Bijlage: Brief Nationale Ombudsman 10okt18 rapport Valse start

L

de Nationale ombudsman

Aan de griffier van de gemeenteraad

Postadres Poslbus 93122 2509 AC Den Haag Bezoekadres Bezuidenhoulseweg 151 2594 AG Den Haag Tel: (070) 356 35 63

Geachte heer, mevrouw,

Fax. (070) 360 7572 bureau@nationaleambudsman.nl

Hierbij ontvangt u het rapport ‘Een valse start naar aanleiding van het Onderzoek van de Nationale ombudsman naar behoorlijke inburgering.

wi, natio naleombudsman nl Doorkiesnummer (070) 356 36 04 TlO!gn Oatum:

Aanleiding Meedoen aan de samenleving is voor iedereen belangrijk, ook voor nieuwkomers, Nieuw in Nederland moet je in staat zijn om je weg te kunnen vinden, om de taal te spreken, om een opleiding te volgen en om werk te vinden. Het inburge ringstraject is voor nieuwkomers een sleutel tot volwaardig burgerschap. De Nationale ombudsman ontvangt regelmatig klachten en signalen van inburgeraars die problemen ervaren bij hun inburgehng. Eerdere onderzoeken van andere instanties wijzen uit dat het huidige inburgeringsstelsel niet goed functioneert. De evaluatie van de Wet Inburgering 2013 bevestigt dit. Het slagingspercentage is laag en het onderwijsaanbod sluit lang niet altijd aan bij de behoefte van de inburgeraar. Een deel van de inburgeraars is niet in staat zelfstandig invulling te geven aan hun inburgeringstraject. In de brief van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Hoofdlijnen veranderopgave inburgering van 2juli2018 presenteert de minister zijn denkrichting voor verbeteringen van het inburgetingsbeleid. Deze ontwikkelingen zijn aanleiding geweest om dit onderzoek uit eigen beweging uit te voeren. De ombudsman richtte zich in het onderzoek tot de minister van SZW.

Gezien de belangrijke positie van gemeenten nu en in de toekomst vraagt de ombudsman gemeenten om ook kennis te nemen van zijn visie zoals weergegeven in dit rapport en waar mogelijk die al in praktijk te brengen. Onderzoek In het werk van de Nationale ombudsman staat het burgerperspectief centraal en in dit onderzoek het perspectief van de inburgeraar. Voor een beeld van de praktijk heeft het onderzoeksteam verschillende

1tflKT7’] Ons nummer 201803088

uw bericht Uw kenmerk Bijlagen Behandelend medewerker mw. mr. A. Tio nnh.

de Nationale ombudsman

Ons nummer 201 8030B5 2 gesprekken gevoerd met inburgeraars. hulpverleners en belangenbehartigers over hun ervaringen met het inburgeringstraject. De ombudsman wil laten zien wat het handelen van de overheid voor individuele inburgeraars betekent. Ook sprak het onderzoeksteam met ambtenaren van overheidsinstanties die betrokken zijn bij de dagelijkse praktijk van inburgehng, zoals het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Justitie en Veiligheid, de Dienst Uitvoering Onderwijs, de Immigratie- en Naturalisatiedienst en het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers. Daarnaast zijn vier gemeenten bevraagd over hun ervaringen en werkwijze bij het begeleiden van inburgeraars. De onderzoeksresultaten zijn vervolgens tijdens een bijeenkomst door de ombudsman besproken met een inburgeraar, belangenbehartigers van inburgeraars en een beleidsmedewerker inburgering van een gemeente. Naast dit rapport worden de onderzoeksresultaten gepresenteerd in een aantal op film vastgelegde opnamen van gesprekken met de deelnemers van deze bijeenkomst. Conclusies In mijn rapport spreek ik uit dat het goed is dat de minister zich inzet voor een nieuw stelsel met meer aandacht voor maatwerk en hulp voor de inburgeraar, maar dat een stelselherziening niet zaligmakend is.

Inburgeraars hebben problemen die niet anders zijn dan die van andere burgers, maar het gaat om een kwetsbare groep die op meerdere fronten een achterstand heeft en dus sneller in problematische situaties kan geraken. Ik zie dat inburgeraars in de dienstverlening van de overheid een persoonlijk aanspreekpunt en cultuur sensitiviteit missen en dat in die dienstverlening wetten en regels centraal staan, in plaats van oplossingsgerichtheid. Ik zie ook dat er een grote groep inburge raars nu aan het inburgeren is, die nog niet kan profiteren van de beoogde verbeteringen van het nieuwe stelsel. Ook voor de huidige inburgeraars moet nu al worden ingezet op verbeteringen. Aanbevelingen De Nationale ombudsman geeft in dit rapport zijn visie op wat inburgeraars vanuit de behoorlijkheid van de overheid mogen verwachten. Daarbij gaat het niet om hoe het nieuwe inburgeringsstelsel eruit zou moeten zien. Het gaat erom dat inburgeraars mogen rekenen op een betrokken overheid, die zorgt voor een behoorlijk inburgeringstraject en dienstverlening op maat.

de Nationale ombudsman

Ons nummer

201803088 3

Ik vind het noodzakelijk dat de overheid de volgende uitgangspunten centraal stelt in haar handelen: . Zie inburgering niet als gunst, maar als duurzame investering Geet inhoud aan maatwerk S Breng met de inburgeraar eerst de basis op orde Wees ambitieus in de informatievoorziening S Benut de kracht van een klacht Hoe verder

Het onderwerp inburgering zal de komende jaren door de ombudsman gevolgd worden. Over een jaar zal opnieuw aandacht worden besteed aan de situatie van de huidige inburgeraar. In het rapport doe ik ten slotte een oproep aan alle betrokken overheidsinstanties om nu al werk te maken van de uitgangspunten zodat de huidige en toekomstige inburgeraars een goede start kunnen maken. Hoewel de rol van gemeenten vooralsnog beperkt is, is het voor inburgeraars belangrijk dat gemeenten nu al aan de slag gaan met de visie van de ombudsman. Ik roep de gemeenteraardop om het gemeentebestuur te bevragen over hoe het er met de inburgeraars in uw gemeente voor staat en welke maatregelen het bestuur van plan is te nemen om nu al in te zetten op een goede begeleiding van inburgeraars. Publicatie Op 10 oktober 2018 om 11.00 uur wordt het rapport gepubliceerd op onze website. Het rapport is dan openbaar. Ook hel college van Burgemeester en Wethouders zend ik een exemplaar van dit rapport.

de Nationale ombudsman fr

Ons nummer 201803088 4

Contact Voor vragen en opmerkingen kunt u contact opnemen met een van mijn medewerkers. Petra van Dorst p.vandorst@nationaleombudsman.nl, 070 356 3647 -

-

AilieTio a.tio@nationaleombudsman.nl, 070 356 3604

Met vriendelijke groet, de Nationale ombudsman,

Reinier van Zutphen

EEN VALSE START

Een onderzoek naar behoorlijke inburgering

Datum: oktober 2018 Rapportnummer: 2018/065

Een valse start

Een onderzoek naar behoorlijke inburgering Onderzoeksteam Marieke Ruitenburg Petra van Dorst Ailie Tio Tekstverwerking Gerda Sion

Datum: oktober 2018 Rapportnummer: 2018/065

2

SAMENVATTING Aanleiding „„ Voorgenomen stelselherziening van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid „„ Klachten van inburgeraars „„ Signalen van instanties en belangenorganisaties

Doel onderzoek „„ Inzicht geven in behoorlijke inburgering vanuit het perspectief van de inburgeraar „„ Aandachtspunten en handvatten bieden voor de overheid, centraal en decentraal

De opzet van het onderzoek „„ Literatuuronderzoek „„ Inventarisatie van klachten „„ Interviews met inburgeraars „„ Interviews met ambtenaren van ministeries, gemeenten, DUO, IND, COA „„ Interviews met belangenorganisaties en experts

3

Resultaten van het onderzoek Burgers missen dienstverlening op maat. De overheid vraagt veel van inburgeraars en faciliteert te weinig. Dat is een gemiste kans. Inburgeraars die nu inburgeren of die dat de komende tijd nog doen onder het huidige falende stelsel kunnen geen goede start maken.

