Provinciaal Financieel verdiepingsonderzoek

Bepaling toezichtvorm 2021-2024 Gemeente Leudal Financieel verdiepingsonderzoek Provincie Limburg, juli 2021

2

Inhoudsopgave 1.

Inleiding

5

2. 2.1. 2.2. 2.3.

Conclusie, aandachtspunten en samenvatting 7 Conclusie van het onderzoek ...................................................................................................7 Aandachtspunten .....................................................................................................................8 Samenvatting ...........................................................................................................................9

3. 3.1. 3.2. 3.3. 3.4.

Aandachtsgebieden 15 Analyse begroting en meerjarenraming .................................................................................16 Analyse vermogen..................................................................................................................31 Analyse stuurinformatie..........................................................................................................39 Analyse Wet- en regelgeving .................................................................................................42

4. 4.1. 4.2. 4.3. 4.4. 4.5. 4.6. 4.7.

Financieel beleid en beheer 49 Lokale heffingen .....................................................................................................................50 Weerstandsvermogen en risicobeheersing ............................................................................53 Onderhoud kapitaalgoederen.................................................................................................61 Financiering............................................................................................................................70 Bedrijfsvoering........................................................................................................................74 Verbonden partijen .................................................................................................................77 Grondbeleid............................................................................................................................81

5. 5.1. 5.2. 5.3. 5.4. 5.5.

Het onderzoek 87 Inleiding ..................................................................................................................................87 Doel en kaders financieel toezicht..........................................................................................89 Werkwijze ...............................................................................................................................91 Reikwijdte van het onderzoek ................................................................................................93 Onderzoek naar het financieel verdiepingsonderzoek ...........................................................94

6.

Begrippen

95

7.

Bronnen

99

3

4

1.

Inleiding

Het financieel verdiepingsonderzoek Voor u ligt het rapport van het financiële verdiepingsonderzoek van de gemeente Leudal. Wij maken als het ware een foto van de financiële positie en financiële functie. Op basis van dit rapport doen Gedeputeerde Staten van Limburg een uitspraak over de toezichtvorm voor vier jaar. Het financieel verdiepingsonderzoek is een belangrijk onderdeel van de wijze waarop het financieel toezicht bij de Provincie Limburg sinds 2005 wordt uitgevoerd. Dit onderzoek gaat verder dan het traditionele begrotingsonderzoek. Het verdiepingsonderzoek gebruiken wij om de toezichtvorm voor in principe vier jaar te bepalen. Het rapport geeft aan, wat de belangrijkste aandachtspunten voor de financiële positie en financiële functie zijn. En waar wij de gemeente op monitoren. Daarbij staan vier aandachtsgebieden centraal. Deze vier aandachtsgebieden én de onderwerpen uit de zeven verplichte paragrafen bij de begroting en de jaarstukken zijn de punten die in het financiële verdiepingsonderzoek aan de orde komen. Een nadere toelichting op de door ons gehanteerde werkwijze is opgenomen in paragraaf 5.3.

5

Het rapport Het rapport heeft steeds dezelfde opbouw. We beginnen met de hoofdlijnen en werken die vervolgens verder uit. De lezer kan op die manier gemakkelijk kiezen of hij volstaat met de hoofdlijnen. Of dat hij ook de nadere detaillering van dit onderwerp wil lezen. De naam van hoofdstuk 2, Conclusie, aandachtspunten en samenvatting, geeft aan dat hier de kern van het financiële verdiepingsonderzoek is te vinden.

Wij adviseren in elk geval hoofdstuk 2 (Conclusie, aandachtspunten en samenvatting) te lezen.

Hoofdstuk 3, Aandachtsgebieden, en hoofdstuk 4, Financieel beleid en beheer, bevatten de verslagen van het onderzoek. Ook deze hoofdstukken kennen een opbouw, waarbij eerst de hoofdlijnen worden geschetst, waarna de detaillering volgt. Hoofdstuk 5, Het onderzoek, gaat dieper in op kaders rondom toezicht en het financieel verdiepingsonderzoek. De twee laatste hoofdstukken, Begrippen en Bronnen, geven nadere toelichtingen.

6

2.

Conclusie, aandachtspunten en samenvatting

2.1.

Conclusie van het onderzoek

Op basis van ons onderzoek concluderen wij dat de gemeente aan de voorwaarden van meerjarig repressief toezicht voldoet. Dit betekent, dat, zodra Gedeputeerde Staten de onderzoeksconclusie overnemen, de periode vanaf de bekendmaking van het besluit van Gedeputeerde Staten t/m het begrotingsjaar 2024 toezichtarm zal zijn. Aan dit besluit verbinden wij de volgende voorwaarden: In de begroting 2021 laten de jaren 2021 en 2022 tekorten zien en er is geen sprake van structureel en reëel evenwicht. Vanaf 2023 zijn er structureel en reële overschotten. In de begroting 2021 en meerjarenraming 2022-2024 is een viertal taakstellingen opgenomen, waarvan de taakstelling op het Sociaal Domein de grootste is. Deze taakstelling heeft een omvang van € 3,1 miljoen vanaf 2023. Belangrijk is dat Leudal de taakstellingen realiseert of andere maatregelen neemt indien niet realiseerbaar zodat voor 2023 en 2024 het structureel en reëel evenwicht/overschot in stand blijft. Deze jaren dienen ook bij de begroting 2023 en 2024 structureel en reëel in evenwicht te zijn/een structureel en reëel overschot te hebben. Daarnaast is het van belang om het tekort voor 2022 niet verder te laten toenemen. Met deze voorwaarden willen we Leudal meerjarig repressief toezicht toekennen.

Overigens hebben Gedeputeerde Staten van Limburg op 15 december 2020 al besloten om de gemeente Leudal op basis van de begroting 2021 repressief toezicht1 toe te kennen. Dit betekent dat de Provincie (college van Gedeputeerde Staten), los van het besluit van GS over het financieel verdiepingsonderzoek 2021, de begroting 2021 en begrotingswijzigingen 2021 niet hoeft goed te keuren. De belangrijkste basis voor dit onderzoek is de begroting 2021 en meerjarenraming 2022-2024. Tijdens de samenstelling heeft de gemeente aangegeven dat zij al aanbevelingen meeneemt bij de jaarrekening 2020 en kadernota 2022. De beoordeling van deze documenten hebben wij in de samenstelling van dit rapport niet meegenomen aangezien vaststelling door de raad nog niet heeft plaatsgevonden. Op onderdelen, waaronder in de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing, hebben we aan de hand van de informatie van de gemeente een aantal positieve ontwikkelingen meegewogen in ons eindoordeel.

1

De tegenhanger van repressief toezicht, is preventief toezicht. Hierbij dient Gedeputeerde Staten wel goedkeuring te geven aan zowel begroting als begrotingswijzigingen. 7

2.2.

Aandachtspunten

De conclusie van ons onderzoek 2021 is dat Leudal meerjarig repressief toezicht kan krijgen. Daar is wel een voorwaarde aan verbonden. Ons onderzoek laat zien dat Leudal naast de voorwaarde ook aandacht moet geven aan ontwikkelingen die risico’s voor de gemeente inhouden. Overigens zal het vervullen van de voorwaarde voor een belangrijk deel ook afhankelijk zijn van hoe onderstaande aandachtspunten zich ontwikkelen en hoe de gemeente daarmee omgaat. We lopen de aandachtspunten hierna langs. Het sociaal domein Op dit moment bepalen de gemeentelijke taken in het sociaal domein in sterke mate de financiële situatie van de gemeente. Nog steeds. Al vanaf 2015, toen het grootste deel van deze taken werd gedecentraliseerd, is Leudal met tekorten geconfronteerd. Leudal wil duurzaam evenwicht in het sociaal domein realiseren. Daarbij streeft de gemeente er ook naar om grip te krijgen en houden op de uitvoering. Het systeem van het sociaal domein maakt dat voor een deel ook onvermijdelijk: veel actoren met allemaal hun eigen rol en soms ook eigen regels; openeindregelingen, veel ontwikkelingen bij de taken, maar ook bij andere beleidsvelden met gevolgen voor het sociaal domein. Leudal heeft in de begroting 2021 een taakstelling opgenomen voor het Sociaal Domein. Deze heeft een omvang van € 3,1 miljoen vanaf 2023.

