Bijlage: Brief Nationale Ombudsman 10okt18 rapport Valse start

DUO hield vol dat dit volgens de regels niet voldoende was. Hoewel de gemeente destijds aanleiding had gezien om een ontheffing van de inburgeringplicht te verlenen, stond voor DUO namelijk niet vast dat de taalschool voldoende deskundigheid had gehad. Dat betekende dat de vrouw om voor haar naturalisatie in aanmerking te komen alsnog taallessen moest gaan volgen bij een school mét BOW Keurmerk, maar wel op eigen kosten en zonder dat daarvoor een lening beschikbaar was. De ombudsman vroeg aan de betrokken ministers van SZW en J&V om gelet op de behoorlijkheid tot een maatwerkoplossing te komen, door in dit geval de gevolgde taallessen toch als voldoende te beschouwen of door de kosten voor de taallessen te compenseren. De ministers volgden de aanbeveling van de ombudsman niet op, onder meer omdat er mogelijk precedentwerking vanuit zou kunnen gaan. De ombudsman liet de ministers weten dat zorg om mogelijke precedentwerking niet leidend moet zijn in zo'n geval, maar het bieden van maatwerk in het individuele geval.23

2.3.3 Borg het perspectief van de inburgeraar Maatwerk vraagt hoofdzakelijk, maar niet alleen om flexibiliteit en inspelen op de persoonlijke omstandigheden van de inburgeraar. Indien het nieuwe stelsel vorm krijgt volgens de plannen van de huidige minister, dan ontvangt de inburgeraar vanaf medio 2020 geen lening meer, die hij naar eigen inzicht kan besteden. Het is de bedoeling van de minister dat de gemeente met de inburgeraar een persoonlijk inburgeringsplan maakt, waarbij de ene inburgeraar bijvoorbeeld meer lesuren krijgt dan de andere. In overleg met de inburgeraar en op basis van zijn of haar persoonlijke omstandigheden worden afspraken gemaakt over wat de inburgeraar aan ondersteuning krijgt, zo begrijpt de ombudsman het. Dit plan biedt ruimte voor de gemeente om maatwerk te bieden aan de inburgeraar. Wel moet men zich realiseren dat er geen sprake is van een gelijkwaardige situatie tussen overheid en inburgeraar. De inburgeraar bevindt zich in een afhankelijkheidspositie ten opzichte van de overheid. Eerder al benadrukte de ombudsman de kwetsbaarheid van 23 Een onderzoek naar de weigering van DUO om positief te adviseren voor ontheffing van de naturalisatietoets vanwege aantoonbaar geleverde inspanningen (Nationale ombudsman, 2017/094).

18 23

een deel van de inburgeraars, die de taal niet spreken. Bovendien hangt, ook onder het beoogde nieuwe stelsel, de inburgeraar een sanctie boven het hoofd als hij of zij zich niet aan de inburgeringsplicht houdt. Van inburgeraars en hulpverleners heeft de ombudsman gehoord dat een deel van de inburgeraars angst heeft voor autoriteiten en bang is om zich kritisch uit te laten. Milka, die Eritrese inburgeraars ondersteunt, over Eritrese beleefdheid: 'Maar ook als docenten vragen: ‘Is alles duidelijk? Heb je het begrepen?’, zijn Eritreeërs geneigd om ja te zeggen, ook als het niet zo is. Dat is uit beleefdheid.'

Dat roept de vraag op of de inburgeraar altijd voldoende in staat is om de afspraken die in zijn of haar persoonlijke inburgeringsplan gemaakt worden te overzien.24 Wat gebeurt er als hij of zij zich niet voldoende gekend voelt in die afspraken? Of wat als de gemeente haar kant van de afspraak onvoldoende invulling geeft? Het is daarom extra belangrijk om steeds het perspectief van de inburgeraar voor ogen te houden. Naast eventuele wettelijke mogelijkheden om de positie van de inburgeraar te verstevigen, kan de overheid hier ook in de praktijk rekening mee houden. Het begint ermee dat geïnvesteerd wordt in cultuursensitiviteit bij ambtenaren. Daarnaast kunnen ambtenaren inburgeraars uitdrukkelijk uitnodigen om hun mening en ervaringen te delen, waarbij ook gebruik gemaakt kan worden van de kennis van hulpverleners en vertrouwenspersonen van de inburgeraar. 25 Laat de inburgeraar weten dat kritische geluiden worden omarmd en geen negatieve gevolgen hebben. Probeer een vertrouwensband op te bouwen met de inburgeraar en laat aan de inburgeraar zien dat zijn of haar perspectief en zorgen serieus worden genomen. Zorg er daarnaast voor dat ambtenaren de ruimte hebben om flexibel om te gaan met de afspraken in het inburgeringsplan; deze afspraken zouden niet in steen gebeiteld moeten zijn.

Ga op gezette tijden in gesprek met de inburgeraar zodat de afspraken in het plan kunnen meebewegen met de ontwikkeling en persoonlijke omstandigheden van een inburgeraar. Bied ook ruimte voor een time-out als die nodig is. Ten slotte wijst de ombudsman op het belang van een klachtprocedure die is afgestemd op deze specifieke doelgroep (zie verder de toelichting op uitgangspunt 5 'De kracht van een klacht').

24 In zijn brief van 20 juli 2018 introduceert de minister van SZW het Plan Inburgering en Participatie: een persoonlijk plan waarin het individuele traject van een inburgeraar wordt vastgelegd. 25 Uit gesprekken met hulpverleners kwam naar voren dat veel inburgeraars, gelet op ervaringen uit eigen land, weinig vertrouwen in de overheid en hulpverleners hebben. Het is zinvol te investeren in mensen die uit de landen van herkomst van inburgeraars komen, die al (bijna) ingeburgerd zijn. Zij kunnen helpen om het perspectief van de inburgeraar boven tafel te krijgen.

19 24

2.3.4 Sancties vergen een individuele afweging en zijn nooit een doel op zich De ombudsman spreekt zich niet uit over de vraag óf sancties wenselijk zijn en in welke vorm. Wel benadrukt hij dat voorkomen moet worden dat inburgeraars die wel willen meedoen, maar niet mee kunnen doen, sancties ontvangen. Het onderscheid tussen 'niet willen' en 'niet kunnen' is niet zwart–wit: culturele verschillen, een besef van hoe de Nederlandse samenleving functioneert en een taalachterstand kunnen allemaal redenen zijn voor het gedrag van de inburgeraar. Wanneer een inburgeraar zich naar het oordeel van de overheid niet voldoende inzet, dan is haar handelen (mede) ingegeven door de vraag: hoe houd ik inburgeraars aangehaakt, zodat zij uiteindelijk mee doen in de samenleving. De overheid bekijkt daarom eerst of er (meer effectieve) alternatieven zijn om de inburgeraar aan te zetten tot meer inzet, zoals een waarschuwing of een lichte sanctie. De overheid zorgt ervoor dat de inburgeraar vooraf overziet wat de gevolgen zijn als hij of zij afspraken niet nakomt. Wanneer de overheid sancties overweegt, dan vindt eerst een zorgvuldige toetsing plaats en zorgt de overheid ervoor dat de sancties proportioneel zijn. Een integratieadviseur over proportioneel en effectief sanctioneren: 'Een jonge man uit Eritrea was een jaar bezig met zijn inburgering en zat inmiddels op taalniveau A1.

Dat is ongeveer het niveau van groep 4 van het basisonderwijs. De Sociale Dienst had hem begeleid naar een werk/leertraject. In december was hij 6 dagen niet op het werk geweest, waarvan 3 dagen met en 3 dagen zonder bericht. Hij is toen opgeroepen voor een gesprek, maar daar was geen tolk aanwezig. Hij begreep dat hij iets niet goed had gedaan, maar voor de rest begreep hij niets van het gesprek. In januari kreeg hij de griep en omdat hij geen beltegoed had, kon hij niet bellen. Nadat hij beter was dacht hij: ' ik blijf nog iets langer thuis'. Niet slim natuurlijk. Begin februari ging hij weer aan het werk en hij werkte zonder een uur verzuim tot het einde van zijn traject. Hij kreeg een lovend getuigschrift. Eind maart krijgt de jongen een brief van de Sociale Dienst met de mededeling dat hij, als sanctie, 3 maanden geen uitkering krijgt. Hij begrijpt niets van de brief en gaat naar een hulpverlenende instantie. Daar wordt hem niet verteld dat hij bezwaar kan maken en de man schikt zich in zijn lot. Hij kan echter de vaste lasten niet meer betalen en de aanmaningsbrieven blijven komen. Met de toeslagen kan hij net wat eten kopen en kleine rekeningen betalen. Hij komt uiteindelijk bij mij terecht. De bezwaartermijn is inmiddels verstreken. Ik heb afspraken kunnen maken met schuldeisers om even coulant te zijn.