Conclusies „„ De ombudsman juicht toe dat de minister in het nieuwe stelsel maatwerk en hulp aan de inburgeraar centraal wil stellen „„ Een stelselherziening is niet genoeg, hulp en maatwerk krijgt vorm in de praktijk door de manier waarop de overheid haar dienstverlening inricht „„ De overheid stelt regels te veel centraal in plaats van wat de inburgeraar nodig heeft „„ Organisaties moeten investeren in een andere grondhouding voor dienstverlening. Medewerkers moeten daar vertrouwen en ruimte voor krijgen „„ SZW moet per direct aan de slag met de tienduizenden inburgeraars die onder het huidige tekortschietende stelsel moeten inburgeren

Oproep Oproep aan de minister van SZW, aan DUO, aan colleges van burgemeester en wethouders, aan gemeenteraadsleden, aan alle ambtenaren en aan alle inburgeraars. Uitgangspunten voor behoorlijke inburgering: „„ Zie inburgering niet als gunst, maar als duurzame investering „„ Geef inhoud aan maatwerk „„ Breng met de inburgeraar eerst de basis op orde „„ Wees ambitieus in de informatievoorziening „„ Benut de kracht van een klacht

4

BESCHOUWING Van een nieuw stelsel naar een goede start Voor u ligt de visie van de Nationale ombudsman op inburgering. Maar in wezen gaat deze visie niet alleen over inburgering. Het gaat over een overheid die het moeilijk vindt om de dienstverlening aan de burger zo in te richten dat daarmee recht wordt gedaan aan de grote diversiteit aan burgers in Nederland: diversiteit in afkomst, opleiding, zelfredzaamheid, omgangsvormen, vaardigheden, sociaal netwerk, weerbaarheid enzovoort. De ombudsman ziet keer op keer hoe moeilijk het is voor de overheid om verschillende groepen mensen te bedienen en maatwerk te leveren. Dat geldt zeker niet voor alle instanties of alle ambtenaren; er gaat ook heel veel goed. Maar over de gehele linie missen burgers nog te vaak een persoonlijk aanspreekpunt, worden ze van de ene naar de andere overheidsinstantie gestuurd als zij een probleem hebben, stelt de overheid niet een oplossing maar de regels centraal. In eerdere rapporten liet de ombudsman zien dat de overheid regelmatig zo complex is dat juist de kwetsbaarste burgers die de hulp van de overheid hard nodig hebben niet krijgen waar ze recht op hebben. 1 De knelpunten waar inburgeraars met de overheid tegen aanlopen zijn niet anders dan voor andere burgers. Wel gaat het bij inburgeraars om een zeer kwetsbare groep waardoor knelpunten leiden tot problemen in het kwadraat.

Zij kennen de taal noch de wijze waarop Nederland en de overheid is georganiseerd, er zijn grote cultuurverschillen, een sociaal netwerk ontbreekt en er moet in de beginperiode ontzettend veel geregeld worden. Bij nieuwkomers met een vluchtachtergrond komt daar nog bij dat zij niet zelden traumatische ervaringen hebben opgelopen en angstig en argwanend staan ten opzichte van autoriteiten. Als het ergens misgaat, gaat het vaak goed mis. De Nationale ombudsman ziet dat wanneer burgers of de overheid tegen problemen oplopen bij de uitvoering van wetgeving de eerste reactie van de overheid vaak is om de oplossing te zoeken in de wijziging van de wetgeving zelf. Soms zijn fundamentele aanpassingen onvermijdelijk, maar de verbeteringen bereiken niet altijd de individuele burger. Dat komt omdat een belangrijk deel van de knelpunten wordt veroorzaakt door het ontbreken van beleid en dienstverlening op maat. Ook bij de vormgeving van de inburgering van nieuwkomers ziet de Nationale ombudsman deze reactie van de overheid. Sinds de invoering van de inburgeringsplicht in 1996 heeft er een aaneenschakeling plaatsgevonden van wijzigingen in beleid en regelgeving. Een belangrijke factor hierbij is dat het onderwerp al jarenlang hoog op de politieke agenda staat. Nieuwe kabinetten hebben weer nieuwe ideeën over 'hoe het moet' met inburgering.

1 Zorgen voor burgers: onderzoek naar knelpunten bij de toegang tot zorg (Nationale ombudsman, 2018/030); Vrouwen in de knel:onderzoek naar knelpunten in de vrouwenopvang (Nationale ombudsman, 2017/075); Een open deur? Onderzoek naar de toegankelijkheid van gemeentelijke schuldhulpverlening (Nationale ombudsman, 2018/010 en 2018/070).

5

De Raad van Europa spreekt van een overheid die richting nieuwkomers 'supporting' of 'demanding' kan zijn. 2 De Nationale ombudsman stelt vast dat met alle wijzigingen in Nederland de nadruk steeds minder is komen te liggen op het faciliteren van nieuwkomers. Toen de gewenste resultaten uitbleven werden er juist steeds extra eisen aan nieuwkomers gesteld. De begeleidende rol van gemeenten werd losgelaten en de verantwoordelijkheid werd eenzijdig neergelegd bij de inburgeraar. Tegelijkertijd is er meer nadruk gekomen op de sanctionering van inburgeraars, die niet aan de vele eisen voldoen. Zo heeft van de inburgeraars die in 2013 startten met inburgering meer dan één op de zeven een boete van maximaal 1250 euro gekregen van DUO.3 Eén van die mensen is de Cubaanse Yuri, die één examen net te laat haalde. Zijn verhaal leest u verderop in dit rapport. Daar waar de eisen voor inburgeringsplichtige nieuwkomers steeds strenger werden, ontving de ombudsman klachten van andere nieuwkomers die niet inburgeringsplichtig zijn, zoals bijvoorbeeld Turkse- en oudere vluchtelingen, die in het geheel niet gefaciliteerd worden om de taal te leren. De toenemende eisen die aan inburgeraars worden gesteld hebben echter niet geleid tot een snellere start in Nederland.

Integendeel, vele onderzoeken laten zien dat de slagingspercentages dalen en dat veel nieuwkomers maar moeilijk aan het werk komen.4 Nu vaststaat dat het huidige inburgeringsstelsel serieuze drempels voor inburgeraars heeft gecreëerd, plaatst dat het opleggen van boetes en het terugbetalen van leningen aan DUO in een ander daglicht. Deze maatregelen waren bedoeld om mensen te prikkelen die niet mee wilden doen, maar bij een tekortschietend stelsel worden ook mensen die niet mee kunnen doen getroffen.5 Deze groep mensen start met een grote schuld. Schuldenproblematiek treft niet alleen de inburgeraar, maar is ook kostbaar voor de (gemeentelijke) overheid. Het is positief dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid met DUO bekijkt of er meer maatwerk bij de nog op te leggen boetes geleverd kan worden.6 In dit rapport leest u welke aandachtspunten de ombudsman van belang acht om voor maatwerk bij sanctioneren te zorgen. Voor de groep die al geconfronteerd is met sancties, vindt de Nationale ombudsman het noodzakelijk dat de minister in beeld brengt welke mensen moeite hebben om de schulden aan DUO af te betalen. Voor deze mensen moet een coulante en realistische betaling in termijnen mogelijk zijn met aandacht voor de individuele omstandigheden van de burger. De overheid moet geen schulden veroorzaken, maar deze helpen voorkomen.

Zoals rechtsfilosoof Tamar de Waal aantoont, wordt de discussie over effectief inburgeren vertroebeld door de terugkerende vraag hoe nieuwkomers kunnen aantonen dat ze het verdienen om in Nederland te verblijven.7 De indruk wordt gewekt dat het niet 2 Issue paper 2016 van de Raad van Europa: Time for Europe to get migrant integration right. 3 https://duo.nl/data/Totaal%20Nederland.pdf. Uit cijfers die de ombudsman desgevraagd van DUO ontving blijkt dat bijna de helft van de boetes - opgelegd aan inburgeraars die zijn gestart in 2013 en 2014 - de maximale boete van 1250 euro betrof. 4 op de 5 boetes betroffen een bedrag van 750 euro of meer (peildatum 01-05-2018). 4 Onder meer: SER advies over arbeidsintegratie statushouders: Vluchtelingen en werk, een nieuwe tussenbalans (advies van 25 mei 2018, SER 2018/05); Algemene Rekenkamer: Inburgering, eerste resultaten van de Wet inburgering 2013 (rapport van 24 januari 2017). 5 ABRvS 13 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1961 . 6 Verslag van een algemeen overleg tussen de vaste commissie voor SZW en de minister van SZW: Kamerstukken II 2017/18, 32 824, 235, p. 44 – 45. 7 T.M. de Waal, Conditional beloning (diss. Amsterdam UvA) 2017.