Een strakke monitoring van alle ontwikkelingen en de realisatie van de taakstelling blijft van groot belang. Daarbij zal de gemeente zich steeds moeten afvragen of en zo ja, hoe zij op die ontwikkelingen moet reageren en wat de ontwikkelingen financieel voor de gemeente betekenen. Het gemeentefonds Het gemeentefonds is veruit de belangrijkste inkomstenbron van Leudal, maar het is ook een inkomstenbron, waar de gemeente zelf geen directe invloed op heeft. Bovendien is het een inkomstenbron met constant veel veranderingen. In feite is het voor de gemeente zelf vrijwel onmogelijk er sturing en grip op te hebben. Enige sturing en grip zijn mogelijk via het collectief van alle gemeenten (de VNG) of van groepen van gemeenten. Maar ook dan zijn sturing en grip moeilijk te realiseren. De gemeente zal het risico van dalende ontvangsten uit het gemeentefonds dan ook vooral moeten beheersen door de ontwikkelingen strak te monitoren. Vaak is er ook onzekerheid hoe een bepaalde ontwikkeling zal uitpakken. Kijk bijvoorbeeld naar het al jaren slepende proces van invoering van een nieuw verdeelmodel voor de algemene uitkering. In die gevallen is het aan te raden niet zonder meer uit te gaan van een gunstige ontwikkeling. Alleen als er duidelijke en harde aanwijzingen zijn voor die gunstige ontwikkeling, kan daar rekening mee worden gehouden.

In de meeste gevallen is het echter beter niet vooruit te lopen op de uitkomst. Maar als er duidelijke en harde aanwijzingen zijn dat er een voor de gemeente ongunstige uitkomst uitrolt, is het aan te raden daar al rekening mee te houden in de eigen ramingen.

8

2.3.

Samenvatting

In paragraaf 5.3 Werkwijze zijn de belangrijkste aandachtsgebieden van ons onderzoek benoemd. Wij hebben dit verder geconcretiseerd door aan deze aandachtsgebieden kritische indicatoren te koppelen. Dit heeft geleid tot de volgende scorecard van de gemeente Leudal.

De conclusie staat in het midden: meerjarig repressief toezicht in een oranje vlak. Oranje betekent dat aan het meerjarig repressief toezicht wel een voorwaarde is verbonden. Om het meerjarig repressief toezicht te behouden moet Leudal aan de gestelde voorwaarden voldoen. De conclusie is getrokken op basis van de ‘scores’ bij de acht, nog relevante velden in de vier aandachtsgebieden. De score kan ‘slecht’, ‘onvoldoende’, ‘voldoende’ of ‘goed’ zijn. De vier aandachtsgebieden zijn ‘structureel en reëel evenwicht’, ‘vermogen’, ‘wet- en regelgeving’ en ‘stuurinformatie’. Het zwaartepunt voor het formuleren van de conclusie ligt bij de linkerkant van de scorecard, de financiële positie van de gemeente. Bij structureel en reëel evenwicht hebben we één keer onvoldoende en één keer voldoende opgenomen. Omdat de begroting 2021 een structureel en reëel tekort laat zien, is de score onvoldoende. Bij de meerjarenraming 2022-2024 is er voor 2022 ook nog een structureel en reëel tekort. Desondanks geven we de gemeente de score voldoende. In de begroting 2021 zijn omvangrijke taakstellingen opgenomen, waarvan de taakstelling voor het sociaal domein de grootste is. Vanaf het begrotingsjaar 2023 is een taakstelling van € 3,1 miljoen die gerealiseerd moet zijn om het begrotingsjaar 2023 structureel en reëel in evenwicht te brengen.

De gemeente heeft voorafgaand aan de vaststelling van de begroting 2021 en

9

tijdens de samenstelling van dit onderzoek toegelicht dat voortvarend te werk is gegaan om duurzaam financieel evenwicht binnen het sociaal domein te realiseren. Hier is tijd voor nodig. Leudal heeft tijdens de samenstelling van het onderzoek aangegeven een deel van de aanbevelingen in dit rapport mee te nemen in de jaarrekening 2020 en kadernota 2022. Ondanks de tekorten in 2021 en 2022 willen we Leudal in aanmerking laten komen voor structureel en reëel evenwicht. De gemeente dient de taakstellingen de komende jaren verder in te vullen of alternatieve maatregelen te treffen om structureel en reëel evenwicht te bereiken in de jaren 2023 en 2024. Aan het begin van deze paragraaf zijn de voorwaarden opgenomen om meerjarig repressief toezicht te behouden.

10

Belangrijkste resultaten en aandachtspunten bij de vier aandachtsgebieden. Begroting en meerjarenraming De begroting 2021 is door de raad vastgesteld inclusief aangenomen amendementen. De besluitvorming van de begroting 2021 is integraal verwerkt in een nieuw boekwerk. Ook is een aanvullend besluit genomen over het addendum ‘financieel evenwicht’ op basis van verschillende ingediende scenario’s van het sociaal domein. Tot 2020 had Leudal een reserve Sociaal Domein beschikbaar om (incidenteel) tekorten binnen het sociaal domein op te vangen. Het saldo van de reserve (€ 2,2 miljoen) is bij de vaststelling van de begroting 2020 overgeheveld naar de algemene reserve. Bij de vaststelling van de begroting 2021 is het volledig overgehevelde bedrag ingezet ter dekking van de tekorten in de jaren 2020 en 2021. Ook in 2022 is de algemene reserve aangesproken. In de begroting 2021 is een aantal taakstellingen opgenomen. Nieuw is een taakstelling voor het sociaal domein. Deze is omvangrijk. De taakstelling loopt op van € 489.000 in 2021 naar € 3,1 miljoen vanaf 2023. De begrotingsjaren 2021 en 2022 laten forse tekorten zien. Er is in die jaren ook geen sprake van structureel en reëel evenwicht. Vanaf 2023 is er een overschot gepresenteerd en zijn de structurele lasten wel gedekt met structurele baten.

Uit de begroting 2021 blijkt dat Leudal geen risico’s loopt bij de grondexploitatie en het onderhoud aan kapitaalgoederen. Bij de vaststelling van de begroting 2021 is het niveau van groenonderhoud weer teruggebracht naar het door de raad bepaalde niveau B (normering volgens CROW). Voor gebouwen worden in 2021 nieuwe onderhoudsplannen geactualiseerd en door de raad vastgesteld. De gemeente heeft aangegeven de financiële consequenties te vertalen in de begroting 2022 en meerjarenraming 2023-2025. We benadrukken het belang hiervan; actuele plannen zorgen voor reële ramingen. Het opnemen van een separaat overzicht van incidentele baten en lasten, een overzicht van de structurele toevoegingen en onttrekkingen aan reserves, aangevuld met een toelichting, is niet alleen volgens de wet- en regelgeving een vereiste, maar zorgt er ook voor dat de raad en derden een transparanter beeld van de structurele en reële saldi krijgen. Bij de presentatie van de cijfers dient telkens uitgangspunt te zijn om de raad in positie te brengen om zijn kaderstellende en controlerende taak uit te kunnen voeren. Leudal is, net als de meeste gemeenten, in de financiële problemen gekomen. De lasten voor de gemeentelijke taken nemen toe, de baten blijven achter hetgeen leidt tot tekorten.