Maar zij willen niet wachten totdat de maatregel van de gemeente is afgelopen. De jongen heeft zelf niet handig gehandeld, maar ik vraag me af: is de overtreding nu echt in verhouding tot de maatregel? En wie is hierbij gebaat? Zijn taalbeheersing is zeer matig en hij begrijpt niets van de Nederlandse cultuur. Hij is op deze incidenten na goed bezig, maar door de maatregel is hij in korte tijd opgezadeld met een schuld waar hij nagenoeg niet uit kan komen.'

2.3.5 Investeer in je medewerkers Om dienstverlening op maat te leveren moet de overheid verschillende gevallen, verschillend durven te behandelen. Hiervoor is het noodzakelijk dat de overheid investeert in haar medewerkers, dan wel zich ervan verzekert dat zij kundige externen inschakelt.

20 25

Maatwerk leveren vraagt veel van de betrokken medewerkers: uitstekende communicatievaardigheden, de (wettelijke) kaders en interne procedures kennen en weten wanneer je ervan af kunt wijken en daar de ruimte voor krijgen, oplossingsgericht zijn en creatieve besluiten durven nemen. Om aan inburgeraars maatwerk te kunnen leveren is bovendien onontbeerlijk dat medewerkers getraind worden in cultuursensitiviteit. Ten slotte moeten organisaties hun medewerkers vertrouwen en ruimte geven. Daar komt bij dat voor veel overheidsinstanties het verlenen van maatwerk geen tweede natuur is. De overheid is van oudsher gericht op rechtszekerheid, het primaat van de wetgever en gelijke gevallen, gelijk behandelen. Dat is uiteraard nog steeds van belang, maar voor maatwerk is meer en iets anders nodig. En dat 'andere' kan op gespannen voet staan met die klassieke waarden van de overheid. Gelijkheid en 'doen wat nodig is' gaan niet altijd samen. Het vraagt van organisaties en ambtenaren om een andere grondhouding. Overheidsinstanties zullen er in moeten investeren om dit van de grond te laten komen. Puntsgewijs mag de inburgeraar verwachten dat de overheid: Duidelijk maakt wat maatwerk is en zich daaraan committeert. Niet de regels, maar de inburgeraar centraal stelt. Het perspectief van de inburgeraar borgt. Bij sancties altijd een individuele afweging maakt.

Haar medewerkers faciliteert en vertrouwen geeft. 2.4 Breng met de inburgeraar eerst de basis op orde Een integratieadviseur over grote schulden en een starre overheid: 'Een man vluchtte uit Syrië naar Nederland en maakte hier een goede start. Hij leerde de taal snel en vond zelf een werkervaringsplek en hij was ook aan het solliciteren. Enkele maanden later kwamen zijn vrouw en twee kleine kinderen over naar Nederland. Toen begonnen de problemen. De man moest opnieuw een uitkering aanvragen, omdat hij een uitkering voor alleenstaanden ontving. Ik snap eigenlijk niet waarom dit niet automatisch gaat, want in zo'n geval moet een gezin 8 weken leven van een te lage uitkering. In dit geval, en dat is geen uitzondering, gingen er ook nog dingen mis bij de aanvraag van zorg- en huurtoeslag. Tot overmaat van ramp vond de gemeente dat er informatie miste bij de uitkeringsaanvraag, waardoor de gemeente liet weten zijn aanvraag niet verder in behandeling te nemen. Hij kreeg geen hersteltermijn. De man snapte er helemaal niets van. Zoals gebruikelijk is, dat heb ik inmiddels ervaren, heeft de man ook nog smeergeld moeten betalen om zijn vrouw in het vliegtuig te krijgen. De huur kon inmiddels niet meer betaald worden en de woonstichting heeft de man gedagvaard. Op zo'n moment vraag ik de gemeente om mee te denken en zich niet zo strak aan de regels te houden.

En liever nog: dat de gemeente zelf proactief meedenkt. Maar ik merk dat de Sociale Dienst heel rigide omgaat met regels. Terwijl er gewoon rust nodig is in het gezin dat er alles aan doet om de boel op orde te krijgen.'

21 26

Inburgeren is pas aan de orde als de eerste levensbehoeften op orde zijn: een dak boven je hoofd, een uitkering, zorgverzekering, toeslagen, de kinderen naar school et cetera. Uit de verhalen van hulpverleners en inburgeraars blijkt dat er vaak zaken misgaan bij het op orde brengen van de basis. Schrijnend in dat opzicht is het verhaal van Aline die als 12jarig meisje tijdens en na school overheidsinstanties moet bellen om al deze zaken te regelen, omdat zij al een beetje Nederlands spreekt en haar moeder nog niet. Veel inburgeraars hebben bovendien binnen de kortste keren een schuld opgebouwd. 26 Nederland heeft uitgebreide sociale voorzieningen, maar het is – ook voor veel Nederlanders - complex om de weg te vinden bij alle instanties, wijs te worden uit alle procedures en regels, zonder fatale fouten te maken. Juist om de inburgering zo snel en effectief mogelijk van start te laten gaan, is het noodzakelijk dat de overheid inburgeraars begeleidt bij het op orde brengen van de eerste levensbehoeften. Een belangrijk voorstel van de minister om tegemoet te komen aan dit probleem, is om inburgeraars de eerste tijd te 'ontzorgen'.27 De minister spreekt hier van maatwerk, hetgeen de ombudsman ten zeerste onderschrijft. De zelfredzaamheid van inburgeraars kent immers grote verschillen.

Daarnaast vraagt het een investering van gemeenten om de noodzakelijke ondersteuning te bieden bij een stapsgewijze opbouw in zelfstandigheid. Ook hier geldt dat de overheid de inburgeraar moet kennen en zal moeten investeren in persoonlijk contact. Een integratieadviseur over ontzorgen door gemeenten: 'Het plan van de minister om de zorg voor de belangrijkste uitgaven in eerste instantie bij gemeenten neer te leggen, is niet slecht. Er ontstaan heel gemakkelijk schulden, omdat niet alle inburgeraars in eerste instantie in staat zijn om dit goed te regelen. Waar ik me wel zorgen over maak is als de Sociale Dienst van gemeenten hier een belangrijke rol in krijgen. Er gaan nu al zo vaak dingen mis, waarbij de gevolgen vaak op het bordje van de inburgeraar komen te liggen.'

De 'ontzorging' van inburgeraars zal bepaalde problemen, veroorzaakt door een gebrek aan kennis bij inburgeraars, voorkomen. Daarbij blijft van wezenlijk belang dat problemen laagdrempelig bij de overheid aangekaart kunnen worden door de inburgeraar en hulpverleners en dat de overheid zorgt voor een snelle oplossing. Een vast aanspreekpunt voor de inburgeraar is hierbij een belangrijke voorwaarde. Deze contactpersoon is laagdrempelig te bereiken voor de inburgeraar en hulpverleners.28

26 Zie bijvoorbeeld: Kennisplatform voor Integratie en Samenleving, Verkenning: Integratiekansen van Eritrese vluchtelingen in Nederland (factsheet, 2017). 27 Brief van de minister van SZW van 2 juli 2018: alle gemeenten zullen als standaard alle statushouders de eerste periode een ontzorgend stelsel te bieden. Gemeenten betalen dan in de periode van ontzorging de vaste lasten, zoals huur en energiekosten en de verplichte verzekeringen, uit de bijstand. 28 In sommige gemeenten is het niet mogelijk om betrokken medewerkers te spreken te krijgen als je belt. Er wordt standaard een terugbelverzoek gemaakt. Dit wordt door burgers en hulpverleners vaak niet als laagdrempelig ervaren, bijvoorbeeld omdat er niet teruggebeld wordt of als er sprake is van urgentie.