2 6

voldoen aan de inburgeringsplicht invloed kan uitoefenen op de vraag of een nieuwkomer hier wel mag zijn. Feit is echter dat veel inburgeraars in Nederland mogen en zullen blijven, omdat deze verblijfsrechten voortvloeien uit internationaal en Europees recht, zoals het Vluchtelingenverdrag dat bepaalt dat de overheid vluchtelingen de noodzakelijke bescherming moet geven. Ondertussen is de integratie van inburgeraars met een verblijfstatus niet gebaat bij (onduidelijke) eisen aan inburgeraars die voor hen eerder drempels opwerpen dan hen faciliteren bij een goede start in Nederland. Zo kan het gebeuren dat je als nieuwkomer hebt voldaan aan de voorwaarden van de Wet inburgering, maar geen Nederlands staatsburger kunt worden of sterker verblijfsrecht kunt krijgen. Dat komt omdat er voor de Wet inburgering deels andere inburgeringseisen gelden dan voor de Rijkswet op het Nederlanderschap en de Vreemdelingenwet 2000.8 In dit rapport staat het voorbeeld van een vrouw9 die van de gemeente onder de vorige Wet inburgering een vrijstelling had gekregen, omdat het haar helaas niet lukte te alfabetiseren. Toen zij een aantal jaren later wilde naturaliseren, weigerde DUO haar een positief advies te geven voor een ontheffing op basis van voldoende inspanningen. Een lening was ook niet meer beschikbaar.

Inburgeraars kunnen er niet op rekenen dat de beoordeling van de ene overheidsinstantie ook overgenomen wordt door een andere. Daarnaast wordt een hoge drempel opgeworpen aan mensen om Nederlander te worden, zonder mensen te faciliteren om alsnog aan de voorwaarden te voldoen die volgens de overheid zo nodig zijn. De minister heeft aangekondigd de verschillende stelsels gelijk te willen trekken.10 De ombudsman ondersteunt deze conclusie en pleit ervoor dat spoedig de huidige en toekomstige inburgeraars kunnen rekenen op eenduidige regels. De minister is op dit moment zijn plannen voor wederom een nieuw inburgeringsstelsel aan het uitwerken. Het is duidelijk geworden dat de grote verantwoordelijkheid voor inburgeraars niet realistisch is en in het nieuwe stelsel zullen gemeenten weer een belangrijke rol krijgen om de inburgeraar te ondersteunen. De ombudsman ziet dat de minister vele betrokkenen uit de praktijk betrekt bij de ontwikkeling van het nieuwe stelsel en hij juicht toe dat de minister maatwerk en hulp voor de inburgeraar centraal wil stellen.11 De ombudsman ziet dat er in de praktijk al veel goede ontwikkelingen zijn. Zo zijn er de vele vrijwilligers, bedrijven, hulpverleners en gemeenten(ambtenaren) die hard werken aan nieuwe manieren om nieuwkomers in de praktijk een goede start te geven.

De ombudsman pleit ervoor dat de overheid deze stelselwijziging benut om de nu voorgestelde meer gedeelde verantwoordelijkheid tussen overheid en inburgeraar in de praktijk zodanig vorm te geven dat iedere inburgeraar kan rekenen op een 'supporting' in plaats van 'demanding' overheid.

8 Significant, Evaluatie Wet inburgering 2013: Inburgering, systeemwereld versus leefwereld, par. 4.1.3. 9 Par. 2.3.2. 10 Brief van de minister van SZW van 2 juli 2018: Kamerstukken II 2017/18, 32 824, 223. 11 Brief van de minister van SZW van 2 juli 2018.

3 7

INHOUDSOPGAVE BESCHOUWING

5

Het verhaal van Rachid

9

1

INLEIDING

11

1.1

Huidige stelsel: resultaten blijven achter; inburgeraars ervaren drempels

11

1.2

Waarom deze publicatie?

12

1.3

Wat treft u aan in deze publicatie?

12

1.4

Aanpak onderzoek

13

Het verhaal van Aline en haar moeder

14

2

VISIE OP BEHOORLIJKE INBURGERING

16

2.1

Uitgangspunten voor behoorlijke inburgering

16

2.2

Zie inburgering niet als gunst, maar als duurzame investering

17

2.3

Geef inhoud aan maatwerk

20

2.4

Breng met de inburgeraar eerst de basis op orde

26

2.5

Wees ambitieus in de informatievoorziening

28

2.6

De kracht van een klacht

31

Het verhaal van Milka

35

3

DE INBURGERAARS VAN NU VERDIENEN OOK EEN GOEDE START

37

3.1

Inleiding

37

3.2

Wat gaat de minister doen voor de huidige inburgeraars?

37

3.3

Knelpunten voor huidige inburgeraars; waar zijn zij nu mee geholpen?

38

Het verhaal van Yuri en Eline

42

Een oproep aan U!

44

8

Het verhaal van Rachid Rachid* (24) uit Syrië kwam in 2015 in Nederland. Door fouten in het systeem was hij zeven maanden dakloos en liep zijn inburgering grote vertraging op. De Nationale ombudsman moest eraan te pas komen om een probleem met de overheid op te lossen. ‘Het was verschrikkelijk, ik had niets: geen geld, geen veilige plaats.’ ‘Toen ik uit Syrië vluchtte, hoopte ik in Nederland rust te vinden. Maar door de grote problemen die ik hier kreeg, heb ik zelfs getwijfeld of ik niet terug naar Syrië moest gaan, hoe gevaarlijk het daar ook was. Het begon al in het aanmeldcentrum. Het lukte niet om vingerafdrukken te maken. Het COA dacht dat ik mijn vingertoppen expres had verminkt, omdat ik al in een ander land was geregistreerd, maar dat was niet zo. In Syrië was ik tegelzetter en werkte ik veel met cement, en dat had mijn vingers aangetast. Een Nederlandse dokter heeft me onderzocht en hij heeft dat bevestigd. Vervolgens ging ik naar het AZC. Daar ontstonden twijfels of ik wel uit Syrië kwam, omdat mijn accent Irakees leek. Daardoor duurde het nog vier maanden langer voor ik een verblijfsvergunning kreeg, maar na tien maanden was het eindelijk zover. Snel daarna kreeg ik een brief waarin stond dat ik een huis aangeboden zou krijgen in gemeente B. En de volgende dag kreeg ik een brief waarin stond dat ik een huis kon gaan bezichtigen in gemeente D. De bezichtiging in D.

was het eerst. Ik heb het huurcontract voor dat huis getekend, maar toen kreeg ik van de gemeente B. te horen dat ik niet in D. mocht gaan wonen. Ik heb een neef in B. en wilde zelf ook liever daar wonen. En ik dacht dat ik mocht kiezen tussen B. en D. Daarom heb ik het huis in D. afgezegd. Maar dat mocht ook niet! Het COA vertelde me dat ik geen woning mocht weigeren. Als ik dat wel zou doen, zou ik binnen veertien dagen op straat staan. Ik kreeg een gespreksverslag van het COA waar dat in stond. Ze vroegen: “Begrijp je dat je op straat komt te staan als je de woning weigert?” Ik heb gezegd dat ik het begreep, maar dat ik van de gemeente B. niet in D. mocht gaan wonen. Ik heb het gespreksverslag van het COA ondertekend, omdat ik dacht dat ik niet anders kon dan de woning in D. weigeren. Want dat moest van de gemeente B.! Het gevolg was dat ik op straat kwam te staan. En de gemeente deed niets om mij te helpen. Later hoorde ik dat het een fout was dat ik twee aanbiedingen van huizen had gekregen, dat had niet mogen gebeuren. En daar was ik de dupe van. Ik ben zeven maanden dakloos geweest. Het was verschrikkelijk, ik had niets: geen geld, geen veilige plaats. Ik heb in de moskee geslapen en bij vrienden. Ook moest ik geld lenen van vrienden. Ik ben nu nog steeds bezig om mijn schulden aan hen af te betalen. Uiteindelijk kwam ik bij mijn neef in de gemeente S. terecht.