De invulling van de taakstellingen, waarbij de taakstelling voor het sociaal domein de grootste is, zullen moeten leiden tot een structureel en reëel evenwicht vanaf het begrotingsjaar 2023. Als de taakstellingen niet realiseerbaar zijn, zal de gemeente alternatieve maatregelen moeten treffen om structureel en reëel evenwicht te bereiken in de jaren 2023 en 2024. De begroting 2022 en meerjarenraming 2023-2025 moet met de gekozen aanpak in 2023 weer een structureel en reëel evenwicht hebben bereikt, waarbij de structurele lasten gedekt worden met structurele baten en het gebouwenplan financieel is vertaald. Leudal investeert in 2021 in het risicomanagement en risicobewustzijn van de organisatie. Het beleid zal in 2021 integraal worden herzien en door de raad worden vastgesteld. Naast de inzet van de gemeente zelf zal dat in belangrijke mate afhankelijk zijn van allerlei macroontwikkelingen. Te denken valt aan het verloop van de COVID-19-pandemie, het nieuwe verdeelmodel voor het gemeentefonds, extra middelen in het gemeentefonds en de economische situatie. 11

Vermogen Reserves en voorzieningen maken onderdeel uit van respectievelijk het eigen en vreemd vermogen. Beleidsuitgangspunten voor reserves en voorzieningen zijn vastgelegd in de nota Reserves en voorzieningen (2019), die voor de onderdelen reserves en voorzieningen een actualisatie is van de nota reserves, voorzieningen en risicomanagement (2014). Ook in de nieuwe nota is een relatie gelegd met het weerstandsvermogen. De beleidsuitgangspunten voor weerstandsvermogen en risicobeheersing zijn gedateerd. Actualisatie is in 2021 voorzien. Leudal voldoet aan de eisen die het BBV stelt ten aanzien van reserves en voorzieningen, echter op onderdelen zijn verbeteringen mogelijk om de transparantie voor de raad en derden te vergroten. In paragraaf 3.4 van dit rapport zijn we hier nader op ingegaan. Leudal voldoet ook aan de specifieke eisen uit de financiële verordening (2018). Het totaal aan reserves en voorzieningen laat in de periode 2016-2019, op rekeningbasis, een dalend verloop zien. In de begroting 2021 is eenzelfde tendens te zien voor het begrotingsjaar en de meerjarenraming. Vanaf het begrotingsjaar 2023 laat de algemene reserve een gelijk verloop zien en is de omvang € 4.136.000. In de begroting 2020 is een fors beslag gelegd op de algemene reserve vanwege tekorten in het sociaal domein en ter dekking van de begrotingstekorten in de jaren 2020, 2021 en 2022.

De gepresenteerde afname in de jaren 2022 en 2023 is het gevolg van de besluitvorming over de begroting 2020. Ook in de begroting 2021 sluiten de jaren 2021 en 2022 met tekorten. In de begroting 2021 zijn voor deze tekorten geen dekkingsmiddelen aangewezen. Wel is er bij de besluitvorming van de 2e raadsrapportage 2020 een bedrag van € 1,4 miljoen aan de algemene reserve toegevoegd. In de stand van € 6,3 miljoen per 1 januari 2021 is met dit bedrag rekening gehouden. Indien uiteindelijk wordt besloten om de tekorten in 2021 en 2022 te dekken uit de algemene reserve als algehele achtervang, zal de algemene reserve echter verder afnemen. Uit paragraaf 4.2 blijkt dat de weerstandsratio niet voldoet aan de eigen norm en < 1 is. Dat betekent dat de algemene reserve niet voldoende is om alle aanwezige risico’s te dekken. De raad heeft geen minimale omvang van de algemene reserve vastgesteld. De raad is hiertoe niet verplicht, maar we geven wel in overweging om een minimale norm vast te stellen. Indien geen dekkingsmiddelen worden gevonden, zal de algemene reserve automatisch achtervang zijn en zal de omvang van de algemene reserve weer dalen. Tijdens de samenstelling van dit onderzoek heeft Leudal laten weten al een groot aantal aanbevelingen mee te nemen vanaf de jaarrekening 2020 en kadernota 2022.

In de jaarrekening 2020 zal naar verwachting de algemene reserve toenemen door gedeeltelijke bestemming van het rekeningresultaat 2020 en zal daarnaast de informatiewaarde verdere verbeteringen bevatten. Ook in de kadernota 2022 die ter kennisgeving aan de raad wordt gebracht, zullen verdere verbeteringen worden aangebracht. We zien dit als positieve ontwikkelingen in lijn met onze aanbevelingen.

Wet- en regelgeving Leudal voldoet voor wat betreft de termijn van inzending voor de begroting 2021 aan de wet- en regelgeving. Over het proces van vaststelling van de jaarrekening 2019 heeft in de zomerperiode bestuurlijk overleg plaatsgevonden met de Provincie Limburg. De jaarrekening 2019 is, na vaststelling op 30 juni 2020, nogmaals op rechtmatige wijze vastgesteld inclusief accountantsverslag en verslag 12

van bevindingen op 29 september 2020. Inzending na 15 juli 2020 heeft, op grond van artikel 200 van de Gemeentewet, geen consequenties gehad voor de vorm van toezicht voor het begrotingsjaar 2021. Leudal past het BBV in voldoende mate toe. Bij de afzonderlijke paragrafen zijn, met uitzondering van de paragraaf lokale heffingen, aanbevelingen opgenomen om de paragrafen volledig aan de eisen van het BBV te laten voldoen. Ook voor de overige delen van de begroting zijn aanbevelingen opgenomen. Het voldoen aan wet- en regelgeving vergroot het inzicht en verschaft de raad transparantie. In de financiële verordening zijn beperkte kaders gesteld voor de afzonderlijke paragrafen. Leudal werkt in praktijk wel met afzonderlijke nota’s en plannen. Leudal is voornemens om de nota’s en plannen te actualiseren. De raad is vrij om afzonderlijke nota’s en plannen vast te stellen, in aanvulling op de financiële verordening. Uit oogpunt van transparantie bevelen wij aan om de financiële verordening periodiek te blijven herzien en de bepalingen in de financiële verordening meer aan te laten sluiten bij de praktijk.

Stuurinformatie Stuurinformatie op strategisch, tactisch en operationeel niveau met betrekking tot de financiën van de gemeente stelt de raad in staat in control te zijn en blijven. We hebben in de paragrafen 3.1 en 3.2 en in de zeven paragrafen van hoofdstuk 4 ook steeds gekeken naar de stuurinformatie. Al die beoordelingen hebben we bij elkaar gebracht en met de gewichten die we aan de negen verschillende onderdelen hebben gegeven, leidt dat tot de conclusie dat de stuurinformatie op strategisch niveau gemiddeld voldoende is. Op tactisch en operationeel niveau is de score gemiddeld goed. Waar we opmerkingen of aanbevelingen over de stuurinformatie hebben, hebben we die in de desbetreffende paragrafen van hoofdstuk 3 en 4 opgenomen.

13

14

3.

Aandachtsgebieden

Zoals wij in de inleiding van deze rapportage al hebben aangegeven, zijn de belangrijkste aandachtsgebieden om te komen tot een meerjarige uitspraak over de vorm van toezicht: - begroting en meerjarenraming (paragraaf 3.1); - vermogen (paragraaf 3.2); - stuurinformatie (paragraaf 3.3); - wet- en regelgeving (paragraaf 3.4).

Leeswijzer tabellen: In hoofdstuk 3 en 4 (met uitzondering van de paragrafen 3.3 en 3.4) vatten we de onderzoeksresultaten ook samen in tabellen aan het begin van de paragraaf. Deze resultaten hebben betrekking op: Financiële aspecten Hierbij ligt met name de nadruk op de kwaliteit van de ramingen van begroting en meerjarenraming. Betekenis symbolen en afkortingen in dit veld (tevens ook in het veld algemeen oordeel):  = positief;  = neutraal;  = negatief. Stuurinformatie Hierbij kijken we naar de kwaliteit van stuurinformatie. Die maken we op strategisch, tactisch en operationeel niveau inzichtelijk. De scores die de gemeente kan behalen zijn: goed, voldoende, onvoldoende en slecht. Algemeen oordeel In dit veld bekijken we de financiële scores en de scores op stuurinformatie integraal. Ontwikkeling Met dit veld geven wij aan, of sprake is van ontwikkelingen die het beeld binnen de meerjarenraming kunnen beïnvloeden. Deze ontwikkelingen moeten wel concreet zijn. Bijvoorbeeld op basis van een besluit door college en/of de raad. Betekenis van de symbolen in dit veld:  = ontwikkelingen laten een duidelijke verbetering zien;  = er zijn geen ontwikkelingen die het beeld bijstellen;  = ontwikkelingen laten duidelijke verslechtering zien.