22 27

Aline over het gemis van een aanspreekpunt: 'Wat wij heel erg hebben gemist tijdens het inburgeringstraject, is informatie en vooral een aanspreekpunt van de overheid. Een persoon bij wie je terechtkunt met vragen. Dat hoeft niet eens één vaste persoon te zijn, het mag ook een team zijn. Het gaat erom dat er mensen zijn die je de weg wijzen en met je meedenken.'

De ombudsman vraagt er daarnaast nadrukkelijk aandacht voor dat fouten niet alleen ontstaan doordat inburgeraars niet weten hoe ze dingen moeten regelen; er gaan ook regelmatig dingen mis aan de kant van de overheid, met soms grote gevolgen voor de inburgeraar. Het verhaal van Rachid is daar een triest voorbeeld van. We zien in zijn verhaal ook hoe moeilijk het is om iemand te vinden om je te helpen deze fouten weer recht te zetten. Er rust een extra inspanningsverplichting op de overheid om de inburgeraar te helpen wanneer de basisvoorzieningen van de inburgeraar onder druk komen te staan. Daarbij hoort ook een proactieve houding om samen te werken met anderen indien nodig om tot een oplossing te komen voor de inburgeraar.29 Inburgeraars hebben – zeker in de eerste tijd – met verschillende instanties/afdelingen en regelingen te maken, zoals de inburgeringsplicht, een bijstandsuitkering en zorg- en huurtoeslagen. De inburgeraar mag er op rekenen dat de overheid zich opstelt als 'één overheid', waarbij de oplossing centraal staat. Stuur de inburgeraar niet van het kastje naar de muur. Puntsgewijs mag de inburgeraar verwachten dat de overheid: Zich medeverantwoordelijk voelt voor het op orde brengen van de basis. Een duidelijk aanspreekpunt heeft voor de inburgeraar. Problemen oplost en de burger niet van het kastje naar de muur stuurt.

2.5 Wees ambitieus in de informatievoorziening Een goede informatievoorziening is bepalend om inburgeraars in staat te stellen mee te doen aan het inburgeringstraject. Bij aanvang van de inburgering zullen de meeste nieuwkomers niet in staat zijn om informatie in het Nederlands te begrijpen. Daardoor hebben ze een informatieachterstand. Zij missen de informatie die ze nodig hebben om te kunnen weten wat er van hen wordt verwacht, wat hun mogelijkheden, rechten en plichten zijn, met welke regels ze rekening moeten houden en tot wie ze zich kunnen wenden met vragen.

29 Significant, Evaluatie Wet inburgering 2013: Inburgering, systeemwereld versus leefwereld, p. 36: er zijn gemeenten die besluiten om de boete van DUO op zich te nemen om er zo voor te zorgen dat een inburgeraar buiten de inburgeringstermijn kan deelnemen aan een opleiding die beter bij hem of haar past. Ook zijn er gemeenten die studeren met behoud van uitkering mogelijk maken.

23 28

Aline over haar informatieachterstand: 'Al die tijd had mam bij alles wat er geregeld moest worden mijn hulp nodig. De kleinste dingen zijn lastig als je hier nieuw bent. Ik moest bijvoorbeeld een brief posten, maar de brievenbus had twee gleuven. In welke moest de brief nou? En dat was nog maar een kleinigheid, want er kwam veel op ons af. Hoe kom je aan een huurhuis? Waar vraag je een uitkering aan? Hoe regel je gas, water en licht? Het was heel lastig om daar de weg in te vinden. We wisten bijvoorbeeld helemaal niet dat we recht hadden op zorgtoeslag.'

Uit een rapport van het Verwey-Jonker instituut naar de ervaringen van inburgeraars, blijkt dat inburgeraars vaak niet op de hoogte zijn van de precieze inhoud van het inburgeringsstelsel en de rechten en plichten die daaraan verbonden zijn.30 Als mensen de informatie al krijgen, dan wordt het regelmatig verkeerd begrepen. Het verplichtende karakter van inburgering is bij mensen vaak wel bekend ook al hoorden sommigen dit pas later in het traject. Veel inburgeraars weten ook dat inburgering binnen een bepaalde termijn moet zijn afgerond, met uitzondering van analfabeten die minder bekend bleken met deze termijn. Voor deze laatste groep is het ook onduidelijk wat de benodigde persoonlijke vervolgstappen zijn na de alfabetiseringsklas. Rondom sancties bestaan nog meer onduidelijkheden. Men weet dat er consequenties zijn, maar niet precies welke. Milka die Eritrese inburgeraars ondersteunt: 'De kennis van inburgeraars wordt nog te vaak overschat. Je moet je echt op de basis richten. Als je bijvoorbeeld aan een inburgeraar vraagt wat hij in Nederland voor werk wil doen, maar de inburgeraar kent de Nederlandse samenleving niet, hij weet bijvoorbeeld niet wat verzorgingshuizen zijn, dan kan hij die vraag niet beantwoorden. Een ander voorbeeld is het gebruik van handtekeningen.

Ik heb de ervaring dat het nodig is om eerst uit te leggen wat een handtekening is en waarom dit belangrijk is. Ik heb twee boodschappen voor mensen die werken met inburgeraars: 'less is more' en 'gebruik de kracht van herhaling'.

Informatieverstrekking aan burgers die het Nederlands niet machtig zijn, betekent een extra uitdaging. De begrijpelijkheid van de verstrekte informatie die rekening houdt met culturele verschillen is daarin cruciaal. Uitgebreide informatie op een website kan op papier nuttig zijn, maar bereikt die informatie de inburgeraar in de praktijk wel? Een aanzienlijk aantal inburgeraars mist digitale vaardigheden. En als ze de informatie op de website wel weten te vinden, valt de inhoud van die tekst dan ook te snappen? En als die informatie gesnapt wordt, en er op basis daarvan door de inburgeraar keuzes worden gemaakt, kan de inburgeraar dan ook de mogelijke gevolgen overzien van een dergelijke keuze? Voor inburgeraars is daarom een persoonlijk aanspreekpunt bij de overheid die oog heeft voor de impact van cultuurverschillen belangrijk (zie onder 2.4: breng eerst de basis op orde; zorg voor een vast aanspreekpunt). Maak als overheid een inschatting welke informatie dusdanig cruciaal is dat op eigen initiatief die informatie persoonlijk verstrekt moet worden. Zorg er daarnaast voor dat er in ieder geval altijd persoonlijk contact 30 Verwey Jonker, VluchtelingenWerk IntegratieBarometer 2018: Een onderzoek naar de ervaringen van vluchtelingen met inburgering (april 2018).

24 29

mogelijk is, zowel telefonisch als in persoon.31 Ambtenaren die regulier contact hebben met de inburgeraar zouden de ruimte moeten krijgen om een band op te bouwen met de inburgeraar, zodat er een vertrouwensband kan ontstaan en de inburgeraar ook daadwerkelijk vragen durft te stellen. Yuri, inburgeraar uit Cuba, over een papieren vs. persoonlijke cultuur: 'Tijdens de inburgering had ik graag meer persoonlijk contact gehad. In Nederland gebeurt een hoop op papier, maar in Cuba is de communicatie veel persoonlijker. Het is prettig als iemand de inburgering begeleidt. Iemand die goed uitlegt wat het belang ervan is, zodat je niet het gevoel krijgt dat je alleen maar aan de regeltjes moet voldoen omwille van de regels. Je moet een perspectief hebben.' Een inburgeraar uit Syrië over persoonlijk contact: 'Het contact met de gemeente N. vind ik positief. Eens in de drie maanden krijg ik een uitnodiging van de gemeente om te bespreken hoever ik ben in mijn leerproces. Dat vind ik prettig, want tijdens die gesprekken kan de gemeente ook mijn vragen beantwoorden.'