Daar leerde ik Yvonne kennen die voor mij regelde dat ik kon wonen in een tijdelijke huisvesting voor vergunninghouders die nog geen eigen woonruimte hebben. Toen ik in S. aankwam, had ik geen enkele hoop meer, maar Yvonne heeft zich over mij ontfermd. Ik ben haar ontzettend dankbaar voor wat ze allemaal voor me gedaan heeft. Mijn neef en ik woonden daarvoor namelijk samen in één kamer. Dat ging niet lang goed en hij heeft me eruit gezet. Yvonne heeft er toen voor gezorgd dat ik tijdelijke huisvesting kreeg. Dat kostte ontzettend veel moeite. De gemeente D., de gemeente S. en de IND moesten meewerken om mij te ontkoppelen van de gemeente D. en te koppelen aan 4 9

gemeente S., maar dat wilde D. niet. Het bleek om geld te gaan dat de gemeente zou verliezen als ik werd ontkoppeld. Pas toen Yvonne zei dat de gemeente het geld mocht houden, mocht ik overgezet worden naar S. Maar toen diende het volgende probleem zich alweer aan. Ik was wel gekoppeld aan S., maar door een systeemfout bij de IND was dat niet zichtbaar voor de gemeente. Daardoor kon de woningcorporatie in S., mij geen urgentie geven voor een woning. Ik mocht me niet officieel inschrijven op het adres van mijn tijdelijke woonruimte, want die locatie ging sluiten. En omdat ik niet was ingeschreven, kreeg ik ook geen uitkering. Yvonne heeft zich maximaal ingespannen om de gemeente toch zover te krijgen dat ik daar ingeschreven mocht staan. Op zich wilde de gemeente wel meewerken, maar je hebt dan met allerlei verschillende afdelingen te maken die zich zorgen maken over juridische en financiële gevolgen. Zonder mensen als Yvonne kom je daar niet doorheen – als Nederlander niet en al helemaal niet als vluchteling die hier de weg niet kent. Met diezelfde koppigheid heeft Yvonne via de gemeente voor elkaar gekregen dat de woningcorporatie mij urgentie gaf voor een woning. Vlak voordat de tijdelijke woonlocatie dicht ging, is dat gelukt en kreeg ik mijn eigen woonruimte. Ik was superblij! Maar dat was nog niet alles. Ook bij DUO ging het mis.

Door een systeemstoring stond ik daar niet bekend als inburgeringsplichtig. Daardoor kreeg ik geen lening en kon ik niet aan taallessen beginnen. Het ging om een simpel vinkje dat bij mijn naam gezet moest worden. Yvonne heeft wel twintig keer aan DUO en de IND gevraagd of ze dat niet handmatig konden doen, maar dat ging niet. Pas toen ze de Nationale ombudsman inschakelde, was het binnen twee weken geregeld. Handmatig, precies zoals Yvonne had gevraagd. Mijn inburgering kon hierdoor pas beginnen toen ik al twee jaar en twee maanden in Nederland was. In de tussentijd had ik via Yvonne al wel een taalmaatje gekregen, want ik wilde heel graag de taal leren. En nu kan ik eindelijk naar school. Ik moet binnen drie jaar inburgeren. Ik weet zeker dat ik het ga halen, want ik doe ontzettend mijn best. Maar het is wel zwaar, vooral ook omdat ik in Syrië maar twee jaar school heb gehad. Ik kan geen Arabisch lezen en schrijven. Daardoor vind ik de lessen in Nederland moeilijk, zeker het schrijven. Het praten gaat beter. Daarom werk ik graag met Nederlanders, dan leer je de taal in de praktijk.Ik krijg nu twee dagdelen per week taalles. Dat vind ik eigenlijk te weinig. Yvonne zorgt ervoor dat ik binnenkort meer taalles krijg. Daarnaast loop ik stage: schilderen, klussen en zo. Dat vind ik heel leuk, want ik heb veel contact met Nederlanders.

En iedereen wil me houden! Ik wil graag weer als tegelzetter werken. Daar heb ik dan wel certificaten voor nodig, en om die certificaten te halen, moet ik beter Nederlands leren. Daar doe ik keihard mijn best voor. Het zou wel fijn zijn als de lessen meer gericht zouden zijn op spreken en minder op schrijven, want dat heb ik voor mijn werk niet zo veel nodig. Ik ben een vakman, ik wil mijn vak uitoefenen.’ * Op verzoek van Rachid is zijn naam veranderd. Het interview is met behulp van een tolk gedaan.

5 10

1 INLEIDING 1.1 Huidige stelsel: resultaten blijven achter, inburgeraars ervaren drempels Het huidige inburgeringsstelsel, zoals dat geldt vanaf 2013, heeft als uitgangspunt dat de inburgeraar verantwoordelijk is voor het behalen van het benodigde niveau van taal en van kennis van de Nederlandse samenleving, alsmede voor de bekostiging daarvan. Vele onderzoeken hebben inmiddels uitgewezen dat dit systeem niet goed functioneert.12 Eind juni 2018 verscheen de evaluatie van de Wet Inburgering 2013 van het onderzoeksbureau Significant.13 Ook daaruit komt onder meer naar voren dat het slagingspercentage laag is en dat het onderwijsaanbod lang niet altijd aansluit bij de behoefte van de inburgeraar. Daarnaast blijkt dat een deel van de inburgeraars niet in staat is zelfstandig invulling te geven aan hun inburgeringstraject. De ombudsman ontvangt over inburgering klachten (145 vanaf 1 januari 2017 tot heden) en signalen van belangenorganisaties zoals VluchtelingenWerk. Deze klachten samen met de signalen geven een goed beeld van de problemen waar inburgeraars bij de uitvoering van het beleid tegen aan lopen.

De klachten gaan vaak over de lange wachttijden voor de examens, onduidelijkheid over boetes bij het niet tijdig halen van de inburgeringsexamens, de klachtbehandeling door DUO, de verschillen tussen inburgeringsvereisten voor de Wet inburgering en naturalisatie en het ontbreken van overzichtelijke en begrijpelijke informatie over het hele inburgeringstraject. De signalen van de belangenorganisaties gaan onder meer over de problemen bij het vinden van de juiste taalschool, het bestraffende karakter van het inburgeringsbeleid, het gebrek aan maatwerk en het volledig en eenzijdig bij de nieuwkomer leggen van de verantwoordelijkheid voor de inburgering. Het regeerakkoord 2017 stelt dat te veel nieuwkomers te lang blijven aangewezen op een bijstandsuitkering en dat dit een onacceptabele uitkomst van het inburgeringsbeleid is. De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) is de mening toegedaan dat veranderingen noodzakelijk zijn. Daarom is er opnieuw een grote wijzing in het inburgeringsbeleid op komst. De planning van inwerkingtreding is medio 2020. In zijn brief 'Hoofdlijnen veranderopgave inburgering' van 2 juli 201814 presenteert de minister zijn denkrichting voor verbeteringen van het inburgeringsbeleid. Het einddoel is dat inburgering van nieuwkomers in Nederland ten dienste staat van zo snel mogelijk participeren, het liefst via betaald werk.

Een aantal veranderingen die dit moeten bewerkstelligen zijn: • De taaleis wordt van A2 naar B1 verhoogd. • Meer begeleiding door gemeenten met als start een "brede intake". 12 Onder meer: Verwey Jonker, VluchtelingenWerk IntegratieBarometer 2018: Een onderzoek naar de ervaringen van vluchtelingen met inburgering (april 2018); SER advies over arbeidsintegratie statushouders: Vluchtelingen en werk, een nieuwe tussenbalans (advies van 25 mei 2018, SER 2018/05); Algemene Rekenkamer: Inburgering, eerste resultaten van de Wet inburgering 2013 (rapport van 24 januari 2017) WRR, Geen tijd verliezen. Van opvang naar integratie van asielmigranten (policy brief 16 december 2015). 13 Significant, Evaluatie Wet inburgering 2013: Inburgering, systeemwereld versus leefwereld. 14 Voor een compleet overzicht van maatregelen zie de brief van de minister van SZW van 2 juli 2018.

6 11

• •

•

Het tussen (gemeentelijke) overheid en inburgeraar opstellen van een persoonlijk plan inburgering en participatie. Afschaffing van het leenstelsel voor inburgeringscursussen; gemeenten krijgen inburgeringsbudget van het Rijk om inburgeringstrajecten in te kopen bij geselecteerde aanbieders. Het activeren en ontzorgen van asielstatushouders; gemeenten betalen vaste lasten uit de bijstand.