15

3.1.

Analyse begroting en meerjarenraming

Onderzoek

Begroting

Meerjaren-

Strategisch

Tactisch

Operationeel

raming Begroting en meerjarenraming





Algemeen

Ontwikkeling

oordeel Voldoende

Goed

Goed





Conclusie De begroting 2021 is door de raad vastgesteld inclusief aangenomen amendementen. De besluitvorming van de begroting 2021 is integraal verwerkt in een nieuw boekwerk. Ook is een aanvullend besluit genomen over het addendum ‘financieel evenwicht’ op basis van verschillende ingediende scenario’s van het sociaal domein. Tot 2020 had Leudal een reserve Sociaal Domein beschikbaar om (incidenteel) tekorten binnen het sociaal domein op te vangen. Het saldo van de reserve (€ 2,2 miljoen) is bij de vaststelling van de begroting 2020 overgeheveld naar de algemene reserve. Bij de vaststelling van de begroting 2020 is het volledig overgehevelde bedrag ingezet ter dekking van de tekorten in de jaren 2020 en 2021. Ook in 2022 is de algemene reserve aangesproken. In de begroting 2021 is een aantal taakstellingen opgenomen. Nieuw is een taakstelling voor het Sociaal Domein. Deze is omvangrijk. De taakstelling loopt op van € 489.000 in 2021 naar € 3,1 miljoen vanaf 2023. De begrotingsjaren 2021 en 2022 laten forse tekorten zien. Er is in die jaren ook geen sprake van structureel en reëel evenwicht. Vanaf 2023 is er een overschot gepresenteerd en zijn de structurele lasten wel gedekt met structurele baten. Uit de begroting 2021 blijkt dat Leudal geen risico’s loopt bij de grondexploitatie en het onderhoud aan kapitaalgoederen.

Bij de vaststelling van de begroting 2021 is het niveau van groenonderhoud weer teruggebracht naar het door de raad bepaalde niveau B (normering volgens CROW). Voor gebouwen worden in 2021 nieuwe onderhoudsplannen geactualiseerd en door de raad vastgesteld. De gemeente heeft aangegeven de financiële consequenties te vertalen in de begroting 2022 en meerjarenraming 2023-2025. We benadrukken het belang hiervan; actuele plannen zorgen voor reële ramingen. Het opnemen van een separaat overzicht van incidentele baten en lasten, een overzicht van de structurele toevoegingen en onttrekkingen aan reserves, aangevuld met een toelichting, is niet alleen volgens de wet- en regelgeving een vereiste, maar zorgt er ook voor dat de raad en derden een transparanter beeld van de structurele en reële saldi krijgen. Bij de presentatie van de cijfers dient telkens uitgangspunt te zijn om de raad in positie te brengen om zijn kaderstellende en controlerende taak uit te kunnen voeren. Leudal is, net als de meeste gemeenten, in de financiële problemen gekomen. De lasten voor de gemeentelijke taken nemen toe, de baten blijven achter hetgeen leidt tot tekorten. De invulling van de taakstellingen, waarbij de taakstelling voor het Sociaal Domein de grootste is, zullen moeten leiden tot een structureel en reëel evenwicht vanaf het begrotingsjaar 2023.

Als de taakstellingen niet realiseerbaar zijn, zal de gemeente alternatieve maatregelen moeten treffen om structureel en reëel evenwicht te bereiken in de jaren 2023 en 2024. De begroting 2022 en meerjarenraming 2023-2025 moet met de gekozen aanpak in 2023 weer een structureel en reëel evenwicht hebben bereikt, waarbij de structurele lasten gedekt worden met 16

structurele baten en het gebouwenplan financieel is vertaald. Leudal investeert in 2021 in het risicomanagement en risicobewustzijn van de organisatie. Het beleid zal in 2021 integraal worden herzien en door de raad worden vastgesteld. Naast de inzet van de gemeente zelf zal dat in belangrijke mate afhankelijk zijn van allerlei macroontwikkelingen. Te denken valt aan het verloop van de COVID-19-pandemie, het nieuwe verdeelmodel voor het gemeentefonds, extra middelen in het gemeentefonds en de economische situatie. Op basis van onze analyse de volgende aanbevelingen  stel de nieuwe toekomstvisie vast zoals voorgenomen;  laat telkens uitgangspunt zijn dat structurele lasten gedekt worden met structurele baten;  geef jaarlijks in de begroting inzicht in de omvang van de oorspronkelijke taakstellingen, de invulling ervan en de resterende omvang van de taakstellingen en licht het cijfermatig overzicht tekstueel toe;  neem, naast de jaarrekening ook in de begroting, een separaat overzicht van incidentele baten en lasten op voor alle vier de jaren afzonderlijk en licht de bedragen per post toe;  neem een afzonderlijk overzicht van de structurele toevoegingen en onttrekkingen aan reserves op en licht de bedragen toe;  laat de gepresenteerde saldi van het structureel en reel evenwicht ook deel uitmaken van het raadsvoorstel en vaststellingsbesluit van de begroting;  actualiseer

alle onderhoudsplannen uiterlijk elke vijf jaar;  voor nadere aanbevelingen over de begroting en meerjarenraming verwijzen we naar de andere paragrafen van de hoofdstukken 3 en 4.

Waarom onderzoek naar de begroting en meerjarenraming? Wij onderzoeken de gemeentelijke financiële positie, omdat dit essentieel is voor een meerjarige uitspraak over de toezichtvorm. In de Gemeentewet (artikel 203) en in het Gemeenschappelijk Toezichtkader 2020 staan een aantal toetsingskaders die van belang zijn om voor repressief toezicht in aanmerking te komen. Kwaliteit van de ramingen, zowel in de begroting als meerjarenraming, is belangrijk in onze beoordeling. Speciale aandacht hebben wij daarbij ook voor ontwikkelingen en risico’s die de financiële positie sterk kunnen beïnvloeden, zoals grondexploitaties. Daarom beoordelen wij de budgettaire positie van de gemeente, oftewel het evenwicht tussen de jaarlijkse uitgaven en inkomsten, inclusief meerjarenraming. Hoofdzaak is, dat de begroting structureel en reëel in evenwicht moet zijn. Is dit niet het geval dan moet er een reëel perspectief op evenwicht zijn. Daarnaast kijken wij naar behaalde resultaten, zoals deze zijn vastgesteld in de jaarrekeningen. Wanneer er sprake is van structurele jaarrekeningtekorten, kijken wij of deze in de eerstvolgende begroting structureel zijn afgedekt. Als dat niet het geval is kan dat reden zijn om die begroting dan onder preventief toezicht te plaatsen. Onderzoek en bevindingen De begroting 2021 is door de raad vastgesteld inclusief aangenomen amendementen.

De besluitvorming van de begroting 2021 is integraal verwerkt in een nieuw boekwerk. Ook is een aanvullend besluit genomen over het addendum ‘financieel evenwicht’ op basis van verschillende ingediende scenario’s van

17

het sociaal domein. Het financieel op basis van verschillende ingediende scenario’s van het sociaal domein. Het financieel verdiepingsonderzoek 2021-2024 van Leudal is gebaseerd op deze documenten. Begrotingswijzigingen 2021, die door de raad na 3 november 2020 zijn vastgesteld, nemen we alleen in ons onderzoek mee als deze zorgen voor of de vertaling zijn van een drastische wijziging van het financiële beeld van Leudal. Begrotingswijzigingen die na 30 april 2021 zijn vastgesteld, nemen we in ieder geval niet mee in ons onderzoek. Er zijn na 3 november 2020 en vóór 1 mei 2021 wel een aantal begrotingswijzigingen 2021 vastgesteld. Het financiële beeld is niet veranderd. We blikken eerst kort terug. Kadernota 2021 Leudal bepaalt jaarlijks in de kadernota de uitgangspunten voor de begroting. De kadernota 2021-2024 is op 30 juni 2020 door de raad voor kennisgeving aangenomen. De kadernota 2021 schetst een actueel beeld van de financiële opgave voor Leudal voor de jaren 2021-2024. Er is ingegaan op de financiële uitgangspositie en de gezamenlijke aanpak richting de begroting 2021-2024. Voor het begrotingsjaar 2021 is er volgens de gemeente een structureel en reëel saldo, gecorrigeerd van incidentele baten en lasten, van - € 4,2 miljoen. Meerjarig is het saldo - € 3,7 miljoen in 2024.