Om het risico te minimaliseren dat een inburgeraar informatie niet snapt of anders opvat dan is bedoeld, moet het NIVEA principe worden gehanteerd: Niet Invullen Voor Een Ander. Mensen afkomstig uit andere culturen dan de westerse samenleving kunnen op informatie anders reageren en handelen dan dat iemand afkomstig uit de Nederlandse samenleving dat zou doen. Culturele waarden zoals bijvoorbeeld beleefdheid en vrees voor gezichtsverlies kunnen bepalen hoe een inburgeraar reageert op informatie afkomstig van bijvoorbeeld een gemeenteambtenaar of taalleraar. De zender van informatie denkt dan dat de ontvanger het heeft begrepen zoals de zender dat bedoelt, terwijl dat niet het geval hoeft te zijn. Dat kan vervelende consequenties voor de inburgeraar hebben. Wees hierop bedacht en stel zeker dat informatie ook zo is begrepen zoals het is bedoeld. Leg daarbij uit dat iemand in Nederland vragen mág stellen en dat iemand het ook mag aangeven als hij iets niet begrijpt of iets onduidelijk is.

31 Het valt op dat DUO de mogelijkheid biedt aan studenten om een afspraak te maken bij een regionaal kantoor, maar dat inburgeraars alleen telefonisch contact kunnen opnemen als ze vragen hebben https://duo.nl/particulier/footer/contact/bezoeken/index.jsp.

25 30

Rachid over het niet kunnen begrijpen en overzien: 'Snel daarna kreeg ik een brief waarin stond dat ik een huis aangeboden zou krijgen in de gemeente B. En de volgende dag kreeg ik een brief waarin stond dat ik een huis kon gaan bezichtigen in de gemeente D. De bezichtiging in de gemeente D. was het eerst. Ik heb het huurcontract voor dat huis getekend, maar toen kreeg ik van de gemeente B. te horen dat ik niet in gemeente D. mocht gaan wonen. Ik heb een neef in B. en wilde zelf ook liever daar wonen. En ik dacht dat ik mocht kiezen tussen gemeente B. en D. Daarom heb ik het huis in D. afgezegd. Maar dat mocht ook niet! Het COA vertelde me dat ik geen woning mocht weigeren. Als ik dat wel zou doen, zou ik binnen veertien dagen op straat staan. Ik kreeg een gespreksverslag van het COA waar dat in stond. Ze vroegen: “Begrijp je dat je op straat komt te staan als je de woning weigert?” Ik heb gezegd dat ik het begreep, maar dat ik van de gemeente B. niet in D. mocht gaan wonen. Ik heb het gespreksverslag van het COA ondertekend, omdat ik dacht dat ik niet anders kon dan de woning in D. weigeren. Want dat moest van de gemeente B.! Het gevolg was dat ik op straat kwam te staan. En de gemeente deed niets om mij te helpen.'

Puntsgewijs mag de inburgeraar ten aanzien van informatievoorziening verwachten dat de overheid: Belangrijke informatie mondeling en schriftelijk met de inburgeraar deelt. Investeert in cultuursensitiviteit bij haar medewerkers. Zo duidelijk en eenvoudig mogelijk overbrengt wat zij van de inburgeraar zelf verwacht. 2.6 De kracht van een klacht 2.6.1 Klachten geven zicht op de ervaringen van inburgeraars Er kwam maar moeilijk een oplossing voor de systeemfout waar Rachid last van had: 'Maar toen diende het volgende probleem zich alweer aan. Ik was wel gekoppeld aan de gemeente S., maar door een systeemfout bij de IND was dat niet zichtbaar voor de gemeente. Daardoor kon de woningcorporatie mij geen urgentie geven voor een woning. […] Op zich wilde de gemeente wel meewerken, maar je hebt dan met allerlei verschillende afdelingen te maken die zich zorgen maken over juridische en financiële gevolgen. Zonder mensen als Yvonne kom je daar niet doorheen – als Nederlander niet en al helemaal niet als vluchteling die hier de weg niet kent.'

De minister van SZW heeft een robuust en adaptief inburgeringsstelsel voor ogen. Hij stelt vast dat ook na aanpassing van het stelsel het een uitdaging blijft om de gewenste eindresultaten te bereiken. Daarom zal hij het functioneren van het stelsel, met name de onderdelen waar minder praktijkervaring is, volgen en zo nodig aanpassen om het stelsel gaandeweg te kunnen versterken.32

32 Brief van de minister van SZW van 2 juli 2018.

26 31

De Nationale ombudsman vindt het belangrijk dat bij de start van het nieuwe stelsel alle betrokkenen elkaar de ruimte geven om te leren en – want dat hoort bij leren – om fouten te maken. Ruimte geven om te leren, geldt voor (medewerkers van) gemeenten en andere uitvoeringsinstanties die moeten zoeken naar een nieuwe werkwijze, maar geldt ook voor inburgeraars die te maken krijgen met een nieuw stelsel waar de overheid nog haar draai in zal moeten vinden en die geconfronteerd worden met de gevolgen van eventuele kinderziektes in het nieuwe stelsel. Om daadwerkelijk te willen en kunnen verbeteren vindt de ombudsman het essentieel dat ervaringen van inburgeraars een centrale rol krijgen. Als inburgeraars de behoefte hebben om over hun situatie iets te melden, te signaleren of als zij er een klacht over willen indienen, moeten zij dit naar de overheid kunnen uiten. Als de overheid open staat voor het luisteren naar die signalen en klachten, heeft zij een krachtig instrument in handen om te weten en te leren wat wel voor inburgeraars werkt en wat niet. Wanneer de overheid klachten professioneel behandelt, haalt zij de ervaringen van burgers van buiten naar binnen en geeft ze het perspectief van burgers een plek. Bij een behoorlijke inburgering hoort daarom een professionele klachtenprocedure. Hieronder wordt uitgelegd wat de ombudsman onder goede klachtbehandeling verstaat.

2.6.2 Wat is er nodig voor goede klachtbehandeling? Het doel van klachtbehandeling is tweeledig. In de eerste plaats bekijkt de overheid of er een oplossing mogelijk is voor de burger. In de tweede plaats zorgt de overheid ervoor dat zij leert van klachten. De Nationale ombudsman beschrijft in zijn 'Ombudsvisie op professionele klachtbehandeling' wat er nodig is om deze twee doelen te bereiken.33 Hij heeft vijf vuistregels opgesteld, die tijdens de klachtbehandeling als leidraad kunnen dienen. • • • • •

Wees alert: herken onvrede, herken de klacht. Bied toegang: werp geen onnodige drempels op. Voorkom klachten: ga actief op zoek naar knelpunten. Leer van klachten: registreer en analyseer zoveel mogelijk klachten, signalen, meldingen. Wees er snel bij en probeer ervoor te zorgen dat er een echte oplossing komt voor de klacht.

Daarnaast heeft de ombudsman een aantal handvatten voor behoorlijke klachtbehandeling opgesteld naar aanleiding van zijn ervaringen met de recente decentralisatie in het sociale domein en de implicaties daarvan voor de burger.34 Deze decentralisatie laat zien dat burgers die hulp en ondersteuning nodig hebben, bijvoorbeeld als het gaat om toegang tot zorg, veel knelpunten ervaren. Het gaat dan bijvoorbeeld om het ontbreken van een duidelijk en laagdrempelig aanspreekpunt, van het kastje naar de muur gestuurd worden, geen luisterend oor en geen oog hebben voor 33 Ombudsvisie op professionele klachtbehandeling: Werken aan oplossingen en leren van klachten (Nationale ombudsman, 2018/005). 34Terug aan tafel, samen de klacht oplossen: onderzoek naar klachtbehandeling in het sociaal domein na de decentralisaties (Nationale ombudsman, 2017/035).

27 32

eigen inbreng van de burger. De ombudsman benadrukte in zijn rapport over decentralisatie in het sociale domein dat het succes van een nieuw stelsel in belangrijke mate afhankelijk is van een goede dienstverlening door gemeenten en andere betrokken instanties. Diezelfde afhankelijkheid van een goede dienstverlening zien we ook terug bij de uitvoering van het (nieuwe) inburgeringsstelsel. Ook hier hebben we te maken met burgers die hulp en ondersteuning nodig hebben, die zich in een kwetsbare positie bevinden. De handvatten die de ombudsman in het kader van decentralisatie voor gemeenten heeft opgesteld luiden als volgt: • • • •

De burger treft altijd een luisterend oor. Geen contract zonder goede klachtregeling.35 De klachtregeling is laagdrempelig en informeel. Door te leren van klachten verbeteren gemeenten hun dienstverlening.