1.2 Waarom deze publicatie? De Nationale ombudsman vindt het positief dat er op dit moment zo veel aandacht is voor verbetering van het inburgeringtraject. De ombudsman is te spreken over de inzet van de minister van SZW om tot een stelsel te komen, waarbij meer ruimte moet zijn voor maatwerk en begeleiding van de inburgeraar. Ondanks deze positieve ontwikkelingen, is de ombudsman er niet gerust op dat een stelselwijziging alleen zal leiden tot een substantiële en voor inburgeraars voelbare verbetering. Dat baseert hij allereerst op de aard van de klachten die hij de afgelopen jaren ontving over inburgering. Die zien namelijk niet alleen op problemen die rechtstreeks voortvloeien uit het stelsel, zoals het niet op tijd kunnen voldoen aan de inburgeringseis, maar gaan evenzeer over een gebrek aan behoorlijke dienstverlening door betrokken overheidsinstanties. Het verhaal van Rachid dat hiervoor te lezen was, is daar een goed voorbeeld van. Daarnaast baseert de ombudsman zich op zijn ervaringen met andere grote stelselwijzingen15 zoals ook de recente decentralisatie in het sociale domein en de implicaties daarvan voor de burger. 1.3 Wat treft u aan in deze publicatie? Het doel van deze publicatie is inzicht te geven in wat behoorlijke inburgering inhoudt.

Nu het algemene kader voor de stelselherziening is gegeven en de minister van SZW bezig is zijn plannen nader uit te werken, vindt de ombudsman het belangrijk om op dit moment vanuit ombudsperspectief aandachtspunten en handvatten voor de uitvoeringspraktijk naar voren te brengen. De focus van de ombudsman daarbij is uitdrukkelijk het perspectief van de inburgeraar: wat mogen zij van de overheid verwachten waar het gaat om inburgering? In deze publicatie treft u aan: §

Vier persoonlijke verhalen: Bij het handelen van de overheid dient steeds centraal te staan: 'wat betekent wat ik doe voor de burger?' De ombudsman wil laten zien wat het handelen van

15 Pgb-trekkingsrecht en de (niet) lerende overheid: onderzoek naar de invoering van het pgb-trekkingsrecht (Nationale ombudsman, 2015/123); Terug aan tafel, samen de klacht oplossen: onderzoek naar klachtbehandeling in het sociaal domein na de decentralisaties (Nationale ombudsman, 2017/035).

7 12

§

§

de overheid voor individuele inburgeraars betekent, door vier verhalen van inburgeraars en hulpverleners te delen. De ervaringen van inburgeraars brengt de ombudsman daarnaast in beeld met klachten van inburgeraars. Visie van de Nationale ombudsman op behoorlijke inburgering: De Nationale ombudsman werkt uit wat inburgeraars vanuit de behoorlijkheid van de overheid mogen verwachten. Daarbij gaat het niet om hoe het nieuwe inburgeringsstelsel eruit zou moeten zien. Het gaat erom dat inburgeraars mogen rekenen op een betrokken overheid, die zorgt voor een behoorlijk inburgeringstraject en dienstverlening op maat. De inburgeraars van nu verdienen ook een goede start: De ombudsman roept de overheid op om per direct serieus werk te maken van de inburgering van de tienduizenden die nu aan het inburgeren zijn of dat de komende tijd nog gaan doen onder het huidige niet goed functionerende stelsel. Ook zij mogen rekenen op een betrokken overheid zodat zij een goede start kunnen maken.

Met zijn visie op inburgering en de ervaringen van inburgeraars en hulpverleners hoopt de ombudsman een bijdrage te leveren aan een behoorlijk inburgeringstraject voor alle nieuwkomers, nu en in de toekomst. Het rapport richt zich primair op de minister van SZW als verantwoordelijk bewindspersoon voor het inburgeringsstelsel. Daarnaast wil de ombudsman met dit rapport ook gemeenten, DUO en andere betrokken (overheids)instanties en ambtenaren inspireren voor het geven van een goede start aan inburgeraars. 1.4 Aanpak onderzoek Naast literatuuronderzoek en een inventarisatie van de bij de ombudsman ingediende klachten, spraken medewerkers van de ombudsman met diegenen die kennis hebben van en/of in de dagelijkse praktijk betrokken zijn bij inburgering. Zij spraken met ambtenaren van het ministerie van SZW en het ministerie van Justitie en Veiligheid, met een viertal gemeenten, met uitvoeringsinstanties (DUO, IND en COA), belangenorganisaties (VluchtelingenWerk, Stichting Lemat, een projectleider die in Schiedam actief is om nieuwe vormen van inburgeren vorm te geven, Stichting voor VluchtelingStudenten UAF, Stichting Nieuw Thuis Rotterdam), rechtsfilosoof Tamar de Waal, de Nederlandse Raad voor Training en Opleiding, het College voor de Rechten van de Mens, de Vereniging voor Nederlandse Gemeenten, en uiteraard met inburgeraars zelf.

Een aantal van de gehouden interviews met inburgeraars is verwerkt in persoonlijke portretten. De onderzoeksresultaten zijn vervolgens door de ombudsman besproken met een inburgeraar, belangenbehartigers van inburgeraars en een beleidsmedewerker inburgering van een gemeente. De onderzoeksresultaten worden naast dit rapport gepresenteerd in een aantal op film vastgelegde opnamen van gesprekken met (belangenbehartigers van) inburgeraars en een gemeente ambtenaar.

8 13

Het verhaal van Aline en haar moeder De Russische Aline was net dertien toen ze met haar moeder Vera in 2011 naar Nederland kwam. Toen waren de gemeenten verantwoordelijk voor de inburgering. Aline vertelt over haar ervaringen en die van haar moeder. ‘Mijn moeder was ontzettend gemotiveerd om voor haar eigen inkomen te zorgen, maar de gemeente bood geen enkele hulp. Ze heeft nog steeds geen betaald werk.’ ‘Ik was net dertien toen ik eind 2011 met mijn moeder uit Rusland aankwam in Nederland. Shocking vond ik het. Niet alleen omdat we de taal niet spraken, maar ook omdat de cultuur heel anders was. Na een eerste negatieve beslissing kregen we een voorlopige verblijfsvergunning en kwamen we in gemeente H. terecht. Daar ging ik naar een speciale school om mijn Nederlands te verbeteren. Mam wilde ook zo snel mogelijk Nederlands leren. Maar ze wist niet wat de mogelijkheden waren. Ze is zelf op zoek gegaan en is uiteindelijk via VluchtelingenWerk Nederland bij een taalschool terechtgekomen. Dat was maar goed ook, want later hoorden we per toeval in een gesprek met de gemeente dat dit een voorwaarde was als je je uitkering wilde behouden. We zouden echt in de problemen zijn gekomen als mijn moeder niet zelf zo ondernemend was geweest. En we hebben het geluk gehad dat we via VluchtelingenWerk bevriend zijn geraakt met Ben, die ons heel veel heeft geholpen.

Inmiddels spreekt mijn moeder behoorlijk Nederlands, maar ze heeft nog geen werk gevonden. Dat vindt ze heel moeilijk. Het niveau van de inburgeringscursus viel mijn moeder jammer genoeg erg tegen. Er zaten mensen van verschillende niveaus in één klas; sommigen spraken nog geen woord Nederlands, anderen al wel een beetje. De docent paste de lesstof niet goed aan die niveaus aan. Mam had verwacht dat ze na de cursus en het halen van haar inburgeringsexamens een fatsoenlijk gesprek zou kunnen voeren in het Nederlands en dat ze aan het werk zou kunnen, maar dat was niet zo. Op eigen initiatief is ze daarom vrijwilligerswerk gaan doen bij een naaiatelier, zodat ze in gesprek zou komen met Nederlandse mensen. En ze heeft een taalcoach geregeld. Dat is geen professional, maar het is beter dan niets. Van de gemeente kreeg ze verder geen hulp. Al die tijd had mam bij alles wat er geregeld moest worden mijn hulp nodig. De kleinste dingen zijn lastig als je hier nieuw bent. Ik moest bijvoorbeeld een brief posten, maar de brievenbus had twee gleuven. In welke moest de brief nou? En dat was nog maar een kleinigheid, want er kwam veel op ons af. Hoe kom je aan een huurhuis? Waar vraag je een uitkering aan? Hoe regel je gas, water en licht? Het was heel lastig om daar de weg in te vinden. We wisten bijvoorbeeld helemaal niet dat we recht hadden op zorgtoeslag.