Daarbij gaat de gemeente ervan uit dat de bestaande taakstellingen uit de begroting 2020-2023 volledig gerealiseerd worden. De taakstellingen hebben een totale omvang van € 855.000 in 2021 oplopend naar € 1.850.000 in 2024. Verderop in deze paragraaf bij het kopje ‘begroting 2021 en meerjarenraming 2022-2024’ staan we verder stil bij de afzonderlijke omvang van de taakstellingen. Het grootste tekort in de kadernota wordt veroorzaakt door de toename van de uitgaven Jeugdzorg, de toename van de uitgaven WMO, de afname dividend inkomsten Enexis en BNG, de stelpost voor loon/prijscompensatie en de herijking van het gemeentefonds. Bevindingen en voorstellen met te nemen maatregelen in het sociaal domein, d.d. 29 september 2020 In de periode juni-juli 2020 heeft een extern bureau een quick scan uitgevoerd met als doel de gemeente inzicht te geven waar, waarmee en wanneer de financiële doelstellingen in het sociaal domein gerealiseerd kunnen worden met behoud van passende zorg en ondersteuning voor de inwoners. Er zijn twee cruciale draaiknoppen in het rapport beschreven: de toegang verdiepingsonderzoek 20212024 van Leudal is gebaseerd op deze documenten. Begrotingswijzigingen 2021, die door de raad na 3 november 2020 zijn vastgesteld, nemen we alleen in ons onderzoek mee als deze zorgen voor of de vertaling zijn van een drastische wijziging van het financiële beeld van Leudal.

Begrotingswijzigingen die na 30 april 2021 zijn vastgesteld, nemen we in ieder geval niet mee in ons onderzoek. Er zijn na 3 november 2020 en vóór 1 mei 2021 wel een aantal begrotingswijzigingen 2021 vastgesteld. Het financiële beeld is niet veranderd. We blikken eerst kort terug. Kadernota 2021 Leudal bepaalt jaarlijks in de kadernota de uitgangspunten voor de begroting. De kadernota 2021-2024 is op 30 juni 2020 door de raad voor kennisgeving aangenomen. De kadernota 2021 schetst een actueel beeld van de financiële opgave voor Leudal voor de jaren 2021-2024. Er is ingegaan op de financiële uitgangspositie en de gezamenlijke aanpak richting de begroting 2021-2024. Voor het begrotingsjaar 2021 is er volgens de gemeente een structureel en reëel saldo, gecorrigeerd van incidentele baten en lasten, van - € 4,2 miljoen. Meerjarig is het saldo - € 3,7 miljoen in 2024. Daarbij gaat de gemeente ervan uit dat de bestaande taakstellingen uit de begroting 2020-2023 volledig gerealiseerd 18

worden. De taakstellingen hebben een totale omvang van tot de maatvoorzieningen en het palet aan maatvoorzieningen. Uit het rapport blijkt dat de financiële opgave voor het sociaal domein vanaf 2023 € 3,1 miljoen bedraagt. De financiële taakstelling is uiteindelijk opgenomen bij de vaststelling van de begroting 2021 waar we later bij stilstaan. Strategische visie De nieuwe strategische visie is op dit moment nog in ontwikkeling. Begroting 2021 Aan het Sociaal Domein is de afgelopen jaren veel aandacht gegeven. Ook de komende jaren zal dit het geval zijn. Leudal had tot de begroting 2020 een reserve sociaal domein beschikbaar om (incidentele) tekorten op te vangen. Bij de vaststelling van de begroting 2020 is het resterende saldo van de reserve sociaal domein (€ 2,2 miljoen) overgeheveld naar de algemene reserve. In de jaren 2020 en 2021 is dit bedrag volledig ingezet om de tekorten binnen het Sociaal Domein te dekken. Ook voor 2022 is de algemene reserve aangesproken. Tekorten binnen het sociaal domein dienen vanaf de begroting 2021 in de begroting te worden opgevangen. In de begroting 2021 is een aantal taakstellingen opgenomen. Nieuw is een taakstelling voor het sociaal domein. Deze is omvangrijk. De taakstelling loopt op van € 489.000 in 2021 naar € 3,1 miljoen vanaf 2023. In de vergadering van 3 november 2020 zijn maatregelen genoemd tot invulling.

De taakstelling in 2021 heeft oorspronkelijk een omvang van € 689.000. De raad heeft een incidenteel budget voor transitie- en uitvoeringskosten beschikbaar gesteld ter grootte van € 200.000. In de begroting 2021 is de taakstelling in 2021 met dit bedrag gesaldeerd. In de begroting 2021-2024 schetst Leudal belangrijke ontwikkelingen die na de kadernota 2021 hebben plaatsgevonden. In de begroting 2021 is omschreven welke actuele ontwikkelingen de afgelopen periode hebben gespeeld en welke ontwikkelingen de komende begrotingsperiode inclusief meerjarenraming gaan spelen. De begroting van Leudal staat in financieel perspectief onder druk. De taken van gemeenten worden groter, maar ook de bezuinigingen door het Rijk worden groter. Door toenemende lasten is het steeds moeilijker om de begroting en meerjarenraming structureel en reëel in evenwicht te brengen. In de begroting is bij de risico’s uiteengezet dat rekening dient te worden gehouden met enkele grote risico’s die een structurele financiële impact hebben. De herverdeling van de algemene uitkering vanaf 2023 en de mogelijke daling van de Rijksuitgaven in de verdere toekomst als gevolg van Covid-19 zijn hier voorbeelden van. Bij de vaststelling van de begroting zijn inkomstenverhogende en lastenverlagende maatregelen getroffen. De onroerendezaakbelasting is uiteindelijk met 2% verhoogd voor de jaren 2021-2023.

Naast de bestaande ‘oude’ taakstellingen is besloten tot het opnemen van aanvullende taakstellingen die nog verdere besparingen moeten opleveren. Nieuwe taakstellingen zijn opgenomen met een groot aandeel voor het Sociaal Domein en voor de aangenomen motie Sturing ingaande 2022. De omvang van de taakstellingen zijn in tabel 3.1.1 in beeld gebracht. De totale omvang van de taakstellingen bedraagt € 0,9 miljoen in 2021 oplopend naar € 4,1 miljoen in 2024.

19

Tabel 3.1.1 Omvang taakstellingen 2021-2024 (bedragen * € 1.000) Saldo B2021 B2022 Vastgoed 175 175 Accommodaties Sociaal Domein Personeel en Organisatie Motie sturing Totale omvang

B2023

B2024

0

0

175

175

175

175

489 104

2.095 338 200 2.983

3.142 496 200 4.013

3.142 552 200 4.069

943

Het is van belang om taakstellingen tijdig in te vullen en indien niet realiseerbaar, is het van belang om tijdig bij te stellen. Later in de paragraaf staan we stil bij de actuele stand van zaken van de taakstellingen (juni 2021). De begroting 2021 is vastgesteld met een tekort van € 0,9 miljoen. Meerjarig zijn de saldi: € -1,5 miljoen in 2022, € 82.000 in 2023 en € 329.000 in 2024. De raad dient erop toe te zien dat het begrotingsjaar 2021 structureel en reëel in evenwicht is. De raad kan hiervan afwijken als aannemelijk is dat het structureel en reëel evenwicht in de meerjarenraming tot stand komt. Voor het bepalen van het structureel en reëel evenwicht worden de incidentele baten en incidentele lasten uit saldi van de begroting en meerjarenraming gehaald. De structurele en reële saldi 2021-2024, de saldi gezuiverd van incidentele baten en lasten, zijn in de begroting 2021 weergegeven. Deze bedragen respectievelijk € - 2,8 miljoen in 2021, € - 1,7 miljoen in 2022, € 82.000 in 2023 en € 327.000 in 2024. Voor de begrotingsjaren 2021 en 2022 is geen sprake van structureel en reëel evenwicht. In de volgende tabel 3.1.2 laten we de voor ons relevante saldi zien van de begroting 2021 en de meerjarenraming 2022-2024. Na de tabel volgt een toelichting.