Hieronder geeft de ombudsman aan welke acties van de overheid worden verwacht om klachtbehandeling bij inburgering te laten slagen. 2.6.3 Een vertaling naar klachtbehandeling bij inburgering Om de hierboven genoemde uitgangspunten ten behoeve van klachtbehandeling van inburgeraars succesvol te kunnen toepassen, dient de overheid in haar gedrag te laten zien dat zij zich er van bewust is dat een deel van de inburgeraars niet snel kritische geluiden zal laten horen. Er bestaat bijvoorbeeld argwaan richting de overheid, men voelt zich sterk afhankelijkheid van de overheid, of men weet niet dat men überhaupt ongenoegen kan uiten richting de overheid. Overheidsmedewerkers moeten daarom duidelijk aangeven dat de mogelijkheid bestaat om kritisch te zijn of om aan te geven dat er een probleem is. Dit dient in het persoonlijk inburgeringsplan te worden vastgelegd. Ook kan de overheid zelf klachten ophalen bij inburgeraars en hulpverleners door geregeld te vragen of men tevreden is en of er aandachtspunten zijn. Belangrijk daarbij is dat de inburgeraar zich veilig voelt en dat hij of zij weet dat er geen negatieve consequenties verbonden zijn aan een klacht. Aangezien de inburgeraar met veel instanties te maken heeft tijdens zijn inburgeringstraject, is het belangrijk dat zowel inburgeraar als hulpverlener weten bij wie ze terecht kunnen als ze een klacht hebben.

Het moet daarbij niet uitmaken waar iemand met zijn klacht komt. De inburgeraar of zijn hulpverlener worden geholpen waar zij aankloppen. Dat kan door de klacht zelf op te pakken of door ervoor te zorgen dat de klacht op de juiste plek terecht komt. Binnen de inburgeringsketen (gemeentelijk of regionaal) kan tijdens regelmatig overleg geïnventariseerd worden welke knelpunten er zijn vanuit het perspectief van de inburgeraar. 35 De gemeente gedraagt zich als 'goed opdrachtgever' en stuurt (gericht) op verbetering in dienstverlening en communiceert dit duidelijk met de gecontracteerde partijen, de opdrachtnemers. Bij de uitbesteding van publiekrechtelijke taken maakt de gemeente (of gemeenschappelijke regeling) als opdrachtgever met haar opdrachtnemers afspraken over de wijze waarop de klachtbehandeling vorm krijgt. Als opdrachtgever maakt zij hierover duidelijke afspraken met de 'uitbestede dienst' en houdt een vinger aan de pols.

28 33

Een persoonlijke, betrokken en oplossingsgerichte aanpak is cruciaal voor een professionele en zinvolle klachtbehandeling. Voorkom daarbij dat een klacht onnodig wordt gejuridificeerd. Dit betekent ook dat indien blijkt dat de inburgeraar schade oploopt en de overheid redelijkerwijs moet concluderen dat zij hierin een aandeel heeft, dat de overheid zich coulant opstelt en de schade (deels) dient te vergoeden, of op een andere wijze voor een oplossing dient te zorgen. Puntsgewijs mag de inburgeraar ten aanzien van klachtbehandeling verwachten dat de overheid: Duidelijk aangeeft dat een inburgeraar kritisch mág zijn en een klacht mág indienen en dit vastlegt in het persoonlijk inburgeringsplan. Voor een gevoel van veiligheid zorgt. Ervoor zorgt dat de inburgeraar en hulpverleners weten bij wie ze terecht kunnen om een klacht in te dienen. Persoonlijk, betrokken en oplossingsgericht handelt en juridisering van een probleem voorkomt. Actief klachten en signalen ophaalt bij inburgeraars en hulpverleners. Zich coulant opstelt wanneer de inburgeraar schade oploopt en de overheid redelijkerwijs moet concluderen dat zij hierin een aandeel heeft.

29 34

Het verhaal van Milka Milka Yemane – zelf als kind gevlucht uit Eritrea - richtte met haar moeder de stichting Lemat op om de kwetsbare groep Eritrese vluchtelingen te helpen met inburgeren in Nederland. ‘Een taal leren zonder schoolse vaardigheden is als een autoband verwisselen zonder krik.’ ‘Begin jaren negentig vluchtte ik met mijn moeder en broertje uit Eritrea. Na een jaar in een asielzoekerscentrum verhuisden we naar Assen. Als enige Eritrese gezin in de stad hadden we veel contact met Nederlanders en burgerden we snel in. Maar voor de grote groep Eritrese vluchtelingen die de afgelopen jaren zijn aangekomen, is dat helemaal niet zo eenvoudig. Zij hebben veel minder contact met Nederlanders. Daarom heb ik drie jaar geleden samen met mijn moeder de stichting Lemat opgericht. Lemat betekent ‘opbloeien’ in het Tigrinya, de meest gesproken taal in Eritrea. Met onze stichting begeleiden we Eritrese nieuwkomers in het inburgeringsproces en verzorgen we voor Nederlandse instanties trainingen in interculturele vaardigheden om met deze kwetsbare doelgroep om te gaan. De Nederlandse overheid vraagt veel zelfredzaamheid van nieuwkomers. Maar een groot deel van de Eritreeërs die nu in Nederland zijn aangekomen, is afkomstig uit landelijke gebieden. Deze mensen hebben niet veel scholing gehad en missen computervaardigheden.

Aan de vele Eritrese inburgeraars die bij de stichting Lemat terechtkomen, merken we dat de taal- en inburgeringscursussen totaal niet aansluiten bij hun behoeften en mogelijkheden. Dat heeft te maken met ontbrekende studievaardigheden en cultuurverschillen. Nederlandse kinderen leren vanaf de lagere school om te plannen en huiswerk te maken. Als er een toets komt, weten ze dat ze van tevoren moeten oefenen. Mensen die op het platteland van Eritrea nauwelijks een opleiding hebben gehad, missen die vaardigheden. Maar een taal leren zonder schoolse vaardigheden is als een autoband verwisselen zonder krik. Om te kunnen leren, moet je eerst leren leren. Daar komt bij dat veel NT2-methodes digitaal zijn. Dat maakt ze extra lastig voor mensen die er niet aan gewend zijn om met computers om te gaan. Bedenk alleen al dit: als je niet snel kunt typen, ben je veel te lang bezig om een antwoord in te tikken. Dan is de les alweer voorbij voor je het weet. Het digitale onderwijs heeft ook als nadeel dat er weinig Nederlands wordt gesproken in de les, terwijl dat nu juist zo belangrijk is om de taal onder de knie te krijgen. Met de stichting Lemat organiseren we taalklassen waarin we mensen de tools geven om te leren. Want we merken dat ze ontzettend graag willen, ze hebben alleen ondersteuning op maat nodig.

Wat we onze cursisten ook leren, is dat vragen stellen in Nederland een belangrijk deel van het onderwijs is. In Eritrea staat de docent voor de klas en de leerlingen luisteren; het is daar heel hiërarchisch. Hier is het juist de bedoeling dat je vragen stelt als je iets niet begrijpt. Als je dat niet doet, gaat de docent verder en mis je de aansluiting. Maar ook als docenten vragen: ‘Is alles duidelijk? Heb je het begrepen?’, zijn Eritreeërs geneigd om ja te zeggen, ook als het niet zo is. Dat is uit beleefdheid. Ze willen geen extra beslag leggen op de docent, ze willen niet dat de anderen in de klas op hen moeten wachten, 30 35

omdat zij iets niet begrijpen. Met onze stichting leren wij onze Eritrese deelnemers zulke culturele vaardigheden: stel vragen als je iets niet begrijpt en zeg niet ja als je nee bedoelt. Ook leren we hun dat leren belangrijk is. Veel mensen hebben na hun vlucht uit Eritrea eerst in andere Afrikaanse landen gewoond en gewerkt. Daar gingen ze direct aan de slag, nog voordat ze de taal kenden. De woorden die ze nodig hadden, pikten ze wel op in de praktijk. Maar zo werkt het niet in Nederland: je moet eerst de taal leren voor je werk kunt krijgen. Dat maken wij duidelijk. Maar niet alle Eritrese inburgeraars komen bij ons terecht. Het zou daarom veel beter zijn als er in de taal- en inburgeringslessen rekening gehouden zou worden met zulke culturele verschillen. Daar komt bij dat de inhoud van de inburgeringslessen vaak geen connectie heeft met de zaken waar de Eritrese inburgeraars op dat moment in hun leven mee te maken hebben. Hoe belangrijk is het voor een nieuwkomer uit Eritrea om te weten hoe je in Nederland een huis koopt? Een geboren Nederlander verdiept zich daar ook pas in als het aan de orde is. Stem de inhoud van de cursussen liever af op wat mensen nodig hebben om een start te maken in Nederland. Ook hier is ons pleidooi dus maatwerk.