Dat mam mij steeds moest vragen om hulp vond ze heel erg, want ze wilde mij er niet mee belasten. Vaak moest ik op school in de pauze bellen met instanties. Ik deed me voor als mijn moeder, want anders wilden de instanties niet met mij in gesprek. Daardoor was ik dan met m’n hoofd niet helemaal bij de les. En ook ’s avonds als ik thuiskwam, moest er veel geregeld worden. 9 14

Bovendien wilde mijn moeder zelfstandig zijn. Ik merkte hoe gefrustreerd ze was. “Ik voel me geen volledig mens”, zei ze weleens, “Ik kan niets zelf doen, ik ben de hele dag thuis, ik wil werken.” Als er een brief van de gemeente kwam, zat ze die met een NederlandsArmeens woordenboek woord voor woord te vertalen, maar dat levert natuurlijk onzinzinnen op, en niet alle woorden stonden in het woordenboek. Omdat mijn moeder graag zelfstandig is, wil ze ook voor haar eigen inkomen zorgen. Ze hoorde dat er veel werk is in de zorg en slaagde voor het toelatingsexamen voor een zorgopleiding. Ze had alleen nog wel toestemming van de gemeente nodig om die opleiding te volgen, omdat ze een uitkering kreeg. Maar helaas vond de gemeente de opleiding te duur. Mam moet dus zonder opleiding werk zien te vinden, of een goedkopere opleiding doen. De gemeente zou een goedkoper alternatief zoeken, maar daar hebben we niets meer van gehoord. Omdat we intussen problemen hadden gekregen met onze verblijfsvergunning, zijn we daar niet meer achteraan gegaan. We dreigden door die problemen onze uitkering te verliezen en volgens de Belastingdienst moesten we daarom ook nog eens allerlei ontvangen toeslagen terugbetalen. Elke dag kwamen er weer moeilijk te begrijpen brieven met tegenstrijdige informatie van de Belastingdienst. Ook de gemeente was in de communicatie niet erg vriendelijk.

Er kwam uiteindelijk een rechtszaak en we hebben gelijk gekregen. Ook kregen we weer een verblijfsvergunning. Defence for Children heeft ons daar heel goed bij geholpen. Daarom ben ik ambassadeur geworden voor deze organisatie. Ik wil niet alleen voor mezelf leven, maar opkomen voor een kwetsbare groep. Dat doe ik naast mijn mbo-opleiding. Uiteindelijk wil ik hoogleraar geschiedenis worden. Ik heb in gedachten al een hele route uitgestippeld om dat doel te bereiken. Mijn moeder heeft nog steeds geen betaald werk. Ze is op zoek naar een baan als naaister, omdat ze daar heel goed in is. Wat wij heel erg hebben gemist tijdens het inburgeringstraject, is informatie en vooral een aanspreekpunt van de overheid. Een persoon bij wie je terechtkunt met vragen. Dat hoeft niet eens één vaste persoon te zijn, het mag ook een team zijn. Het gaat erom dat er mensen zijn die je de weg wijzen en met je meedenken. En dat de ambtenaren af en toe een grapje maken is ook fijn. Zodat je weet dat je niet bang hoeft te zijn.’ * Op verzoek van Aline en haar moeder zijn hun namen veranderd.

10 15

2 VISIE OP BEHOORLIJKE INBURGERING 2.1 Uitgangspunten voor behoorlijke inburgering De Nationale ombudsman geeft in dit hoofdstuk zijn visie op inburgering. De ombudsman beoordeelt het handelen van de overheid op 'behoorlijkheid' en geeft in deze visie weer wat hij onder behoorlijk overheidshandelen bij inburgering verstaat.16 Uitgangspunt daarbij is dat de overheid bij haar handelen steeds het perspectief van de burger centraal stelt. Stelsels, procedures en regels zijn nooit een doel op zich, maar moeten de inburgeraar en zijn inburgeringstraject dienen. De verhalen van Rachid, Aline en andere inburgeraars in dit rapport laten zien dat het perspectief van inburgeraars de laatste jaren is ondergesneeuwd. De overheid is met name 'demanding' geweest in plaats van 'supporting'. De gevolgen daarvan zijn dat veel nieuwkomers geen goede start in Nederland kunnen maken en dat treft niet alleen inburgeraars, maar de hele samenleving. In deze visie staat wat inburgeraars van de overheid mogen verwachten. Daarbij gaat het niet om hoe het nieuwe stelsel eruit zou moeten zien. Voor de visie van de ombudsman is niet bepalend of DUO de leningen verstrekt - zoals nu het geval is – of dat de gemeenten de regie voeren - zoals de plannen van de minister van SZW luiden.

De visie gaat ook niet over hoe een inburgeringstraject er idealiter uitziet, op welk taalniveau een inburgeraar geschoold moet worden en in welke gevallen het wenselijk is dat een inburgeraar werkt naast zijn studie. Deze en andere vragen zijn al door anderen onderzocht. Hoe het inburgeringsstelsel – en traject er ook uit ziet, voor de inburgeraar is cruciaal dat de overheid hierbij een dienstverlenende grondhouding heeft. Pas dan kan het inburgeringstraject effectief en behoorlijk zijn. De Nationale ombudsman vindt het noodzakelijk dat de overheid de volgende uitgangspunten centraal stelt in haar handelen: Zie inburgering niet als gunst, maar als duurzame investering: Dit uitgangspunt is de basis voor een behoorlijk inburgeringstraject. Inburgeraars mogen verwachten dat de overheid het verplichte inburgeringstraject inzet om inburgeraars duurzaam te laten inburgeren. Dit staat niet alleen ten dienste van de inburgeraar, de hele samenleving is hierbij gebaat. (par. 2.2) Geef inhoud aan maatwerk: Maatwerk is de sleutel tot duurzame inburgering, maar wat betekent het precies voor deze doelgroep? De ombudsman geeft een nadere uitwerking van dit veelgebruikte begrip en vraagt het noodzakelijke 'commitment' van alle betrokkenen om invulling te geven maatwerk. (par. 2.3)

16 De ombudsman heeft hiertoe een behoorlijkheidswijzer opgesteld. Bij het opstellen van zijn visie op inburgering vormt datgene wat de ombudsman verstaat onder behoorlijkheid het uitgangspunt.

11 16

Breng met de inburgeraar eerst de basis op orde: Zonder dat is voorzien in basale behoeften (bv. huisvesting, uitkering, verzekering) kan er geen sprake zijn van zinvolle inburgering. De overheid moet de inburgeraar daarbij op weg helpen en ook hierin maatwerk toepassen, in de wetenschap dat er in het begin nogal wat mis kan gaan. (par. 2.4) Wees ambitieus in de informatievoorziening: Goed informeren is voor deze doelgroep een uitdaging, maar wel noodzakelijk. Waar moet de overheid in ieder geval rekening mee houden? (par. 2.5) De kracht van een klacht: Een klacht klinkt vervelend, maar biedt veel kansen voor de overheid en inburgeraar. De overheid moet klachten omarmen als signaal van waar het beter kan en de ombudsman geeft handvatten om de kracht van klachten voor deze doelgroep beter te benutten. (par. 2.6) In de volgende paragrafen werkt de ombudsman uit wat hij onder de verschillende uitgangspunten verstaat. Daarbij zal de meeste aandacht uitgaan naar het uitgangspunt 'Geef inhoud aan maatwerk'. Dat komt omdat in de visie van de ombudsman maatwerk de sleutel is tot succes. Uit alle onderzoeken blijkt de grote diversiteit die bestaat onder inburgeraars en dat betekent dat bij inburgering maatwerk niet de uitzondering is, maar de regel. Daarnaast zult u bij de uitwerking zien dat alle uitgangspunten nauw met elkaar samenhangen.

Zo vraagt informatieverstrekking aan inburgeraars om maatwerk en is een laagdrempelige en oplossingsgerichte klachtenprocedure nodig om maatwerk in de praktijk mogelijk te maken. 2.2 Zie inburgering niet als gunst, maar als duurzame investering Beleidsadviseur migratie van een grote gemeente: 'Ik zie veel potentie, maar inburgeraars verdwalen in het Nederlandse systeem. En als het dan niet lukt, zegt men: "Zie je wel, ze willen niet." […] Voor de groep huidige inburgeraars is een inhaalslag nodig. We zijn nu in beeld aan het brengen hoe het met deze groep gaat.'

De overheid kiest ervoor om nieuwkomers te verplichten om in te burgeren, omdat zij het belangrijk vindt dat nieuwkomers, liefst via betaald werk, meedoen in de samenleving. De Nationale ombudsman is van mening dat de inburgeraar in dat geval mag verwachten dat de overheid bij haar handelen ook steeds daadwerkelijk centraal stelt wat de inburgeraar nodig heeft om zo snel mogelijk mee te doen in de samenleving. De overheid moet een duurzame investering maken in nieuwkomers, in het belang van de nieuwkomers zelf en de rest van samenleving. Dit betekent dat het inburgeringstraject niet alleen gericht moet zijn op het zich kunnen redden op korte termijn. Het gaat erom dat de inburgeraar zijn capaciteiten in de toekomst ten volle kan benutten. Veel nieuwkomers en toekomstige generaties zullen in Nederland blijven en de overheid dient haar handelen daarop af te stemmen. Vandaag een tijdelijk baantje is mooi, maar morgen een baan die aansluit op de kwaliteiten van de inburgeraar is beter. Vandaag het redden zonder steun van de overheid is positief, maar morgen geen schulden is belangrijker.

