als aanbeveling nemen we dan ook om de verordening 213a binnen afzienbare tijd tegen het licht te houden om te bezien of deze ook aansluit aan de huidige wensen. Rekenkamer Leudal heeft een rekenkamer ingesteld op 15 mei 2007. Met de rekenkamer beschikt de gemeente over een instrument om haar controlerende taak beter te kunnen uitvoeren. De rekenkamer verricht onderzoeken en doet aanbevelingen om de gemeente nog beter en efficiënter te laten functioneren. De rekenkamer bestaat uit drie leden, waaronder twee onafhankelijke deskundigen en een medewerker onderzoek/secretaris. Het structurele budget voor de rekenkamer bedraagt in 2021 en volgende jaren € 24.000. De rekenkamer heeft vanaf 2016 twee rekenkamerrapporten en vijf rekenkamerbrieven uitgevoerd. De gemeente heeft in het verleden aangegeven dat er vanaf 2013 gemiddeld één rapport per jaar plaatsvindt. De laatste twee rapporten zijn: Regionaal onderzoek naar governance VRLN (2017); Toegang en tevredenheid jeugdhulp Leudal, Nederweert, Weert (2018).