Het inburgeringssysteem is zo ingericht, dat mensen die herhaaldelijk zakken voor de examens, uiteindelijk ontheffing krijgen van de inburgeringsplicht. Doordat de cursussen niet goed aansluiten bij de mogelijkheden van Eritrese inburgeraars, krijgen velen van hen uiteindelijk zo’n ontheffing. Maar daar is niemand bij gebaat. Als de overheid het inburgeringssysteem zou aanpassen, zouden veel meer mensen de taal en vaardigheden leren die ze nodig hebben om hun eigen plaats te vinden in de Nederlandse maatschappij. Dat vraagt om lessen die inhoudelijk beter aansluiten bij wat inburgeraars op dit moment nodig hebben. Het vraagt om veel meer interactie in het Nederlands tussen inburgeraars en Nederlanders, in de les en daarbuiten. Nu zijn Eritreeërs vaak gehuisvest in groepswoningen met andere Eritreeërs en zitten ze met elkaar in één klas. Inburgeren gaat makkelijker als je als groep niet bij elkaar zit, maar gedwongen wordt om met Nederlanders om te gaan. Investeren in begeleid vrijwilligerswerk zou daar ook aan bijdragen. Een groepje Eritreeërs wilde bijvoorbeeld graag aan de slag als vrijwilliger in een verzorgingshuis. Het verzorgingshuis had daar ook wel oren naar, maar de begeleiding kostte te veel tijd, waardoor het niet kon doorgaan. De overheid zou hierin kunnen investeren.

Verder is aandacht voor cultuurverschillen en studievaardigheden tijdens de inburgering essentieel. En het aantal lesuren zou voor deze doelgroep omhoog moeten. Het kost meer tijd, meer aandacht, meer individuele begeleiding, maar dan lukt het ook deze kwetsbare groep laagopgeleide Eritrese nieuwkomers om de taal te leren en het inburgeringsexamen te halen. Dat is duurzaam inburgeren.’

31 36

3 DE INBURGERAARS VAN NU VERDIENEN OOK EEN GOEDE START 3.1 Inleiding Het huidige inburgeringsstelsel kent te veel belemmeringen om inburgering als start van de participatie in de Nederlandse samenleving optimaal te benutten. De minister streeft ernaar het inburgeringsbeleid per 2020 ingrijpend aan te passen en te verbeteren.36 Een grote verandering die de minister voorstelt is onder meer dat een inburgeraar na 2020 geen lening meer hoeft af te sluiten en dat een belangrijke, begeleidende en regievoerende rol voor gemeenten is weggelegd waarbij samen met de inburgeraar wordt gezocht naar het juiste persoonlijke inburgeringstraject. Maar wat betekent dit voor de huidige en toekomstige inburgeraars die al zijn gestart of gaan starten vóór de stelselwijziging medio 2020? Ook voor deze nieuwkomers geldt dat zij moeten kunnen meedoen en een goede start nodig hebben. Zij kunnen niet in 2020 opnieuw starten met inburgering, het moet nu gebeuren. Het gaat om een grote groep inburgeraars. Desgevraagd liet DUO weten dat er op peildatum 1 mei 2018 nog 84.459 inburgeringsplichtigen zijn die vallen onder de huidige inburgeringswet. Niet alleen inburgeraars zelf, maar ook de overheid en de samenleving hebben er belang bij dat de huidige en komende inburgeraars in hun gemeente duurzaam inburgeren.

De ombudsman beschrijft in dit hoofdstuk de knelpunten voor huidige inburgeraars en geeft aan wat de overheid nu al zou kunnen en moeten doen om de inburgeraars van de komende jaren een goede start te geven. 3.2 Wat gaat de minister doen voor de huidige inburgeraars? De minister onderkent dat er nu al iets moet gebeuren voor de huidige inburgeraars. In de brief van 27 juni 201837 laat minister Koolmees de Tweede Kamer weten een aantal verbeteringen in het huidige stelsel doorgevoerd te hebben of te willen doorvoeren om zo tegemoet te komen aan knelpunten die in de praktijk zijn geconstateerd. In de brief noemt hij de volgende punten: - Wijziging van de Wet Inburgering per 1 oktober 2017 waarin de participatieverklaring is ingevoerd en de maatschappelijke begeleiding is vastgelegd. Gemeenten ontvangen voor maatschappelijke begeleiding een bedrag van 2370 euro38 per asielgerechtigde. - Gemeenten hebben toegang gekregen tot het informatiesysteem inburgering van DUO. Dit betreft periodieke rapportages op gemeenteniveau over het aantal personen dat aan de inburgeringsplicht heeft voldaan en het aantal personen dat de inburgeringstermijn dreigt te overschrijden.

36 Brief van de minister van SZW van 2 juli 2018. 37 Brief van de minister van SZW van 27 juni 2018 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer. 38 Dit bedrag ontvangen gemeenten in de praktijk al vanaf 1 januari 2016 (daarvoor was het 1000 euro) voor inburgeringsplichtige asielgerechtigden en hun nareizende familieleden.

32 37

-

-

-

-

De websites van DUO en Blik op Werk zijn gebruikersvriendelijker gemaakt en worden dit najaar geëvalueerd. Cursusaanbieders zijn nu verplicht (Handleiding Blik op Werk, 2018) het juiste inburgeringsniveau vast te stellen door het afnemen van een intaketoets om zo een goed advies te kunnen geven over de juiste cursus. Sinds 2017 wordt de kwaliteit van de cursussen verbeterd door meer controle (toezicht in de klas) en sinds medio 2018 worden door Blik op Werk financiële audits uitgevoerd bij cursusinstellingen en worden duale trajecten gestimuleerd. De uren besteed aan een NT2 cursus en pogingen staatsexamen NT2 tellen mee voor ontheffing bij aantoonbaar geleverde inspanningen. Hetzelfde geldt voor de uren besteed aan alfabetisering die zullen worden meegeteld voor de ontheffing vanwege niet leerbaarheid. Een opleiding op MBO 2 niveau wordt een grond voor verlenging van de inburgeringstermijn.

De minister zegt verder in de brief aan de Tweede Kamer van 2 juli 2018 gemeenten te willen faciliteren in het ontwikkelen van werkwijzen die in lijn zijn met het huidige stelsel, maar ook recht doen aan het nieuwe stelsel en die bijdragen aan het succesvol laten inburgeren en participeren van de mensen die daar nu om vragen. Hierbij denkt hij aan pilots en laat hij een inventarisatie uitvoeren naar 'good practices' in gemeenten die al een actieve rol op zich hebben genomen. 3.3 Knelpunten voor huidige inburgeraars; waar zijn zij nu mee geholpen? Het is goed en duidelijk dat de minister oog heeft voor de huidige inburgeraar en dat hij nu al inzet op verbeteringen. Daarbij worden een aantal knelpunten voortvarend opgepakt. Feit blijft wel dat inburgeraars de komende jaren nog leningen moeten afsluiten, informatie moeten zoeken op de website van DUO, passende taalscholen moeten vinden en te maken hebben met het huidige boetestelsel. De ombudsman vraagt hierbij speciale aandacht voor analfabeten en laaggeletterden. Onder het huidige stelsel hebben velen van hen een ontheffing van de inburgeringsplicht gekregen of zijn bezig met een dergelijke ontheffing. Hij wijst bijvoorbeeld op de ervaringen van Milka, die ziet dat veel Eritrese inburgeraars uiteindelijk een ontheffing krijgen, omdat het huidige aanbod niet aansluit op hun mogelijkheden.