12 17

De moeder van Aline moest inburgeren toen gemeenten nog de regie hadden: ‘Ze hoorde dat er veel werk is in de zorg en slaagde voor het toelatingsexamen voor een zorgopleiding. Ze had alleen nog wel toestemming van de gemeente nodig om die opleiding te volgen, omdat ze een uitkering kreeg. Maar helaas vond de gemeente de opleiding te duur.' Een belangenbehartiger van inburgeraars: 'Duurzame inburgering is soms een probleem. De afdeling Werk & Inkomen van de gemeente heeft een financiële opgave en wil mensen zo snel mogelijk uit de uitkering halen. Maar dat kan leiden tot tijdelijke baantjes in bijvoorbeeld een fabriek. Na een tijdje zie je dan weer hoge uitval bij de nieuwkomers. Dan heb je dus eigenlijk alleen maar een tijdelijke oplossing.' Een hulpverlener: 'Verder pleit ik voor maatwerk. Laat mensen aan taal werken, maar besteed ook aandacht aan het vervolg: begeleid hen naar de volgende stap. Inburgeren eindigt niet bij het behalen van een papiertje, maar moet leiden tot volwaardige deelname aan de maatschappij. Op dit moment is vaak niet duidelijk wat die volgende stap is. Dit vraagt om meer betrokkenheid van de gemeente bij de doelgroep.’

Door andere recente onderzoeken weten we al het nodige over hoe nieuwkomers hier zelf over denken.17 Dat de overheid van hen verwacht dat ze inburgeren, dat er sancties zijn als ze die plicht niet nakomen, dat ze aan het werk moeten, de meesten steunen deze uitgangspunten. Nieuwkomers willen graag zo snel mogelijk Nederlands leren, contacten met Nederlanders en aan het werk om zich daarmee een volwaardig burger te voelen. Uit de gesprekken die de ombudsman met inburgeraars en hulpverleners had, blijkt dat inburgeraars de verantwoordelijkheid hiervoor vooral bij zichzelf neerleggen. Maar we weten ook dat het voor nieuwkomers niet gemakkelijk is om mee te doen: vanwege een taalachterstand, het ontbreken van een netwerk, cultuurverschillen, niet de juiste papieren hebben om aan het werk te gaan, maar ook geen geld om te kunnen studeren, psychische en fysieke gezondheidsproblemen.18 Dat inburgeraars zelf een belangrijke verantwoordelijkheid hebben, staat voor hen dus niet ter discussie, maar voor een effectieve inburgering is een grote investering van de overheid noodzakelijk. Alleen dan krijgen nieuwkomers de kans om op gelijke voet mee te doen in Nederland.19 Dat betekent ook dat de overheid zich in principe moet richten op faciliteren en niet op sanctioneren, in de wetenschap dat de meeste inburgeraars wel willen, maar niet altijd alles kunnen.

Het sanctioneren van mensen die op zich graag willen, werkt contraproductief, omdat de drempel naar participatie juist wordt vergroot.

17 Zie eerdergenoemde onderzoeken onder voetnoot 12. 18 Zie eerdergenoemde onderzoeken onder voetnoot 12. 19 Deze inspanningsverplichting vloeit ook voort uit (sociaaleconomische) mensenrechten, zoals het recht op arbeid en onderwijs als vervat in het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten. Daarnaast gaat het gaat om een streven naar volwaardig burgerschap voor een ieder. Zie ook: Issue paper 2016 van de Raad van Europa: Time for Europe to get migrant integration right.

13 18

Inburgeraars raken gestrest, voelen zich ontmoedigd en het creëert onnodige schulden, waar niet alleen de inburgeraar, maar ook de samenleving de kosten van draagt. Een projectleider inburgering van een middelgrote gemeente: 'We hebben 70 mensen in onze gemeente geselecteerd voor een intensief inburgeringstraject. Het traject is gekoppeld aan de uitkering en ze zijn verplicht om mee te doen. Maar als mensen niet op komen dagen, dan gaan we eerst met hen in gesprek. We proberen het positief te stimuleren: verleiden is beter dan beboeten.'

De verantwoordelijkheidsverdeling tussen overheid en inburgeraar voor het inburgeringstraject en de basisvoorzieningen voor de inburgeraar, verschuift naar verloop van tijd. In eerste instantie mogen inburgeraars veel van de overheid verwachten, omdat de zelfredzaamheid laag is. De meest basale dingen zijn voor hen lastig. Hoe moeilijk is het om de vele brieven van de overheid te begrijpen (hetgeen overigens ook voor veel Nederlanders een uitdaging is). Maar durven zeggen dat je iets niet begrijpt of het er niet mee eens bent, is niet vanzelfsprekend voor sommigen. De manier waarop de Nederlandse maatschappij en overheid is georganiseerd is onbekend. Veel van hen hebben gelet op ervaringen in hun thuisland heel weinig vertrouwen in de overheid. Dat maakt dat veel nieuwkomers zich terughoudend opstellen tegenover de overheid en niet snel om hulp zullen vragen. Bovendien hebben ze bij aankomst in Nederland geen huis, geen inkomen, geen zorgverzekering. Veel inburgeraars redden het niet alleen. Dat vraagt in de eerste periode een grote investering van de overheid. De zelfredzaamheid en daarmee de eigen verantwoordelijkheid van de inburgeraar voor zijn inburgering zal in veel gevallen naar verloop van tijd toenemen.

Uitgangspunt blijft echter dat de overheid de nieuwkomers kent en inschat of de tijd rijp is om de verantwoordelijk, geleidelijk, terug te leggen bij de nieuwkomer zelf. Dat de overheid inburgering verplicht heeft gesteld, brengt ook een bijzondere verantwoordelijkheid mee voor de grote groep inburgeraars die onder het huidige inburgeringsstelsel moet inburgeren. Nu duidelijk is dat het huidige systeem inburgeraars onvoldoende helpt om een goede start in Nederland te maken en voor sommigen vooral een grote drempel is, dient de overheid actie te ondernemen. In hoofdstuk 3 vraagt de ombudsman speciale aandacht voor deze groep. Puntsgewijs mag de inburgeraar verwachten dat de overheid: Een duurzame investering maakt in de inburgeraars. Zich richt op faciliteren en niet op sanctioneren. Nu actie onderneemt voor de huidige groep inburgeraars.

14 19

2.3 Geef inhoud aan maatwerk Een jonge Syrische vrouw: 'Twee jaar geleden ben ik vanuit Syrië naar Nederland gekomen. Het was heel moeilijk om naar een helemaal nieuwe samenleving te komen. Ik woonde eerst een maand in een sporthal, elke week een andere. Dat was niet fijn, want iedereen sliep in één ruimte. Daarna zat ik een jaar en drie maanden in een AZC. In mei 2016 ontving ik een verblijfsvergunning en moest ik beginnen met inburgeren, maar toen woonde ik nog in het AZC. In september 2016 ben ik begonnen met taallessen. Normaal gesproken zou drie jaar wel voldoende zijn om de Nederlandse taal te leren, maar ik kan me op dit moment helemaal niet concentreren op school. Mijn man wilde niet naar Nederland komen en daarom zijn we nu gescheiden. Daarnaast is mijn moeder in Syrië overleden terwijl ik al in Nederland was. Ik kan nu nog geen uitstel regelen bij DUO, omdat ik dan moet kunnen aangeven, wanneer ik wel klaar ben. Ik overzie het nu niet, ik ben met mijn hoofd ergens anders.'