Tabel 3.1.2 Gezuiverde saldi begroting en meerjarenraming 2021-2024 (bedragen * € 1.000) Saldo B2021 B2022 B2023 B2024 Formeel begrotingssaldo volgens de gemeente -968 -1.479 82 329 Structureel en reëel evenwicht voor het begrotingsjaar volgens gemeente Structureel en reëel evenwicht voor de meerjarenraming volgens gemeente Structureel en reëel evenwicht voor het begrotingsjaar volgens provincie Structureel en reëel evenwicht voor de meerjarenraming Volgens provincie

-2.800

n.v.t.

n.v.t

n.v.t

n.v.t

-1.673

82

327

-2.800

n.v.t.

n.v.t.

n.v.t.

n.v.t.

-1.673

82

327

In de eerste rij zijn de begrotingssaldi opgenomen voor het begrotingsjaar 2021 en de afzonderlijke jaren van de meerjarenraming 2022-2024 zoals deze door de gemeente zijn gepresenteerd. In de tweede en derde rij is het begrotingssaldo 2021 en de afzonderlijke jaren van de meerjarenraming gezuiverd van incidentele lasten (positieve correctie) en incidentele baten (negatieve correctie). Voor het begrotingsjaar 2021 is geen sprake van structureel en reëel evenwicht; er is een fors tekort. Uit rij drie blijkt dat ook in 2022 de structurele lasten niet volledig zijn gedekt met structurele baten. Er is sprake van 20

een fors tekort van € 1,7 miljoen. In de jaren 2023 en 2024 is wel structureel en reëel evenwicht. Die jaren kennen een overschot. Leudal presenteert achterin de begroting een integraal overzicht met het structureel en een reëel evenwicht, waarin per programma ook de incidentele baten en lasten gecumuleerd zijn weergegeven. Het structureel en reëel saldo dienen wij als toezichthouder te beoordelen. Dit schrijft de Gemeentewet (artikel 203) voor. Wat is het saldo van de structurele lasten en baten in de begroting en zijn die geraamde lasten en baten reëel? Daarvoor halen we de incidentele lasten en baten uit de begroting en gaan we na of de gemeente realistische uitgangspunten hanteert voor het opstellen van de begroting. We hebben geen correcties aangebracht op het structureel en reëel evenwicht dat Leudal heeft gepresenteerd voor de jaren 2021-2024. Wij komen tot dezelfde saldi voor de jaren 2021-2024. In paragraaf 3.4 staan we nader stil bij wet- en regelgeving. Naast het overzicht van incidentele baten en lasten dient er ook een overzicht van structurele toevoegingen en onttrekkingen aan reserves te worden opgenomen. Dit overzicht ontbreekt in de begroting 2021. Reserves kunnen maar in één van beide overzichten worden opgenomen. De commissie BBV heeft in augustus 2018 de notitie structurele en incidentele baten en lasten vastgesteld.

Net als in vorige notities is vermeld dat alle onttrekkingen aan reserves in principe incidenteel van aard zijn. In de notitie is ook aangegeven dat baten en lasten die zich vier jaar of langer voordoen in beginsel structureel van aard zijn. De scheidslijn tussen drie jaar of langer is een hulpmiddel bij het bepalen of er sprake is van incidenteel of structureel; de soort of de eigenschap van een begrotingspost van het taakveld gaat echter altijd boven dit hulpmiddel. In de notitie zijn voorbeelden genoemd van lasten die tot de incidentele lasten en baten behoren. Op landelijk niveau zal eind dit jaar een aanvullende handreiking worden samengesteld die helpt bij de samenstelling van beide overzichten. In de begrotingsbrief 2022 is hiernaar verwezen. Ook is in de begrotingsbrief 2022 verwezen naar de notitie ‘Meerjarig financieel inzicht’ van de commissie BBV. Deze notitie gaat specifiek in op enkele onderdelen die in het BBV zijn voorgeschreven en die erop gericht zijn om de raad (meer) inzicht te geven in de financiële positie van de gemeente op de korte en langere termijn.

Het opnemen van een separaat overzicht van incidentele baten en lasten, een overzicht van de structurele toevoegingen en onttrekkingen aan reserves, aangevuld met een toelichting, is niet alleen volgens de wet- en regelgeving een vereiste, maar zorgt er ook voor dat de raad en derden een transparanter beeld van de structurele en reële saldi krijgen. Bij de presentatie van de cijfers dient telkens uitgangspunten te zijn om de raad in positie te brengen om zijn kaderstellende en controlerende taak uit te kunnen voeren. Leudal heeft aangegeven dat in de jaarrekening 2020 het overzicht van incidentele baten en lasten is voorzien van een toelichting. In tabel 3.1.3 zijn de stappen opgenomen die leiden van het formele saldo tot het structurele en reële saldo volgens de gemeente en volgens de provincie. In deze tabel is een extra rij opgenomen ‘correctie realiteit totaal structurele ramingen’. Uit de tabel blijkt dat wij voor de realiteit van de ramingen geen correctie hebben toegepast.

21

Tabel 3.1.3 Van formeel naar structureel en reëel saldo 2021-2024 (bedragen * € 1.000) Saldo B2021 B2022 B2023 Formeel begrotingssaldo volgens de gemeente Weglaten incidentele lasten volgens gemeente Weglaten incidentele baten volgens gemeente Structureel saldo volgens gemeente Formeel begrotingssaldo volgens de gemeente Weglaten incidentele lasten volgens provincie Weglaten incidentele baten volgens provincie Structureel saldo volgens provincie Correctie realiteit totaal structurele ramingen Structureel en reëel saldo volgens provincie

-968 994 2.825 -2.800 -968 994 2.825 -2.800 0 -2.800

-1.479 34 228 -1.673 -1.479 34 228 -1.673 0 -1.673

82 0 0 82 82 0 0 82 0 82

B2024 330 3 0 327 327 3 0 330 0 330

Uit beide tabellen 3.1.2 en 3.1.3 blijkt dat de financiële opgave voor Leudal groot is. Het is van belang om de invulling van de taakstellingen, mede gelet op de aanzienlijke omvang, te blijven monitoren. Indien de taakstellingen niet realiseerbaar blijken, zal tijdig bijgesteld moeten worden. Het blijven opvangen van structurele tekorten met incidentele middelen, zoals de onttrekkingen aan reserves, is geen duurzame oplossing. Dit onderschrijft Leudal ook zelf in de begroting 2021. Deze systematiek is met ingang van de begroting 2021 losgelaten. Presentatie structureel en reëel saldo begroting en afzonderlijke jaren meerjarenraming De Provincie dringt er al enkele jaren in de begrotingsbrief bij de gemeenten op aan om de berekening van het structurele saldo van de begroting en de meerjarenraming volgens een bij die brief gevoegd model in de begroting te presenteren. Dit doen we, omdat het belangrijk is dat de raad een goed inzicht heeft op de structurele en reële saldi van de begroting en meerjarenraming. Want niet alleen wij als toezichthouder moeten op basis van de Gemeentewet (art. 203) het structureel en reëel saldo van de begroting en de meerjarenraming hanteren en wel om de toezichtvorm voor de begroting te bepalen. Ook de raad moet op basis van de Gemeentewet (art. 189, lid 2) de begroting vaststellen met een structureel en reëel evenwicht of overschot.

De raad kan daarvan afwijken als aannemelijk is dat zo’n evenwicht of overschot op zijn laatst aan het eind van de meerjarenraming bestaat. Het is dan ook essentieel dat de raad op het moment dat hij de begroting vaststelt de structurele en reële saldi van de begroting en meerjarenraming kent. Leudal heeft de presentatie van het structureel en reëel evenwicht in de bestuurlijke samenvatting voorin de begroting en achterin de begroting in bijlage nummer 5.2 opgenomen. We benadrukken wel dat de gepresenteerde saldi voor de raad leidend (moeten) zijn bij zijn besluit om de begroting vast te stellen. Onze aanbeveling is dan ook om deze saldi deel te laten uitmaken van het raadsvoorstel en vaststellingsbesluit van de begroting. Onderhoud kapitaalgoederen Uit paragraaf 4.3 blijkt dat Leudal geen risico’s loopt bij het onderhoud aan kapitaalgoederen. In de paragraaf van de begroting geeft Leudal bij elk kapitaalgoed aan dat er geen achterstallig onderhoud is en dat de financiële consequenties van de afzonderlijke plannen financieel zijn vertaald in de begroting 2021 en meerjarenraming.