Maar ook deze groep moet mee kunnen doen en verdient dat ook in hen geïnvesteerd wordt. Niet voor niets is voor dergelijke ontheffingen onder het nieuwe inburgeringsstelsel geen plaats meer. De minister stelt voor deze groep inburgeraars speciale aandacht te geven via een speciale leerroute.39 Voor de huidige groep inburgeraars met een ontheffing is het noodzakelijk dat ook nu al wordt bekeken wat zij nodig hebben om hun zelfredzaamheid te bevorderen. Wellicht zal bijvoorbeeld het Nederlands schrijven niet haalbaar zijn maar is een vakopleiding wel een mogelijkheid. Hierbij is uiteraard van belang dat duidelijk wordt vastgelegd wanneer iemand dan aan zijn inburgeringsplicht heeft voldaan. 39 Brief van de minister van SZW van 2 juli 2018: voor personen waarbij objectief is vastgesteld dat hun leervermogen dermate beperkt is, dat de reguliere examenroute geen optie is, wordt de Z-route (zelfstandig met taal) geïntroduceerd.

33 38

Extra aandacht voor deze groep vergt een grote inspanning van de overheid en kan alleen vorm en inhoud krijgen als dit een gezamenlijke verantwoordelijkheid wordt van alle betrokken overheidsinstanties. De minister geeft in zijn antwoord op vragen, gesteld bij het overleg van de vaste commissie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid op 4 juli 2018, aan samen met gemeenten pilots te gaan uitvoeren om kwetsbare groepen intensief te begeleiden naar de arbeidsmarkt. Deze pilots worden nu uitgewerkt. De ombudsman zal deze met grote belangstelling volgen en hoopt dat de grote groep huidige inburgeraars op korte termijn verbetering zullen ervaren. Uit de klachten en signalen die de ombudsman ontvangt, de gesprekken die in het kader van dit onderzoek zijn gevoerd en uit eerdere onderzoeken en publicaties, komt naar voren dat de huidige inburgeraar problemen ondervindt die niet zonder meer worden opgelost door de aanpassingen die de minister voorstelt. Kort samengevat komen de knelpunten op het volgende neer: - Het is niet (altijd) duidelijk waar de inburgeraar terecht kan met vragen of problemen, zowel rondom de inburgering, het zoeken van (vrijwilligers)werk of een opleiding als ook bij maatschappelijke problemen. De inburgeraar is op dit moment erg afhankelijk van een eventuele proactieve houding van gemeenten, die op papier maar een beperkte rol hebben bij inburgering.

- Veel partijen zijn betrokken bij inburgering. Er gaat vaak wat mis. Oplossingsgerichtheid en een regievoerder worden hierbij gemist. - De inburgeraar heeft moeite om informatie over zijn inburgering te vinden en te begrijpen. Het gaat daarbij onder meer om informatie over taalaanbieders, onduidelijkheid over de inhoud van contracten bij taalaanbieders en het boetestelsel. - Het is moeilijk om zelf een passende taalcursus te vinden en er is een gebrek aan duale trajecten. - Gemeenten kennen een grote diversiteit. Er is een toenemend aantal gemeenten dat zelf betrokken is of initiatieven steunt die inburgeraars beter op weg helpen en dat oog heeft voor persoonlijke omstandigheden. Maar dat geldt niet voor alle gemeenten, bijvoorbeeld vanwege onvoldoende middelen. Er bestaat bijvoorbeeld veel verschil in gemeentelijk beleid bij het al dan niet vergoeden van reiskosten en over het wel of niet mogen doen van vrijwilligerswerk of stages naast het inburgeringstraject. Persoonlijke omstandigheden geven hierin geen doorslag. Inburgeraars kunnen hierdoor in de problemen raken, afhankelijk van de gemeente waar zij wonen en de mogelijkheid om aan een specifiek (tijdelijk) project mee te mogen doen. Een Syrische mevrouw wordt door een gemeente verplicht drie dagen per week vrijwilligerswerk te doen aan de andere kant van de stad waarbij ze zelf de reiskosten moet betalen.

Ze raakt in de knel, omdat ze de zorg heeft voor een gezin met vijf kinderen waarvan een aantal met grote problemen. Voor haar is het daardoor heel moeilijk om aandacht en tijd te kunnen besteden aan de taalcursus en haar inburgeringstraject loopt vertraging op.

34 39

-

-

De overheid opereert niet als één overheid: zo blijkt een in het verleden door de gemeente verleende ontheffing niet door DUO/de Immigratie-en Naturalisatiedienst zonder meer te worden overgenomen. Dit zorgt voor problemen bij naturalisatieverzoeken.40 De gevolgen van het niet binnen de tijd halen van het inburgeringsexamen zorgt voor financiële problemen door de hoge boetes en terugbetalen van leningen.

De huidige problemen vinden voor een groot deel hun oorsprong in het ontbreken van een laagdrempelig aanspreekpunt en een oplossingsgerichte houding van de betrokken overheden. Kijkend naar de aard van de knelpunten en zijn visie op behoorlijke inburgering vindt de ombudsman dat de overheid nu al aan de slag dient te gaan met het toepassen van de punten zoals in de visie weergegeven. Hieronder noemt hij enkele punten uit zijn visie die in de dagelijkse contacten tussen overheid en inburgeraar al kunnen worden waargemaakt. Handel vanuit een maatwerk gedachte: investeer in persoonlijk contact met iedere inburgeraar, kijk eerst naar wat nodig is in plaats van naar de regels, handel als één overheid. Breng eerst de basis op orde: zorg voor een vast aanspreekpunt, die laagdrempelig te bereiken is. Wees ambitieus in de informatievoorziening: ook hier, investeer in persoonlijk contact, vergewis je ervan dat iemand de informatie begrijpt zoals die is bedoeld. Benut de kracht van een klacht: geef aan dat het uiten van ongenoegen mag, leg dit vast in het persoonlijk inburgeringsplan, wees proactief in het zelf ophalen van klachten en signalen. Wanneer iemand een klacht indient: handel persoonlijk, betrokken en oplossingsgericht.

Ondanks hun – op papier – beperkte rol bij inburgering, vindt de Nationale ombudsman het positief dat meer en meer gemeenten zich proactief opstellen in het begeleiden van inburgeraars. Een tweetal voorbeelden:41 In de gemeente Leiden krijgt inburgering sinds oktober 2015 vorm via het programma Leidse Inburgering. De gemeente ondersteunt en begeleidt statushouders om zo snel mogelijk sociaal en economisch zelfstandig te worden. Door middel van werk, sociale contacten en maatschappelijke participatie vinden ze bovendien een eigen plek in de Leidse samenleving. Inburgeraars zijn in Leiden 24 uur per week actief bezig met hun inburgering, ontwikkeling en instroom naar school of op de arbeidsmarkt. Elke inburgeraar is gekoppeld aan een mentor, afkomstig uit het vrijwilligersnetwerk, dat een belangrijke bijdrage levert voor het draagvlak in de gemeente. Vanuit de gemeente neemt de klantmanager een cruciale rol in: hij of zij heeft persoonlijk contact met de inburgeraar, leert de inburgerende persoon echt kennen en investeert daarin.

40 Significant, Evaluatie Wet inburgering 2013: Inburgering, systeemwereld versus leefwereld. 41 De Nationale ombudsman heeft gedurende zijn onderzoek verschillende gemeenten gesproken die zich proactief opstellen bij de inburgering van nieuwkomers. De ombudsman beschrijft deze voorbeelden om te laten zien dat verschillende gemeenten al experimenteren met nieuwe manieren om inburgeraars sneller te laten integreren of aan het werk te laten gaan. Hij heeft niet onderzocht of de werkwijze van deze gemeenten behoorlijk is en spreekt daar dus geen oordeel over uit.

35 40

De gemeente Veldhoven zag dat veel inburgeraars met een asielachtergrond in de bijstand bleven. Er was een haperende uitstroom naar betaald werk. Inburgeraars willen vaak wel werken, maar ervaren daar drempels voor (vanwege (persoonlijke) achtergrond en tijdsgebrek bijvoorbeeld). De gemeente is een samenwerking aangegaan met Social Impact Finance, een organisatie die Social Impact Bonds (SIB) ontwerpt. Een SIB is een vorm van financiering waarbij private investeerders geld investeren in maatschappelijke problemen (zoals het in de bijstand blijven van statushouders). Met dat geld worden de inburgeraars snel aan werk geholpen, onder meer door intensieve taallessen. De gemeente zelf is sterk gekort op middelen voor integratieprojecten. Door de SIB kunnen de inburgeraars nu bijvoorbeeld taallessen volgen bij het taalinstituut Regina Coeli. Dat in combinatie met een inburgeringsprogramma verzorgd door Social Impact Finance, maakt dat de inburgeraars veel meer Nederlands (moeten) spreken dan wanneer sec taalonderwijs bij een taalschool wordt gevolgd. De aansluiting op de arbeidsmarkt wordt op die manier verbeterd. Mensen kunnen eerder aan betaald werk komen. Daardoor bespaart de gemeente op bijstandskosten. Die besparing vloeit gedeeltelijk terug naar de investeerders, die zo rendement halen op hun investering.