Het is positief dat de minister met het nieuwe stelsel in zal zetten op maatwerk.20 Inburgering op maat heeft kans van slagen als er op dit terrein een – zoals in de troonrede genoemde – brede coalitie ontstaat: de Rijksoverheid moet als stelselverantwoordelijke financiële ruimte creëren en een duidelijk kader stellen, zodat de uitvoeringsinstanties, gemeenten, DUO en COA, het maatwerk in de praktijk vorm kunnen geven. En in de praktijk moet het uiteindelijk echt gaan gebeuren. Ambtenaren zijn daarbij dé schakel tussen overheid en burger. Zij moeten de ruimte krijgen én nemen om naast de inburgeraar te gaan staan om te zien wat die nodig heeft om duurzaam te kunnen inburgeren. Een zorg van de ombudsman is dat recente decentralisaties laten zien dat burgers die hulp en ondersteuning op maat nodig hebben, bijvoorbeeld als het gaat om zorg, veel knelpunten ervaren. Het gaat dan onder meer over het ontbreken van een duidelijk en laagdrempelig aanspreekpunt, van het kastje naar de muur gestuurd worden, geen luisterend oor en geen oog hebben voor eigen inbreng van de burger. 21 Allemaal dingen die onontbeerlijk zijn voor maatwerk. In deze paragraaf zal de ombudsman daarom op basis van zijn ervaringen meegeven wat nodig is om in de praktijk maatwerk te leveren.

20 Brief van de minister van SZW van 2 juli 2018. 21 Terug aan tafel, samen de klacht oplossen: onderzoek naar klachtbehandeling in het sociaal domein na de decentralisaties (Nationale ombudsman, 2017/035); Een mens leeft, een systeem niet: onderzoek naar (problemen rond) inschrijvingen in de Basisregistratie personen (Nationale ombudsman, 2016/110).

15 20

2.3.1 Wat is maatwerk? De tot op heden gepresenteerde hoofdlijnen van het nieuwe stelsel geven nog maar beperkt antwoord op de vraag wat maatwerk precies is. Duidelijk is dat de minister een 'standaard' inburgeringstraject voor ogen heeft met alternatieven voor diegenen die het standaard traject niet kunnen halen. Hoewel belangrijk, maatwerk gaat niet alleen over het ontwikkelen van een papieren inburgeringsplan dat passend is bij de persoonlijke omstandigheden van de inburgeraar. Het gaat er ook om dat de overheid haar feitelijke dienstverlening laat aansluiten op de specifieke behoeften van deze doelgroep. Het is van belang dat de overheid (het Rijk als systeemverantwoordelijke, DUO, gemeenten en andere betrokken instanties in de praktijk) zelf duidelijk maakt wat onder maatwerk wordt verstaan. Vooralsnog is het een veelgebruikte term die door iedereen wordt onderschreven, maar nog te weinig concreet is. Die duidelijkheid is nodig voor de medewerkers die ermee aan de slag gaan, zodat zij weten wat van hen wordt verwacht.

Het is ook nodig om in de toekomst goede afspraken met taalscholen te kunnen maken: kunnen zij het maatwerk dat de overheid verwacht, bieden? 'Hoeveel chemokuren zijn er nodig voor een ontheffing?' Een man klaagde er bij de ombudsman over dat zijn vrouw – ondanks vele chemokuren – alsnog een medische keuring moest doen bij Argonaut22 om in aanmerking te komen voor een ontheffing voor de inburgeringsplicht. Zijn vrouw was al door de IND vrijgesteld van de inburgeringsplicht in het buitenland, die normaal gesproken nodig is voor een MVV. De kanker kwam terug en bleek uitgezaaid. In Nederland had ze inmiddels 7 chemokuren gehad en er kwamen er nog meer. DUO verwees naar de regels en vereiste dat de vrouw een medische keuring onderging bij Argonaut. Haar medische dossier en de gegevens van de behandeld arts waren niet voldoende. De man maakte zich zorgen om zijn vrouw, omdat zij al zo veel ziekenhuisbezoeken en onderzoeken had voor haar behandeling. Nadat hij een klacht in had gediend bij de ombudsman en na veel geduw en getrek, kon de vrouw uiteindelijk toch zonder extra medische keuring ontheven worden van haar inburgeringsplicht.

2.3.2 Maatwerk is de persoon centraal stellen en niet de regels Maatwerk is bij inburgering geen uitzondering, maar uitgangspunt, zo stelde de ombudsman hiervoor al. Inburgeraars zijn immers geen homogene groep, maar kennen juist een hoge mate van diversiteit. Bovendien gaan verschillende inburgeraars, verschillend om met soortgelijke obstakels, waarmee zij gedurende de inburgering geconfronteerd worden. De overheid dient daar - om effectief te zijn - redelijkerwijs rekening mee te houden. Cruciaal is dat de overheid luistert naar de inburgeraar. Uiteraard kan en moet de overheid niet altijd precies datgene doen wat de inburgeraar wenst. Wel dient ze naast de inburgeraar te gaan staan en vanuit zijn of haar perspectief te bekijken: wat heeft deze persoon nodig om te kunnen inburgeren, welke vorm van ondersteuning en hulp van de overheid is gewenst? Met de inburgeraar samen wordt zijn of haar persoonlijke situatie in kaart gebracht. Om dit waar te kunnen maken, moet de overheid vanaf het begin 22 Argonaut Advies voert de medische onderzoeken in het kader van de medische ontheffing inburgeringsexamen voor de Dienst Uitvoering Onderwijs uit. Deze onderzoeken worden door speciaal voor deze onderzoeken opgeleide artsen uitgevoerd.

16 21

regelmatig persoonlijk contact hebben met de inburgeraar. De vorm en frequentie van het contact kan verschillen gelet op persoonlijke omstandigheden van de inburgeraar, zoals bijvoorbeeld de mate van zelfredzaamheid. Ook als de gemeente taken - bijvoorbeeld de maatschappelijke begeleiding - overlaat aan externen is het belangrijk dat zij de vinger aan de pols houdt, zodat ze voeling blijft houden met de situatie van de inburgeraar en waar nodig, bijstuurt. Om maatwerk te kunnen bieden is het noodzakelijk dat de overheid bereid is om regels, procedures en de interne organisatie niet als doel op zich te nemen, maar steeds te kijken waar de persoonlijke situatie van een inburgeraar en zijn of haar inburgeringstraject om vraagt. Dat betekent niet dat de overheid te pas en te onpas regels naast zich neer moet leggen. Er zijn binnen de regels veel oplossingen mogelijk. Het gaat erom de inburgeraar als startpunt te nemen. Maar, wanneer een strikte toepassing van regels en procedures tot problemen leidt, moet de overheid echter ook bereid zijn om – met inachtneming van de bedoeling van de regels – daarvan af te wijken. De regels kunnen wel zo ingericht worden dat zij ruimte bieden voor maatwerk, maar maatwerk is niet geheel te ondervangen in regels.

Niet alle verschillende gevallen zijn vooraf onder te verdelen in wettelijke categorieën, in de praktijk moet altijd ruimte bestaan om verschillende gevallen, verschillend te behandelen. De Nationale ombudsman heeft de ervaring dat de overheid vaak terughoudend is om tot een maatwerkoplossing te komen, zeker wanneer er angst voor precedentwerking is. De ombudsman vindt het argument van precedentwerking echter geen reden om af te zien van maatwerk. Allereerst, omdat gevallen vaak goed bezien niet hetzelfde zijn. Daarnaast, zou de overheid steeds de behoorlijkheid ten opzichte van de individuele burger leidend moeten laten zijn.

17 22

Geen maatwerkoplossing: analfabete vrouw moet zelf haar cursus betalen De Nationale ombudsman ontving een klacht van een Somalische analfabete vrouw. Zij moest inburgeren in de tijd dat gemeenten nog verantwoordelijk waren voor inburgering. De gemeente had haar naar een taalschool gestuurd om een alfabetiseringscursus te volgen. Na een paar jaar kwam de gemeente tot de conclusie dat het de vrouw helaas niet lukte om te alfabetiseren en zij werd vrijgesteld van de inburgeringsplicht - destijds de bevoegdheid van gemeenten. Een aantal jaren erna wilde de vrouw in aanmerking komen voor een Nederlands paspoort. Zij had positief advies voor een ontheffing nodig van DUO, om op basis van voldoende inspanningen vrijgesteld te worden van de plicht de naturalisatietoets te halen. Zij had immers niet het vereiste niveau om de naturalisatietoets met goed gevolg af te leggen. DUO weigerde positief te adviseren voor een ontheffing, want voor deze ontheffing was nodig dat de vrouw ten minste 600 lesuren had gevolgd bij een taalschool met een zgn. Blik-Op-Werk (BOW) Keurmerk. De school waar zij haar lessen had gevolgd, bleek zo'n keurmerk niet te hebben gehad. De vrouw had hier nog nooit van gehoord en was gewoon naar de school gegaan waar de gemeente haar naar toe had gestuurd. Ze had wel bewijzen dat ze op die school meer dan 600 uur lessen had gevolgd.