22

De Meerjarenonderhoudsplannen gebouwen worden tijdens de samenstelling van dit onderzoek geactualiseerd en door de raad vastgesteld. De gemeente heeft aangegeven dat de financiële consequenties worden meegenomen in de begroting 2022 en meerjarenraming 2023-2025. Aanvullend heeft Leudal aangegeven dat naar verwachting de reeds opgenomen bedragen van € 1,7 miljoen toereikend zullen zijn om het niveau uit te voeren waarbij geen kapitaalvernietiging optreedt (NEN niveau 4). Weerstandsvermogen In de volgende paragraaf, 3.2, gaan we in op het eigen vermogen van de gemeente. Die paragraaf laat zien dat de algemene reserve is afgenomen. Rekening houdend met de tekorten in de jaren 2021 en 2022, is de omvang niet voldoende om de risico’s te dekken. Uit aanvullende informatie blijkt dat een nieuwe nota weerstandsvermogen en risicomanagement in 2021 door de raad wordt vastgesteld. We benadrukken het belang hiervan. Indien de door de raad gestelde doelstelling niet wordt gehaald, is het belangrijk om aan te geven binnen welke termijn en met welke maatregelen gestreefd wordt om de doelstelling weer te halen. Demografische ontwikkelingen Leudal heeft al enige tijd te maken met vergrijzing en ontgroening en een dalend aantal inwoners. Het stelt de gemeente voor uitdagingen, bijvoorbeeld bij de bepaling van welke en hoeveel accommodaties de gemeente moet hebben.

De laatste jaren heeft de gemeente hier tijd, energie en geld in gestoken. Het nieuwe accommodatiebeleid, dat verder uitwerking krijgt, zal moeten leiden tot verdere besparingen. De demografische ontwikkelingen zetten de gemeente ook financieel onder druk door dalende inkomsten, terwijl de uitgaven veel minder en langzamer dalen. Er kunnen zelfs extra lasten ontstaan. De demografische ontwikkelingen hebben een negatieve invloed op de financiële positie van Leudal. Overige ontwikkelingen en hun financiële gevolgen We zien de afgelopen jaren dat de begroting van Leudal onder druk komt te staan. Die druk op de begroting lichten we nu nog wat verder toe. Het gaat over zaken en ontwikkelingen die wellicht op termijn de financiële resultaten kunnen blijven of gaan beïnvloeden. Het sociaal domein Al vanaf 2015, het jaar van de decentralisatie van de taken in het sociaal domein, loopt Leudal tegen financiële problemen bij de uitvoering van deze nieuwe taken aan. Met name bij de Jeugdzorg zijn de lasten groter dan wat de gemeente ervoor van het Rijk ontvangt. In 2015 werd het tekort nog opgevangen met een verevening tussen de Midden-Limburgse gemeenten.

Vanaf 2016 heeft Leudal naast tekorten als gevolg van toenemende vergrijzing, het langer zelfstandig blijven wonen van ouderen en het abonnementstarief voor de huishoudelijke hulp ontstaan ook bij de uitvoering van de Wmo financiële tekorten. Leudal wil meer sturing van en grip op het sociaal domein door zelf heel actief te gaan opereren. Voor het sociaal domein is er op dit moment een forse taakstelling. Leudal heeft aangegeven dat bij de vaststelling van de kadernota 2022 medio juli 2021 het inzicht in realisatie van de taakstellingen en het deel van de taakstellingen dat nog ingevuld moet worden, in beeld wordt gebracht zowel voor het begrotingsjaar als aanvullende jaren van de meerjarenraming. In maart 2021 is de stand van zaken geschetst in de commissie sociaal domein. We staan er in de volgende kop bij stil. 23

1e Rapportage Duurzaam Financieel Evenwicht Sociaal Domein Op 1 maart 2021 is de 1e Rapportage Duurzaam Financieel Evenwicht Sociaal Domein in de commissie sociaal domein besproken. In de rapportage is ingegaan op de 0-meting voor toegang (Jeugd en WMO). Dit is een cruciale draaiknop om de lasten van het sociaal domein omlaag te brengen. Aangegeven is dat de uitvoering van de toegang maandelijks wordt gemonitord in het Kernteam. De resultaten worden verwerkt in de rapportages aan de stuurgroep en de raad (commissie sociaal). Aan het einde van 2021 wordt wederom een 0(+1)-meting uitgevoerd voor de Toegang Wmo en Jeugd om te kijken of de voortgang op de verbeterpunten zijn gerealiseerd. Uit de presentatie blijkt dat naar verwachting de taakstelling in het jaar 2021 gerealiseerd gaat worden. Voor 2021 is er een taakstelling van € 489.000. Het oorspronkelijk bedrag van € 689.000 is verlaagd met het budget voor transitie- en uitvoeringskosten van € 200.000. Op basis van de gegevens die tijdens afronding van dit onderzoek bekend zijn, is er een besparing gerealiseerd van € 597.000. In de rapportage is ook ingegaan op de status van de uitwerking van de verwervingsstrategie die moet leiden tot meer grip en sturing op een beperkter aantal aanbieders. Stand van zaken overige taakstellingen eind juni 2021 In tabel 3.1.1.

zijn de taakstellingen in beeld gebracht die opgenomen zijn in de begroting 2021. Tijdens de samenstelling van dit onderzoek heeft Leudal de laatste stand van zaken toegelicht.  Taakstelling van Vastgoed: de taakstelling wordt ingevuld met incidentele verkopen van panden. Vanaf 2023 is er geen taakstelling meer;  Taakstelling op accommodaties: In de raadsvergadering van 11 februari 2020 heeft de raad het Accommodatiebeleid vastgesteld. Hieraan gelieerd is een taakstelling in de Programmabegroting van afgerond structureel € 174.000. Deze taakstelling was ook al voor de jaren 2020 en 2021 in geraamd. Door de vaststelling van het Accommodatiebeleid begin 2020 is het niet haalbaar (gebleken) deze taakstelling voor die twee jaren (al) in te vullen. Leudal heeft verder toegelicht dat de exploitatielasten van de vrijkomende sportparken in Ell, Grathem en Kelpen-Oler, als gevolg van het nieuwe Sportpark DFO’ 20, gebruikt zijn als (mede) dekking voor de aanleg van dit nieuwe Sportpark DFO’2O. De vervallen exploitatielasten van de voornoemde vrijkomende sportparken zijn dus niet ten gunste gekomen van de ‘taakstelling accommodaties’. Leudal gaat ervan uit dat vanaf het begrotingsjaar 2022 door een aantal ontwikkelingen en opgaven uit het Accommodatiebeleid een bijdrage geleverd kan worden aan het invullen van de taakstelling.