Zo zijn er meerdere gemeenten die, ieder op hun eigen manier, al investeren in een verbeterde uitvoering van het (huidige) inburgeringsstelsel. De minister geeft aan dat hij een inventarisatie laat uitvoeren naar 'best practices' in gemeenten. De ombudsman dringt erop aan dat gemeenten dit niet afwachten, maar hier nu onderling al mee aanvangen. Zo kunnen zij elkaar inspireren om die verbetering ook nu al daadwerkelijk waar te kunnen maken. Een hulpverlener: 'Wat me opvalt, is dat de gemeente onvoldoende zicht heeft op haar inburgeraars. De gemeente weet bijvoorbeeld niet hoeveel statushouders zij heeft. Dat levert problemen op. De gemeente wil bijvoorbeeld dat inburgeraars een duaal traject volgen: leren in combinatie met vrijwilligerswerk. Dat is heel nuttig, en veel mensen die bij ons op school zitten, willen dat graag. Maar ze krijgen het niet aangeboden, omdat de gemeente niet weet welke mensen ervoor in aanmerking komen. Op die manier komen alleen de assertieve mensen in een duaal traject terecht: degenen die er zelf achteraan gaan. Dat levert ongelijkheid op.' Een advies van Milka: 'Een groepje Eritreeërs wilde graag aan de slag als vrijwilliger in een verzorgingshuis. Het verzorgingshuis had daar ook wel oren naar, maar de begeleiding kostte te veel tijd, waardoor het niet kon doorgaan. De overheid zou hierin kunnen investeren.'

De ombudsman roept daarom de overheid, centraal en decentraal, op om niet de invoering van het nieuwe inburgeringsstelsel af te wachten maar vanaf dit moment al te starten met het uitvoeren van zijn visie op behoorlijke inburgering. Zie inburgering als een duurzame investering, geef inhoud aan maatwerk, breng de basis op orde, wees ambitieus in de informatievoorziening en sta open voor klachten om er beter van te worden. Hierdoor kan de huidige inburgeraar binnen stelsel dat vooralsnog vooral 'demanding' is voor de inburgeraar, toch rekenen op een overheid die 'supporting' is. De Nationale ombudsman sluit hierna af met een concrete oproep aan de minister van SZW, DUO, gemeenten, ambtenaren en alle inburgeraars.

36 41

Het verhaal van Yuri en Eline Voor de liefde verliet Yuri zijn vaderland Cuba. Hij trouwde met de Nederlandse Eline. ‘Je zou moeten kunnen kiezen voor een traject dat bij jou past.’ ‘Voordat Yuri naar Nederland kwam, heb ik alles goed uitgezocht’, vertelt Eline. 'Ik maakte gebruik van de site van de IND en we hadden contact met andere mensen die naar Nederland waren gekomen. Daardoor wisten we dat Yuri inburgeringsplichtig was. De inburgeringsplicht ging in op de dag dat Yuri zijn verblijfsvergunning kreeg, in januari 2013.’ ‘Ik was leraar in Cuba’, vertelt Yuri, ‘en hoopte dat in Nederland ook te kunnen worden. Maar geld was echt een probleem en daarom voelde ik een grote verantwoordelijkheid om direct aan het werk te gaan. Ik had geen tijd of geld om me om te scholen. Als je geen vluchteling bent, moet je de inburgering zelf betalen. Je kunt daarvoor wel een lening krijgen, maar ik schrok van de bedragen die taalscholen vragen voor hun cursussen. Ik dacht: ik heb mijn vrouw en haar familie hier in Nederland, dus ik koop een cursusboek Nederlands en ga zelf aan de slag, maar dat werkte niet. Toch wilde ik geen lening nemen. In Cuba kon ik van de wind leven, ik durfde hier absoluut geen duizenden euro’s uit te geven aan een taalcursus. Daarom ging ik gratis cursussen volgen.

De vrijwilligers zetten zich erg voor ons in, maar helaas was het niveau van mijn cursusgenoten erg laag en onderling spraken groepjes hun eigen taal. Ik denk dat de voertaal hooguit 50 procent van de tijd Nederlands was. Ik raakte ook erg gespannen door de tijdsdruk: als ik niet binnen drie jaar geslaagd zou zijn voor al mijn examens, zou ik een boete krijgen. Het voelde alsof mij iets werd opgelegd, zonder dat duidelijk was wat het nut ervan was. Ik had niet het idee dat de eisen waaraan ik moest voldoen, me hielpen om snel mijn plaats te vinden in de Nederlandse maatschappij. Naar Nederland komen is een grote stap, het vraagt ook emotioneel veel van je. Bovendien kregen we al snel ons eerste kindje. Ik had dus erg veel aan mijn hoofd.’ Eline merkte dat Yuri gefrustreerd raakte: ‘Toen bleek dat hij de taal niet snel genoeg onder de knie kreeg om in Nederland als leraar aan het werk te gaan, wilde hij zich liever op ander werk richten.’ ‘Ik had heel graag eerst op een basaal niveau leren communiceren, in combinatie met werk’, vult Yuri aan. ‘Er zijn genoeg banen waarvoor je het Nederlands niet perfect hoeft te beheersen. Als inburgeraars meer tijd krijgen dan die drie jaar die er nu voor staan, kunnen ze zelf voor hun inkomsten zorgen. Dat is goed voor hen én voor de Nederlandse maatschappij.

Daarnaast kunnen ze dan de taal leren, in een combinatie van les en oefenen in de praktijk. Nederlands praten met Nederlanders is ontzettend belangrijk om de taal onder de knie te krijgen.’ Met zelfstudie, cursussen van vrijwilligers en vooral hulp van zijn vrouw en haar familie bereidde Yuri zich voor op de examens. ‘De examens vond ik lastig, maar ik haalde ze allemaal in één keer. Alleen tegen het examen luistervaardigheid zag ik op. Dat stelde ik uit, zodat ik meer tijd had om te oefenen. Toen ik het examen aanvroeg, moest ik nog even wachten en toen zat de inburgeringstermijn er bijna op. Helaas had ik in die periode gezondheidsklachten. Ik voelde me erg slecht en heb het examen niet gehaald. 37 42

Kort daarna kreeg ik een goede behandeling en zes weken later haalde ik het examen alsnog, met een tien! Maar omdat de inburgeringstermijn toen net verstreken was, kreeg ik een boete van 1250 euro. Dat vond ik heel onrechtvaardig. We hebben bezwaar gemaakt en een doktersverklaring meegestuurd. Uiteindelijk werd de boete verlaagd naar 750 euro. Mijn gezondheidsklachten speelden daarbij geen rol. De boete ging alleen omlaag omdat ik inmiddels alle examens had gehaald. Er werd me ook tegengeworpen dat ik geen lessen had gevolgd bij een taalschool met een keurmerk. Maar dan had ik een dure lening moeten afsluiten. Tijdens de inburgering had ik graag meer persoonlijk contact gehad. In Nederland gebeurt een hoop op papier, maar in Cuba is de communicatie veel persoonlijker. Het is prettig als iemand de inburgering begeleidt. Iemand die goed uitlegt wat het belang ervan is, zodat je niet het gevoel krijgt dat je alleen maar aan de regeltjes moet voldoen omwille van de regels. Je moet een perspectief hebben. Ook voor het leren van de taal is meer persoonlijk contact met Nederlanders nodig. En de inburgering zou vooral gericht moeten zijn op wat je nodig hebt om hier aan het werk te gaan. Niet iedere inburgeraar hoeft de taal op hetzelfde niveau te beheersen. Er zijn hoogopgeleide nieuwkomers die gewend zijn aan theorie en die de examens in een halfjaartje halen.