Door de bouw van de nieuwe basisschool in Ittervoort met een gymzaal komen een aantal gymlokalen in Hunsel, Ittervoort en Neeritter vrij. Verder noemt Leudal de ontwikkelingen omtrent een mogelijk dorpshuis voor de kern Neeritter, waardoor de panden aan de Driessensstraat (gemeentelijk eigendom) vrijkomen waarin nu de Heemkundevereniging en Jong Nederland gehuisvest zijn;  Taakstelling Personeel en Organisatie: van deze taakstelling is reeds een bedrag van € 115.000 gerealiseerd doordat het aantal afdelingshoofden is teruggebracht van 4 naar 3;  Taakstelling Motie sturing. Het Managementteam is bezig met het opstellen van een advies ter invulling van de taakstelling en het bedrag rondom de motie strakker sturen. Het gemeentefonds Bij de algemene uitkering uit het gemeentefonds, veruit de belangrijkste inkomstenbron van de gemeente, spelen verschillende zaken. 24

Herverdeling Na veel discussies over het verdeelmodel voor de algemene uitkering worden sinds 2019 onderzoeken uitgevoerd naar een nieuw verdeelmodel. Het huidige verdeelmodel met in de loop van de tijd steeds nieuwe aanpassingen en aanvullingen wordt sinds 1997 gebruikt. Het huidige onderzoek is opgedeeld in een onderzoek naar de verdeling van de gelden voor de taken in het sociaal domein, een onderzoek naar de verdeling van de gelden voor de overige taken die met de algemene uitkering worden bekostigd, het klassiek domein genoemd, en een onderzoek naar de verevening van de inkomsten, waar bij de verdeling rekening mee wordt gehouden. Invoering van een nieuw verdeelmodel was voor 2021 voorzien. De uitkomsten van de eerste onderzoeken in het voorjaar van 2020 riepen echter bij de fondsbeheerders zoveel vragen op dat aanvullende onderzoeken zijn uitgevoerd. De begin 2020 afgeronde onderzoeken zijn niet gepubliceerd, maar wel is over het onderzoek naar een nieuwe verdeling van de gelden voor het sociaal domein een globaal beeld geschetst. Dat hield in dat voor het totaal van de gemeenten, ingedeeld naar vijf groottegroepen, het gemiddelde herverdeeleffect voor dit onderdeel bekend werd gemaakt.

Daaruit bleek dat de groep met de kleinste gemeenten, tot 20.000 inwoners, bij de nieuwe verdeling van de gelden voor het sociaal domein er gemiddeld € 58 per inwoner op achteruit zouden gaan. Bij de groep gemeenten tussen 20.000 en 50.000 inwoners was het gemiddelde nadeel € 33 per inwoner en bij de groep tussen 50.000 en 100.000 inwoners € 9 per inwoner. Bij de groep tussen 100.000 en 250.000 inwoners was er gemiddeld een voordeel van € 18 per inwoner en bij de laatste groep, met meer dan 250.000 inwoners was het voordeel gemiddeld € 106 per inwoner. Een duidelijke verschuiving van gelden van klein naar groot. Over de effecten van de nieuwe verdeling van de gelden voor het klassiek domein en van de nieuwe verevening van inkomsten is toen niets bekend gemaakt. Het in 2020 uitgevoerde onderzoek zorgde voor een verschuiving van de invoering van 2021 naar 2022. Na afronding van de nieuwe onderzoeken is door de fondsbeheerders besloten niet zelf meer te besluiten over het nieuwe verdeelmodel, maar om dat over te laten aan de fondsbeheerders in het nieuwe kabinet. Daarmee is het een punt geworden dat ook bij de kabinetsformatie op de agenda staat en niet meer per 2022 kan worden ingevoerd, maar per 2023.

Begin februari 2021 hebben de fondsbeheerders hun voorstellen voor een nieuw verdeelmodel voor de algemene uitkering voor advies aan de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) gestuurd. Toen zijn ook alle onderzoeksrapporten met de gevolgen voor de afzonderlijke gemeenten bekend geworden. Op basis van de berichten over de herverdeeleffecten bij het onderzoek naar een nieuw verdeelmodel voor de gelden voor het sociaal domein is Leudal er bij de voorbereiding van de begroting 2021-2024 vanuit gegaan dat er vanaf 2022 een fors nadeel zou gaan ontstaan. Leudal hield oorspronkelijk rekening met een nadeel van € 100 per inwoner. Omdat een nieuw verdeelmodel geleidelijk, in vier jaarlijkse stappen wordt ingevoerd, heeft de gemeente gerekend met een nadeel van € 0 per inwoner voor 2022, van € 6,75 per inwoner voor 2023 en van € 12,50 per inwoner voor 2024. In absolute bedragen zijn de nadelen € 0 in 2022, € 225.000 in 2023 en € 450.000 in 2024 en deze bedragen zitten in de geraamde saldi van de meerjarenbegroting 2021-2024. Leudal rekent verder door naar € 18,75 in 2025 (€ 675.000) en € 25 per inwoner in 2026 (€ 900.000). In de risicobeheermatrix is aangegeven dat op basis van de begroting 2021 het bedrag van de herijking € 3,6 miljoen (100 euro per inwoner). In de begroting 2021 is uiteindelijk € 25 per inwoner meegenomen voor jaarschijf 2026.

Het overige deel € 75 per inwoners is opgenomen als structureel risico in de 25

risicobeheermatrix te weten € 2,7 miljoen. In 2026 is het nadeel van € 100 per inwoner zichtbaar; € 25 per inwoner in de exploitatie, € 75 per inwoners is meegenomen bij de risico’s. Naast dit bedrag is de extra uitkering van € 400.000 voor Jeugd, die structureel is opgenomen in de begroting en meerjarenramingraming, ook op advies van de provincie Limburg, opgenomen in de risicobeheermatrix. In totaliteit is een bedrag van € 3,1 miljoen afgezet tegen de weerstandscapaciteit voor dit onderdeel. Deze cijfers van de herverdeeleffecten moeten nog wel geactualiseerd worden. Maar waarschijnlijk belangrijker om op te merken is dat de adviezen van ROB en daarna VNG en de vele reacties van gemeenten nog tot tal van bijstellingen kunnen leiden. Te lage bedragen voor het sociaal domein Volgens een recent onderzoek zijn er maar 11 gemeenten in Nederland die aan de uitvoering van de Jeugdzorg geld overhouden. Bijna alle gemeenten moeten eigen middelen bijleggen om de Jeugdzorg uit te voeren. In een ander onderzoek is het tekort bij de Jeugdzorg nu op € 1,7 miljard per jaar berekend. Bij de Wmo en de Participatiewet is de situatie wat beter; er zijn meer gemeenten die met de rijksbijdrage uitkomen en de tekorten bij de overige gemeenten zijn minder extreem. Maar ook bij deze onderdelen is er in totaliteit sprake van een tekortschietende rijksbijdrage.

In totaal zorgen de taken in het sociaal domein voor aanzienlijke tekorten bij de Nederlandse gemeenten. Dat geldt ook voor Leudal. Leudal heeft een aanzienlijke taakstelling opgenomen om tekorten binnen het sociaal domein, specifiek op de Jeugdzorg, te dekken. Als de druk van de Nederlandse gemeenten, de financiële toezichthouders en adviesinstanties als de ROB op het Rijk/de fondsbeheerders om de rijksbijdrage voor de uitvoering van de taken in het sociaal domein aanzienlijk te verhogen succes heeft, zal dit ook voor Leudal van groot belang zijn. Opschalingskorting tot € 975 miljoen in 2025 In 2015 zijn de fondsbeheerders gestart met het korten van de algemene uitkering onder de noemer ‘opschalingskorting’. Omdat er gericht beleid zou worden gevoerd om gemeenten via herindeling meer massa te geven, waardoor ze beter in staat zouden zijn om allerlei taken uit te voeren. En niet alleen beter, maar ook goedkoper. Toen gestart werd met de opschalingskorting in 2015, was dit beleid al weer van de agenda gehaald. Maar de opschalingskorting, die tot 2025 oploopt tot een structurele uitname van € 975 miljoen, is nooit herroepen of herzien. Alleen in 2020 en 2021 is afgezien van de geplande verhoging in die jaren van de opschalingskorting in verband met de financiële problemen bij gemeenten door de COVID-19-pandemie. Maar voor 2022 e.v.

staan nog steeds de oorspronkelijk geraamde uitnames in de boeken. In de begroting 2021 is niet ingegaan op de opschalingskorting. Normeringssystematiek Met de normeringssystematiek wordt bepaald hoe de ontwikkeling van de rijksuitgaven en de algemene uitkering in het gemeentefonds aan elkaar gekoppeld zijn. Vooral bekend als ‘samen de trap op en samen de trap af’. In verband met de COVID-19-pandemie is na mei 2020 de normeringssystematiek voor 2020 en 2021 buiten werking gesteld. De accressen, de uitkomst van de toepassing van de normeringssystematiek, zijn bevroren voor 2020 en 2021 op de uitkomsten, zoals in de meicirculaire 2020 opgenomen.